Om miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. En utvärdering

Om miljöledningsarbetet i statliga myndigheter En utvärdering rapport 6515 september 2012

Om miljöledningsarbetet i statliga myndigheter En utvärdering NATURVÅRDSVERKET

Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer Naturvårdsverket Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6515-7 ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2012 Elektronisk publikation Omslagsfoto: Fredrik Ludvigsson/Johnér Bildbyrå

Förord Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en privat eller offentlig verksamhet. Det är en hjälp att fördela ansvaret, prioritera, kommunicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. För att stimulera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem. Miljöledningsarbetet i myndigheterna ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har sedan år 2000 regeringens uppdrag att stödja myndigheterna i detta arbete. Naturvårdsverket har även utvärderat miljöledningsarbetet i statliga myndigheter (Naturvårdsverket 2004). År 2009 införde regeringen en förordning om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907). Enligt regleringsbrev för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket utvärdera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgärder. Redovisningen ska lämnas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) den 30 september 2012. Denna utvärdering är en del av det regeringsuppdraget. Utvärderingen ska bedöma miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter och ska peka ut områden som ska ligga till grund för förslag till en utveckling och förbättring av miljöledningsarbetet i de statliga myndigheterna. Utvärderingen har genomförts av Hans ten Berg, projektledare, och Max Vretborn. Den slutgiltiga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning. 3

Innehåll Förord 3 Sammanfattning 7 Summary 9 Inledning 11 Syfte och frågeställningar 12 Avgränsningar 12 Genomförande 12 Teori 13 Måluppfyllelseanalys 13 Målet med de statliga myndigheternas miljöledningssystem 13 Drivkrafter för miljöledningsarbete inom näringsliv och förvaltning 14 Systemanalys 16 Resultatredovisning 18 Miljöledningsarbetet 18 Målsättning och miljömål 18 Drivkrafter 20 Förordningens betydelse för miljöledning i staten 21 Myndigheter som föredöme 22 Vad har miljöledningsarbete lett till? 23 Indirekta effekter 25 Certifiering 26 Jämförelse med enkät från 2003 28 Certifiering 28 Indirekta effekter 29 Resultat från systemanalysen 29 Diskussion 31 Fler drivkrafter ökar potentialen för miljöledningsarbete 31 Ledningen behöver tydliga signaler 31 Följ upp kraven på miljöledningsarbetet 32 Rankingen skapar konkurrens 32 Krav och förväntningar skiljer sig åt 33 Förutsättningar för certifiering 33 Staten inte drivande i miljöledningsarbetet 35 Bidra till att nå de nationella miljökvalitetsmålen 36 Miljökvalitetsmålen är idag centrala i myndigheternas miljöledningsarbete 36 Återrapportering under utveckling 36 Intensifiera arbetet med indirekta effekter för att nå målen 37 Konsekvenser av miljöledningsarbete 37 5

Slutsatser 38 För det fortsatta arbetet 38 Källförteckning 39 Förstudie 39 Miljöledningsarbetet i statliga myndigheter en utvärdering 40 Elektroniska rapporter, dokument och källor på nätet 40 Bilaga 1 41 Enkätfrågor 41 Bilaga 2 45 Intervjufrågeområden 45 Bilaga 3 47 Systemanalys i Consideo 47 Bilaga 4 48 Statistisk analys 48 Bilaga 5 49 Myndigheter som medverkat vid intervjuer samt besvarat enkät 49 6

Sammanfattning Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en privat eller offentlig verksamhet. Det är en hjälp att fördela ansvaret, prioritera, kommunicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. För att stimulera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem. Miljöledningsarbetet i myndigheterna ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Enligt regleringsbrev för budgetåret 2012 ska Naturvårdsveket utvärdera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgärder. Denna utvärdering syftar till att bedöma miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter samt peka ut områden som kan ligga till grund för förslag till en utveckling och förbättring av miljöledningsarbetet i de statliga myndigheterna. Utvärderingen är en del av Naturvårdsverkets avrapportering på ovan nämnda regeringsuppdrag. Utvärderingens utgångspunkt är de politiska målen som ligger bakom beslutet att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem. En förstudie visade på att målen för miljöledningsarbetet är att statliga myndigheter ska vara ett föredöme, bidra till att uppnå en miljömässig hållbar utveckling, men också att miljöledningssystemet ska vara ett verktyg för att bidra till uppfyllelsen av de nationella miljökvalitetsmålen. En måluppfyllelseanalys har använts för att se om målen med insatserna har uppnåtts. För att få förståelse för vilka drivkrafter som behövs för att nå målen har vi också använt oss av en systemanalys. Utvärderingens resultat grundar sig på en enkät som skickades ut till 196 myndigheter. Svarsfrekvensen var 80 procent. Utöver enkäten gjordes även djupintervjuer på 19 myndigheter för att öka förståelsen för konsekvenserna, effekterna och drivkrafterna i miljöledningsarbetet. Utvärderingen visar att de flesta myndigheter har en uttalad målsättning för sitt miljöledningsarbete. Mer än hälften har kopplat dessa mål till de nationella miljökvalitetsmålen, vilket till stora delar uppfyller regeringens målsättning. Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907), tidigare uppdrag att införa miljöledningssystem och engagemang hos ansvariga för miljöledningsarbetet betraktas som starka drivkrafter av myndigheterna. Naturvårdsverkets ranking (en del av Naturvårdsverkets årliga uppföljning av myndigheternas miljöledningsarbete) är en relativt liten insats som fått stor effekt och är en tydlig drivkraft i myndigheternas miljöledningsarbete. Även om både departementets och myndighetsledningens intresse för miljöledningsarbetet är starka drivkrafter visar enkätresultatet att intresset idag är svagt. Enkätresultaten visar också att få myndigheter anser att statliga myndigheter är ett föredöme genom sitt miljölednings arbete, men intervjuerna pekar på att miljöledningsarbetet förbättrats successivt genom åren. Myndigheterna uppger att miljöledningsarbetet lett till minskad miljöpåverkan, ökad medvetenhet om verksamhetens miljöpåverkan och mer ordning och reda. Mycket tyder på att dessa effekter har uppnåtts till en rela 7

