Lagen om valfrihetssystem dess betydelse för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter

2011/151-5 Lagen om valfrihetssystem dess betydelse för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter Underlag och metod

MISSIV DATUM DIARIENR 2011-09-15 2011/151-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2011-05-26 S2011/5391/FST (delvis) Regeringen Socialdepartementet 103 33 Stockholm Uppdrag att undersöka vilken betydelse införandet av lagen om valfrihetssystem (LOV) har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter Statskontoret fick i maj 2011 i uppdrag att undersöka vilken betydelse införandet av lagen om valfrihetssystem (LOV) har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamheter. Statskontorets uppdrag består av två delar. I ett första steg har Statskontoret inventerat underlag och prövat metodupplägg för att undersöka betydelsen av att LOV införts. Detta arbete redovisas i föreliggande PM. I ett andra steg kommer Statskontoret med stöd av valt metodupplägg att undersöka betydelsen av LOV. Uppdraget redovisas i en slutrapport senast den 30 mars 2012. Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Mikael Halápi och utredare Rebecca Hort, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Rebecca Hort POSTADRESS: Box 8110, 104 20 Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se

PM 1 (34) Innehåll Sammanfattning 3 1 Uppdraget 5 1.1 Bakgrund och motiv 5 1.2 Tillämpningen av LOV 6 1.3 Omfattningen av LOV 7 2 Val av metoder och inventering av underlag 11 2.1 Metodologiska begränsningar 11 2.2 Avgränsningar 12 2.2.1 Begrepp, underlag och avgränsningar 12 2.2.2 Kostnadsstatistik och kvalitetsindikatorer 15 2.3 Fyra delstudier 17 3 Experimentstudie 21 3.1 Kommunindelningen 21 3.2 Indikatorer för kostnadsoch effektivitetsutveckling samt jämförelsetidpunkter 22 3.3 Tänkbara jämförelser och analyser 24 4 Studie av ersättningsbeloppen 27 5 Fallstudier 29 Referenser 33

PM 3 Sammanfattning Statskontoret har fått i uppdrag att undersöka vilken betydelse lagen (2008:962) om valfrihetssystem har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamhet. I ett första steg ska Statskontoret lämna en delredovisning innehållande inventering av underlag och valt metodupplägg. Lagen om valfrihetssystem (LOV) är ett alternativ till lagen om offentlig upphandling (LOU) och kan fr.o.m. januari 2009 tillämpas för att upphandla tjänster inom bland annat omsorgs- och stödverksamheten för äldre och för personer med funktionsnedsättning. Syftet med LOV är att underlätta för kommunerna att införa kundval. Ökade valmöjligheter för kunderna och konkurrens mellan vårdgivare förväntas leda till ökad kvalitet och effektivitet i äldre- och handikappomsorgen. Sedan 1 januari 2010 är det obligatoriskt för alla landsting och regioner att ha ett valfrihetssystem enligt LOV i primärvården. För kommunerna är det däremot än så länge frivilligt att tillämpa lagen inom socialtjänstens område. För närvarande tillämpar ett 90-tal kommuner ett valfrihetssystem enligt LOV och i flertalet av dessa kommuner omfattas äldreomsorg i olika former av LOV. LOV reglerar vad som ska gälla när t.ex. kommuner låter enskilda själva välja leverantör bland godkända leverantörer i ett valfrihetssystem. Kommunerna anger i ett förfrågningsunderlag de krav som leverantörerna måste uppfylla för att godkännas. Den ekonomiska ersättningen som leverantören får för att utföra tjänster som omfattas av LOV ska också framgå av förfrågningsunderlaget. Priset är i LOV fastställt på förhand, och leverantörer konkurrerar med kvalitet. För kommuner som har valfrihetssystem är det obligatoriskt att annonsera tjänsterna i en nationell databas. Ingen enskild metod kan belysa vilken betydelse LOV har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamhet. Det gäller framför allt möjligheterna att följa upp effektivitetsutvecklingen, eftersom själva effektivitetsbegreppet är mångskiftande och rymmer olika aspekter. Effektiviteten definieras som relationen mellan förändringen i satsade resurser (pengar och tid) och kvaliteten. Effektivitet kommer i undersökningen att mätas främst i termer av kvalitet i verksamheten och med stöd av kvalitetsindikatorer. Ett alternativ hade varit att definiera effektivitet i termer av t.ex. tidseffektivitet eller resursanvändningen i sig, men det är inte möjligt eftersom det i stort saknas underlag för att här ta fram sådana mått. Men även möjligheten att följa upp kostnadsutvecklingen är problematisk, eftersom den kostnadsstatistik som finns tillgänglig har begränsningar. De kommuner som valt att tillämpa LOV gör det oftast enbart på vissa tjänster inom äldreomsorgen, samtidigt som de kostnader som redovisas oftast avser

PM 4 hela äldreomsorgen. Till dessa svårigheter kommer möjligheten att knyta de förändringar som kan avläsas till just tillämpningen av LOV. Statskontoret har inom ramen för uppdragets första fas prövat olika alternativa tillvägagångssätt för att undersöka vilken betydelse lagen om valfrihetssystem har för utvecklingen av kostnader och effektivitet. Uppdraget kommer att genomföras i form av fyra separata delstudier som tillsammans kommer att belysa betydelsen av LOV för den kommunala verksamhet som omfattas av LOV. De fyra delarna består av: en kvasiexperimentell studie av kommuner som valt att tillämpa LOV och kommuner som valt att inte tillämpa LOV, en totalundersökning av kommunala ersättningsbelopp, fallstudier av LOV och icke LOV-kommuner, och fallstudier av kommunala ersättningssystem. En s.k. kvasiexperimentell studie, med fokus på kommuner som valt att tillämpa respektive inte tillämpa LOV, ger möjlighet att utifrån kvantitativa data analysera kostnadsoch effektivitetsaspekter till följd av lagstiftningen. Därmed erhålls också indikationer om vilken betydelse lagen i sig haft och hur mycket demografiska och kommunpolitiska faktorer haft för utvecklingen av hemtjänstens kvalitet, kostnader och effektivitet. I den utsträckning regressionsanalys kan vara ett stöd så kommer den användas för att pröva vilken roll dessa faktorer kan ha haft för att förklara skillnader i utfall mellan de kommuner som tillämpat LOV och de som valt att inte göra det. För att närmare förstå vilka möjligheter och begränsningar som metoden rymmer har preliminära beräkningar genomförts utifrån de data som inledningsvis funnits tillgängliga. En totalundersökning avseende de kommunala ersättningsbeloppen ger framför allt en deskriptiv beskrivning av ersättningsnivåer och på vilka grunder (tid eller insats) ersättningen betalas ut. Två uppsättningar av fallstudier kommer till sist länka samman olika aspekter som tas upp i de enskilda studierna: kostnader, kvalitet, effektivitet, ersättningssystem samt tätorts/glesbygdsproblematik. Det arbete med att förbättra och effektivisera verksamheten som i princip alla kommuner bedriver kan här studeras i ett större sammanhang. Därmed kan kommunernas arbete med att ta fram ersättningssystem, som är en viktig del av arbetet med att förbereda för ett införande av LOV, studeras mer i detalj. Statskontoret kommer presentera det samlade resultatet i en slutrapport senast 30 mars 2012.

