4.1.13 LOKALT MILJÖARBETE KERSTIN BARTHOLDSSON Sveriges riksdag har beslutat om 16 nationella miljömål (prop. 1997/98:145, prop. 2004/05:150) som i stor utsträckning ska genomföras lokalt. Miljö och hållbar utveckling tillhör de politikområden som ska genomsyra all verksamhet i samhället. De nya politikområdena kräver nya samarbetsformer där lösningen inte finns hos en förvaltning eller i en verksamhet. Istället har det uppstått en form av governance eller nätverkande där olika aktörer ingår för att hantera frågorna (Norell 2006, Montin 2007). Nätverket kan bestå av, förutom politiker och tjänstemän, företrädare för näringslivet, föreningslivet, folkrörelser och företrädare för olika nivåer i flernivådemokratin. Politiker och tjänstemän samarbetar med det omgivande samhället i ett horisontellt nätverkande som bygger på frivilligt deltagande där gränserna mellan offentligt och privat riskerar att suddas ut (Bäck och Larsson 2006, Jacobsson och Sundström 2006, Pierre och Peters 2006). Paralellt med detta har tänstemannarollen förändrats genom att det skett en gradvis förskjutning av makt och inflytande från politiker till tjänstemän ända sedan den senaste kommunreformen avslutades (Brunsson och Jönsson 1979, Norell 1989, Blom 1994, Wallin, Ehn, Isberg och Linde 1999, Högberg 2007). Efter att ramlagstiftning och målstyrning infördes har politikerns roll allt mer blivit att bestämma vad som är politik och politikens mål medan förvaltningen får allt större inflytande över hur verksamheten utformas. Politikerna bestämmer att det ska bedrivas en viss verksamhet, som klimatarbete, men hur den utformas är det en profession som ansvarar för. Därmed ökar betydelsen av hur de tjänstemän som ansvarar för genomförandet av politiken uppfattar det politiska uppdraget och vilka de är som personer. Inom samhällsförändringen som blev följden av New Public Management nya horisontella politikområden, målstyrning, förändrad tjänstemannaroll och nya samarbetsformer under rubriken Lokalt miljöarbete. Har jag valt att presentera dels den forskning som ledde fram till avhandlingen Hållbarhetens mänskliga byggstenar och dels den forskning inom området som utförts efter avhandlingen. 281
KOMMUNERNA OCH MILJÖN Denna studie handlar om personens betydelse vid genomförande av politiska beslut. Med utgångspunkt i två enkätundersökningar 17 till landets kommunala miljöchefer, som genomfördes 1999 och 2004, kartlades bland annat miljöcheferna som personer med avseende på livsstil, vanor och värderingar, eget miljöbeteende och miljöengagemang men också synen på miljösituationen och det faktiska miljöarbetet i kommunen samt deras kontaktnät. Utgångspunkten för studien var den förändrade tjänstemannarollen, de nya styrformerna och det nya politikområdet som ska genomsyra all verksamhet. Tjänstemannen får allt större handlingsutrymme och frågan var om det påverkar genomförandet av de politiska besluten? Organisationsfrihet är viktigt i en demokrati för att inte säga grundbulten i en fungerande demokrati (Putnam 1993). Men vad händer om en person som är medlem, och kanske arbetar aktivt, i en intresseorganisation också har en ledande ställning i den offentliga förvaltningen? Har den engagerade miljöchefen andra visioner kring hur miljöarbetet bör bedrivas och större förtroende för och fler kontakter med miljörörelsen? I studien kartläggs kommunala miljöchefers personliga engagemang för miljön vilket kopplas samman med deras attityder och värderingar och deras syn på det kommunala miljöarbetet. Miljöcheferna visar sig vara en miljöengagerad elit och föreningsengagemanget har betydelse för hur tjänstemännen förhåller sig till sin uppgift som genomförare av det kommunala miljöarbetet (Bartholdsson 2006, Bartholdsson 2007). LOKAL ÖVERSÄTTNING AV DE NATIONELLA MILJÖMÅLEN Projektet 18 utgörs av en processutvärdering, som gjordes på uppdrag av Naturvårdverket, av hur arbetet med de första 15 nationella miljömålen fortskred, i åtta svenska kommuner. Syftet med uppdraget var att öka kunskapen om vilka kommunala skillnader och likheter som fanns med avseende på hur kommunerna prioriterar arbetet med de nationella miljömålen. Ett urval av kommuner med väl fungerande miljömålsarbete undersöktes utifrån vilka faktorer de anser vara viktiga och hur det påverkar utgången av kommunens miljömålsarbete. De viktigaste resultaten i utvärderingen var att kommunstorlek har betydelse för hur miljömålen prioriterats i förhållande till annat miljöarbete i kommunen; att vissa miljömål var mer centrala i miljöarbetet än andra och att miljömålen prioriterades lika högt oavsett vilken politisk majoritet kommunerna har. Dessutom konstaterades fyra viktiga påverkansfaktorer för framgångsrikt miljömålsarbete: att de nationella målen bryts ner till lokalt anpassade mål; 282
