Revisionsrapport Granskning av anställdas bisysslor Mjölby kommun 2010-04-20 Lars Edgren
Innehållsförteckning Innehållsförteckning... 1 1. Sammanfattande bedömning... 2 2. Bakgrund... 3 3. Syfte revisionsfrågor... 4 4. Metod, avgränsning... 4 5. Regelverk avseende anställdas bisysslor... 6 5.1 Lagen om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 05)... 6 5.2 Riktlinjer angående bisyssla inom Mjölby kommun... 6 5.3 Personuppgiftslagen... 7 6. Resultat av granskningen... 7 6.1 Bisysslor hos kommunens anställda... 7 6.2 Kommunens köp av varor och tjänster från företag där anställda har en funktion... 8 6.3 Jäv vid upphandling... 9 1
1. Sammanfattande bedömning Kommunens revisorer har gett Komrev inom PriceWaterhouseCoopers i uppdrag att granska rutiner för hantering av anställdas bisysslor inom Mjölby kommun. Granskningen har sin utgångspunkt i de regler om anställdas bisysslor som finns i lagen om offentlig anställning (LOA) och allmänna bestämmelser (AB 05) som finns inom kollektivavtalsområdet. I granskningen ställs följande revisionsfrågor: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs det kommunala regelverket för anställdas bisysslor? Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar? Granskningen är genomförd med en s k registeranalys som grund. Bolagsverket har gjort sökningar i sina register mot bakgrund av ett utdrag ur Mjölby kommuns PA-systems personregister (Personec-K). Från Bolagsverket har sedan erhållits uppgifter om anställdas engagemang i företag. Bolagsverkets uppgifter har sedan i en första analys matchats mot uppgifter tagna ur kommunens leverantörsregister. I en andra analys har sedan bolagsverkets uppgifter matchats mot uppgifter tagna ur ekonomisystemets leverantörsreskontra för 2009. Av Bolagsverkets sökningar framkommer att det finns 240 företag där anställda inom kommunen har ett engagemang/bisyssla. 2
Som sammanfattande bedömning med utgångspunkt i revisionsfrågorna kan följande sägas: Kommunens regelverk för anställdas bisysslor efterlevs inte och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor saknas Mot bakgrund av gällande upphandlingsregler och hur upphandlingar handläggs inom Inköpssamverkan i västra Östergötland finns ingen anledning att tro att det skulle förekomma jävsförhållanden i samband med formella upphandlingar. Det finns heller inget i granskningen som visar att det skulle förekomma sådana förhållanden. Då regelverket inte efterlevs finns dock alltid en risk att jävsförhållanden kan uppstå, speciellt vid direktupphandling. För att kunna uppnå en bättre följsamhet mot kommunens regler för anställdas bisysslor bör de skrivas om. Lämpligt är att kommunen följer de övergripande regler (LOA och AB 05) som betonar arbetstagarens skyldighet att på arbetsgivarens begäran lämna uppgifter om bisyssla istället för tvärtom. Förslagsvis kan detta ske i samband med årliga utvecklings/lönesamtal. 2. Bakgrund Mjölby kommun har mot bakgrund av revisionsplanen för 2009 gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska förekomst och rutiner för hantering av anställdas bisysslor. Regler om offentliganställdas bisysslor finns i Lagen om offentlig anställning (LOA) och i de allmänna bestämmelser som finns inom kollektivavtalsområdet (AB 05). Av regelverken framgår att kommunens verksamhet måste utövas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för kommunen och dess anställdas oberoende och integritet inte kan ifrågasättas. Arbetsgivaren kan förbjuda arbetstagaren att utöva bisyssla om denna anses vara ett hinder för arbetsuppgifterna, påverkar handläggningen av ärende eller är direkt i konkurrens med den bedrivna verksamheten. I regelverken definieras bisyssla som sådan syssla, stadigvarande eller tillfällig, som är utövad vid sidan om anställningen samtidigt den inte räknas till privatlivet. 3