PM 5 1 Uppdraget Statskontoret har fått i uppdrag att undersöka vilken betydelse lagen (2008:962) om valfrihetssystem har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamhet. Vi ska bl.a. belysa eventuella skillnader utifrån kommunstorlek och de olika förutsättningar som gäller för kommuner i glesbygd och i storstadsområden. En delredovisning innehållande inventering av underlag och valt metodupplägg ska redovisas till Regeringskansliet (Socialdepartementet) senast den 15 september 2011. Denna promemoria, som utarbetats av Eero Carroll och Rebecca Hort, utgör delredovisningen. 1.1 Bakgrund och motiv Lagen om valfrihetssystem (LOV) är ett alternativ till lagen om offentlig upphandling (LOU) och kan fr.o.m. januari 2009 tillämpas för att upphandla tjänster inom bland annat omsorgs- och stödverksamheten för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt för hälso- och sjukvårdstjänster. Sedan 1 januari 2010 är det obligatoriskt för alla landsting och regioner att ha ett valfrihetssystem enligt LOV i primärvården. För kommunerna är det däremot än så länge frivilligt att tillämpa lagen inom socialtjänstens område. Regeringen försöker få fler kommuner intresserade av att införa fritt val inom äldreomsorgen. Kommunerna beviljas stimulansmedel efter ansökan hos Socialstyrelsen, som beslutar om och fördelar dessa medel. 1 Regeringen har på senare tid övervägt tvingande lagstiftning om inte alla kommuner beslutat om ett system i enlighet med LOV senast år 2014. 2 Syftet med LOV är att öka valmöjligheterna för kunderna och därigenom öka kvalitet och effektivitet genom konkurrens mellan vårdgivare. Införandet av LOV motiverades med att det är en del av strävandet mot att sätta brukaren i fokus, maktförskjutning från politiker och tjänstemän till medborgare, ökad valfrihet och ökat inflytande, fler utövare och ökad mångfald. Genom det ökade brukarinflytandet ökar också kvaliteten på tjänsterna. 3 Ytterligare ett skäl till att LOV infördes rörde rättsläget. Det var nämligen oklart hur de olika valfrihetsmodeller som tillämpades förhöll sig till upphandlingslagstiftningen. 4 Möjligheten att välja leverantör av kommunala tjänster har under lång tid sett mycket olika ut i olika delar av landet. I 1 Totalt har regeringen avsatt 305 miljoner kronor i bidrag under perioden 2008 2011, medel som kommunerna använder för att förbereda sig för ett valfrihetssystem och även för att anpassa och utveckla nuvarande valfrihetssystem för LOV. I mars 2011 utökade regeringen bidragsbeloppet och den tid under vilken kommunerna kan ansöka om stimulansmedel. 2 Regeringsbeslut S2011/3355/FST (delvis); Larsson 2011. 3 Regeringens proposition 2008/09:29, s. 54. 4 Regeringens proposition 2008/09:29; Konkurrensverket 2009.

PM 6 Nacka kommun har man tillämpat en valfrihetsmodell inom stora delar av den kommunala verksamheten sedan början av 1990-talet. År 2006 var det totalt 27 kommuner som helt eller delvis hade infört någon form av kundval för hemtjänstinsatser, varav hälften tillhörde Stockholms län. Ytterligare 24 kommuner planerade då att införa ett system med kundval. Och samtidigt var det nära 80 procent av Sveriges kommuner som inte hade några privata utförare inom hemtjänsten. 5 Flera myndigheter har regeringens uppdrag att ur olika perspektiv följa upp och utvärdera införandet av LOV. Socialstyrelsen studerar bl.a. vilket genomslag LOV haft i den kommunala verksamheten. Det görs genom uppföljningar av vilka kommuner som faktiskt infört LOV, vilka som fattat ett principiellt beslut om att införa LOV men ännu inte har något system i drift och vilka som fattat beslut om att inte införa LOV. Samtidigt har Socialstyrelsen i uppgift att stimulera fler kommuner att införa valfrihetssystem i enlighet med LOV. Totalt har regeringen avsatt drygt 300 miljoner kronor som Socialstyrelsen fördelar. Konkurrensverket, som är tillsynsmyndighet för LOV, har haft i uppdrag att från konkurrenssynpunkt följa och utvärdera landstingens införande av valfrihetssystem i vården. Kommunernas införande av valsystem inom äldre- och handikappomsorgen har däremot inte omfattats av dessa uppdrag. Däremot kan det finnas mer generella erfarenheter av intresse även för den kommunala verksamheten i de utvärderingar som Konkurrensverket genomfört. Tillväxtverket och Tillväxtanalys har ett uppdrag som knyter an till LOV. Uppdraget handlar om att följa och bedöma utvecklingen av mångfald och entreprenörskap i vård- och omsorgssektorn. Kammarkollegiet har en central roll genom att de svarar för driften av en nationell webbplats för valfrihetssystem och utarbetar vägledningar som stöd för kommunerna. I arbetet med att utveckla vägledningsmaterialet genomför Kammarkollegiet enkätundersökningar kring införandet och tillämpningen av LOV. Vidare tar Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) fram vägledningsmaterial, gör sammanställningar och publicerar rapporter som behandlar eller berör frågor kring LOV. Någon uppföljning som tagit fasta på LOV:s betydelse för hur kostnaderna och effektiviteten utvecklats i kommunerna till följd av LOV har däremot ännu inte genomförts. Däremot har flera studier belyst storstads- och glesbygdsproblematik med kopplingar till LOV. 1.2 Tillämpningen av LOV Kommuner (och även landsting) som vill tillämpa LOV ska löpande annonsera i en nationell databas för valfrihetssystem. Kammarkollegiet ansvarar för driften av denna databas. Till annonsen ska ett förfrågningsunderlag bifogas som anger de villkor leverantören måste uppfylla för att godkännas av kommunen. Den ekonomiska ersättningen till leverantören ska också 5 Konkurrensverket 2007.

