Frågan hur man ska samordna regional tillväxtpolitik med den fysiska planeringen diskuteras i många länder och inom EU i dag. Vad kan vi i Sverige lära oss av det? Det var dags för en internationell utblick med konkreta exempel från andra länder i Europa på det tredje seminariet i Reglabs serie om fysisk planering. Seminariet samlade 35 deltagare från regionförbund, landsting, länsstyrelser och näringsdepartementet i Nordregios vackra lokaler på Skeppsholmen i Stockholm. Regionförbundet Sörmland genom Karin Botås och Sigrid Hedin, är initiativtagare till och ansvarar för seminarieserien. Leda till nya rekommendationer I vår studie ser vi att man egentligen vill uppnå samma sak, en större grad av integration i den fysiska planeringen, både sektoriellt och territoriellt. Alltså, mer samordning och harmonisering av regionalt utvecklingsarbete och fysisk översiktsplanering. Och det som är intressant är att de länder och regioner vi studerat valt helt olika sätt att hantera frågan. Tyskland och England har till exempel valt helt motsatt väg. Det berättade Lukas Smas, från Nordregio, som var först ut av talarna. Nordregio gör på Boverkets uppdrag en studie om regional planering i ett antal andra länder. Studien ska vara klar i vår och ska leda till rekommendationer om hur de svenska planeringsrutinerna kan förbättras. Studien omfattar ett urval av regioner i Danmark, Finland, Norge, England, Holland och Tyskland. Vi gör fallstudier och arbetar systematisk med att skaffa en överblick över systemen, vi ser närmare både på hur de fungerar formellt och hur man arbetar rent praktiskt i varje land, sa Lukas Smas. Lukas Smas, senior forskare och Ole Damsgaard, projektledare, tittar på integrering i planprocessen ur tre aspekter; sektoriell, territoriell och processuell. De undersöker också graden av integration, hur planprocesserna harmoniseras och samordnas mellan den regionala och kommunala nivån. Sammanfattningsvis kan man säga att systemet i England och Tyskland är väldigt olikt det vi har i Norden, sa Lukas Smas. Tysk princip om samverkan Tyskland, som har 16 delstater, har ett federalt system där den huvudsakliga fysiska och regionala utvecklingsplaneringen görs i delstaterna. I planarbetet
finns fyra nivåer; federal, delstatlig, regional och lokal nivå. Den federala nivån blandar sig inte direkt i planeringsarbetet, utan tar fram övergripande ramar. Lukas Smas och Olle Damsgaard har studerat regionen Hannover, som ligger i delstaten Nieder-Sachsen. Regionen är unik i Tyskland, man formerade genom ett frivilligt initiativ för tio år sedan en ny typ av samarbete med en region och 21 kommuner. Regionen tog då över funktioner och ansvar från både delstatlig och kommunal nivå. Ansvaret för att ta fram regionplanen ligger på den regionala nivån. Där görs ett ramverk och en strategi som den kommunala planeringen måste förhålla sig till. Regionplanen är juridiskt bindande och det finns flera både formella och informella instrument för att säkerställa intentionerna i den. I praktiken innebär det att alla kommunala planer ska kommenteras av Region Hannover. I Tyskland finns något man kallar principen för samverkan (Gegenstromprinzip). Den innebär att det ställs krav på samverkan mellan lokal och regional nivå, regional och delstatlig och mellan delstatlig och federal, och detta gäller så att säga både uppåt och neråt i systemet, berättade Lukas Smas. Principen är reglerad i lag, den måste följas i alla regioner. Det tyska systemet skiljer sig från det nordiska, med sin extra nivå för planeringen den federala. I Hannover har man skapat en ny regional enhet med utökade maktbefogenheter, man har också samlat kompetens, sa Lukas Smas. England skrotat den regionala nivån England har valt en motsatt väg mot Tyskland. Där har man i princip upphävt den regionala nivån. Den nya regeringen som tillträdde 2010 har ambitionen att minimera byråkrati och regional styrning, den vill också i effektivisera verksamheten nu i den ekonomiska krisen. I de nationella riktlinjer som tagits fram slås helt enkelt fast att för en effektiv och tydlig planering i England krävs bara två nivåer, en nationell och en lokal, berättade Lukas Smas. Ramverket för planeringsarbetet sätts på nationell nivå och utförs på den lokala. Staten har infört så kallade Local Enterprise Partnerships, som ger möjlighet att formera lokalregionala partnerskap. De är samarbeten mellan olika aktörer, som själva har ansökt om att få bildas. I dag finns 38 stycken, de täcker i princip hela England och skär de traditionella regionala gränserna. Deras uppgift är att bland annat att övervaka den kommunala planeringen. Hur framgångsrikt detta kommer att vet man inte än. Man håller för närvarande på att införa det nya systemet, så det är ännu för
tidigt att se konsekvenserna, avslutade Lukas Smas. Revidering skapar dynamik i Danmark Ole Damsgaard berättade att Danmark genomförde en stor kommunreform i januari 2007. Då blev 270 kommuner 98, och 14 amt (län) blev till 5 regioner. I och med reformen fick de danska kommunerna ett större ansvar för de regionala utvecklingsfrågorna. Före kommunreformen fanns ingen egentlig samordning mellan den fysiska planeringen och den ekonomiska tillväxtplaneringen. Ett av skälen till att reformen genomfördes var att man ville etablera regionala Växtfora (motsvarande svenska strukturfondspartnerskap), berättade Ole Damsgaard. I studien har han tittat närmare på förhållandena i Midt-Jylland. Den fysiska planeringen har två nivåer i dag, den statliga och den kommunala. Staten har genom miljöministeriet en ledande roll, och har med sina styrningsmedel ett väsentligt inflytande över den fysiska planeringen i Danmark. Staten styr genom ett slags regleringsbrev till kommunerna, där det upprättas kommunplanestrategier. De regionala Växtfora ansvarar för att ta fram näringsutvecklingsstrategier, en slags handlingsplaner och ett regionalt råd ansvarar för att utarbeta de regionala utvecklingsplanerna. Rådet har inga egentliga maktmedel att ta till gentemot kommunerna, utan fungerar mer som en länk mellan de två regionala aktörerna, berättade Ole Damsgaard. De regionala utvecklingsplanerna är visionsdokument, de ska vara helhetsplaner och omfatta både ekonomisk-, tillväxt-, fysisk- och den funktionella utvecklingen. Planerna ska revideras en gång per mandatperiod. De kommunala planstrategierna ska innehålla en strategi för kommunens utveckling under en fyraårsperiod, de ska också revideras en gång varje mandatperiod. Planerna på de två nivåerna är synkroniserade och utarbetas parallellt. Kravet på samordning mellan RUP:arna och de kommunala planerna regleras i lagstiftningen. Varje region ska ha en kontaktutvalg, i den sitter styrelsen för regionen, ordförandena för alla kommunala styrelser i regionen och tjänstemän. Den första generationens nya RUP:ar gjordes 2007/08, nu är man alltså inne på generation två. I de tidiga RUP:arna fanns inte något större samarbete mellan region och kommun, men nu arbetar man mer aktivt med att integrera kommunerna i arbetet, sa Ole Damsgaard.
Det finns flera lärdomar att dra från Danmark och Norge. Med formaliserade strategier blir planeringsarbetet mer flexibelt och aktuellt, och revisionerna som görs under varje mandatperiod bidrar till att det politiska intresset för planarbetet blir större. Att ha en kontinuerlig revidering av planerna ger en dynamik, och synkroniseringen av samarbetet är mycket spännande, avslutade Lukas Smas och Ole Damsgaard. Svensk-norsk tillväxtunion Det finns två nivåer för planstrategier i Norge, den regionala och den kommunala. I Norge finns 429 kommuner, en del av dem har alltså väldigt få invånare, vilket får stora konsekvenser för planprocessen. Landet är indelat i 19 fylkeskommuner. En ny plan- och bygglag antogs 2008, centrala delar av den trädde i kraft 2010. Lagen reglerar planering av markanvändning och bygglov. Fylkeskommunernas roll som planinstans har stärkts, både de och kommunerna ska utarbeta egna planstrategier. Kjell Rennesund från Östfolds fylkeskommune i Norge och Christina Christiansson, Västra Götalandsregionen berättade om KUSK, ett utvecklingsprojekt i en gränsregion. Det finns 28 000 svenska arbetspendlare som arbetar i Norge, en av fyra av dem kommer från Västra Götaland. Svinesundsbron har bidragit till en ökad arbetspendling. KUSK står för kunskap, utveckling, statistik och kommunikation. Projektet handlar om att öka kunskapen om förutsättningarna för tillväxt i en region på gränsen mellan Norge och Sverige, Östfold Västra Götaland. KUSK är ett Interreg-projekt med Östfolds fylkeskommun och Västra Götalandsregionen som projektägare. Det påbörjades 2011 och ska slutföras 2013, sa Christina Christiansson. I projektet ingår cirka 35 personer från regionen. De är indelade i fem temagrupper; arbetskraftsförsörjning, attraktivitet, infrastruktur och kommunikationer, näringsliv och folkhälsa. Varje grupp har en handledare. Syftet är att bidra till ett kreativt arbete med vision och strategi för tillväxt i regionen. Vi lyfter blicken över den administrativa riksgränsen. För att få kvalitet på visioner och strategier baserar vi våra analyser på statistik och fakta som är specifik för vår gränsregion, sa Christina Christiansson. För att ta fram tydlig statistik använder sig KUSK av Grenseland explorer, ett avancerat visualiseringsprogram som ger möjlighet till interaktivitet och
dynamiska, multidimensionella bilder. Bilderna har visat sig vara mycket bra som underlag för att göra statistiken tydlig, berättade Kjell Rennesund, det underlättar för alla inblandade att få en gemensam bild av hur det verkligen ser ut. Vår viktigaste uppgift nu är att göra en utbildningsinsats om att tolka statistiken, att göra analyser och att utveckla förmåga att kommunicera och informera. Många av kommunerna som ingår i projektet är små, och har kanske inte egna resurser att utbilda tjänstemännen i statistikverktyget, vi har utbildat 20 personer, sa Christina Christiansson. Utmaningen i projektet är att få fram ett tydligt, konkret underlag för den gränsregionala utvecklingsplaneringen. Och då menar vi utveckling på lång sikt. Många faktorer bidrar till att det finns en utvecklingspotential, en är valutaförhållandet mellan Sverige och Norge. Men, utvecklingen kan inte bygga på tillfälliga samhällsförändringar, vi måste genom den regionala planeringen bidra till regionens utveckling på lång sikt, avslutade Christina Christiansson och Kjell Rennesund. Europas territoriella agenda I maj 2011 antogs TA 2020, Europas territoriella agenda, vid ett ministermöte i Ungern. Ansatsen i den är att bättre integrera fysisk planering och regional utveckling. Det berättade Kai Böhme, Sweco/Spatial Foresight (Luxemburg). Sedan 1991 har det funnits flera dokument som försökt gripa över frågan om regional utveckling för Europa. En del länder i Europa har haft en intressant debatt om integrering av regional utveckling och planering, i andra har man knappast diskuterat alls. År 2007 tog Holland initiativ till att aktualisera frågan, man tyckte det saknades reell kunskap om hur utvecklingen i Europa såg ut. Detta blev första steget till TA 2020. Med TA 2020 är målet att öka förståelsen för betydelsen av ett territoriellt tänk och diskutera vilka frågor man ska arbeta med gemensamt inom EU och inom respektive medlemsland. I TA 2020 prioriteras sex områden: Att främja en flerkärnig (polycentrisk) och balanserad territoriell utveckling. Att främja en integrerad utveckling i städer, landsbygdsområden och områden med specifika förutsättningar. Territoriell integrering i gränsöverskridande och transnationella funktionella regioner. Att säkra regionernas globala konkurrenskraft med utgångspunkt i starka lokala