att politiskt stöd från lokala politiker har betydelse; att miljöarbetet bör hanteras på tvären över hela den kommunala verksamheten och att det behövs engagemang hos tjänstemannakåren som ska genomföra målen (Norén Bretzer, Forsberg och Bartholdsson). HÅLLBARHETENS MÄNSKLIGA BYGGSTENAR I och med att den politiska styrningen sker genom att ange mål för verksamheten får tjänstemännen ökat handlingsutrymme och kan ta egna initiativ. Därmed ökar betydelsen av hur de tjänstemän som ansvarar för genomförandet av politiken uppfattar det politiska uppdraget och vilka de är som personer. Syftet med studien är att öka kunskapen om personligt engagemang i tjänstemannarollen och att bidra till teoriutveckling kring engagerade personers betydelse vid genomförande av politiska beslut. Här undersöks frågan om i vilken mån det personliga engagemanget har betydelse och om detta går att kombinera med tjänstemannarollen. I teorin ska målen för lyckad målstyrning vara specifika, mätbara, accepterade, realistiska och tidssatta (Rombach 1991, Tarschys 2002). Den ekologiska delen av den hållbara utvecklingen inom de nationella miljömålen är naturvetenskaplig till sin karaktär och därmed oftast mätbar. Är målen dessutom realistiska, tidssatta och accepterade av genomföraren, det vill säga att de hanteras av en person som kan och vill uppnå resultat är flera kriterier för lyckad målstyrning uppfyllda. Resultatet visar dessutom att de tjänstemän som har ett genuint intresse för miljöfrågor driver arbetet framåt genom att de ser möjligheter och förverkligar sina egna visioner. De engagerade tjänstemännen manövrerar sig målmedvetet och resultatinriktat som balanskonstnärer mellan olika tjänstemannaroller. Om det finns målöverensstämmelse mellan utföraren och lagstiftaren så fungerar målstyrning, om utföraren samtycker, det vill säga att det finns ett intresse hos utföraren för att målen ska genomföras, fungerar målstyrning. Men beslutsfattare och genomförare behöver inte finnas på samma nivå i flernivådemokratisystemet. Utförarna kan ibland stödja sig på centrala beslut och känna sig motarbetade av lokala politiker som har andra frågor högst på agendan (Bartholdsson 2009). MÅLKONFLIKTER EKONOMISKA ASPEKTER OCH KLIMATMÅLET På uppdrag av Naturvårdsverket kartlades och analyserades målkonflikter som uppstår när miljömålen ska genomföras. Fokus var på den lokala nivån, på de målkonflikter som uppstår när klimatmålet ska förverkligas och på hur aktörerna agerar när de ställs inför konfliktsituationer. När målstyrning infördes togs det för givet att styrmetoden skulle fungera och ha positiva effekter 283
och ibland fungerar målstyrning i delar av den offentliga verksamheten men ibland fungerar den mindre bra. Det finns och bör finnas många olika välfärdsmål i samhället men det är inte realistiskt att ha som målsättning att alla dessa mål ska uppnås samtidigt och det kanske inte ens går att uppnå hundraprocentig måluppfyllelse. Men målen har stor betydelse som riktmärke för vart utvecklingen är på väg och ibland uppstår det målkonflikter och ibland synergier i samspelet mellan miljömål och andra mål. Både konflikter som synergier kan innebära såväl problem som möjligheter. Synergierna är oftast inget problem i sig de bara finns där men när konflikter uppstår måste någon ta ställning och välja ett eller annat handlingsalternativ (Wandén 2007). Konsensus kan inte uppnås och det är inte heller önskvärt eftersom konkurrerande intressen tävlar om makten men det går att få acceptans för målet eller beslutet. Målen är vida och komplexa men komplexiteten kan reduceras så att målen blir konkreta på den lokala nivån. Målkonflikter kommer förmodligen alltid att finnas eftersom konsensus inte går att uppnå men det går att hitta breda lösningar som kan få acceptans hos många. Konflikter kan trigga en positiv spiral, en problemlösningsvilja, där olika viljor övertrumfar varandra för att alla vill vara bäst i klassen. Kommunen har väldigt högt ställda mål och vill visa på möjligheter och framkomliga vägar. I studien har framkommit att de intervjuade tycker att målstyrning i stort sett fungerar bra och att målen