tivt låg kostnad. Enkätresultaten jämfördes med resultat från en enkät som Naturvårdsverket lät göra 2003. Jämförelsen visar att fler myndigheter har certifierade miljöledningssystem idag jämfört med år 2003 och att fler överväger att certifiera sig. Jämförelsen visar också att myndigheterna arbetar med indirekt miljöpåverkan i betydligt större utsträckning än år 2003. Ökningen gäller alla aktiviteter som påverkar myndigheternas indirekta miljöpåverkan, men den största ökningen har skett för aktiviteter som kunskapsspridning och tillsyn. För vidareutvecklingen av arbetet slår utvärderingen fast att Naturvårdsverkets ranking bör omfattas av ett poängsystem som fokuserar på kvalitativa bedömningskriterier. Utvärderingen slår också fast att det finns starka drivkrafter för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter i form av förordning, uppdrag och återrapporteringskrav. För att dessa drivkrafter ska få full effekt måste dock departementet tydligare efterfråga att de efterlevs. 8

Summary An environmental management system represents a way of organizing the environmental efforts of a private or public sector entity. It can help allocate responsibility, prioritize, communicate, follow up and monitor measures taken to achieve a better environment. In 1996, in order to encourage environmental efforts in State agencies, the Government instituted a requirement for all State agencies to adopt environmental management systems, and stipulated that environmental management efforts within the agencies should contribute to the achievement of the national environmental quality objectives. According to the appropriations communiqué for the 2012 budget year, the Environmental Protection Agency is required to assess environmental efforts and the consequences of environmental management efforts by State Agencies, including proposed improvements. This evaluation is meant to assess the environmental effects and consequences of environmental management efforts in State agencies, as well to identify which areas can serve as a basis for the development and improvement of these efforts. This evaluation is a part of the required reporting by the Environmental Protection Agencies with regard to the above-mentioned Government directives, and serves as documentation for the preparation of proposals for improvements. The points of origin for the evaluation are the political objectives behind the decision to require State agencies to institute environmental management systems. A preliminary study indicated that the objectives of environmental management efforts in State agencies are for these agencies to serve as good examples in achieving environmentally sustainable development, as well as using environmental management systems as tools to contribute to the fulfilment of the national environmental quality objectives. A target fulfilment analysis has been used to ascertain whether or not the objectives of the measures taken have been achieved. We have also used systems analysis to gain an understanding of what motivating forces are needed to achieve the objectives. The results of the evaluation are based on a survey sent out to 196 government agencies. The response rate was 80 per cent. In addition to the survey, in-depth interviews were conducted with 19 agencies in order to gain a better understanding of consequences, effects, and motivating forces in environmental management work. The evaluation shows the most government agencies have a stated objective for their environmental management efforts, and more than half have linked these objectives to national environmental quality objectives, thus largely fulfilling the Government s goal. The Environmental Management in State Agencies Ordinance (SFS 2009:907), previous directives to introduce environmental management systems, and the commitment of persons responsible for environmental management efforts, are considered strong motivating forces by governmental agencies. The Environmental Protection Agency s ranking (a part of the annual monitoring by the Environmental Protection Agency of government agency environmental management efforts) is a rela 9

tively small effort that produced a great effect, and is also a clear motivating force in the environmental management work of government agencies. The results of the survey showed that both the heads of the Ministries and government agencies are considered less important motivating forces, as their interest appears to be weak. The results of the survey show that few government agencies feel State agencies set a good example regarding environmental management. However, the interviews indicate that environmental management efforts have gradually improved over the years. Government agencies report that environmental management efforts have led to reduced environmental impact, increased awareness of the environmental impact of agency operations, and better organization. There is good evidence that these effects have been achieved at a relatively modest cost. The results of the survey were also compared with the results of a survey commissioned by the Environmental Protection Agency in 2003. The comparison showed that a greater number of government agencies has certified environmental management systems now, compared to the situation in 2003, and a greater number of agencies are considering obtaining certification than was previously the case. The comparison also showed that government agencies now work with indirect environmental impact significantly more than they did in 2003. Although this increase relates to all activities that affect the environmental impact of government agencies, the largest increase applies to activities such as dissemination of information and supervision. The evaluation recommends that with regard to future efforts, the Environmental Protection Agency ranking system should be improved by the addition of a point system that focuses on qualitative assessment criteria. The evaluation also finds that there are strong motivating forces for environmental management efforts in State agencies, such as ordinances, directives and reporting requirements, but recommends that the Ministries more clearly demand greater compliance with these motivational forces, so that environmental management efforts will achieve their full effect. 10

