KKV1004, v1.3, 2012-07-20 BESLUT 2013-10-10 Dnr 565/2013 1 (5) Bird & Bird Advokat KB Att: David Nilsson Box 7714 103 95 STOCKHOLM Påstått konkurrensproblem - Swedavias uppsägning av arrendeavtal Konkurrensverkets beslut Konkurrensverket kommer inte att utreda saken ytterligare. Ärendet Stockholms flygklubb (SFK) har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 27 september 2013 hemställt att Swedavia AB åläggs att inte verkställa uppsägningen av SFK från Bromma flygplats fr.o.m. den 1 oktober 2013 och att Swedavia åläggs att till dess att Swedavia och SFK kommit överens om villkoren för ett fortsatt för SFK tillfredsställande nyttjande av Bromma flygplats för sin verksamhet, möjliggöra för SFK att bedriva sin nuvarande verksamhet, inkluderande marktjänster, efter den 1 oktober 2013. SFK har i sin anmälan och senare kompletteringar anfört bl.a. följande. SFK är verksam på produktmarknaden för lätt affärsflyg. Denna marknad är en del av en bredare definition av allmänflyg, som innefattar bl.a. affärsflyg, utbildningsflyg och bruksflyg. Marknaden för lätt affärsflyg kan t.ex. avgränsas från marknaderna för taxiflyg, dvs. flyg där man som kund inte flyger som pilot, och marknaden för det tyngre affärsflyget. En allmän definition av affärsflyg är flygningar där resans ändamål är en aktivitet i resenärens/resenärernas affärsverksamhet som kundbesök etc. En särskiljande faktor avseende marknaden för lätt affärsflyg är att kunderna alltid agerar som piloter oavsett om man flyger själv eller med andra. Det saknas officiell statistik som visar hur stor andel av SFK:s flygningar som utgör affärsflyg. SFK har därför intervjuat 47 av de 97 medlemmar som flugit med klubbens flygplan under år 2013. Baserat på dessa intervjuer uppskattar SFK andelen affärsflyg av SFK:s verksamhet till cirka 25,4 procent av det totala antalet flygtimmar, inklusive utbildningsflyg, och 41 procent exklusive utbildningsflyg. Om andelen affärsflyg i stället uppskattas utifrån antalet starter från Bromma flygplats blir motsvarande andelar affärsflyg av SFK:s verksamhet 18 procent av totala antalet starter och 28 procent om man bortser från utbildningsflyg. Att andelen affärsflyg blir lägre om man ser till antalet rörelser i stället för flygtid, beror på att flygtiden för en affärsflygning normalt är längre än för privatflygningar. Dessa uppskattade genomsnittssiffror hade, enligt SFK, med Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 konkurrensverket@kkv.se
2013-10-10 Dnr 565/2013 2 (5) all sannolikhet varit högre om de slagits ut på ett helt kalenderår, då hösten traditionellt sett är en mer intensiv period för affärsflyg. Enligt SFK är dess främsta konkurrent för närvarande SAS Flygklubb. Tidigare var även Lid Air en konkurrent till SFK, men till följd av Swedavias agerande har Lid Air varit tvunget att lägga ned sin verksamhet. För att kunna bedriva sin verksamhet, bestående av allmänflygverksamhet samt marktjänster, arrenderar SFK mark och infrastruktur på Bromma flygplats av Swedavia, som driver flygplatsen. Detta arrendeavtal löper ut den 30 september 2013 och företrädare för Swedavia har indikerat att SFK inte kommer att få något tillträde överhuvudtaget till flygklubbens lokaler på flygplatsområdet fr.o.m. den 1 oktober 2013. Detta innebär bl.a. att de passerkort som för närvarande ger tillgång till flygklubbens lokaler på Bromma flygplats, fortsättningsvis inte kommer att gälla. Utan passerkort är tillträde till flygklubbens lokaler inte möjlig och utan tillgång till sina lokaler samt infrastruktur kommer SFK att vara tvungen att omedelbart upphöra med sin verksamhet på Bromma flygplats. Det finns för närvarande inte någon alternativ plats för SFK att bedriva sin verksamhet på och tillgång till Bromma flygplats är således avgörande för att SFK ska kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet. Enligt SFK har Swedavia genomgående vidhållit att markbrist är skälet till att SFK inte kan vara kvar på Bromma flygplats. Swedavia sade under våren 2011 upp i princip alla affärs- och allmänflygaktörer baserade på Bromma flygplats, inklusive SFK, för avflyttning den 30 september 2011. Som orsak angavs markbrist, vilket bestrids av SFK. Avtalet har därefter förlängts mer än en gång och, som nämnts ovan, nu senast t.o.m. den 30 september 2013. SFK har vidare anfört att Swedavia har motiverat sitt beslut med att ytor för att kunna bedriva sin kärnverksamhet behöver frigöras och att behovet av yta kulminerar de närmaste åren då byggnationer och pågående trafik ska kunna inrymmas på ett redan ansträngt litet flygplatsområde. Flygplatsens begränsade yta gör att antalet platser kommer att minska varvid en prioritering måste ske av vilka aktörer som kan erbjudas plats på flygplatsen. Viktiga faktorer vid denna prioritering angavs vara storlek på verksamhet, inverkan på näringslivets utveckling och betalningsförmåga. Renommé och efterfrågan på aktörernas tjänster skulle enligt Swedavia också beaktas. Enligt SFK har Swedavia, utan att ange ett skäl, meddelat att SFK inte är en av de aktörer som kommer att erhålla ett erbjudande om etablering på ett nytt arrendeområde. Denna särbehandling av vissa aktörer har, enligt SFK, varken motiverats eller föregåtts av någon dialog i synnerhet inte mot bakgrund av den påstådda markbristen. SFK accepterar att Swedavia har en rätt att omallokera verksamheter för att komma till rätta med kapacitetsproblem och säkerställa ett effektivt utnyttjande av den mark och infrastruktur som finns på Bromma flygplats. Det bestrids emellertid att det råder sådan markbrist att SFK inte kan vara kvar på Bromma flygplats.