PM 7 framgå av förfrågningsunderlaget. Såväl privata företag som ideella organisationer kan ansöka om att bli godkända som leverantörer. Kommunen är skyldig att godkänna alla leverantörer som ansökt om att få vara med i ett valfrihetssystem och som uppfyller de fastställda kraven. Lagen bygger på att det inte är någon priskonkurrens mellan leverantörerna. Idén är att den enskilde ges möjlighet att välja den leverantör som han eller hon uppfattar tillhandahåller den bästa kvaliteten. Enligt LOV ansvarar kommunen för att brukaren eller patienten får tillräcklig information för att kunna välja mellan de olika leverantörerna. För personer som inte väljer ska kommunen erbjuda ett ickevalsalternativ. 1.3 Omfattningen av LOV Än så länge är LOV en möjlighet som det står kommunerna fritt att tillämpa. Hur kommunerna utnyttjat denna möjlighet belyses i tabellen nedan. Tabell 1. Kommunernas beslutsläge om LOV vid tre tidpunkter Antal kommuner mars 2010 oktober 2010 april 2011 Kommuner med valfrihetssystem i drift 45 68 87 Kommuner som inte har ett valfrihetssystem i drift 265 222 203 Delgrupper av kommuner som inte har system i drift: Kommuner som fattat beslut att införa LOV 72 85 70 Kommuner som inte fattat beslut om LOV 79 35 27 Kommuner som fattat beslut om att inte införa LOV 12 24 28 Kommuner som inte ansökt om stimulansbidrag 82 78 78 Totala antalet kommuner 290 290 290 Källor: Mars, oktober 2010 Socialstyrelsen 2010 samt april 2011 SKL 2011a. I april 2011 hade 87 kommuner av landets totalt 290 kommuner ett valfrihetssystem i drift. Kommunerna med valfrihetssystem i drift har blivit flera, med en knapp fördubbling mellan mars 2010 och april 2011. Kommunerna som fattat ett positivt principbeslut utan att för den skull ha ett system i drift, har först blivit fler under 2010 för att sedan åter minska. De kommuner som inte fattat beslut har blivit färre med tiden. En mindre grupp kommuner, mer än fördubblad under perioden, har fattat explicita beslut om att inte införa LOV. Ett svagt minskande antal kommuner har troligen i praktiken oftast gjort detsamma genom att inte ansöka om stimulansbidrag hos Socialstyrelsen. LOV kan användas för tjänster inom omsorgs- och stödverksamheten för äldre och för personer med funktionsnedsättning. Äldreomsorg utgör en del av den kommunala socialtjänsten och regleras i socialtjänstlagen

PM 8 (2001:453). Av lagen framgår att kommunen bl.a. ansvarar för att tillhandahålla bostad, vård eller annan service för att skapa förutsättningar för äldre personer att bo och leva självständigt, känna trygghet och ha en aktiv och meningsfull vardag. 6 Äldreomsorg kan delas in i hemtjänst, särskilda boendeformer, dagverksamhet samt färdtjänst. För tjänster inom hemsjukvård har landstingen det primära ansvaret, men möjligheten har funnits för landsting att sluta avtal med kommunerna om att ta över hela eller delar av det ansvaret. Så har skett i ett flertal kommuner, 171 av landets kommuner år 2008. 7 Nedanstående tabell ger en uppfattning om för vilka tjänster som kommunerna hittills oftast valt att använda LOV. Uppgifterna är emellertid osäkra. De har hämtats från SKL:s webbsida, men överensstämmer inte med andra skriftliga källor från SKL och behöver därför stämmas av. Tabell 2. Tjänster som omfattas av LOV i kommunerna, april 2011 Typ av tjänst Antal kommuner Hemtjänst, service 86 Hemtjänst, service + omvårdnad 66 Hemtjänst, service + omvårdnad + sjukvård 29 Ledsagning 15 Avlösning 12 Daglig verksamhet LSS 8 Familjerådgivning 7 Särskilt boende för äldre 5 Boendestöd 4 Daglig sysselsättning, socialpsykiatri 4 Arbetsmarknadsinsatser 2 Daglig verksamhet för äldre 2 Ickeval personlig assistent LSS 2 Korttidsboende LSS 2 Drogterapi 1 Familjebehandling 1 Fotvård i särskilt boende 1 Gruppboende LSS 1 Korttidsboende utomlands 1 Hämtat från http://www.skl.se/vi_arbetar_med/demos/samhallsorganisation_1/valfrihet/valfrihetuppdrag/k ommuner_och_valfrihetssystem_april_2011_1_1, loggdatum 110801, samt bakomliggande papperskälla (SKL 2011b). Källan har justerats av Statskontoret. Nätuppgiften om 89 kommuner som skall ha tillämpat LOV på hemtjänst är uppenbart felaktig och har justerats nedåt till 86 (exklusive Nordmaling, Robertsfors och Lomma). Äldreomsorg i olika former omfattas numera av LOV i ett flertal kommuner. Överlag kan konstateras att nästan alla kommuner som infört LOV tills 6 Socialstyrelsen 2009a. 7 Socialstyrelsen 2009a.

PM 9 april 2011 har valt att låta den omfatta hemtjänstens servicedel och en hög andel har också valt att låta LOV innefatta omvårdnadsinsatser. En mindre andel har låtit LOV omfatta sjukvårdsinsatser i hemmet. Hemtjänsten är det enskilt största området inom äldreomsorgen såväl från kostnadssynpunkt som i fråga om antalet individer som tar emot omsorg. Bland andra insatser som ett mindre antal kommuner valt att låta omfattas av LOV märks ledsagning, avlösning och/eller daglig verksamhet enligt LSS, samt familjerådgivning. Enstaka kommuner har också innefattat bl.a. särskilt boende för äldre och dagliga sysselsättningsinsatser inom socialpsykiatrin. Normalt krävs att stödet beviljas genom ett biståndsbeslut. Det innebär att vård- och omsorgsbehovet hos äldre personer eller personer med funktionsnedsättning utreds av en handläggare inom kommunen, som därefter beslutar om omfattningen och vilken typ av stöd individen har rätt till. Med stöd av servicelagen (2006:492) som trädde i kraft 1 juli 2006 erbjuder dock kommuner service till äldre även utan biståndsbeslut. 8 Ytterligare lagrum öppnar för att service tillhandahålls åt äldre och personer med funktionsnedsättning även i andra former än genom biståndsbeslut. I förarbetena till lagen (2007:346) om skattereduktion för utgifter till hushållsarbete, s.k. RUT-avdrag, slås exempelvis fast att även omsorg, tillsyn och annat hjälparbete av personlig art som behövs på grund av en persons funktionsnedsättning, ålder eller sjukdom ska omfattas av skattereduktionen. Nya aktörer som fått möjlighet att uppstå genom LOV skulle därmed också kunna ge sig in på att tillhandahålla service av detta slag med RUTavdrag som drivkraft. Det poängteras dock i lagen att det handlar om komplementära insatser, i så måtto att service som beviljats genom biståndsbeslut inte kan beviljas skatteavdrag. 9 I fokus för de olika regelverken är i slutändan den enskilde brukaren som förväntas ta ett aktivt beslut genom att välja en leverantör. Viktigt här är hur lagstiftningen och kommunerna i sin tillämpning beaktar situationer där brukaren antingen inte kan eller inte vill välja leverantör. Obligatoriskt val stadgas för i vissa kommuner medan andra tillämpar lottning eller en fastställd turordning mellan leverantörer. Det största antalet borgar dock för ett specifikt icke-valsalternativ, som i praktiken oftast blir den kommunala egenregin. Detta förfarande har blivit föremål för kritik, i den meningen att den hävdas sätta ur spel den konkurrensen som LOV skall borga för. Klart är att förfarandet som träder i kraft vid icke-val är av avgörande betydelse både för den enskilde och för leverantörer. 10 8 Regeringens proposition 2008/09: 29, ss. 124 125. 9 Regeringens proposition 2008/09: 29, s. 125. 10 Regeringens proposition 2008/09:29, s. 93.