Inledning Miljöledningssystem är ett sätt att organisera miljöarbetet i en verksamhet. Det är en hjälp för att fördela ansvaret, prioritera, kommunicera, följa upp och kontrollera insatserna för en bättre miljö. För att stimulera miljöarbetet i staten beslutade regeringen 1996 att statliga myndigheter ska införa miljöledningssystem (Regeringen 1996). Detta miljöledningsarbete ska medverka till att uppnå de nationella miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket har sedan år 2000 regeringens uppdrag att stödja myndig heterna i detta arbete (Naturvårdsverket 2004). I uppdraget ingår att årligen redovisa en sammanställning av miljöledningsarbetet baserat på myndigheternas rapporteringar. Naturvårdsverket har tidigare utvärderat miljö ledningsarbetet i statliga myndigheter, vilket 2004 resulterade i rapporten Miljöledning i statliga myndigheter En utvärdering (Naturvårdsverket 2004). Naturvårdsverket fick år 2004 i uppdrag att redovisa förslag om utveckling av arbetet med miljöledning i statliga myndigheter. Uppdraget redovisades 2006 i promemoria Förslag på utveckling av arbetet med miljö ledning i statliga myndigheter Redovisning av ett regeringsuppdrag (Naturvårdsverket 2006). Förutom tidigare utvärdering och uppdraget har Naturvårdsverket sedan år 2000 följt upp och redovisat miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Riktlinjerna för rapporteringen har ändrats genom åren, för att större kraft ska kunna läggas på förbättrad miljöprestanda. Från att till en början enbart sammanställa myndigheternas miljöledningsarbeten har rapporteringen utvidgats till att följa upp miljöledningsarbetets miljö effekter inom tre områden: tjänsteresor och övrig bränsleförbrukning, energianvändning samt miljökrav i upphandling. Naturvårdsverkets rankingsystem är baserat på hur myndigheterna besvarat frågorna i förordningen om miljö ledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907). Poängen visar endast om myndigheterna har besvarat frågorna i förordningen. Frågorna berör myndighetens miljöledningssystem, uppföljning av miljöledningssystemets effekter avseende tjänsteresor och transporter, energianvändning och miljökrav i upphandling. Naturvårdsverket har inte bedömt om till exempel policy och miljömål är av god kvalitet. För att avgöra om en myndighet har ett bra och väl fungerande miljöarbete krävs en noggrannare studie av respektive myndighets miljöredovisning. Uppföljning av statliga myndigheters miljöledningsarbete för år 2011 kommer att publiceras våren 2012. Tidigare har uppdraget att införa och utveckla miljöledningssystem reglerats i myndigheternas regleringsbrev men sedan år 2009 görs det genom förordning SFS 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter. Efter snart 15 år med miljöledningsarbete inom statliga myndigheter är det viktigt att utvärdera vilka effekter och konsekvenser det fört med sig. Det är särskilt intressant att utvärdera vilken effekt förordningen SFS 2009:907 om miljöledning i statliga myndigheter har haft. 11

Ur Naturvårdsverkets regleringsbrev för 2012 Enligt regleringsbrev för budgetåret 2011 ska Naturvårdsverket utvärdera miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter, inklusive förslag till förbättringsåtgärder. Redovisningen lämnas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) den 30 september 2012. Syfte och frågeställningar Syftet med utvärderingen är att ta fram ett underlag inför Naturvårdsverkets redovisning av regeringsuppdraget. Underlaget ska visa på miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Följande frågeställningar kommer att utforskas: Vilka har målen varit för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter? Har man nått målen? Vilka direkta och indirekta effekter har miljöledningssystemen inom statliga myndigheter fört med sig? Vilka konsekvenser har miljöledningssystemen inom statliga myndigheter haft för myndigheternas verksamhet? Vilka konsekvenser har ett utvidgat fokus på miljöeffekter haft på myndigheternas miljöpåverkan och arbetssätt? Vilka är de bakomliggande orsakerna till konsekvenserna ovan, det vill säga vilka faktorer har varit avgörande för utfallet? Avgränsningar Denna utvärdering ska visa på en samlad bedömning av miljöeffekterna och konsekvenserna av miljöledningsarbetet i statliga myndigheter. Utvärderingen kommer inte att bedöma enskilda myndigheters miljöledningsarbete. Utvärderingens slutsatser ska utgöra ett underlag för förslag till åtgärder. Kansliet på avdelningen för verksamhetsstöd på Naturvårdsverket, ansvarar för framtagandet av förslag till förbättringsåtgärder. Genomförande Inledningsvis genomfördes en mindre förstudie i syfte att säkerställa tidigare kunskap på området. Den har använts för att ta ut riktningen för den här utvärderingen. Förstudien utgjordes av en litteraturstudie av tidigare rapporter och utvärderingar. Efter den genomförda förstudien formulerades frågeställningarna som varit vägledande för utvärderingen. För att kartlägga konsekvenser, effekter och drivkrafter i miljöledningsarbetet i statliga myndigheter gjordes en enkät som skickades ut till 196 myndigheter (Bilaga 1). Svarsfrekvensen var 80 procent. En bortfallsanalys, utifrån myndigheternas resultat i Naturvårdsverkets rankning, visade en jämn fördelning mellan de svarande myndigheterna. Utöver enkäten gjordes djupintervjuer på 19 myndigheter för att öka förståelsen för konsekvenserna, effekterna och drivkrafterna i miljöledningsarbetet (Bilaga 2). 12

Teori I den här utvärderingen har en måluppfyllelseanalys används för att se om målet med en insats har uppnåtts eller inte. Vi kommer också använda oss av en systemanalys för att få förståelse för vilka drivkrafter som behövs för att nå målen. Måluppfyllelseanalys En måluppfyllelseanalys pekar på vad effekten är av en insats och hur effekten förhåller sig till målet, se figur 1. Grunden för att kunna göra en måluppfyllelseanalys är att det finns ett uttalat mål. Den första frågan som bör ställas är alltså vad målet med insatsen är. Det är inte ovanligt att målet är oklart och/eller att det uttrycks flera mål för samma insats, utan en naturlig prioritering dem emellan. Det ger ingen förståelse för vad som anses vara huvudmålet. Mål Före Intervention/Insats Efter T 1 T 2 Figur 1. Illustration av måluppfyllelseanalys. 1 Målet med de statliga myndigheternas miljöledningssystem Målen för miljöledning i staten är relativt otydliga och inte alltid direkt uttalat. Det finns dock en underliggande intention som ligger till grund för införandet av miljöledningssystem hos myndigheter, som vid olika tillfällen uttalats av regeringen. Regeringens beslut 1996 att införa miljöledningssystem i staten motiverades så här (Regeringen 1996): för att vara föredömen i arbetet att uppnå en ekologiskt hållbar utveckling i samhället. Avsikten är att miljöledningssystemen ska vara verktyg för myndigheterna att använda i strävan att nå de 16 nationella miljökvalitetsmålen. I ett regeringsbeslut från 2005 gällande riktlinjer för myndigheternas redovisning av miljöledningsarbete uttrycks målsättningen för myndigheterna arbete miljöledningssystem på följande sätt (Regeringen 2005): 1 Förebild från Källa: Eriksson B, Karlsson P-Å (2008). Att utvärdera välfärdsarbetet. 13

Statsförvaltningens miljöarbete skall utvecklas till ett föredöme när det gäller att uppnå en miljömässigt hållbar utveckling. Regeringen har därför successivt sedan december 1996 beslutat att ge de flesta statliga myndigheter i uppdrag att införa miljöledningssystem. Att införa miljöledningssystem innebär att myndigheterna organiserar sitt miljöarbete, integrerar miljöhänsyn i den ordinarie verksamheten och sätter mål för miljöarbetet. Därmed får myndigheterna ett verktyg för att bidra till uppfyllelsen av de nationella miljökvalitetsmålen och den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling. Dåvarande miljöminister Andreas Carlgren anger i ett pressmeddelande från miljödepartementet 2009 i samband med införandet av förordningen om miljö ledningssystem, syftet med myndigheternas miljöledningssystem (Regeringen 2009): Det offentliga Sverige ska vara ett föredöme i omställningen mot ett grönt hållbart samhälle. Miljöarbetet vid myndigheterna är ett viktigt verktyg i den omställningen. Nu förenklar vi myndigheternas miljöarbete samtidigt som vi tydliggör kraven. Här lyfts framförallt målsättningen att de statliga myndigheterna ska vara ett föredöme i omställningen mot ett hållbart samhälle. I stycket återfinns de två målsättningar som formulerades när beslutet att införa miljöledningssystem i staten fattades: De statliga myndigheterna ska vara ett föredöme i att uppnå en miljömässig hållbar utveckling. Miljöledningssystemet ska vara ett verktyg för att bidra till uppfyllelsen av de nationella miljökvalitetsmålen. Drivkrafter för miljöledningsarbete inom näringsliv och förvaltning För privata företag finns det flera skäl att arbeta med miljöfrågor. Dessa beskrivs och punktas upp i Miljöarbetet stärker affärerna! (Almgren, R, Brorson, T och Enell, M. 2008). Flera av dessa skäl är inte giltiga för några av myndigheterna, medan några är giltiga för en del av myndigheterna. Nedan listas flera skäl att arbeta med miljöfrågor och våra antaganden om hur de relaterar till statliga myndigheter. Skäl (1): Att attrahera befintliga och nya kunder. Den här drivkraften är bara giltig för myndigheter som har kunder i ordets rätta bemärkelse att kunden har möjligt att välja vilken leverantör de vill ha (Brunsson 1998). De flesta statliga myndigheter har monopol på sin verksamhet och har utifrån detta synsätt inga kunder. För dessa myndigheter är syftet att attrahera kunder därför inte en drivkraft i miljöarbetet. Det finns statliga förvaltningar som har kunder i bemärkelsen att dessa kan välja en annan leverantör, exempelvis högskolor och universitet. I dessa förvaltningar kan syftet att attrahera kunder utgöra en drivkraft i arbetet med miljöledningsarbete. 14

Skäl (2): Att minska kostnader för avfall, vatten, energi, resor och material. Detta kan anses vara ett giltigt skäl då statliga myndigheter alltid bör sträva efter att minska sina kostnader. Samtidigt har myndigheter en något upp och nedvänd incitamentsstruktur när det gäller organisationens finansiering. Det ligger i större grad i företagens intresse att kunna visa på hur bra verksamheten går i syfte att få in mer kapital i form av aktiekapital och lån. För en politisk organisation finns det ingen drivkraft att visa på ekonomisk vinst. Drivkraften för den politiska organisationen handlar istället om att klara sina uppdrag utifrån existerande budgetramar. Den politiska organisationen flaggar inte sällan för resursbrist i syfte att visa att organisationen behöver mer pengar. Om den politiska organisationen visar på minskade kostnader och ett överskott av pengar finns risk för att detta ses som ett resultat av övertaxering snarare än något som organisation har skapat (Brunsson, 1998). Det finns heller inga garantier för att en myndighet får använda de kostnadsminskningar som uppkommit genom miljöarbetet i andra delar av organisationens verksamhet. Hur den enskilda myndigheten ser på kostnadsbesparande åtgärder är omöjligt att uttala sig om, men på ett generellt plan går det att konstatera att drivkraften att minska kostnader är svagare för myndigheter än för företag. Skäl (3): Att minska riskerna, skäl (4): Att uppfylla miljölagarna, skäl (5): Att skydda varumärket. Dessa skäl är framförallt giltiga för verksamheter som är förknippade med någon typ av miljörisk. Det finns exempel på statliga myndigheter vars verksamhet kan förknippas med någon miljörisk, men för de allra flesta är så inte fallet. Inte heller alla företags verksamhet är förknippade med miljörisker. Skäl (6): Att attrahera anställda och framtida anställda. Konkurrens om kompetent arbetskraft är ett skäl som även kan vara giltigt för statliga myndigheter. Det kan vara ett skäl att använda miljöledningsarbete i profilering av myndigheten. Skäl (7): Att tillfredsställa ägare, banker, försäkringsbolag och andra med ekonomiska intressen i verksamheten. Detta är ett giltigt skäl även för myndigheten, givet att dess uppdragsgivare, regeringen och departement, efterfrågar ett fungerande miljöledningsarbete. Tidigare studier har visat att den efterfrågan har varit låg (Naturvårdsverket 2009). Skäl (8): Att minska belastningen på miljö. Detta är ett skäl som är giltigt i samma utsträckning för myndigheter som för privata företag. Skälets vikt definieras av hur stor betydelse miljön tillskrivs på den enskilda myndigheten eller det enskilda företaget. Statliga myndigheter har i intervjuer och enkät själva fått uppskatta om de har varit ett föredöme i sitt miljöledningsarbete. Vi har även jämfört hur 15

stor andel av de statliga myndigheterna som är certifierade i jämförelse med näringslivet. I en intervju från 2007 2008 med 272 företag gjordes en sammanställning av hur stor andel av dessa som var certifierade. Se figur 2. 50% 45% 40% Andel certifierade 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 50-99 100-199 200-499 500-999 1000- Storleksklass anställda Figur 2. Visar andelen miljöcertifierade företag inom tillverkningsindustrin fördelat på antal anställda år 2007. Bilden beskriver sambandet mellan företagens storlek och i vilken utsträckning de har miljöledningssystem. Källa: Arnfalk, Peter et. al. (2008). Lunds Universitet: Projektet Miljöarbete i svensk tillverkningsindustri Myt eller verklighet del 3. Intervjuer med 272 företag (2007 2008). Systemanalys För att få förståelse för olika drivkrafter betydelse för miljöledningsarbetet i statliga myndigheter gjordes en systemanalys med hjälp av ett orsak-verkandiagram. Diagrammet (Causal Loop Diagram, CLD) kartlägger strukturen och återkopplingarna mellan olika faktorer i ett system för att få kunskap om hur de hänger ihop och påverkar varandra och systemet i sin helhet. En system analys med orsak-verkan-diagram kan genom att kartlägga de olika faktorernas beteenden bidra med kunskap för att utveckla strategier som motverkar och/eller förstärker faktorernas beteenden över tid. Kartläggningen gjordes med hjälp av Consideo 2 som är ett verktyg för att visualisera och analysera komplexa problem. I analysen har huvudfrågan varit vilka drivkrafter som har störst betydelse för miljöledningsarbetet i statliga myndig heter. Analysen är avgränsad till att analysera stödjande drivkrafter och tar inte hänsyn till effekter som kan begränsa ett aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter (Bilaga 3). 2 http://www.consideo-modeler.de/ 16

De faktorer som vi använt oss av i analysen av drivkrafter är bland andra följande: Certifiering enligt någon standard Departementens intresse Extern profilering av miljöarbetet Extern revision av miljöledningssystemet Förordningen Inspiration från andra myndigheter Kostnadsbesparingar för myndigheten Ledningens intresse Miljöfrågans status Miljösamordnarens engagemang Miljöutbildning Naturvårdsverket ranking Personalens engagemang Ursprungligt uppdrag från regeringen Återrapporteringskrav 17

Resultatredovisning Detta avsnitt redogör för utvärderingens resultat. Avsnittets första delar beskriver miljöledningsarbetet vid statliga myndigheter. Här beskrivs också myndigheternas målsättning och drivkrafter för miljöledningsarbetet, förordningens betydelse och vad miljöledningsarbetet har lett till. Avslutningsvis görs en jämförelse mellan enkätsvaren i Naturvårdsverkets utvärdering från år 2004 och den aktuella enkäten. Miljöledningsarbetet På nästan hälften av myndigheterna (45 procent) är det en miljösamordnare som har ansvaret för miljöledningsarbetet medan vid färre myndigheter (23 procent) är det de administrativa cheferna har ansvar för miljöledningsarbetet. Närmare en femtedel av myndigheterna (22 procent) anger att exempelvis handläggare, controller, ekonomichef, kanslichef, avdelningschef, personalchef eller upphandlingsansvarig har ansvaret för frågorna. På några myndigheter (6 procent) har en miljöchef ansvaret för miljöledningsarbetet. På de flesta myndigheterna (57 procent) ligger ansvaret för miljöledningsarbetet under administrativt stöd. I 12 procent av fallen ligger ansvaret på en sakavdelning. Flera myndigheter (29 procent) har en annan organisatorisk lösning, det vanligaste är då att myndighetsstaben och ledningskansliet har ansvaret för miljöledningsarbetet, för övrigt är spridningen stor. Sättet att organisera miljöledningsarbetet varierar bland de myndigheter vi valt att intervjua. De flesta har en miljösamordnare som jobbar deltid med miljöledningsfrågorna. Miljösamordnaren har inte sällan också kvalitetseller säkerhetsfrågor på sitt ansvar och är vanligen organisatoriskt placerad på myndighetens administrativa avdelning. De myndigheter som har regionkontor har också miljösamordnare eller miljöansvariga vid dessa kontor. I de flesta fall är miljösamordnaren ensam med sina frågor. Några myndigheter vi varit i kontakt med har en miljösamordnare men flera miljöansvariga vid en eller flera regionkontor. En av myndigheterna har så många som sex personer anställda vid en central miljögrupp och flera miljöansvariga ute på regionkontoren. Målsättning och miljömål De allra flesta myndigheterna (88,5 procent) anger att de har en uttalad målsättning med sitt miljöarbete. En majoritet av myndigheterna (48 procent) uppger att de i stor utsträckning eller helt och hållet (9 procent) har kopplat målen i sitt miljöledningsarbete till de nationella miljökvalitetsmålen. Ett flertal myndigheter (36 procent) uppger att de i liten utsträckning kopplat målen i sitt miljöledningsarbete till de nationella miljökvalitetsmålen och endast ett fåtal (7 procent) att de inte alls gjort det. 18