2013-10-10 Dnr 565/2013 3 (5) SFK gör gällande att Swedavia genom att vägra förlängning av befintligt arrendeavtal alternativt vägra ingå ett nytt arrendeavtal med för SFK tillfredsställande mark och infrastruktur, utan objektivt godtagbara skäl för agerandet, har missbrukat sin dominerande ställning på marknaden för tillhandahållande av mark och infrastruktur (som är nödvändig för att SFK ska ha möjlighet att bedriva sin verksamhet) på Bromma flygplats. Swedavia har i yttrande till Konkurrensverket bl.a. anfört följande. Bromma flygplats står inför en omfattande omstrukturering och måste bl.a. anpassas till en omklassning av Transportstyrelsens flygsäkerhetskrav som reglerar flygplatsverksamheten och som är en grundläggande förutsättning för linjefart, statsflyg och Affärsflyget för Stockholm (se nedan). För fortsatt verksamhet gäller högre krav på uppfyllnad från miljöreglerande myndighet som Miljöförvaltningen och Länsstyrelsen. Utöver detta är Bromma flygplats utpekad av regeringen att ingå i det nationella basutbudet av flygplatser för linjefart. Samtidigt påverkas flygplatsens disposition av den av Stockholms stad via Storstockholms Lokaltrafik planerade tvärspårvägen genom flygplatsområdet. Omstruktureringen medför att det i det närmaste samtliga nyttjanderättsavtal på Bromma flygplats måste sägas upp till upphörande. De ytor inom Bromma flygplats där nyttjanderättsavtalen sägs upp kommer inte att kunna upplåtas med arrende i framtiden. Flygplatsändamålet på Bromma flygplats är enligt Swedavia inriktat på att tillgodose det kollektiva intresset, som representeras av linjefart (som är ett civilt skyddsobjekt), statsflyget (som är ett militärt skyddsobjekt) och Affärsflyget för Stockholm, som är ett av regionen prioriterat typ av flyg, i syfte att matcha Stockholms tillväxt och utveckling (se vidare nedan). Det kollektiva intresset är också att utbyggnaden av spårbunden kollektivtrafik ges goda förutsättningar. Detta kollektiva intresse är ställt mot det enskilda intresset för medlemmarna i SFK. Swedavia har vidare anfört att avsikten är att erbjuda ett begränsat antal nyttjanderätter inom ett nytt område på flygplatsen. Detta nya område utgörs av en begränsad yta och antalet nyttjanderätter som kommer att erbjudas kommer således att vara färre än de som finns i dagsläget. Alla som kan vara intresserade av en nyttjanderätt på flygplatsen kommer därför tyvärr inte att kunna erbjudas en sådan. Swedavia har också därför, med hänsyn till sitt uppdrag, nödgats fastställa objektivt grundade krav för de intressenter som ska kunna komma ifråga för ett nyttjanderättsavtal. Av arrendeavtalet med Stockholms stad följer, enligt Swedavia, att verksamheten vid Bromma flygplats i huvudsak ska inriktas mot att stödja näringslivets utveckling i Stockholm genom att dels vara en flygplats för reguljär flygtrafik till och från Stockholm, dels en flygplats för affärsflyget. Med Affärsflyget för Stockholm avses den verksamhet som bistår företag och organisationer vilka har
2013-10-10 Dnr 565/2013 4 (5) stor betydelse för Stockholmsregionens tillväxt och utveckling. Även om Affärsflyget för Stockholm 1 är prioriterat så måste vissa ytor reserveras för nödvändiga nyttigheter 2 (se nedan) och bruksflyg. Det begränsade antal nyttjanderätter som finns att tillgå erbjuds därför, utan inbördes rangordning, - aktörer som bedriver Affärsflyg för Stockholm eller - aktörer som tillhandahåller en för flygplatsen och flygtrafiken nödvändig nyttighet. Swedavia anser att SFK:s verksamhet, precis på samma sätt som övriga flygklubbars (vilka inte heller kommer att erbjudas fortsatt nyttjanderätt på Bromma flygplats) och andras verksamhet (som sportflyg, skolflyg m.m.), faller utanför begreppet. SFK:s verksamhet faller inte inom ramen för begreppet då dess verksamhet i första hand avser allmänflyg och inte affärsflyg, åtminstone