PM 11 2 Val av metoder och inventering av underlag Statskontoret har inom ramen för uppdragets första fas prövat olika alternativa tillvägagångssätt för att undersöka vilken betydelse lagen om valfrihetssystem har för utvecklingen av kostnader och effektivitet. Undersökningen kommer att genomföras i form av fyra separata delstudier som tillsammans kommer att belysa betydelsen av LOV för den kommunala verksamhet som omfattas av LOV. Vi har i vårt arbete tagit hänsyn till några metodologiska begränsningar och gjort vissa avgränsningar. 2.1 Metodologiska begränsningar Det finns flera metodologiska begränsningar i arbetet med uppdraget. En idealisk undersökning skulle förutsätta: 1. Att det är möjligt att få tillgång till relevanta kostnadsoch verksamhetsuppgifter före regleringen och att motsvarande uppgifter finns tillgängliga efter regleringen. 2. Att verksamhet, vars kostnader vi jämför har samma innehåll och håller samma kvalitet vid de olika mättidpunkterna. Dvs. att de skillnader vi registrerar inte förklaras av att tjänsterna som kommunerna erbjuder har förändrats utan att vi jämför samma typ av tjänster. 3. Att det går att fastställa en nollpunkt för regleringen av valfriheten, dvs. att det finns ett tydligt före och efter regleringen. I detta uppdrag saknas förutsättningarna för att genomföra en idealisk undersökning. De metodologiska begränsningarna överensstämmer också med de som tas upp i Statskontorets delrapport om omregleringen av apoteksmarknaden. 11 De kostnadsuppgifter som finns samlade på nationell nivå är registrerade på relativt aggregerad nivå, i flera fall för hög för de analyser som skulle vara intressanta att göra med koppling till effekterna av LOV när det gäller kommunernas kostnadsoch effektivitetsutveckling. Kostnadsuppgifterna avser t.ex. hela äldreomsorgen i enskilda kommuner samtidigt som LOV endast omfattar delar av äldreomsorgen. Av uppdraget framgår att vi ska utgå från befintlig data, vilket innebär att vi är hänvisade till de kostnadsuppgifter som grundar sig på kommunernas räkenskapssammandrag och finns registrerade i kommun- och landstingsdatabasen (Kolada). Vidare kan man utgå från att innehållet i de tjänster som omfattas av LOV har förändrats med åren. Även om tjänsterna har samma benämning så har det skett förändringar som påverkar kostnaderna när man jämför tjänsterna över tid. Det finns naturligtvis även andra faktorer vid sidan av införandet 11 Statskontoret 2011:10, En omreglerings av apoteksmarknaden, delrapport 1.

PM 12 av LOV som påverkar den kommunala verksamheten och det är svårt att renodla effekter av LOV från dessa. Till sist hade flera kommuner, redan när LOV trädde i kraft, med stöd av lagen om offentlig upphandling (LOU) genomfört de förändringar eller inlett ett förändringsarbete som LOV har för avsikt att stimulera. Det finns med andra ord ingen given nollpunkt som gör det möjligt att på ett enkelt sätt jämföra förändringar före och efter regleringen. Det är därför svårt att tillskriva bestämda effekter till enbart LOV, utan att ta hänsyn till tidigare eller samtida anpassningar av kommunernas verksamhet som redan skett till följd av tidigare valfrihetsåtgärder eller konkurrenslagstiftning och då inte minst till följd av LOU. Det finns alltså flera omständigheter som begränsar möjligheten att fastställa ett orsakssamband mellan införandet av LOV och kostnads- eller effektivitetsutvecklingen i kommunal verksamhet. Vi hanterar dessa begränsningar och den osäkerhet som finns med att fastställa ett orsakssamband genom att utföra flera delstudier, som utifrån olika perspektiv och med stöd av olika metoder belyser möjliga orsakssamband. Vi kommer dessutom att pröva utfallet i de enskilda studierna mot varandra, en form av triangulering. 2.2 Avgränsningar 2.2.1 Begrepp, underlag och avgränsningar Centrala begrepp vi använder är i undersökningen är effektivitet, kvalitet och LOV-kommuner respektive icke LOV-kommuner. Begreppet effektivitet kan tolkas på flera olika sätt. En allmänt använd definition är att effektivitet ska uttrycka graden av måluppfyllelse i förhållande till insatta resurser. En analytiskt stram definition på effektivitet mäter effekter, eller utfall, av verksamheten i förhållande till varje satsad krona. De politikområden där definitionen bäst kan tillämpas är också ofta starkt avgränsade. Inom t.ex. hjärtkirurgin kan man få fram ett bra mått på effektivitet genom att antalet överlevande av hjärtinfarkt efter 30 dagar ställs i relation till utgifterna för specialiserad akutsjukvård. 12 Inom de flesta andra områden är inte förutsättningarna lika goda att räkna på kvoter av detta slag och denna problematik gäller helt klart för många av de tjänster som omfattas av LOV. Utgångspunkten för att bedöma effektivitetsutvecklingen inom äldreomsorgen bör alltså vara att ställa målen för äldreomsorgen i relation till kostnaderna för äldreomsorgen. 13 Men målen för äldreomsorgen är svåra att operationalisera och det är inte alltid möjligt att ställa enskilda insatser i relation 12 Statskontoret 2011:13, s 87; Socialstyrelsen 2009b. 13 Statskontoret 2011, ss. 77 93; Norrlid och Törnvall 2008.