Anställda ska om arbetsgivaren så begär, lämna uppgift om bisyssla och de övriga uppgifter arbetsgivaren kan behöva för att bedöma bisysslans karaktär. Denna uppgiftsskyldighet omfattar alla slags bisysslor. Ett verksamhetsområde som i förarbetena till regelverken särskilt utpekas som riskfyllt när det gäller förtroendeskadliga bisysslor är upphandling av varor och tjänster. 3. Syfte revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma omfattningen av bisysslor inom kommunen och i vilken mån kommunen har kännedom om de anställdas bisysslor samt tillämpningen och efterlevnaden av regelverken som finns kring området. Granskningen skall besvara följande revisionsfrågor: Har kommunen ändamålsenliga system och rutiner för att följa upp anställdas bisysslor? Efterlevs regelverken för anställdas bisysslor? Förekommer jävsförhållanden vid upphandlingar? 4. Metod, avgränsning Granskningen av anställdas bisysslor har inriktats mot bisysslor som anställda har genom sitt engagemang och ägande av företag. Granskningen omfattar således inte personal inom kommunen där bisysslan innebär ett anställningsförhållande hos andra företag. Sådana engagemang har sorterats bort. Granskningen har genomförts till stor del genom behandling av uppgifter i olika register med hjälp av registeranalysprogram (IDEA). Förfrågan har gjorts hos Bolagsverket om anställda inom kommunen finns registrerade som funktionärer i företag enligt deras handels- och föreningsregister och aktiebolagsregister. Som underlag för denna förfrågan har ett registerutdrag omfattande vissa anställda inom kommunen översänts till Bolagsverket. Uppgifterna från Bolagsverkets register har matchats mot kommunens leverantörsregister för att kontrollera om de företag där kommunanställda är engagerade som funktionärer varit leve- 4
rantör till kommunen. För att få kännedom om vilka volymer som dessa affärsförbindelsers omsätter har också en registerbearbetning gjorts mot bokförda kostnader under 2009. Utdata från registeranalysen har översänts och kommunicerats med berörda förvaltningschefer. Granskningen är avgränsad till att omfatta anställda som har en hel- eller deltidsanställning i kommunen. 5
5. Regelverk avseende anställdas bisysslor Granskningen utgår i grunden från de regler som finns om offentliganställdas bisysslor. I regelverken definieras vad som är bisyssla och anger i huvudsak tre olika typer av bisysslor som kan innebär negativa konsekvenser i anställningen; förtroendeskadliga, arbetshindrande eller konkurrerande. De regelverk som definierar offentlighetsanställdas bisysslor är Lagen om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 05). 5.1 Lagen om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 05) Bestämmelserna i LOA angående offentliganställdas bisysslor förändrades 2002 från att tidigare endast gälla statligt anställd personal till att också omfatta anställda inom kommuner och landsting. LOA reglerar först och främst de förtroendeskadliga bisysslorna. Arbetsgivar- och arbetstagarparterna har på det primär- och landstingskommunala området träffat centralt kollektivavtal (AB 05). I detta avtal finns också regler om anställdas bisysslor, som främst berör de arbetshindrande och konkurrerande bisysslorna. I båda dessa regelverk anges arbetstagarens skyldighet att på arbetsgivarens begäran lämna uppgifter om bisyssla och arbetsgivarens möjlighet att förbjuda sådan bisyssla som bedöms som olämplig. 5.2 Riktlinjer angående bisyssla inom Mjölby kommun Mjölby kommun har 2006 utformat egna riktlinjer för anställdas bisysslor. Av regelverket framgår att ansvaret för meddelande om förekomsten av bisyssla ligger på den anställde. För ändamålet har framtagits en blankett som den anställde skall fylla i och överlämna till berörd förvaltningschef. Såvitt granskningen visar har detta endast skett i något eller några fall. Förvaltningschef skall sedan besluta om bisysslan skall godkännas, godkännas med förbehåll eller förbjudas. 6
5.3 Personuppgiftslagen Granskningen av de anställdas bisysslor genomförs till stor del genom hantering av de anställdas personuppgifter Vi har därför i granskningsarbetet informerat och haft samråd med kommunens personuppgiftsombud för avstämning mot personuppgiftslagens regler. 6. Resultat av granskningen 6.1 Bisysslor hos kommunens anställda För att få en uppfattning om omfattningen av de anställdas bisysslor inom kommunen har en fil översänts till Bolagsverket, med uppgifter på hel- och deltidsanställda personer inom kommunen, för sökning i deras register. Syftet med denna sökning har varit att ta fram uppgifter om anställdas bisysslor i form av engagemang i företag. Grundfilen till Bolagsverket innehöll uppgifter om 2 303 hel- och deltidsanställda. Den förteckning som erhölls från Bolagsverket innehöll 240 olika företag där anställda inom kommunen innehar någon funktion. En person kan i vissa fall ha funktioner i flera företag. Den vanligaste funktionen är att personen är ledamot eller suppleant i styrelsen i ett aktiebolag. Personer som är innehavare av enskild firma förekommer också. Förteckningen från Bolagsverket har rensats från bostadsrättsföreningar och kommunala bolag (uppdrag kopplat till tjänsten). Utfallet från Bolagsverket fördelas efter detta på kommunens förvaltningar/kontor enligt nedan. Tabell: Anställda med företagsengagemang per verksamhet FÖRVALTNINGAR OCH ANTAL AN- ANTAL FÖ- ANDEL % KONTOR STÄLLDA RETAG Administrativa servicekontoret 47 5 11 Byggnadskontoret 16 3 19 Kommunledningskontoret 12 5 42 Kultur- och fritidsförvaltningen 59 5 8 Miljökontoret 13 1 8 Omsorgs- och socialförvaltningen 911 71 8 7
Räddningstjänsten 34 5 15 Service- och entreprenadkontoret 202 10 5 Skolförvaltningen 758 91 12 Tekniska kontoret 35 7 20 Utbildningsförvaltningen 220 41 19 Summa 2 303 244 11 Att antalet företag i tabellen inte överensstämmer med Bolagsverkets förteckning beror på att några företag förekommer inom mer än en förvaltning. Personer inom olika förvaltningar kan m a o ha engagemang i samma företag. I sammanhanget kan även göras den noteringen att registrerade företagsengagemang är aktuella registreringar och tar ingen hänsyn till ex vis sporadiska insatser eller vilande engagemang. Antal anställda anger summan av vid årsskiftet anställda hel- och deltider med tillsvidareanställning. Flest företag förekommer inom skolförvaltningen, 91 stycken. I sammanhanget kan göras den noteringen att det inom de flesta förvaltningar förekommer personer som har fler än ett företagsengagemang. Högst procentuell förekomst av företagsengagemang återfinns hos kommunledningskontoret, ca 42 %. 6.2 Kommunens köp av varor och tjänster från företag där anställda har en funktion Bolagsverkets sammanställning över företag, där kommunanställda har ett engagemang, har samkörts mot kommunens eget leverantörsregister. Denna samkörning resulterade i sammanlagt 23 träffar där företag som förekommer i leverantörsregistret någon gång sålt varor eller tjänster till kommunen. 8
Avslutningsvis har bolagsverkets sammanställning över företag, där kommunanställda har ett engagemang, samkörts med 2009-års leverantörsreskontra. Denna samkörning har resulterat i 18 träffar där företagen under 2009 någon gång sålt varor eller tjänster till kommunen. 6.3 Jäv vid upphandling Att från framtaget material bedöma om det förekommer jäv i upphandlingsprocessen är svårt och kräver stor kännedom om lokala och personliga förhållanden. Kommunens formella upphandlingar genomförs till allra största delen som ramupphandling, större objektsupphandling eller länsövergripande samupphandling där Inköpssamverkan i västra Östergötland (Motala) svarar för den affärsmässiga, konkurrensneutrala och objektiva delen vilket bör garantera en professionell och oberoende upphandlingsprocess. Det är sannolikt att frågan om jäv i de upphandlingsprocesser som bygger formella upphandlingsformer, kopplat till bisysslor, inte behöver beaktas utifrån det resultat som uppvisas från granskningen. Eftersom följsamheten i kommunen mot vad som beslutats när det gäller bisysslor inte är tillfredställande ökar risken för jävsförhållande i samband med upphandling. I sammanhanget gäller det, mot bakgrund av vad som redovisats ovan, i första hand direktupphandlingar. 9