Resultatet från enkäten visar att det endast är en handfull miljökvalitetsmål som myndigheterna anser relevanta för sin verksamhet. Begränsad klimatpåverkan är de miljökvalitetsmål som är av störst betydelse för myndigheternas miljöledningsarbete, Frisk luft och Giftfri miljö är de näst mest relevanta miljökvalitetsmålen följt av Bara naturlig försurning, God bebyggd miljö och Skyddande ozonskikt. Se figur 3. Ett rikt växt och djurliv God bebyggd miljö Storslagen fjällmiljö Ett rikt odlingslandskap Levande skogar Myllrande våtmarker Hav i balans samt levande kust och skärgård Grundvatten av god kvalitet Levande sjöar och vattendrag Ingen övergödning Säker strålmiljö Skyddande ozonskikt Giftfri miljö Bara naturlig försurning Frisk luft Begränsad klimatpåverkan 0 1 2 3 Figur 3: I vilken utsträckning är följande miljökvalitetsmål relevanta för er verksamhet? 0 = inte alls och 3 = helt och hållet. Djupintervjuerna visar att de flesta myndigheter som bedrivit ett miljöledningsarbete en längre tid har uttalade mål för sitt arbete. Några har nöjt sig med att sträva efter en allmän miljöförbättring medan andra brutit ned det mot mätbara mål och visionsarbete om en hållbar utveckling. Sju av nitton myndigheter har baserat sina mål på de sexton miljökvalitetsmålen. En av myndigheterna uttrycker att: Vi jobbar med miljökvalitetsmålen när vi jobbar med miljöledningsarbetet, det är bra då tas det mer på allvar. Jag tycker vi ska vara föredöme. De miljökvalitetsmål som är tydligast prioriterade hos de myndigheter vi intervjuat överensstämmer i stor utsträckning med enkätsvaren. De insatser som myndigheterna i största utsträckning riktar in sig på för att nå sina miljömål är att minska sitt resande, att spara energi och att se över vilka kemikalier som används vid exempelvis städning. Flera myndigheter nämner också att de arbetar aktivt med att införa grön upphandling, inte minst beträffande myndigheternas bilparker och dess drivmedel. Flera myndigheter har resonerat kring miljökvalitetsmålen när de gjort miljöutredningar och handlingsplan, men inte aktivt knutit dem till sina mål för verksamheten. 19

Drivkrafter De svarande fick i enkäten uppskatta hur stor betydelse olika drivkrafter har haft för utvecklingen av miljöledningsarbete på deras myndighet. Resultaten visar att Förordningen om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907) är den drivkraft som har haft störst betydelse för myndigheterna. Naturvårdsverkets ranking av myndigheternas miljöledningsarbete upplevdes som mycket positiv drivkraft. Miljösamordnarens eget engagemang skattandes också som en relativt stark drivkraft. Det gjorde också det ursprungliga uppdraget från regeringen. Kostnadsbesparing, departementets och ledningens intresse hörde till de drivkrafter som skattades väldigt lågt. Se figur 4. Inspiration från andra myndigheter Kostnadsbesparingar Revision av miljöledningssystemet Förordningen om miljöledning Ursprungligt uppdrag från regeringen Engagemang hos ansvarig för miljöledningsarbetet Omvärldens krav och förväntningar NV:s ranking Departementets intresse Ledningens intresse 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Figur 4: Hur starka har följande drivkrafter varit för utvecklingen av ert miljöledningssytem? 1 = ingen drivkraft, 10 = Mycket stark drivkraft. Djupintervjuerna skattar drivkrafterna på ett liknande sätt som enkätrespondenterna. Dem vi har intervjuat vittnar om att Naturvårdsverkets ranking har haft stor betydelse och utgjort en stark drivkraft för myndigheternas ledningsgrupper, även om flera miljösamordnare önskat att ranking tog hänsyn till kvalitativa bedömningskriterier i större utsträckning. Förordningen anges av flera som en faktor som varit avgörande för att få till stånd ett miljöledningsarbete överhuvudtaget medan rankingen bidragit till att öka engagemanget. I mitt arbete är det miljöförbättringen som är drivkraften, vara med och driva på. Men på ledningsnivå är det rankingen som locka mest, att man vill vara bäst. Enligt de miljösamordnare vi talat med fungerar rankingen som drivkraft främst för ledningen. Tävlingsmomentet är en viktig beståndsdel för att fånga ledningens intresse. 20

Flera av dem vi intervjuat poängterar vikten av att få med sig ledningen. Hälften av dem vi intervjuat uppger att ledningen visar ett tydligt intresse för miljöledningsarbetet. allt handlar om ledningens inställning, det går som en dans om de är positiva. De övriga uppger att miljöledningsfrågorna är prioriterade men att intresset kunde vara större. Från intervjuerna har vi fått intrycket att ledningen kan visa intresse för miljöledningsfrågorna, men sällan är drivande i frågorna. För den enskilde miljösamordnaren är det personliga engagemanget viktigt för att lyckas med sina föresatser. Flera anger att ett hållbart samhälle är en övergripande drivkraft i deras arbete. Flera miljösamordnare uppger att personalens engagemang betraktas som viktigt. Några miljösamordnare framhåller att spara pengar genom att minska resor och förbrukning av material är en tydlig drivkraft, då det innebär tydliga mål och feedback. Andra menar tvärtom att det är en nackdel att se ekonomin som drivkraft, eftersom driftskostnaden finansieras via förvaltningsanslaget vilket innebär att besparingar på driftskostnaden sannolikt innebär minskade anslag i framtiden. Förordningens betydelse för miljöledning i staten Enkätresultat visar att förordningen från 2009 har haft betydelse för de allra flesta myndigheters miljöledningsarbete. Endast ett fåtal av myndig heterna (5 procent) anser att förordningen inte haft någon betydelse för deras miljöledningsarbete. Framförallt har förordningen ökat betydelsen för miljöledningsarbetet (65 procent) och förtydligat vilka krav som ställs gällande miljöledningsarbete (68 procent). Ett fåtal myndigheter har certifierat sig (11 procent) eller har planerat att certifiera sig (9 procent) som en följd av förordningen. Flera myndigheter (42 procent) har lagt mer resurser på sitt miljöledningsarbete till följd av förordningen. Flertalet av de myndigheter vi talat med har bedrivit ett uttalat miljöarbete sedan flera år tillbaka. I de flesta fall har de börjat i samband med att de fått i uppdrag att bedriva miljöledningsarbete. De uppger att miljöledningsarbetet tagit fart och blivit mer strukturerat i samband med förordningen 2009. Framförallt har förordningen inneburit att ledningens intresse ökat. Definitivt ja, finns det en lag eller förordning får det ett helt annat genomslag, det slår igenom på hela fältet. Ledningen måste vara med, då blir det effekt, förordningen gör att det inte blir frivilligt Förordningen var en kick, jag kände så faktiskt, jag hade mer tryck bakom mig. Det blir tydligare. Vi hade ju allt på plats innan förordningen, däremot tog det extra fart. Men det hjälpte inte oss i strukturen. Det blev dock mer tydligt för chefer. 21

En majoritet av de myndighetsföreträdare vi intervjuat anser att förordningen haft betydelse för myndigheternas miljöledningsarbete. Oavsett om myndigheterna arbetat med miljöledning tidigare eller startat arbetet i samband med att förordningen kom upplever man förordningen som en tydlig signal. I ett fall konkurrensutsattes en del av myndigheten vilket minskade ledningens incitament att behålla certifieringen av myndighetens verksamhet. Förordningen bidrog dock till att myndigheten valde att fortsätta vara certifierad enligt ISO-standarden. Miljösamordnarna upplever att ledningen uppmärksammat miljöledningsarbetet på ett tydligare sätt än innan förordningen. Den har också gett miljösamordnarens roll mer uppmärksamhet vilket skapar mer arbetsglädje och motivation. Nu är den verksamheten ute på marknaden, vi behöver egentligen inte vara certifiera, ska man verkligen behöva lägga tid på det här tänkte ledningen, då är det bra att vi har förordningen. Den säger att vi bör vara certifiera. Det var bra för mig att skicka till direktörerna på direktionerna. För de myndigheter som är certifierade enligt ISO 14000 har inte förordningen inneburit någon drivkraft då de redan uppfyller det som står i förordningen. För oss betydde det bara att vi kunde bocka av att vi tagit hand om detta. Myndigheter som föredöme En av målsättningarna är att statliga myndigheters miljöledningsarbete ska vara ett föredöme. Resultat från enkäten visar att myndigheterna i en ganska liten utsträckning anser att deras miljöledningsarbete är ett föredöme, se figur 5. Av dem vi intervjuat anser få att myndigheter kan sägas vara föredömen vad beträffar miljöledningsarbete. Några av dem, samtliga ISOcertifierade, menar att de nått en nivå som kan sägas vara föredömlig men säger samtidigt att de inte har någon tydlig uppfattning om var de andra myndigheterna befinner sig. Vi är inte förebilder men vi blir bättre och bättre. Vi är många myndigheter som är på samma nivå, vi har börjat samtidigt och kommit lika långt. Myndigheterna kommunicerar i liten utsträckning ut sitt miljölednings arbete till omvärlden och miljöledningsarbetet används i liten utsträckning i profileringen av myndigheterna. Sammantaget anser de flesta vi talat med att näringslivet ligger före, men att de statliga myndigheterna ändå har jobbat bra och kommit en bra bit på vägen under de senaste åren. Det står kort på vår externa hemsida. Där kan man hämta dokument. Vi ger ut en publik miljöredovisning två ggr per år. Vi har olika teman år från år. 22

Även om några upplever att de nått föredömliga nivåer på sitt miljöledningsarbete är det ovanligt att myndigheter aktivt profilerat sitt miljöledningsarbete utåt. De som gjort det har använt sig i första hand av sin externa webbsida men också i sina årsredovisningar. Några av myndigheterna informerar om sitt miljöarbete när de träffar intressenter, någon har också fått föreläsa för andra myndigheter om sitt miljöledningsarbete. Däremot har de flesta bedrivit någon slags information internt, antingen via sin interna webbsida eller på exempelvis informationsmöten för sina anställda. Enkätresultatet visar att det är vanligast att myndigheterna profilerar sitt miljöarbete på sin webbsida (23 procent), i kontakt med andra aktörer (20 procent) och i sina lokaler (15 procent). Det allra vanligaste är att myndigheterna inte alls använder miljöledningsarbetet i sin profilering (36 procent). Vår myndighet kan påverka allmänheten med vårt miljöledningsarbete Våra samarbetspartners och kunder efterfrågar att vi har ett miljöledningsarbete Vi kommunicerar ut vårt miljöledningsarbete till samarbetspartners, andra myndigheter, kunder och allmänheten Vi använder vårt miljöledningsarbete i profileringen av vår myndighet Vårt departement är intresserad av vårt miljöledningsarbete Vår myndighets miljöledningsarbete är ett föredöme för andra 1 3 5 7 9 Figur 5. I vilken utsträckning instämmer du i följande påstående? Skala från 1 till 10 där 1 = instämmer inte alls, 10 = instämmer helt. Den statistiska analysen visar att de certifierade myndigheterna i större utsträckning kommunicerar ut sitt miljöledningsarbete till allmänheten (Bilaga 4). Dessa myndigheter använder även sitt miljöledningsarbete i profileringen av myndigheten i större utsträckning. Certifierade myndigheter anger i mycket större utsträckning att de har kunder som efterfrågar att myndigheten har miljöledningssystem. Samtliga av dessa samband är statistiskt säkerställda. Den statistiska analysen visade inte något samband mellan att en myndighet var certifierad och i vilken utsträckning myndigheterna upplevde att de kunde påverka allmänheten med sitt miljöledningsarbete. Vad har miljöledningsarbete lett till? Enkäten visar att miljöledningsarbetet framförallt har lett till ökat medvetenheten om verksamhetens miljöpåverkan och att myndigheten har minskat sin 23