PM 13 till specifika mål. Målen uttrycks t.ex. i termer av trygghet och säkerhet i åldrandet, individen i centrum, attraktiva arbetsgivare inom sektorn samt långsiktigt goda förutsättningar för att upprätthålla verksamheten. 14 Bara vissa delar av respektive mål är möjliga att operationalisera med indikatorer och med uppgifter som kan tas fram med befintlig statistik. Ett annat problem har att göra med kostnadsuppföljningen. Kostnaderna redovisas på relativt aggregerad nivå och det är inte möjligt, med hjälp av de uppgifter som vi har tillgång till, att skilja ut de verksamheter som enskilda kommuner valt att låta omfattas av LOV från de verksamheter som inte omfattas av LOV. Att använda en strikt definition för att mäta effektivitet inom socialtjänstens område stöter alltså på svårigheter. Vi har därför valt att mäta effektivitet främst i termer av kvalitet i verksamheten. Det gör vi med stöd av kvalitetsindikatorer som syftar till att fånga upp vad som anses vara viktiga aspekter för en verksamhet som håller hög kvalitet. Ett alternativ hade varit att definiera effektivitet i termer av t.ex. tidseffektivitet eller resursanvändningen i sig, och därmed använda en definition som ligger nära eller överlappar produktivitetsbegreppet. Det är däremot inte möjligt eftersom det i stort saknas underlag för att här ta fram sådana mått, t.ex. antal utförda timmar i hemtjänst. Däremot finns tid för antal beviljade timmar för hemtjänst. Vi kommer emellertid undersöka möjligheten av att använda en kostnadsindikator specifikt för hemtjänsten. Effektiviteten definieras som relationen mellan förändringen i satsade resurser och kvaliteten. Vi kommer att undersöka om t.ex. kostnaderna minskat, samtidigt som kvalitetsindikatorerna utvecklas i rätt riktning. Om detta sker i större utsträckning i LOV-kommuner än i icke LOV-kommuner så kan det tolkas som en effektivitetshöjning bland LOV-kommunerna som i princip skulle kunna gå att hänvisa till just LOV. En viktig orsak till att använda den typen av indirekta effektivitetsmått vi här redovisat följer som vi tidigare påpekat av den kostnadsstatistik vi använder. De s.k. strukturårsjusterade kostnadsuppgifter som Kolada tillhandahåller kontrollerar i sig för att kommuner bedriver äldreomsorg under olika strukturella förutsättningar. Indikatorn skiljer dock i praktiken inte på de olika faktorernas respektive inbördes påverkan. För att kringgå utgiftsstatistikens begränsningar använder vi även andra utfallsmått, t.ex. beviljningsgraden, för att kontrollera för om förklaringen till att kommuner som t.ex. minskar sina justerade kostnader står att finna i att andelen äldre som beviljas hemtjänst också minskar. Om andelen som beviljas hemtjänst ligger kvar på oförändrad nivå eller t.o.m. ökar samtidigt som kostnaderna minskar tolkas detta som att effektiviteten ökat. Som framgått överlappar vår effektivitetsdefinition med sedvanliga produktivitetsdefinitioner. Beviljad hemtjänst och utförd hemtjänst i relation till 14 Norrlid och Törnvall 2008, ss. 9 12.

PM 14 kostnaderna för hemtjänsten kan mycket väl ses som mått på prestationer hellre än effekter. Vår effektivitetsdefinition överlappar, genom att vi kommer att mäta t.ex. kundnöjdhet, även med sedvanliga kvalitetsdefinitioner. Detta är inget ovanligt, utan görs även i andra förvaltningspolitiska studier. 15 Vi definierar kvalitet i enlighet med socialtjänstlagens och Socialstyrelsens utgångspunkter, om att högkvalitativa verksamheter skall bl.a. vara kunskapsbaserade och effektivt utförda, vara trygga och säkra stödja människor att leva och bo självständigt [och] ha en aktiv och meningsfull tillvaro. 16 Socialtjänstinsatser som äger kvalitet i denna bemärkelse är enligt oss de insatser som resulterar i hög kundnöjdhet och som genomförs av utbildad personal. På samma sätt som enligt tidigare resonemang där effektivitet definieras som förhållandet mellan satsade resurser och kvaliteten i verksamhetens utfall, undersöker vi huruvida LOV leder till högre kundnöjdhet och till förbättringar av personalens utbildningsnivå. Beträffande effektivitet har framförallt tre farhågor rests om LOV:s effekter. Den första handlar om att äldreomsorgen faktiskt kommer att bli dyrare. Den andra om att ett betydande omställningsarbete behöver göras för att förbereda för att införa LOV. Den tredje gör gällande att en reell valfrihet kräver att man behöver skapa överkapacitet i verksamheten för att garantera verkliga alternativ. Om det visar sig att dessa farhågor inte besannas, genom t.ex. att mer arbete faktiskt blir utfört till konstanta kostnader, så skulle det kunna tolkas som att lagstiftningen lett till ökad effektivitet. Vi har vissa möjligheter att bedöma om dessa scenarier realiserats, dels genom att studera de allmänna utgiftstrenderna, dels genom att studera konkreta skeenden med hjälp av fallstudier i enskilda kommuner. Här blir det möjligt att se om införandet av LOV lett till att kostnaderna för äldreomsorgen ökat, om omställningsarbetet varit kostsamt och om valfrihetssystemet inneburit att äldreomsorgen präglas av överkapacitet. Vår undersökning kommer när det är möjligt framför allt att omfatta hemtjänsten, eftersom det främst är inom hemtjänsten kommunerna valt att tillämpa LOV (se tabell 2). Samtidigt begränsar tillgången till data våra möjligheter att bryta ut t.ex. kostnaderna för hemtjänsten ur äldreomsorgen. I regel omfattas dessutom inte hela hemtjänsten, utan endast delar av hemtjänsten av LOV. I vårt upplägg ingår ett antal fallstudier. I den utsträckning de kommuner vi väljer ut som fallstudiekommuner har erfarenhet av att låta LOV omfatta andra delar av socialtjänsten än hemtjänsten, kommer vi att låta även dessa tjänster omfattas av vår undersökning. Med LOV-kommuner menas här de 87 kommuner som i april 2011, enligt SKLs genomgång av beslutsläget, uppfyllde Socialstyrelsens kriterier för att anses ha ett LOV-system i drift (se tabell 1). Dessa kriterier lyder som följer: 15 Se Statskontoret 2011:13, ss. 77 93. 16 Regeringens proposition 2008/09:29, s. 33.

PM 15 att kommunen annonserar ett förfrågningsunderlag på webbplatsen www.upphandlingsstod.se [numera http://www.valfrihetswebben.se] att minst en enskild utförare har godkänts enligt förfrågningsunderlaget samt att minst en person har utnyttjat sin valfrihet och valt en enskild utförare. 17 Övriga kommuner, de 203 kommuner som i april 2011 inte hade ett valfrihetssystem i drift, betraktas som icke LOV-kommuner. Indelningen mellan LOV- och icke LOV-kommuner skiljer sig dock något mellan våra olika delstudier. I realiteten är heller gränsen inte så skarp mellan de två grupperna som indelningen kan ge sken av. LOV-kommunerna omfattar kommuner som kan ha förhållandevis kort erfarenhet av att tillämpa LOV och där genomslaget av att tillämpa LOV kan förväntas svagt. Samtidigt finns det, bland icke LOV-kommuner, kommuner som fattat beslut om att införa LOV och som också förberett sig på att tillämpa LOV men ännu inte har ett system i drift. Förberedelserna i de enskilda kommunerna kan ha lika stor betydelse för kommunens kostnadsoch effektivitetsutveckling som att kommunen i ett senare skede tillämpar LOV och alltså har ett system i drift. I förberedelserna ingår att se över den egna verksamhetens kostnader för att kunna fastställa ett ersättningsbelopp, vilket ett LOV-system förutsätter. Detta arbete kan i sin tur leda till att kommunen effektiviserar sin egen verksamhet. 2.2.2 Kostnadsstatistik och kvalitetsindikatorer När det gäller uppgifter om kommunernas kostnader är vi hänvisade till kommun- och landstingsdatabasen, Kolada. SKL:s rapportserie Vad kostar verksamheten i din kommun? kommer också att tjäna som underlag för kostnadsberäkningarna. Vi kommer att använda minst två olika kostnadsmått, nämligen nettokostnads- och s.k. strukturårsjusterade indexerade kostnader för äldreomsorg. Kostnadsuppgifter som rör enbart hemtjänsten saknas oftast och därför hänvisas vi till att använda det vidare begreppet äldreomsorg. 18 Vi undersöker dock också möjligheterna att använda oss av en kostnadsindikator endast för hemtjänsten. Denna kan då komma att skilja sig något i definitionerna i förhållande till våra övriga kostnadsindikatorer. För att kunna göra jämförelser över tid kommer de strukturårsjusterade kostnaderna att justeras för att korrigera för storstädernas löneläge. Nettokostnader beräknas av SKL genom att minska kostnaderna för en viss verksamhet med verksamhetens intäkter, som i huvudsak består av öronmärkta statsbidrag, verksamhetsavgifter, hyresintäkter och andra försälj- 17 Socialstyrelsen 2010, s. 16. 18 För att kunna göra jämförelser över tid kommer de strukturårsjusterade indexerade kostnaderna att justeras för att korrigera för storstädernas löneläge.

PM 16 ningsintäkter. 19, 20 Strukturårsjusterade standardkostnader räknas genom att man dividerar kommunens standardkostnad med den genomsnittliga nettokostnaden i riket och beräknar motsvarande indextal. 21 Standardkostnaden är en enhet som räknas fram i kostnadsutjämningssystemet, och är den kostnad som kommunen skulle ha om man bedrev verksamheten på en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå och med hänsyn till de egna strukturella faktorerna enligt kostnadsutjämningen. 22 Såsom kommer att framgå senare redovisar vi inte det förstnämnda nettokostnadsindexet för sig, utan beaktar endast standardkostnadsindexet samt netto- och standardindextalens inbördes procentuella relation. 23 En positiv avvikelse innebär att kommunen har en kostnadsnivå som är högre än vad strukturen motiverar, en negativ avvikelse visar det omvända. 24 Det finns fem huvudsakliga typer av källor med uppgifter om kostnadsoch kvalitetsutveckling, vilka uppfyller de krav som en experimentstudie av det slag vi kommer att genomföra ställer krav på. För det första samarbetar Socialstyrelsen och SKL på uppdrag av regeringen med att utveckla kvalitetsmått på en rad kommunala verksamhetsområden, så kallade Öppna jämförelser. Uppgifter om kvaliteten i tjänsterna baseras till stor del på registerdata och presenteras på flera olika sätt. Presentationen sker bland annat i form av en uppsättning indikatorer som redovisas återkommande och som beskriver verksamheter med avseende på kvalitet och effektivitet. För det andra sammanställer SKL återkommande kostnadsstatistik som gjorts tillgänglig via Kolada, delvis baserade på uppgifter som också publicerats i rapportserien Vad kostar verksamheten i din kommun. Viss kostnads-, personalutbildnings- och timproduktionsstatistik finns också tillgänglig via en tredje källa, nämligen Nyckeltal per verksamhet/område Kommun, Vård och omsorg om äldre. För det fjärde sammanställer Socialstyrelsen återkommande data inom det ytterst registerbaserade materialet samlat under rubriken Äldreguiden. Viss statistik redovisas här över andelen beviljade beslut inom socialtjänsten. För det femte sammanställer också Socialstyrelsen återkommande enkätdata från sina egna brukarundersökningar för äldreomsorgen. De innehåller uppgifter om de äldres grad av nöjdhet med olika tjänster, även specifikt om hemtjänsten och/eller särskilda boenden. 19 SKL 2010, ss. 257 58. 20 Kostnaden omvandlas till ett index genom att kommunens nettokostnad divideras med den genomsnittliga nettokostnaden i riket och sedan multipliceras med 100, där en nettokostnad lika med rikets ger ett indexvärde på 100. 21 SKL 2010, s. 259. 22 SKL 2010, s. 259. 23 Den procentuella relationen mellan kostnaderna beräknas genom att för respektive kommun eller kommungrupp dividera nettokostnadsindexet med standardkostnadsindexet, multiplicera resultatet med hundra och åter subtrahera hundra för att ge en procentuell indexskillnad eller avvikelse. 24 SKL 2010, s. 260.

PM 17 Förändringar i verksamhetens kvalitet kommer i första hand att följas upp med följande indikatorer: kundnöjdhet fallskador personalens utbildningsnivå Delvis kommer vi också att använda, i relation till kostnader, indikatorer som speglar hur stor andel av de äldre som beviljas hemtjänst. Insatser i form av tid som ägnas hemtjänst eller andelen utförd hemtjänsttid av totalt beviljad hemtjänst, hade varit en relevant effektivitetsindikator. Eventuellt kommer vi, som tidigare nämnts, också att kunna använda det totala antalet beviljade hemtjänsttimmar för att spegla effektivitetsutvecklingen. Lagstiftarens kvalitetsdefinition är mer glidande än vår i den meningen att kvalitet emellanåt definieras i termer av valmöjligheter eller antalet nya externa utförare, i andra sammanhang som något som kommer att följa av de nya valmöjligheterna i så måtto att genom det ökade brukarinflytandet ökar också kvaliteten på tjänsterna (Regeringens proposition 2008:09, s. 54). Vi sätter dock inte likhetstecken mellan ökade valmöjligheter och kvalitet. Även ett flertal aktörer kan producera tjänster med samma kvalitetseffekter som verksamheten i en kommun som inte konkurrensutsatt sin verksamhet och där egenregin håller låg kvalitet. Vi kommer alltså att följa upp effektivitetsutvecklingen genom att ställa utgifterna för äldreomsorgen (alternativt endast hemtjänstdelen) i relation till utvecklingen av beviljningsgraden i målpopulationen, fallskador i den äldsta målpopulationen samt kundnöjdheten med hemtjänsten. Vi kommer att problematisera utfallet av mätningarna från kvalitetsindikatorerna genom att belysa hur ett antal andra faktorer har förändrats under den tid undersökningen avser. Dessa faktorer påverkar utvecklingen av äldreomsorgen men kan inte påverkas av kommunen. Det kan t.ex. handla om förändringar när det gäller andelen äldre i befolkningen. 2.3 Fyra delstudier Ingen enskild metod kan belysa vilken betydelse LOV har för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamhet. Det gäller framför allt möjligheterna att följa upp effektivitetsutvecklingen, eftersom själva effektivitetsbegreppet är mångskiftande och rymmer olika aspekter. Men även möjligheten att följa upp kostnadsutvecklingen är problematisk, eftersom den kostnadsstatistik som finns tillgänglig har sina begränsningar. De kommuner som valt att tillämpa LOV gör det oftast enbart på vissa tjänster inom äldreomsorgen, samtidigt som de kostnader som redovisas oftast avser hela äldreomsorgen. Till dessa svårigheter kommer möjligheten att knyta de förändringar som kan avläsas till just tillämpningen av LOV.

PM 18 Vi har därför valt ett metodupplägg med såväl rent kvantitativa ansatser som mer renodlat kvalitativa inslag. Kommun- och landstingsdatabasen (Kolada) är tänkt att vara ett verktyg för den typen av analyser som vi har för avsikt att genomföra. Den rymmer en mängd kostnadsuppgifter och nyckeltal som är nödvändiga för att kunna belysa kommunernas kostnadsoch effektivitetsutveckling. Vi har därför utgått från denna källa när vi prövat vilka metoder som skulle kunna vara lämpliga att använda. Vi kompletterar den kvantitativa metoden med en uppsättning fallstudier i enskilda kommuner för att förstå vilka processer som följer med LOV och vilka effekter de kan resultera i. 1 2 3 4 Arbetet med uppdraget kommer att bestå av fyra delstudier. En experimentstudie med kontrollgrupp, en studie av ersättningsbeloppen och två uppsättningar med fallstudier. De kommer var och en att belysa olika aspekter av hur LOV påverkat den kommunala verksamhet som omfattas av LOV. Dessutom kommer de att ligga till grund för en samlad analys av vilken betydelse LOV haft för utvecklingen av kostnader och effektivitet i kommunernas verksamhet. Nedanstående tabell visar vilka aspekter de enskilda delstudierna kommer att behandla och vilka metoder vi kommer att använda. Tabell 3 Delundersökning Statskontoret val av metodupplägg Kostnader Ersättningssystem Tätort & & glesbygd effektivitet Metod Experimentstudie med kontrollgrupp Underlag Kostnadsdata X X Effektivitetsmått Kvalitetsindikatorer Metod Totalundersökning av ersättningsbeloppen Underlag Uppgifter från SKL:s X X genomgång av förfrågningsunderlag och kommunspecifika källor Metod Fallstudier av LOV och icke LOV-kommuner Underlag Intervjuer Dokument X X X Metod Fallstudier av kommunernas ersättningsbelopp Underlag Intervjuer Telefonenkäter X X X Dokument Experimentstudien, med fokus på kommuner som valt att tillämpa respektive inte tillämpa ett LOV-system, ger möjlighet att utifrån kvantitativa data

PM 19 analysera kostnadsoch effektivitetsaspekter till följd av lagstiftningen. Vi får också indikationer om vilken betydelse lagen i sig haft och hur mycket demografiska och kommunpolitiska faktorer haft för utvecklingen av hemtjänstens kvalitet, kostnader och effektivitet. I den utsträckning regressionsanalys kan vara ett stöd så kommer vi att pröva vilken roll dessa faktorer kan ha haft för att förklara skillnader i utfall mellan de kommuner som tillämpat LOV och de som valt att inte göra det. Men framför allt kommer information från fallstudierna att tjäna som stöd i en analys över LOV:s effekter på kommunernas kostnadsoch effektivitetsutveckling. Totalundersökningen avser framför allt de kommunala ersättningsbeloppen och ger i första hand en deskriptiv beskrivning av ersättningsnivåer och på vilka grunder (tid eller insats) ersättningen betalas ut. Fallstudierna, till sist, kan länka samman olika aspekter som tas upp i de enskilda studierna: kostnader, kvalitet, effektivitet, ersättningssystem samt tätorts/glesbygdsproblematik. Det arbete med att förbättra och effektivisera verksamheten som i princip alla kommuner bedriver kan här studeras i ett större sammanhang. Vi har i fallstudierna möjlighet att genom intervjuer med kommunala företrädare bedöma om det arbete kommunerna bedriver med att effektivisera verksamheten är en följd av LOV eller inte. Vi kan även mer i detalj studera kommunernas arbete med att ta fram ersättningssystem, som är en stor del av arbetet med att förbereda för ett införande av LOV. Slutligen kan vi med fallstudier verifiera graden av glesbygdsproblematik genom att se om det finns tecken på att glesbygdsproblematiken beaktats i beslutsprocesserna samt om det på sina håll även varit en orsak till att inte införa LOV. Även om det går att utläsa statistiska samband på gruppnivå är det inte liktydigt med att fastställa att en enskild faktor faktiskt varit betydelsefull för de inblandade aktörerna. Verifieringen som kan ske genom att tillfråga aktörerna fungerar här som ett slags triangulering av resultat som vi fått fram med hjälp av andra metoder. Fallstudierna är här överlag ett sätt att undersöka karaktären av samband mellan orsaksfaktorer, målsättningar och beslutsutfall i praktiken, samt att beakta samspelet mellan målsättningar och utfall. Ett exempel på vad vi avser att undersöka är huruvida en kommun som infört LOV med de uttalade målen att minska kostnaderna och höja kvaliteten faktiskt har lyckats uppnå dessa mål. Vi vill då samtidigt undersöka huruvida komplikationer och målkonflikter har tillstött istället, och huruvida målsättningarna med reformen faktiskt ändrats i efterhand i samband med ev. problem med de initiala målens uppfyllelse. Det borde även finnas vissa möjligheter att bedöma huruvida justeringar i beslutade ersättningsbelopp då använts som styrinstrument eller inte.

PM 21 3 Experimentstudie Den första studien är en s.k. kvasi-experimentell undersökning med ickeekvivalenta kontroll- och experimentgrupper. 25 Valet av metod tar hänsyn till att kommunerna inte är slumpmässigt sorterade i experiment- och kontrollgrupper, eftersom kommunledningarna själva har valt huruvida man vill tillämpa LOV eller inte. Studien avser att fånga skillnader i kostnadsoch effektivitetsutveckling mellan LOV-kommuner och icke LOV-kommuner även om de krav som gäller för en strikt experimentell undersökning inte är uppfyllda. En experimentstudie med det upplägg vi tänker använda oss av lämpar sig för undersökningar som syftar till att bedöma utvecklingen i hemtjänsten, eller i äldreomsorgen som helhet, efter LOV:s tillkomst. Det finns föreställningar om att det sker stora förändringar i enskilda kommuners verksamhet som sätts i samband med konkurrensutsättning i allmänhet eller med LOVinförandet i synnerhet. Hitintills finns dock inga studier som försökt att bedöma införandet av LOV och dess betydelse för kommuner som implementerat denna lag i jämförelse med kommuner som inte gjort det. Det finns därför tillfälle att genomföra ett s.k. naturligt experiment så som det skisseras i tabell 4. Införandet av LOV kan i princip isoleras som ett experiment som påverkar de utsatta kommunerna (experimentgruppen) i jämförelse med kommuner som inte utsatts för experimentet, dvs. kommuner som valt att inte tillämpa LOV (kontrollgruppen). Tabell 4 Experimentstudie med kontrollgrupp Experimentgruppen: 87 kommuner O 1 X O 2 Kontrollgruppen: 203 (alt. 70) kommuner O 1 O 2 Tidsperioder T 1 T 2 3.1 Kommunindelningen Experimentgruppen består av de 87 kommunerna som av SKL bedömts ha ett LOV-system i drift. 26 Kontrollgruppen består av övriga 203 kommuner i Sverige. Vi kommer dock att i vissa körningar definiera en alternativ kontrollgrupp, bestående av de 70 kommuner som fattat positivt beslut om att införa LOV utan att ännu tillämpa LOV. Vi gör därmed experiment- och kontrollgrupperna i möjligaste mån mer lika varandra, såsom ett mer renodlat experimentupplägg skulle förutsätta. Indelningarna baseras på uppgifter som avser situationen i april 2011. Indelningen i de två kommungrupperna kräver ett par allmänna reservationer. 25 Se Mertens (2010, s. 141). 26 Uppgiften har korrigerats genom att Robertsfors kommun räknats bort eftersom man vid närmare efterforskning inte lyckats implementera sitt system p.g.a. brist på utförare.

PM 22 I realiteten är gränsen inte så skarp mellan de två grupperna, vilket vi tidigare påpekat. LOV-kommunerna omfattar kommuner som kan ha förhållandevis kort erfarenhet av att tillämpa LOV och där genomslaget av att tillämpa LOV kan förväntas svagt. Samtidigt finns det bland icke LOVkommuner som förberett sig på att tillämpa LOV, men ännu inte har ett system i drift. Detta arbete kan i sin tur ha lett till att kommunen effektiviserat sin egen verksamhet. Vi kommer emellertid inte av experimentundersökningen att kunna se om det finns en sådan effekt. Först fallstudierna kommer att kunna ge oss denna information. Kommuner som (ännu) inte tillämpar LOV kan ändå ha genomfört kostnadsbesparingar och effektiviserat sin verksamhet med hänvisning till effekter som går att spåra till LOV. Förändringsarbetet, som följer av beslutet att tillämpa LOV, kan indirekt ha påverkat arbetet även i kommuner som inte tillämpar LOV. I den utsträckning LOV-kommunerna, som en föreberedelse för att införa LOV, genomlyst sin egen verksamhet kan detta ha inspirerat även andra kommuner att öka kunskaperna och få ett bättre grepp om sin egen verksamhet. Regeringens ambition att allt fler kommuner framöver ska tillämpa LOV kan också ha påverkat utvecklingen i icke LOV-kommunerna. Detta är emellertid inte effekter som kommer att kunna avläsas i experimentundersökningen. Ytterligare en aspekt som är nog så viktig att ha i åtanke när utfallet av experimentundersökningen analyseras är att såväl LOV-kommungruppen som icke LOV- kommungruppen består av i flera avseenden skilda kommuntyper. Inledningsvis tillämpades LOV framförallt i borgerligt styrda tätortskommuner med många invånare. 27 Senare analyser har också kunnat visa att LOV-kommuner haft yngre befolkningar och i högre grad redan tidigare konkurrensutsatt sociala tjänster än vad icke LOV-kommuner gjort. Allt eftersom flera kommuner infört LOV har dock gruppens politiska och befolkningsmässiga karaktär blivit mer heterogen. En del i vår undersökning kommer att bli att belysa om och i vilken utsträckning olika faktorer, som kan tänkas påverka kommunernas kostnadsoch effektivitetsutveckling, skiljer sig mellan LOV-kommuner och icke LOV-kommuner. 3.2 Indikatorer för kostnadsoch effektivitetsutveckling samt jämförelsetidpunkter Vi har valt följande indikatorer (O 1 och O 2 ) för att följa kommunernas utveckling av kostnader och effektivitet i experiment- respektive kontrollgruppen. Vissa effektivitetsindikatorer har snarast karaktär av kvalitetsindikatorer. 27 Socialstyrelsen 2010, s. 15.

PM 23 Nettokostnader: åren 2006, 2010. Strukturårsjusterat standardkostnadsindex: åren 2006, 2010; 2010 års uppgifter kommer att justeras för att det kommunala kostnadsutjämningssystemet fr.o.m. år 2008 innehåller en modell som korrigerar för storstädernas löneläge. Andel invånare 65+ som beviljats hemtjänst i ordinärt boende: åren 2006, 2010. Nöjdkundindex: åren 2008, 2010. Fallskador bland personer 80+: åren 2007, 2009. Personal i särskilt boende med gymnasieutbildning: åren 2007, 2009. Ett flertal indikatorer som vi haft förhoppning om att kunna använda har vi tvingats välja bort. Det finns flera anledningar till detta. Vi anser att mätningarna har varit för osäkra när de omfattat få observationer eller då tidsserierna inte varit tillräckligt långa för att göra det möjligt att jämföra situationen före och efter det att det blev möjligt för kommunerna att tillämpa LOV. Bland de indikatorer vi valt bort kan nämnas uppgifter av olika slag som syftar till att spegla personaltätheten samt en indikator som är tänkt att spegla kontinuiteten i mötet mellan personal och brukare. I experimentundersökningen kommer vi också att pröva andra faktorer vid sidan av LOV som vi antar kan bidra till att förklara kommunernas kostnadsoch effektivitetsutveckling. Till dessa hör: Andel personer 65+ i befolkningen: åren 2006, 2010. Andel äldreomsorg som köpts utifrån: åren 2006, 2010. Politiska styret i kommunen: åren 2006, 2010. Befolkningstäthet, antal personer per km 2 : åren 2006, 2010. Med tanke på att relativt kort tid förflutit sedan LOV trädde i kraft i januari 2009 (införandet av LOV illustreras med X i tabell 4) och att det av den anledningen kan vara svårt att spåra effekter av LOV, är det angeläget att använda senast tillgängliga uppgifter. Den kostnadsstatistik vi hittills haft tillgång sträcker sig fram till år 2009. I arbetet med slutrapporten kommer emellertid uppgifter för år 2010 att finnas tillgängliga och det är också så långt fram kostnadsstatistiken i experimentundersökningen kommer att sträcka sig. Uppgifterna för år 2011 publiceras först efter att vi lämnat vår slutrapport. De jämförelsetidpunkter (T 1 och T 2 ) vi genomgående strävar efter att använda är åren 2006 respektive 2010, men då det för vissa indikatorer saknas uppgifter för något av dessa år har vi använt andra jämförelseår.