behövs som riktlinjer. Målstyrning stärker den kommunala självstyrelsen och ger de kommunala aktörerna möjlighet att agera. Men även om målstyrning är uppskattat i kommunerna finns det situationer när lokala politiker tycker att staten borde ta ett större ansvar för att det skulle kunna gynna klimatarbetet. De kommunala aktörerna vill visa på framkomliga sätt att organisera samhället så att negativ klimatpåverkan uteblir och aktörerna har rätt inställning och stor kunskap men de behöver resurser. Staten kan agera kraftfullare genom att ge kommunerna de rätta förutsättningarna och framförallt inte låta statligt oansvar förstöra kommunernas arbete. Exempelvis att planera trafikleder genom en kommun som jobbat framgångsrikt med att få ner koldioxidutsläppen. Målkonflikter finns, men är hanterbara och klimatarbetet skulle kunna påskyndas genom mera stimulansmedel (Bartholdsson 2011). FORTSATT FORSKNING - ENGAGEMANG OCH EXPERTIS, AKTIVISTERS BETYDELSE I VINDKRAFTS- OCH KÄRNKRAFTSFRÅGOR I den energiöverenskommelse om en långsiktig och hållbar energi- och klimatpolitik som regeringen ingått slås fast att andelen förnyelsebar energi år 2050 ska vara minst 50 procent av den totala energianvändningen. I arbetet med att bygga ett hållbart samhälle där koldioxidutsläppen minskar är energiplaneringen en viktig del. Både vind- och kärnkraft anses som viktiga framtida ener- 284
gikällor men vindkraft är kanske den mest intressanta för framtida förnyelsebar energi. Flera energiaktörer satsar stora resurser på nya vindkraftverk. För utbyggnad av vindkraft finns stort nationellt politiskt stöd samtidigt som lokala protester i den egna närmiljön är vanligt förekommande. I det läget skapas en spänning mellan nationella energiintressen och lokala intressen av att bevara närmiljön. Här uppstår målkonflikter mellan energiplaneringen och olika nationella miljömål och mellan miljömål och andra natur- och bevarandevärden. Motståndet kommer inte sällan från miljöaktivister som ofta framställs som okunniga och teknikfientliga, men det finns också indikationer på att de besitter alternativ kunskap samt att deras engagemang kan bidra till bättre energi- och planeringsbeslut. Syftet med studien 19 är dels att undersöka hur olika aktivister arbetar med energifrågor och dels hur deras engagemang påverkar planering och uppförande av kärnkraft- respektive vindkraftverk. Frågorna som ska besvaras är: Hur arbetar aktivister i organisationer med vindkrafts- och kärnkraftsfrågor? Vilka likheter och skillnader finns det i aktivisternas engagemang i vindkrafts- och kärnkraftsfrågor? Vilka likheter och skillnader finns det i hur aktivisterna använder olika former av kunskap i sitt engagemang i vindkrafts- och kärnkraftsfrågor? Som analytiskt ramverk används teorier om eldsjälar och expertis. Med eldsjäl avses en person som har en brinnande entusiasm och är en ivrig förespråkare för en idé (Philips 1988, Vedung 1998). Eldsjälar, såväl medborgare som anställda inom miljöförvaltningar, har i tidigare studier visat sig ha stor betydelse i det lokala miljöarbetet (Bartholdsson 2009, Forsberg 2007). Utöver engagemang, kräver etablering av energianläggningar stora expertkunskaper. Det finns två olika sorters expertis, certifierad expertis och erfarenhetsbaserad expertis, som kan betraktas som likvärdiga (Collins och Evans 2002). Genom att kombinera eldsjälsteorin med expertteorin blir det möjligt att undersöka huruvida tjänstemäns och aktivisters engagemang kan klassificeras som eldsjälsarbete samt vilken form av expertis de tillskrivs. PUBLIKATIONER I URVAL Bartholdsson, Kerstin, 2006, Tre nyanser av grönt. Om betydelsen av kommunala miljöchefers personliga engagemang för miljön. Göteborg: Förvaltningshögskolans rapporter nr 79, Göteborgs universitet Bartholdsson, Kerstin, 2007, Tjänstemannarollen om betydelsen av det personliga engagemanget. I Siverbo Sven (red) Demokratisk och effektiv styrning. Lund: Studentlitteratur 285
Bartholdsson, Kerstin, 2009, Hållbarhetens mänskliga byggstenar. Om betydelsen av engagerade tjänstemän i det lokala miljömålsarbetet. Göteborg: Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet Bartholdsson, Kerstin 2011, Målkonflikter en sund företeelse eller ett olösligt problem. Stockholm: Naturvårdsverket Norén Bretzer, Ylva, Björn Forsberg och Kerstin Bartholdsson, 2006, Lokal översättning av de nationella miljömålen. En processutvärdering i åtta svenska kommuner 2006. Stockholm: Naturvårdsverket 286