ekonomier. Bättre territoriella kommunikationsmöjligheter för individer, samhällen och företag. God förvaltning och sammanlänkning av regioners ekologiska, landskapsrelaterade och kulturella värden. Frågan är het nu, det har blivit tydligt i den ekonomiska krisen i Europa att man inte kan ta sig ur den om man inte tänker territoriellt också. För att TA 2020 ska bli mer konkret och tydlig för alla medlemsländer måste man hitta ett ord för varje del och process, som alla kan relatera till, och inte minst viktigt är att hitta ett tydligt budskap. Sverige arbetar i territoriella agendans anda Man kan säga att medlemsländerna med TA 2020 har skapat något som ska bidra till territoriell sammanhållning. I stora drag kan Sverige ställa upp på de grundläggande principerna och prioriteringarna i agendan redan i dag, t.ex. den om att säkra regionernas globala konkurrenskraft med utgångspunkt i starka lokala ekonomier. Att förvalta ekologiska värden och en hållbar utveckling kan vi också ställa upp på. Det menade Sverker Lindblad, från näringsdepartementet, som äntrade podiet som dagens siste talare. TA 2020 innehåller fler grundläggande principer, bl.a. att regionalt utvecklingsarbete är gränsöverskridande i tre dimensioner; över geografiska administrativa gränser, sektorsgränser och över olika geografiska beslutsnivåer. Men det som ofta framhållits som det mest viktiga, att främja den polycentriska utvecklingen, dvs. en utveckling mot flera centra eller kärnor, är inte helt lätt att förhålla sig till ur svensk horisont. Det är lite oklart exakt vad som menas med polycentricitet i TA 2020, flera av begreppen i agendan kan tolkas på många olika sätt, men klart är att en fungerande polycentricitet bygger på att centra/städer kompletterar varandra. När man tittar på Europas karta, ser man att Centraleuropa har väldigt många stora centra med över 1 miljon invånare, alltså en stor grad av polycentricitet Men i Sverige ser det ju inte alls ut så. För oss kan det ibland vara bättre att främja en monocentrisk utveckling med en centralort som motor för regionens utveckling, t.ex. Östersund i Jämtland, menade Sverker Lindblad. Huvudargumentet varför vi ska arbeta med TA 2020 är att vi måste ha en bredare syn på regional tillväxtpolitik, som är tvärsektoriell och territoriellt anpassad, sa Sverker Lindblad vidare. Implementeringen i Sverige är redan påbörjad, genom bl.a. den nationella
strategin för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013 och landsbygdsstrategin. På regional nivå kan RUP/RUS-arbetet fånga upp intentionerna i TA 2020. Men, mycket återstår att utveckla, exempelvis i fråga om ett integrerat tvärsektoriellt arbetssätt med hänsyn till utvecklingen i funktionella regioner. I 2012 års statsbudget avsätts över 100 miljarder kronor till olika anslag som på olika sätt kan gynna regional utveckling och tillväxt, men endast några få procent ligger i de specifika anslagen för regional tillväxt. Dessutom avsätter kommuner och landsting cirka 35 miljarder kronor för liknande ändamål. Ska pengarna användas effektivt krävs ökad samordning mellan sektorer och beslutsnivåer i den territoriella agendans anda, avslutade Sverker Lindblad. Diskussionerna under dagen handlade om hur viktigt det är att ha en gemensam bild av verkligheten, en gemensam världsbild, som en av deltagarna uttryckte det, vid planeringsarbetet. Ett visualiseringsprogram är ett sätt, men det kräver att det finns god och korrekt statistik som grund. Det finns också en risk med för snygga bilder, man kan lätt bli förförd. Avslutningsvis menade flera av deltagarna att man kan tycka vad man vill om komplexiteten och intentionerna i TA 2020, man måste ändå veta vad den innehåller i stora drag, och förhålla oss till den.