inte på sådant sätt att dess verksamhet faller in under begreppet Affärsflyget för Stockholm. SAS Flygklubb har antagit Swedavias erbjudande om att få stanna kvar på Bromma flygplats t.o.m. den 30 november 2013. SFK erhöll samma erbjudande men valde däremot att tacka nej. Vad gäller det av SFK ifrågasatta missbruket av dominerande ställning har Swedavia bl.a. anfört att företaget har haft objektivt godtagbara skäl för sitt agerande kring uppsägningen av arrendeavtalen samt att urvalet av de aktörer som erbjuds nya avtal på Bromma flygplats skett på grundval av objektiva urvalskriterier som Swedavia tillämpat på ett generellt och icke-diskriminerande sätt. Skäl för beslutet Konkurrensverket bedömer i varje enskilt fall om den fråga som anmäls ska granskas närmare. Detta sker med utgångspunkt i myndighetens prioriteringspolicy. Vid prioriteringen väger Konkurrensverket in hur allvarligt problemet eller företeelsen är, hur viktigt det är att få ett vägledande avgörande samt om någon annan myndighet eller aktör är bättre lämpad att agera i frågan. I bedömningen vägs även in Konkurrensverkets förutsättningar att utreda och bevisa en överträdelse. Swedavia planerar omfattande förändringar av flygplatsens markanvändning. Syftet är att uppfylla de krav som ställs på Bromma flygplats dels utifrån det antal 1 Begreppet har sin grund i Swedavias arrendeavtal med Stockholms stad, av vilket framgår att verksamheten vid Bromma flygplats i huvudsak ska inriktas mot att stödja näringslivets utveckling i Stockholm genom att bl.a. vara en flygplats för affärsflyget. Det är således mot denna bakgrund som Affärsflyget för Stockholm prioriteras. 2 T.ex. tankning, teknisk service eller dylikt.
2013-10-10 Dnr 565/2013 5 (5) resenärer som passerar där, dels utifrån den typ av flygplan som inom ett år kommer att trafikera flygplatsen. Konkurrensverket har inte funnit tillräckliga skäl att ifrågasätta de förändringar av markanvändningen på Bromma flygplats som planeras av Swedavia. Swedavia har till Konkurrensverket redovisat de kriterier som använts för att välja ut de verksamheter som erbjuds möjlighet att förhandla om att arrendera markyta. Dessa urvalskriterier synes inte orimliga. Även om en viss del av SFK:s medlemmars flygningar med SFK:s plan, såsom uppgetts, sker i tjänsten och därför skulle kunna omfattas av begreppet affärsflyg, så består SFK:s verksamhet till övervägande delen av verksamhet som inte kan anses vara affärsflyg. Med hänsyn härtill förefaller inte de urvalskriterier som Swedavia redovisat ha tillämpats på ett icke-objektivt eller diskriminerande sätt. Mot bakgrund härav framstår det som att Swedavia har haft objektivt godtagbara skäl för att inte erbjuda SFK ett nytt arrendeavtal. Den konkurrensbegränsande effekt, som efter grundlig undersökning eventuellt skulle kunna konstateras på en korrekt avgränsad relevant marknad där SFK:s kommersiella verksamhet ingår, framstår dessutom som relativt begränsad. Konkurrensverket har efter sin utredning i saken inte funnit tillräckliga skäl för vare sig ett interimistiskt åläggande eller för att prioritera en vidare prövning av de förhållanden som SFK tar upp. Konkurrensverkets beslut att inte utreda saken vidare innebär inte ett ställningstagande till om förfarandet strider mot konkurrensreglerna. Detta beslut kan inte överklagas. Hur ni kan gå vidare De företag som berörs av detta beslut kan vända sig till domstol för att få saken prövad. En talan rörande konkurrensbegränsande samarbete mellan företag enligt 2 kap. 1 konkurrenslagen (2008:579) eller rörande missbruk av dominerande ställning enligt 2 kap. 7 konkurrenslagen väcks vid Marknadsdomstolen. Detta beslut har fattats av avdelningschefen Göran Karreskog. Föredragande har varit sakkunnige ekonomen Per Olevik. Göran Karreskog Per Olevik Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats