REGIONALA FÖRETAGSKONSORTIER 1994 2001 En utvärdering av dåvarande NUTEKs program Åke Uhlin, Nordregio samt Nordlandsforskning VINNOVA Information VI 2002:6 April 2002 (2:a tryckningen)
TITEL Regionala företagskonsortier 1994 2001. En utvärdering av dåvarande NUTEKs program FÖRFATTARE: Åke Uhlin, Nordregio samt Nordlandsforskning SERIE: VINNOVA Information VI 2002:6 ISSN 1650-31204 PUBLICERINGSDATUM: April 2002 (2:a tryckningen) UTGIVARE: VINNOVA Verket för Innovationssystem/Swedish Agency for Innovation Systems, Stockholm REFERAT (syfte, metod, resultat): Målen för utvärderingen preciserades enligt följande: Att utvärdera och bedöma programmet genom att jämföra uppnådda resultat med uppställda mål. I uppdraget ligger också att analysera oplanerade effekter av programmet, dvs. effekter som ej var avsedda men som ändå uppstått om en aktiv konsekvens av det aktiva programarbetet. Bidra till att öka förutsättningarna för nya satsningar liknande Företagskonsortieprogrammet kan förbättras. Bidra till en ökad förståelse kring hur innovationspolitik, regional näringspolitik och regionalpolitik kan utvecklas. Speciellt med fokus på hur nätverk och nya relationer uppstår mellan aktörer (företag, institutioner, etc.). Bedöma NUTEKs roll i programmet, speciellt med avsikt att förstå behovet av externa aktörer i utvecklandet av nya företagsgrupperingar. Att programhantering internt i NUTEK och externt utanför NUTEK kan utvecklas. I VINNOVAs Verket för innovationssystem - publikationsserier redovisar forskare, utredare och analytiker sina projekt. Publiceringen innebär inte att VINNOVA tar ställning till framförda åsikter, slutsatser och resultat. De flesta VINNOVA-publikationer finns att läsa eller ladda ner via www.vinnova.se. VINNOVA Swedish Agency for Innovation Systems - publications are published at www.vinnova.se
REGIONALA FÖRETAGSKONSORTIER 1994 2001 En utvärdering av dåvarande NUTEKs program Åke Uhlin, Nordregio samt Nordlandsforskning
Förord Den här utvärderingsrapporten avser (dåvarande) NUTEKs Företagskonsortieprogram, som startade 1994och som nu stegvis har avslutats. Totalt har staten under en sexårsperiod genom NUTEK investerat 170 mkr i programmet. Inklusive privat medfinansiering uppgår programsatsningen till ca 450 mkr. Programmet har omfattat 22 företagskonsortier med sammanlagt 257 deltagande företag. Direktiven för denna slututvärdering upprättades av NUTEK, medan VINNOVA blev slutlig uppdragsgivare. En viktig uppgift i utvärderingsuppdraget har varit att integrera utvärderingen i en för uppdragsgivaren utvecklande läroprocess. Under utvärderingen har därför seminarium genomförts med deltagare från Näringsdepartementet, Utbildningsdepartementet, NUTEK och VINNOVA (Referensgruppen). Vid ett tillfälle inbjöds samtliga konsortieledare för att diskutera olika aspekter på programmet och utvärderingen. Under hela utvärderingen har de diskussioner som uppstått i samband med seminarier och avrapporteringar varit ett viktigt inslag i kunskapsspridningen. NUTEK/VINNOVA hoppas att denna form av en mer lärande utvärderingsprocess skall bli vanligare i framtiden. Det är vår förhoppning att rapporten ska vara till stor nytta i utveckling av kluster och innovationsnätverk. Vi vill avslutningsvis tacka för referensgruppens medverkan och synpunkter. Arbetet är utfört på uppdrag av VINNOVA där den ansvarige handläggaren varit Gunnar Jonsson. Arbetet är utfört av ett team forskare från Nordregio i Stockholm och Nordlandsforskning i Bodø. Projektledare har varit Åke Uhlin, Nordregio. För analyser och slutsatser svarar respektive författare. Stockholm, januari 2002 Staffan Larsson Avd Analys NUTEK Gunnar Jonsson Avd för aktörsgruppen VINNOVA 2
Innehåll Förord 2 Sammanfattning 5 Kapitel 1: Uppdrag och uppläggning 15 Företagskonsortieprogrammet 15 Uppdraget 15 Rapportens fortsatta uppläggning 16 Kapitel 2: Teoretiska utgångspunkter 19 Tre fällor man måste försöka undvika 19 Värdeförskjutningar och teoriförändringar 24 Utvärderingens axel 28 Halvtidsutvärderingen 32 Effekt- och resultatområden, målnivåer och metodfrågor 33 Utvärderingens fokus och idé 35 Kapitel 3: Kvantitativ utvärdering av programmet på företagsnivå 37 Dataunderlag för analysarbetet 38 Konsortiedeltagarnas engagemang och utbyte av programmet 39 Jämförelse mellan deltagarna och kontrollgruppen 41 Värderingar och slutsatser 43 Kapitel 4: Kvalitativ utvärdering av programmet på företagsnivå 45 Inledning 45 Resultat mot programmål 46 Programmål mot företagsmål 47 Resultat mot företagsmål 48 Halvtidsomdömen mot slutomdömen 49 Frågor om styrning 49 Kapitel 5: Programmet och dess genomförande 50 Inledning 50 Situationen i stort 1993/94 50 Den specifika situationen 52 Regeringens uppdrag 1994-02-10 till NUTEK 53 En föreskrivande strategi 57 Programmets start en principdiskussion 59 En första lägesrapport 67 Den fortsatta avrapporteringen och framdriften 70 NUTEKs sätt att möta företagens strategier 72 3
Kapitel 6: Programhanteringsnivån: Lärande och oplanerade effekter 74 Om en lärande regional utvecklingspolitik 74 Om lärande och det oplanerbara 77 Om lärande i programmet 78 NUTEKs operativa hantering av ett komplext system 79 Styrning av ett komplext system fordrar komplexa resurser 81 Slutsatser, lärdomar, värderingar och rekommendationer 84 Kapitel 7: Policynivån: Värdering av konsortieprogrammet och konsekvenser för framtida utvecklingspolitik 86 Inledning 86 Olika sätt att se på kunskap 87 Programmets konfliktfyllda utgångspunkter 87 Det frustrerande gapet mellan avsikter och effekter 89 Komplexa resurser 91 Avslutande reflektion 92 Slutsatser, lärdomar, värderingar och rekommendationer 94 Kapitel 8: Bidrag till modeller för regional innovation 96 Situationen i stort 96 Teoretiska grundförutsättningar 96 Förutsättningar på policynivå 98 Förutsättningar på programnivå 99 Förutsättningar på företagsnivå 101 Bilagor 1 Direktiven till utvärderingen 103 2 Analyser av programmet på företagsnivå 113 3 Faktablad över de 22 konsortierna 141 4
Sammanfattning Företagskonsortieprogrammet Regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) gav i februari 1994 (dåvarande) NUTEK i uppdrag att främja vissa insatser för tekniköverföring och tillämpad FoU i regionalpolitiskt prioriterade områden. Områdena som åsyftades var norra Sverige, sydöstra Sverige och Bergslagen. Medelsramen var 150 mkr. Senare utökades den till totalt 170 mkr. I april 1994 inbjöd NUTEK företag, näringslivsorganisationer, länsstyrelser, utvecklingsfonder, näringslivskontor, forskningsinstitut och stiftelser, samt universitet och högskolor att söka planeringsanslag för att utarbeta förlag till gemensamma utvecklings- och kompetensprogram för företagskonsortier eller intressegrupperingar, alternativt att lämna färdiga förslag till sådana program. Som förutsättningar angavs att flera företag måste samverka och ta ansvar för utarbetande av förslagen, näringslivet måste stå för minst 50% av totalkostnaden, de statliga medlen avsåg driftskostnader för kunskaps- och kompetensuppbyggnad upp till 15 mkr per program i högst fem år, syftet var att främja företagens egen utvecklingsförmåga genom att använda den kunskap som skapas genom samarbete med andra företag, universitet och högskolor, forskningsinstitut, etc., samt att det förväntade resultatet var ökad omfattning av tillämpat forsknings- och utvecklingsarbete av betydelse för deltagande företag samt nätverksbyggandet till kunskapsorganisationer i regionen och i andra delar av landet. Totalt anmälde 273 företagsgrupper sitt intresse. Av dessa erhöll 30 grupper planeringsanslag om 50 tkr vardera för att utarbeta programförslag. Efter behandling av 80 slutförslag beviljades 22 företagskonsortier finansiering. Av dessa har 21 genomfört sina program. Totalt har 257 företag medverkat i programmet. Den statliga medfinansieringen har i genomsnitt omfattat 37.5%. Programmet har 1997 halvtidsutvärderats. Uppdraget Direktiven för denna slututvärdering framgår av en inom NUTEK 2000-11-06 upprättad anbudsförfrågan (dock blev slutligen VINNOVA uppdragsgivare). Av direktiven framgår inledningsvis att Företagskonsortieprogrammet är ur både en innovations- och regionalpolitiskt synvinkel ett intressant program. Utvärderingen bör därför som en vägledande princip för hela utvärderingen relatera initiativet till i vilken mån programmet kan tillföra ovanstående politikområden ny kunskap. [ ]. Målen för utvärderingen är preciserade enligt följande: Att utvärdera och bedöma programmet genom att jämföra uppnådda resultat med uppställda mål. I uppdraget ligger också att analysera oplanerade effekter av programmet, dvs. effekter som ej var avsedda men som ändå uppstått om en aktiv konsekvens av det aktiva programarbetet. Bidra till att öka förutsättningarna för nya satsningar liknande Företagskonsortieprogrammet kan förbättras. 5
Bidra till en ökad förståelse kring hur innovationspolitik, regional näringspolitik och regionalpolitik kan utvecklas. Speciellt med fokus på hur nätverk och nya relationer uppstår mellan aktörer (företag, institutioner, etc.). Bedöma NUTEKs roll i programmet, speciellt med avsikt att förstå behovet av externa aktörer i utvecklandet av nya företagsgrupperingar. Att programhantering internt i NUTEK och externt utanför NUTEK kan utvecklas. Utvärderingens idé I vårt uppdrag ingår explicit att bedöma konsortieprogrammet mot relevant innovations- och regionalpolitisk bakgrund. Här har vi alltså att göra med ett nytt politikfält det innovationspolitiska fältet. Inte så att detta fält egentligen är nytt. Det handlar fortfarande om den blandning av närings-, regional-, utbildnings- och arbetsmarknadspolitik som förhoppningsvis har med ekonomisk tillväxt att göra. Det är istället idéerna, idealen och modellerna på detta fält som är nya. Det är mot detta nya som konsortieprogrammet och konsortiepolicyn enligt direktiven skall bedömas. Vi måste då alltså akta oss för att orättvist bedöma programmet och policyn från ett s.k. tidsimperialistiskt perspektiv. Istället måste vi i ljuset av de nya idéerna, idealen och modellerna försöka lära oss av det genomförda programmet och den tillämpade policyn. Och när det gäller modellerna är det inte de vetenskapliga modellerna av vi skall koncentrera oss på, även om dessa naturligtvis är en viktig utgångspunkt. Nej, utvärderingsidén bör vara att utvärdera NUTEKs företagskonsortieprogram på ett sådant sätt att effekterna av utvärderingen blir ett verksamt bidrag till utveckling av såväl strategiska (policynivån) som operativa (programnivån) modeller för regional innovativ verksamhet. Kort sagt är alltså vår idé med utvärderingen att i första hand bidra till att utveckla modeller för regional innovation. Utvärderingen arbetar med fyra nivåkategorier: (a) Företagsnivån, som avser de effekter av programmet som bör ha uppstått inom ett eller flera enskilda företag och då som en följd av verksamheten i specifika (del)projekt inom ramen för konsortieverksamheten (kapitel 3 och 4); (b) Konsortienivån, som avser de effekter av programmet som kollektivt har uppstått i och mellan de företag som ingått i konsortierna (kapitel 5); (c) Programhanteringsnivån som i första hand gäller NUTEK resp. VINNOVA och vad man där bör dra för slutsatser av programmet vad gäller den operativa styrningen av programmet i relation dels till policynivåns utgångspunkter och intentioner, dels till de konkreta erfarenheterna av arbetet med konsortierna och de resultat dessa presterat (kapitel 6); (d) Policynivån som i första hand avser närings- resp. utbildningsdepartementen och vad man där bör kunna dra för slutsatser av utvärderingen av programmet vad gäller teoretiska utgångspunkter, målbilder, strategidirektiv, strategisk styrning, osv. (kapitel 7 och 8). Kvantitativ utvärdering av programmet på företagsnivå Data om nyskapande arbete, kompetensresurser och nätverksarbete är hämtat från företag som har varit med i konsortieprogrammet och från en kontrollgrupp av företag som sökte medel för att delta i konsortieprogrammet, men som fick avslag. Om programmet har haft betydelse för deltagande företag, bör konsortiemedlemmarna rimligen ha haft en bättre utveckling än företagen i kontrollgruppen. 6
Av de 257 företag som deltog i konsortierna lyckades vi finna adresser till 184, och av dessa har 137 företag svarat på vår telefonenkät (74%). Av 360 företak som deltog i konsortier som inte blev finansierade av NUTEK fann vi adresser till 163, varav 89 har svarat på vår enkät (55%). De 22 konsortierna och deras huvudsakliga regionala hemvist Nr Namn Huvudsaklig regional hemvist 1 Avancerad kallformning Värmland, Örebro län 2 DEPLEX Värmland, Örebro län 3 SKILL Kalmar län 4 GJUTIT Åtta län över hela landet 5 Industriell miljöteknik (KIMA) Västernorrland 6 Integrerade sätessystem Kronoberg, Skåne, Västra Götaland 7 Verkstadssektorn för rostfria produkter Dalarna 8 Komp.utvecklingsprogr. för smidesindustrin. Sju län i mellersta Sverige 9 Kompositföretag i samverkan Västerbotten, Norrbotten 10 Komp.utv. i tillverkningsindustrin i Jämtland Jämtland 11 Logistikutv i mellansvenska och Norrlandsföretag Halland, Södermanland, Västernorrland 12 Miljökravanpassade färg och lacksystem för träindustrin Fem län i södra Sverige 13 Mineralteknisk utveckling Tretton län över hela Sverige 14 Stålgruppen i Dalarna Dalarna 15 VERCTEC Kronobergs län 16 Svetsning med laser i produktion Sex län i norra Sverige 17 Systemleverantörsproj. för underlev. till Volvo PB AB Blekinge, Västra Götaland 18 TKFIN Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland 19 Teknikutveckling från råvara till färdig produkt Gävleborg 20 Träindustrin i Kalmar Kalmar län 21 Trävision Norr 2000 Norrbotten, Västerbotten, Täby 22 Framtagningsprocessen för formade verktyg Fem län över hela landet Vid en jämförelse mellan de deltagande företagen och kontrollgruppen finner vi att dessa är lika med hänsyn tagen till antal anställda, omsättning och antal utvecklingsprojekt som är genomförda under utvärderingsperioden. Det finns dock en viss skillnad mellan de två grupperna med hänsyn till branschtillhörighet. Företagen som deltog i programmet finns i större grad än kontrollgruppen i verkstadsindustri och övrig industri. Företagen i kontrollgruppen å andra sidan finns i större grad inom tjänstesektorn. Detta bör förstås som ett resultat av urvalsprocessen: Industriföretag har mer konkreta ock teknikspecifika utvecklingsprojekt, och det var dessa som blev fokuserade genom handläggningen av ansökningarna. Konsortieprogrammet skall, när det värderas på företagsnivå, utvärderas i förhållande till om det har lett till mer tillämpad FoU, om det har lett till nätverksbyggande med kunskapsorganisationer och om det har bidragit till företagsutveckling i de tre stödområden till vilka de statliga medlen allokerades (jfr. NUTEK inbjudan 1994-04-19). Vi kan konkludera med att konsortiedeltagarna svarar positivt på frågor om programmets betydelse på dessa områden. Men det finns små skillnader mellan konsortiedeltagare och kontrollgruppen när det gäller ökad användning av FoU. Detta kan tolkas som om det skett en positiv utveckling generellt sett, och att det är svårt att urskilja konsortieprogrammets bidrag från den allmänna utvecklingen. Det finns dock indikationer på att typen av kontakt är något olika mellan konsortiedeltagarna och företagen i kontrollgruppen. Kontakterna mellan företagen inom konsortierna har förstärkts och bidragit positivt till utveckling av regionala nätverk. Företagen har engagerat sig i styrningen av konsortierna. Likaså har kontakterna med kunskapsleverantörer förstärkts. 7
Det förefaller ha skett ett nätverksbyggande till kunskapsorganisationer som inte fanns tidigare. Konsortiedeltagarna tycks i större grad än företagen i kontrollgruppen ha fokus på ett mer substantiellt samarbete som bl.a. är knutet till användning av laboratorier. Vår kvantitativa analys visar att programmet tycks ha haft en viss additionalitet. Man har med detta program nått många företag som annars inte skulle ha genomfört utvecklingsprojekt. Man har också bidragit till att skapa vilja i företagen till att fortsätta denna typ av utvecklingsprojekt. Med bakgrund i de data som inhämtades i telefonundersökningen, konkluderar vi därför med slutsatsen, att de utvecklingsprojekt som initierades av programmet för företagskonsortier, har haft en viss positiv effekt för de deltagande företagen. Det är särskilt värt att notera den positiva effekt som konsortieprogrammet ser ut att ha haft för mikroföretagen. Kvalitativ utvärdering av programmet på företagsnivå Kompetensutveckling var huvudmålet för företagskonsortieprogrammet. Men kompetensutvecklingen i konsortierna har varit av mycket varierande slag. Inom ett och samma konsortium kan ett projekt ha varit lyckat, medan ett annat helt misslyckats. Inom hela programmet finns också hela skalan representerad, alltifrån ett par konsortier där det över huvud taget inte har ägt rum någon kompetensutveckling till tre á fyra konsortier som framstår som mönsterexemplariska. I målet för konsortieprogrammet utgjorde nätverksbyggande både ett mål i sig, och ett medel för kompetensutveckling. Även här finns konsortierna spridda över en skala som omfattar allt från totalt misslyckande till framgångsrika nätverksbildningar. Några särskilda observationer är dock på sin plats. För det första är det påtagligt att företag som inte tidigare har samarbetat har haft svårt att bilda nätverk. Även om mycket drivande konsortieledare för en tid har kunnat åstadkomma tillsynes framgångsrika nätverk, så har dessa lösts upp så snart konsortiet avslutats och/eller konsortieledaren gått över till annan verksamhet. Å andra sidan har företag som tidigare samarbetat haft lätt att bilda konsortienätverk, oftast för att de redan utgjort en del av ett mer eller mindre formaliserat nätverk. Det samlade intrycket är att nätverksbyggande tar mycket lång tid och att fem år är för kort tid. För det andra tycks nätverksbildning mellan företag och högskolesystem vara ännu svårare. Det finns visserligen exempel på framgångsrik nätverksbildning mellan dessa i ett par konsortier, men motsatsen är i det närmaste legio. Små företag i traditionella branscher med liten andel högutbildade tycks ha särskilt svårt att gå in i relationer som leder till kunskapsbildning tillsammans med FoU-systemet. Med ett generellt undantag, och det är s.k. ex-jobb. Studenter har i ett flertal fall utfört sina examensarbeten i små och mellanstora konsortieföretag, och då med positiva effekter för alla parter. Annars har nätverksbildning i den mån den förekommit mellan företag och FoU-system oftast byggt på gamla personliga kontakter, ofta med en enda framstående och drivande forskare. När denne övergått till annan verksamhet har nätverket upphört. Företagsmålen var mer konkreta än programmålen i den meningen att de i stort satte försäljningsutveckling, produktutveckling, produktionsutveckling, marknadsutveckling, osv. före kompetensutveckling och nätverksbyggande. För ett produktionsföretag är detta naturligtvis självklart. I ett samhällsperspektiv däremot, och särskilt under 80- och 90-talen då kunskap lanserades som den viktigaste produktionsfaktorn i ekonomin, var det lika självklart att sätta kompetensutveckling, dvs. själva förutsättningen för ekonomisk tillväxt, före det 8
enskilda företagets partikulära mål. Företagsmål kommer således alltid före programmål. Men företagsmålen har varit olika i de olika konsortierna. Sammantaget innebär detta att företagskonsortieprogrammet med tiden innehållsligt har spritts ut mer och mer. Att styra programmet mot målet har m.a.o. blivit svårare och svårare för varje år som gått. I förhållande till sina ursprungliga mål har programmet oundvikligen blivit alltmer spretigt vartefter tiden gått. Om man jämför Temaplans halvtidsutvärdering av de enskilda konsortierna med våra egna omdömen fyra år senare så är det påfallande att NUTEK från hösten 1997 i mycket liten utsträckning har kunnat påverka konsortierna att ändra kurs och styra in mot de centrala programmålen. Tvärtom verkar det som om konsortierna fortsatt på sina redan tidigt inslagna spår, vare sig de varit framgångsrika eller mindre lyckade. Programmet och dess genomförande I början av 1990-talet gick Sverige igenom en ekonomisk kris av sällan skådat slag. Näringsoch regionalpolitiken vid den här tiden talade mycket om kunskap och kompetensutveckling som den avgörande faktorn för ekonomisk tillväxt. Begrepp som kunskapsspridning, kunskapsförsörjning och kunskapsöverföring stod i centrum för den offentliga retoriken. Kunskaps sågs som en struktur och som ett objekt, och som något som så effektivt som möjligt borde överföras och spridas från företrädesvis universitet och högskolor till små och mellanstora företag. Man talade ännu inte mycket om lärande som process. Kärnan i den doktrin som fortfarande i början av 90-talet dominerade bland departement och myndigheter gick istället ut på att sambandet mellan vetenskap och teknologi var strukturellt och enkelriktat: Vetenskapen var "sändare" och företagen "mottagare. Och ändå fanns tecken på att man i början av 1990-talet försiktigt började fjärma sig från den linjära utvecklingsidén. Ett sådant tecken var intresset för begreppet aktörsorienterade nätverk. Plötsligt blev nätverk lösningen på många problem. Man började diskutera systemeffekter i nätverk, företrädesvis i företagsnätverk, men alltså också i nätverk mellan företag och universitet/högskolor. Direktiven till NUTEK finns i en till regeringsuppdraget bifogad promemoria med rubriken Utvecklingsprogram för näringslivet i regionalpolitiskt prioriterade områden. Problemet som promemorian fokuserar är att koncentrationen av kunskapsutvecklingen till ett fåtal universitetsorter innebär att det måste finnas vägar för kunskapsförmedling eftersom kunskapsanvändningen är geografiskt spridd, och att man måste hitta på sätt att utveckla kompetens och kunskap även i sådana företag som ligger långt från universitetsorterna: Efterfrågan på ny kunskap, såväl i form av långtidsutbildade som i form av extern specialistkunskap, är låg i regionalpolitiskt prioriterade områden. Från regionalpolitiska utgångspunkter behövs mot denna bakgrund åtgärder som ökar kunskapsspridningen och omfattningen av tillämpad forskning och utvecklingsarbete i näringslivet i dessa områden. NUTEK gavs i uppdrag att stödja kompetenshöjande insatser i främst norra Sverige, Bergslagen och sydöstra Sverige. Syftet skall vara att öka företagens egen utvecklingsförmåga genom kunskapsprogram som finansieras gemensamt av staten och lokala/regionala intressenter med näringslivet som en viktig aktör. Observera att programmet inte gick ut på att tillföra företagen kunskap, utan att det handlade om att tillföra företagen kunskap för att utveckla sin kunskap (dvs kunskap av andra ordningen). Vidare skulle flera företag gemensamt utveckla sin utvecklingsförmåga genom att utveckla länkar till kunskapsorganisationer i andra regioner. Samfinansieringen av utvecklingsprogrammen 9
förutsatte enligt promemorian också en intresseförening eller ett konsortium i de berörda regionerna. Den slog vidare fast att det var av väsentlig betydelse att det var de lokala/regionala aktörerna som skulle ha ansvaret för att utarbeta programförslag. Skälen till detta är flera. Ett är att en lokal kraftsamling måste ha sin drivkraft lokalt. Ett annat är att det inte på förhand går att identifiera de potentiella grupper och program som kan uppstå. Idén om nätverk och nätverksbyggande var således ett centralt element i departementets ideala strategi: NUTEK bör i sin värdering (av inkomna programförslag) framför allt fästa avseende vid hur omfattande nätverksbyggande som programförslagen innehåller och vilken kvalitet som nätverken har. Det är en föreskrivande strategi som vi finner i regeringens direktiv till NUTEK; departementet är huvudet och NUTEK är handen. Direktiven uttrycker dessutom en delstrategi i en större strategi för hur regeringen mot bakgrund av en ovanligt lång och svår ekonomisk kris ville expandera produktion och sysselsättning i näringslivet genom massiva satsningar på ny kunskap och ny teknik. Högskolesystemet tillfördes nya resurser via utfasning av löntagarfonderna. Kommunikationerna mellan högskolesystem och näringsliv skulle stärkas genom att man inrättade teknikbrostiftelser med uppgift att bygga nätverk Ett problem man då stod inför var att det i vissa arbetsmarknads- och regionalpolitiskt prioriterade delar av landet var ett alltför stort avstånd, såväl fysiskt som mentalt, mellan kunskapscentra och företagen. Det strategiska syftet med det program som regeringen i februari 1994 uppdrog åt NUTEK att implementera och genomföra var därför, att täcka in även dessa delar av Sverige med kompetenshöjande åtgärder. Det strategiska instrumentet för detta var nätverksbyggande. Företagen skall bygga nätverk tillsammans med kunskapsleverantörer av olika slag, t.ex. med universitet och högskolor, forskningsinstitut. expertinriktade konsultföretag, etc. Den formaliserade organisationsform som påbjöds var utvecklingsbolag eller konsortium. Staten tänkte sig ursprungligen att maximalt stå för hälften av kostnaderna. 1 Företagen skulle stå för resterade kostnader, framför allt i form av kostnader för eget arbete. Men är det möjligt att bygga nätverk med mål-medel rationalitet, vilket regeringen förutsatte i uppdraget till NUTEK? Vi tror inte det. Vi tror att sociala nätverk enbart kan uppstå som en effekt av handlingar vars mål inte är att skapa nätverk. Vi menar att sociala nätverk handlar om tillitsfulla relationer och att sådana uppstår över lång tid genom handlingar som i sig, och i sitt specifika sociala sammanhang, uppfattas som hederliga, omtänksamma, kärleksfulla, generösa, innovativa, allmännyttiga, ömsesidigt och legitimt egennyttiga, osv. Den senare typen av handling är dessutom speciellt viktig i ett näringslivssammanhang. Egennytta är en erkänt viktig drivkraft i affärssammanhang, men alla egennyttiga handlingar är för den skull inte legitima. Det finns gränser för vad som är socialt accepterad egennytta, dvs. vad som i en viss social miljö anses vara legitim egennytta, och detta gäller i hög grad även mellan företag som konkurrerar. Men det finns således en ömsesidig acceptans av legitim egennytta. Det är ömsesidigheten i detta accepterande av den legitima egennyttan som över tiden skapar de starka och uthålliga företagsnätverken. Hur skall regeringsstrategi kunna utformas så att den leder till handlingar som på oräkneliga platser och i oändligt många olika situationer uppfattas som hederliga, tillitsfulla, osv.? Detta är en nyckelfråga för hela denna utvärdering. Och som vi kan se leder det enda rimliga svaret på fråga till en paradox, nämligen att en regering antingen måste vara närvarande i varje sådan situation för att genom sina handlingar visa tillit, omtänksamhet, osv, vilket naturligtvis 1 Genom EUs regler för statligt stöd till företagsutveckling kom detta senare att ändrats så att staten i program av det här slaget får bidra med högst en tredjedel av kostnaderna. 10
är omöjligt av bl.a. praktiska skäl, eller att regeringen överlåter till aktörerna i varje situation att handla på sådant sätt att förhoppningsvis tillit, ömsesidig nytta osv. uppstår. Detta senare alternativ innebär dock att regeringen i praktiken ger upp sina möjligheter att kunna styra mot målen eftersom dessa mål snabbt fragmentiseras i lokala varianter efter situationsspecifika omständigheter, normer och värderingar. Detta andra alternativ innebär också en mycket speciell situation för NUTEK, som operativt skulle hantera regeringens strategi. Företagen utvecklade således i betydande utsträckning egna strategier i förhållande till den ursprungliga idealmodellen i arbetsmarknadsdepartementets direktiv till NUTEK. Temaplan påpekade detta i halvtidsutvärderingen och NUTEK kommenterade det med att man försökt komma till rätta med situationen men inte lyckats fullt ut. Denna påtagligt förskönande omskrivning skall enligt vår mening emellertid inte tolkas som att NUTEK vek undan inför företagen. Tvärtom, NUTEK utvecklade uppenbarligen ett nära och ömsesidigt respektfullt och krävande samarbete med företagsgrupperna. Emellertid, komplexiteten i den totala verksamhets- och samarbetsbilden blev så stor, att den till slut inte gick att beskriva i idealmodellens snäva termer och kategorier. NUTEK saknade helt enkelt ett språk för en sådan beskrivning. Programhanteringsnivån: Lärande och oplanerade effekter Hur har då styrningen på programhanteringsnivån gått till? Utgångspunkten är NUTEKs organisering av ledningsfunktionen för programmet, sett från verkets horisont. För den direkta ledningen av programmet utsågs en programkoordinator, med lång erfarenhet av arbete med stödprogram av olika slag. Hans huvudansvar riktade sig uppåt mot verksledningen och departementet. Som parhäst till programkoordinatorn utsågs en handläggare ( controller ) vars huvuduppgift riktade sig nedåt mot konsortierna och företagen. Han besökte regelbundet samtliga konsortier. Efter Temaplans halvtidsutvärdering har han med konsortieoch företagsledare diskuterat de synpunkter som kommit fram i utvärderingen. Dessa möten har uppenbarligen inte gått ut på att styra tillbaka de konsortier och företag som mer eller mindre avvikit från vägen mot programmets ursprungliga mål utan har istället handlat om ett ömsesidigt lärande. NUTEK har dessutom givit ut ett nyhetsbrev, Aktuellt i företagskonsortierna, som sammanlagt kom ut med 14 nummer mellan 1996 och februari 2000, och man har haft sammandragningar med samtliga konsortier och till vilka man inbjudit forskare och specialister av olika slag. Genom detta sätt att arbeta har kommunikationskanalerna varit öppna upp i NUTEKs verksledning och ned i företagsledet. En annan kvalitet på programhanteringsnivån har varit att man kunnat utnyttja erfarenheter från andra program som NUTEK arbetade med parallellt, t.ex. materielkonsortieprogrammet och kompetenscenterprogrammet. Vi tror emellertid att en annan och mer subtil typ av kvalitet har varit än viktigare. Den handlar om tillit. Vid flera tillfällen har programledningen ställts inför situationer där det gällt att mer eller mindre omedelbart och intuitivt ta ställning till konsortier som befunnit sig vid olika typer av vägskäl. Något hårddraget kan man säga att valen har stått mellan å ena sidan trogenhet mot regeringens principer för programmets mål, medel och framdrift, och å den andra den specifika situation som ett visst konsortium befunnit sig i. NUTEK har som regel gått konsortieföretagen till mötes, nota bene inte som representanter för en kravlös och allmän stödverksamhet, men som professionella och krävande diskussionspartners. Effekterna har emellertid inte sällan blivit att konsortierna över tiden har utvecklat verksamheter som visserligen ligger långt från de ursprungliga programidéerna, men som ändock framstår som 11
bra satsningar i ett näringslivspolitiskt perspektiv, och möjligen även i ett regionalpolitiskt, åtminstone på sikt. NUTEKs egen dialog med universitet, högskolor och forskningsinstitut kan på ett plan jämställas med företagens och konsortiernas motsvarande dialog. Den förtjänar varken kritik eller beröm i förhållande till programmets ursprungliga mål eftersom den utvecklats på konsortiernas villkor. På ett annat och högre plan, som gäller hela programmet som ett närings- och regionalpolitiskt nytt grepp i förhållande till traditionella stödprogram, har NUTEK dock visat brist på förståelse för att systematiskt och i forskningsmässiga former studera programmets förändring över tiden. För framtiden rekommenderar vi därför att NUTEK och VINNOVA utvecklar former för lärande utvärderingar och följeforskning. Policynivån: Värdering av konsortieprogrammet och konsekvenser för framtida utvecklingspolitik Beslutsfattare vill naturligtvis helst vara rimligt säkra på resultaten innan de fattar beslut om insatser. Och efteråt vill de kontrollera hur det gick. Helst vill de att det skall vara som när man skjutit till måls, dvs. att man omedelbart skall kunna springa fram till måltavlan för att kontrollera resultatet. Det är naturligtvis därför som gapet mellan riktlinjer, förväntningar, avsikter och mål, å ena sidan, och genomförande, effekter och utfall, å den andra, är så frustrerande när man istället står inför komplexa och icke-linjära samhällsprogram, som t.ex. konsortieprogrammet där målet var något så pass diffust som att höja kompetensen bland företag genom nätverksbyggande. Sambanden mellan insatser och utfall är förvirrande, genomförandet blev inte vad man förväntade sig, resultaten är svåra att relatera till de ursprungliga målen. Man står alltså inför en uppenbar styrproblematik. Till bilden hör också att kommunikationerna mellan NUTEK och departementet vad gäller konsortieprogrammet har varit sparsamma. NUTEK har vid fyra tillfällen skriftligt redovisat läget i programmet, men inte fått någon reaktion tillbaka. I detta kommunikationsvakuum har naturligtvis NUTEK varit tvunget att agera efter eget skön. Men bristen på förståelse har därmed vartefter blivit dubbelriktad. Av NUTEKs redogörelser framgår mycket litet av vad programoperatörerna lärt sig och vad som med tiden kommit att prägla hela programhanteringsnivån. Det vill säga, gapet mellan avsikter och effekter har med tiden blivit allt större och alltmer frustrerande. Gapets storlek torde stå i direkt proportion till bristen på direkt kommunikation mellan policynivå och programhanteringsnivå. Detta är det omvända förhållandet till hur kommunikationen mellan programhanteringsnivå och konsortie- och projektnivåerna utvecklats, och där gapet istället för att växa alltmer har slutits. Ett regionalpolitiskt program, inklusive dess mål och de komplexa resurser som sätts in för att genomföra det, befinner sig aldrig någonsin i början av ett händelseförlopp. Ingenting är från scratch. Allt och alla befinner sig redan från början i sedan länge pågående historiska skeenden och processer som är fyllda av handlingsvanor, tankestilar, attityder, praktiska och sociala förutsättningar, osv. Departementets ideala och rationella modell för konsortieprogrammets framdrift sögs snabbt upp i och försvann i alla dessa pågående skeenden och processer. I dialog med konsortierna fortsatte NUTEK istället att utveckla en pragmatisk och pluralistisk modell som både för verket och de flesta av konsortierna har varit lärorik och verksamhetsmässigt meningsfull, i några fall direkt framgångsrik. 12
Det har inte förekommit någon aktiv uppföljning av programmet på policynivån; departementet tycks ha abdikerat från programmet och ställt sig utanför den interaktiva lärprocessen och står där fortfarande. Men vill man på policynivån ha någon som helst möjlighet att påverka program och resursanvändning måste man engagera sig på plats. Detta betyder inte att man skall lägga sig i den operativa hanteringen av programmet, men man kan inte hantera de strategiska konsekvenserna av det utan att förstå logiken i dess dynamiska komplexitet, och den kunskapen kan man inte skaffa sig på läktaren. Man måste ut på planen. Ett innovationssystem innefattar policynivån (den nationella, regionala eller lokala). I ett program som det nu aktuella tenderar man på policynivån i första hand att fråga efter resultat som bekräftar den ursprungliga insatsen. Därmed finns risk att man inte ser andra och oplanerade resultat. Och om man ser dem, finns en uppenbar risk att man värderar dem som misslyckanden, även om de enligt andra kriterier än de ursprungliga är av godo. Det vill säga, man missar någonting som har med lärande och det nya att göra. Det oundvikliga gapet mellan avsikter och effekter i ett komplext och tidsmässigt lång program som det aktuella tenderar att bli onödigt stort när nya begrepp som introducerats utifrån/uppifrån inte utvecklas tillsammans med kunskapsbildning inifrån/underifrån. Det är här som såväl lärande utvärdering som en väl genomförd följeforskning skulle ha kunnat spela en viktig roll för att minska gapet mellan mål och resultat i konsortieprogrammet. Behovet av en välutvecklad diskursinstitution som omfattar policynivån är större än på länge. Den delvis radikala teori- och värdeförskjutning som ägt rum under 1990-talet inom ekonomiämnena, geografiämnena, kognitionsvetenskaperna, men även inom sociologi, statsvetenskap, arbetslivsvetenskap, osv. har lett till en flod av nya modeller av samhällsprocesserna. Innovationsansatsen står egentligen bara för en av dessa modeller av. Det är viktigt för policynivån att man snarast möjligt får rimlig klarhet i vad som förenar respektive åtskiljer alla dessa modeller. Bidrag till modeller för regional innovation Utvärderingens slutsatser och rekommendationer kan formuleras i följande punkter: Det är nödvändigt att kunskapsbildningen om innovationssystem, industriella kluster, företagsnätverk och om regional utveckling över huvud taget breddas. Det är alltså nödvändigt, att departement och myndigheter aktivt engagerar även andra än ekonomer i kunskapsbildningsprocessen om regional(ekonomisk) utveckling. Från ett teoretiskt perspektiv framstår det som bättre att rikta stödåtgärder mot grupper av företag i samverkan med sitt omgivande samhälle än mot enskilda företag. Från samma teoretiska perspektiv bör man uppfatta styrning som påverkan och omformning av föreställningar, idéer och tankemönster. En praktiskt konsekvens av detta synsätt är att kontinuerliga, formativa och lärande utvärderingar framstår som mer adekvata än summativa slututvärderingar. Policynivåns styrning av ett regionalpolitiskt program måste samtidigt ha två ansikten. Det ena, som är det traditionella, måste vara vänt ut mot det övergripande och långsiktiga ansvaret. Det andra måste vara vänt in mot verksamheten, och på ett eller annat sätt måste det låta sig konkret involveras i verksamheten; det är det enda sättet att få kunskap om vad som händer i ett komplext socialt system. 13
Effektiva modeller för regional innovation förutsätter att gapet mellan avsikter och effekter i programverksamheten minskas. Lärande utvärdering, följeforskning och utveckling av diskursinstitutioner förefaller vara viktiga instrument för att minska gapet. Utmaningen på den nationella policynivån är att utveckla metakompetens för att bädda för regionala utvecklingsprocesser. Det handlar om förmåga att influera två eller flera ledningsnätverk så att de börjar överlappa och komplettera varandra och så att de därmed bildar grunden för ledningskomplex av andra ordningen. Metodiken för urvalsarbetet i samband med call for proposals kan och bör ytterligare utvecklas vad gäller legitimitets-, minimikvalitets- och prioritetskriterierna. I samband med call for proposals måste man på programhanteringsnivån försäkra sig om att det i utvalsarbetet finns kompetens för att i sökargruppernas ansökningar känna igen kvaliteter som har att göra med gruppernas praktiska och sociala förutsättningarna att bedriva kollektivt utvecklingsarbete. Vi rekommenderar att både NUTEK och VINNOVA utvecklar former för lärande utvärderingar. Vi rekommenderar också att man som verktyg för programhantering utvecklar dels former för följeforskning, dels begreppet diskursinstitution. Experiment och lärande hör ihop; begreppet trial and error kan trots allt tolkas som att man lär av sina misslyckade experiment. Att riskera att pröva nya idéer är m.a.o. en form för learning by doing. Eftersom effekten av sådana lärformer emellertid avsevärt ökar om de genomförs medvetet och med systematisk reflektion rekommenderar vi att man i regionala utvecklingsprojekt regelmässigt och från början bygger ihop verksamhetsutvecklingen med kontinuerlig och formativ utvärdering ( lärande utvärdering ). Konsortie- och projektledning på företagsnivå handlar mer om att förstå, hantera, parera och utnyttja dessa processer än om att styra mot mål och att administrera budgetar o.dyl. Programledning är på metanivå i förhållande till projektledning och handlar bl.a. om att hjälpa konsortie- och projektledare att se och förstå dessa processer. Vi rekommenderar VINNOVA och NUTEK att träna medarbetare i den här formen av programledning. Projektledare i företagsgrupper måste ordna gemensamma möten. Man kan bara lära sig att tala ett gemensamt språk när man träffas, och man kan bara fullt ut lita på den man regelbundet träffar. Nätverk är emellertid självorganiserande sociala system som förutsätter distribuerad tillit inom systemet. Tillit kan inte manageras fram. Projektledare kan bara ordna förutsättningarna, dvs. möten som skapar gemensamt språk, tillit och trovärdiga framtidsberättelser. 14
Kapitel 1 Uppdrag och uppläggning Företagskonsortieprogrammet Regeringen (arbetsmarknadsdepartementet) gav i februari 1994 NUTEK i uppdrag att främja vissa insatser för tekniköverföring och tillämpad FoU i regionalpolitiskt prioriterade områden. Områdena som åsyftades var norra Sverige, sydöstra Sverige och Bergslagen. Medelsramen var 150 mkr. Senare utökades den till totalt 170 mkr. I april 1994 inbjöd NUTEK företag, näringslivsorganisationer, länsstyrelser, utvecklingsfonder, näringslivskontor, forskningsinstitut och stiftelser, samt universitet och högskolor att söka planeringsanslag för att utarbeta förlag till gemensamma utvecklings- och kompetensprogram för företagskonsortier eller intressegrupperingar, alternativt att lämna färdiga förslag till sådana program. Som förutsättningar angavs att flera företag måste samverka och ta ansvar för utarbetande av förslagen, näringslivet måste stå för minst 50% av totalkostnaden, de statliga medlen avsåg driftskostnader för kunskaps- och kompetensuppbyggnad upp till 15 mkr per program i högst fem år, syftet var att främja företagens egen utvecklingsförmåga genom att använda den kunskap som skapas genom samarbete med andra företag, universitet och högskolor, forskningsinstitut, etc., samt att det förväntade resultatet var ökad omfattning av tillämpat forsknings- och utvecklingsarbete av betydelse för deltagande företag samt nätverksbyggandet till kunskapsorganisationer i regionen och i andra delar av landet. Totalt anmälde 273 företagsgrupper sitt intresse. Av dessa erhöll 30 grupper planeringsanslag om 50 tkr vardera för att utarbeta programförslag. Efter behandling av 80 slutförslag (54 företagsgrupper lämnade in programförslag trots att de inte fått planeringsanslag) beviljades 22 företagskonsortier finansiering. Av dessa har 21 genomfört sina program. Ett konsortium avbröt sin verksamhet efter några år. Totalt har 257 företag medverkat i programmet. Den statliga medfinansieringen har i genomsnitt omfattat 37.5%. Programmet har 1997 halvtidsutvärderats. Uppdraget Direktiven för denna slututvärdering framgår av en inom NUTEK 2000-11-06 upprättad anbudsförfrågan (dock blev slutligen VINNOVA uppdragsgivare). Av de omfattande direktiven framgår inledningsvis att Företagskonsortieprogrammet är ur både en innovations- och regionalpolitiskt synvinkel ett intressant program. Utvärderingen bör därför som en vägledande princip för hela utvärderingen relatera initiativet till i vilken mån programmet kan tillföra ovanstående politikområden ny kunskap. [ ]. Målen för utvärderingen är preciserade enligt följande: 15
Att utvärdera och bedöma programmet genom att jämföra uppnådda resultat med uppställda mål. I uppdraget ligger också att analysera oplanerade effekter av programmet, dvs. effekter som ej var avsedda men som ändå uppståtts om en aktiv konsekvens av det aktiva programarbetet. Bidra till att öka förutsättningarna för nya satsningar liknande Företagskonsortieprogrammet kan förbättras. Bidra till en ökad förståelse kring hur innovationspolitik, regional näringspolitik och regionalpolitik kan utvecklas. Speciellt med fokus på hur nätverk och nya relationer uppstår mellan aktörer (företag, institutioner, etc.). Bedöma NUTEKs roll i programmet, speciellt med avsikt att förstå behovet av externa aktörer i utvecklandet av nya företagsgrupperingar. Att programhantering internt i NUTEK och externt utanför NUTEK kan utvecklas. Direktiven anger därutöver en lång rad specificerade krav på utvärderingen. När det gäller policynivån betonar uppdragsgivaren sålunda att Arbetet inom företagskonsortieprogrammet har styrts av en rad olika målbilder. En huvuduppgift för utvärderaren är att granska dessa målbilder och relatera dessa till kunskap inom relevanta forskningsområden. I uppdraget ligger också att bedöma eventuella målkonflikter som påverkat programmets genomförbarhet. VINNOVAs direktiv till utvärderaren återfinns i sin helhet i bilaga 1. Utvärderingens uppläggning Arbetet är gjort på uppdrag av VINNOVA där den ansvarige handläggaren varit Gunnar Jonsson. Under projektets gång har diskussioner förts med en referensgrupp bestående av representanter för Näringsdepartementet, Utbildningsdepartementet, NUTEK och VINNOVA. Vid ett tillfälle inbjöds samtliga konsortieledare för att diskutera olika aspekter på programmet och utvärderingen. Vid detta tillfälle redovisades också arbetet med Norges forskningsråds REGINN-program av projektledaren, Jørn Rangnes. Vi tackar referensgruppen och alla som deltagit i gruppens möten för goda diskussioner och kommentarer. Arbetet är utfört av Åke Uhlin, Hallgeir Aalbu och Åsa Pettersson, Nordregio, samt Odd-Jarl Borch, Elisabet Ljungren och Bjørn Brastad, Nordlandsforskning i Bodø. Eva Aalbu, Asken Uppdrag AB, har deltagit i arbetet med att samla och bearbeta data. Nordlandsforskning ansvarar i första hand för den kvantitativa delen av projektet. Projektledare har varit Åke Uhlin. Rapportens fortsatta uppläggning I nästa kapitel går vi närmare in på de begreppsliga förutsättningarna och teoretiska utgångspunkterna för utvärderingen: Kapitel 2 inleds med att diskutera några fällor man måste försöka undvika när man skall utvärdera ett program som detta. Vi går så in på de fundamentala värdeförskjutningar och teoriförändringar som under 1990-talet ägt rum på regionalekonomins område och som har direkt bäring på denna utvärdering. Vi syftar särskilt på den nya innovationsansatsen och det faktum att forskningen nu som regel tar avstånd från den linjära utvecklingsmodell som fortfarande dominerade regionalpolitiken när programmet startade. Denna teori- och värdeförskjutning är den axel kring vilken vi menar att hela utvärderingen måste vrida sig. 16
Vi går därför också kort in på dels motsatsen till linjär utveckling, dvs. icke-linjär utveckling och komplexitetsteori, dels skillnaden mellan den nya forskningens modeller av respektive politikens modeller för regional utveckling. Detta leder avslutningsvis fram till hur vi ser på denna utvärderings utvärderingsidé. Rapporten er därefter strukturerat efter de fyra nivåer som specificeras i utvärderingsdirektiven. De två följande kapitlen handlar därför om företagskonsortieprogrammets resultat på företagsnivå: Kapitel 3 är en kvantitativ analys, baserad på telefonintervjuer dels med företag som har varit med i konsortieprogrammet, dels med en kontrollgrupp av företag som sökte medel för att delta i konsortieprogrammet, men som fick avslag. Här jämför, mäter, värderar och analyserar vi resultat mot mål: Vilka är resultaten av verksamheten i företagskonsortierna givet de mål som formulerades för programmet? I kapitel 4 gör vi en kvalitativ sammanfattning av konsortiernas verksamhet. Underlaget är ekonomiska och andra data för vart och ett av konsortierna. Men framför allt bygger detta kapitel på personliga intervjuer med konsortie- och företagsledare. Uppläggningen är i stort densamma som vid halvtidsutvärderingen våren 1997. I bilaga 3 redovisas varje konsortium för sig. Därefter går vi över till konsortienivån, som avser de effekter av programmet som kollektivt har uppstått i och mellan de företag som ingått i konsortierna: I kapitel 5 problematiserar vi företagskonsortieprogrammet och dess genomförande. Detta är en kvalitativ undersökning som bygger på arkivstudier och intervjuer med departements- och NUTEK-tjänstemän, konsortieledare och ett urval företagsledare. Vi analyserar först de policies som gällde i början av 90-talet när konsortieprogrammet designades. Vi preciserar den idealmodell som Temaplan AB hänvisade till i sin halvtidsutvärdering och undersöker programmets startfas, dvs. dels gjorda insatser, vidtagna åtgärder och förväntade effekter på policynivå, dels hur NUTEK initialt organiserade programmet, hur det växte fram och till slut fick sin form Nästa tema är programhanteringsnivån. Detta gäller i första hand NUTEK resp. VINNOVA och vad man där bör dra för slutsatser av programmet: I kapitel 6 går vi i första hand in på hur NUTEK hanterat programmet och vilka reflektioner och lärdomar man kan dra därav. Vi diskuterar i det sammanhanget den regionalpolitiska utredningens (SOU 2000:87) förslag att man i framtiden skall låta programhantering och utvärdering smälta samman i lärande utvärdering. Temat lärande för oss in på frågan om oplanerade effekter av konsortieprogrammet. Vi driver tesen att lärande till stort del ger oplanerbara effekter, och en sådan effekt är den s.k. doubleloop som vi tycker oss se i NUTEKs programhantering. Vi går så över till en diskussion om vad man inom samhällsvetenskaplig forskning idag menar med uttrycket att styrning av komplexa system (som t.ex. konsortieprogrammet) fordrar komplexa resurser. Slutligen kommer vi till policynivån som i första hand avser närings- resp. utbildningsdepartementen och vad man där bör kunna dra för slutsatser vad gäller teoretiska utgångspunkter, målbilder, strategidirektiv, strategisk styrning, osv.: 17
I kapitel 7 diskuterar vi först att man på policynivån vad gäller ett program som det nu aktuella som regel förväntar sig ett resultat som bekräftar de ursprungliga insatserna och avsikterna. Därmed finns risk att man a priori bortser från andra resultat och värderar dessa som misslyckanden. Vi återkommer i det sammanhanget till de värdeförskjutningar som skett inom regionalekonomisk teoribildning och som påverkat beslutsfattare under de senaste årtiondena. Analysen utmynnar i en diskussion om varför gapet mellan avsikterna med programmet och dess effekter kan uppfattas som frustrerande. Kapitlet avslutas med ett resonemang om vad som i fallet med konsortieprogrammet menas med komplexa resurser och hur sådana kan hanteras i en framtida utvecklingspolitik. Det vill säga, resonemanget gäller vad kan man lära av företagskonsortieprogrammet och vilka bidrag det kan ge till utveckling av såväl strategiska som operativa modeller för regional innovativ verksamhet. I kapitel 8 ges en sammanfattning av arbetet i form av vårt bidrag till modeller för regional innovation, där vi också kommer in på erfarenheter från ett liknande program i Norge. I bilagor finns utvärderingsdirektiven och vårt empiriska grundlag för diskussionen vad angår konsortierna och företagen: Direktiven till utvärderingen Den kvantitativa analysen av programmet på företagsnivån Faktablad över de 22 konsortierna 18