miljöpåverkan. Se figur 6. Myndigheterna upplever också att de fått mer ordning och reda, liksom ökad insikt om behovet av ett system för verksamhetsledning. Miljöledningsarbete har enligt de svarande haft mindre betydelse för kommunikationen med omvärlden, samarbete med andra myndigheter och myndig hetens trovärdighet hos allmänheten. Även intervjupersonerna vittnar om att miljöledningsarbetet lett till mer ordning och reda samt ett ökat engagemang hos personalen. Ja, det har det gjort, systematiken, ordning och reda, att man fått ett gemensamt angreppssätt. Splittrad bild innan. Inget strukturerat sätt Ledningen är aktiva idag. Stor respons. Det är ordning och reda, struktur och kvalitetsarbete. Myndigheten har minskat sin miljöpåverkan Högre trovärdighet hos allmänheten/företag Ökad insikt om behovet av verksamhetsledningssystem/kvalitetssystem Ökad medvetenhet om verksamhetens påverkan på miljön Bättre kommunikation med omvärlden Bättre samarbete med andra myndigheter Mer ordning och reda generellt 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Figur 6: Hur väl instämmer du i följande påståenden när det gäller vad miljöledningsarbetet har lett till? Uppskatta från 1 10 där 1 = inte alls och 10 = helt och hållet. De intervjuade uppger också minskad elförbrukning som en följd av miljöledningsarbetet. Vi har kollat någon gång, vi skär ju ned på saker, vi har förbättrat energi och resande. Det har varit lönsamt. Elen (förbrukningen) har minskat. Utbildning via webben har ökat engagemanget. En annan medvetenhet, vi har bytt ut datorer och styrda skrivare, resor har ersatts med video. Flera myndigheter framhåller införandet av videokonferenser som en tydlig effekt, genom att det har minskat myndigheternas resande. 24

En ny verksamhet som införlivades för några år sedan, de bestämde innan de var införlivade att de skulle ha videoanläggning på varje kontor. Då halkade de andra in, de har utveckla pc-kamera, det har påverkat mycket och börjar nu träffa sakägarna (kunder) per video. Resultaten från enkäten visar att kostnaderna för miljöledningsarbetet har minskat för fler myndigheter (33 procent) än ökat (22 procent). De vanligaste (45 procent) är att myndigheternas miljöledningsarbete inte har påverkat kostnaderna. I intervjuerna framkommer det att miljöledningsarbetet i endast några fall har påverkat myndighetens kärnverksamhet. De myndigheter som uppger att kärnverksamheten påverkas är främst intervjupersoner vid högskolor och universitet som profilerat sina utbildningar mot miljöfrågor samt de myndigheter som integrerat miljöledning i sina kvalitets och processarbeten. Den statistiska analysen visade att de certifierade myndigheterna i större utsträckning upplever att miljöledningsarbetet har lett till mer ordning och reda generellt sett. Certifierade myndigheter upplever också i större utsträckning att behovet av verksamhetsledningssystem/kvalitetssystem har ökat som en följd av miljöledningsarbetet. Certifierade myndigheter upplever också i större utsträckning att miljöledningsarbetet har gett myndigheten högre trovärdighet. Det finns dock inget samband mellan att myndigheten är certifierad och att de upplever att de har minskat sin miljöpåverkan. Indirekta effekter En viktig del av de statliga myndigheternas miljöledningsarbete är att identifiera deras indirekta miljöpåverkan. I enkäten fick respondenterna uppge vilka aktiviteter som är relevant för myndigheternas indirekta miljöpåverkan och om miljöledningsarbetet har påverkat dessa aktiviteter. Resultaten visar att myndigheterna i dag inte arbetar med att minska sin indirekta miljöpåverkan i någon större utsträckning. Kunskapsspridning, det vill säga information, rådgivning och utbildning om miljöpåverkan, är den aktivitet som påverkats i störst utsträckning sedan myndigheterna infört miljöledningssystem. Konkret myndighetsutövning såsom utformning av allmänna råd, skatter och avgifter, beslut om tillstånd samt beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd, är aktiviteter som påverkats i minst utsträckning. Se figur 7. Myndigheterna uppger att det är lättare att arbeta med direkt miljöpåverkan, till exempel elförbrukning och avfallshantering, men det finns också exempel på myndigheter som har integrerat sin indirekta miljöpåverkan i sitt miljöledningsarbete. Den indirekta miljöpåverkan som myndigheterna identifierar är i första hand utbildningsinsatser, upphandling och miljömärkning av sina produkter och tjänster men även effekterna av myndigheternas övergripande mål, så som minskad bakterieresistens, folkhälsa, fler arbetstillfällen eller tillväxt i biståndsländer. Ja vi har ett integrerat verksamhetsledningssystem så det påverkar hur vi anskaffar materiel, då blir miljö en del av våra processer. 25

Utforma föreskrifter 50% Internationellt arbete Forskning och utveckling 40% 30% 20% 10% 0% Utforma allmäna råd Beslut om tillstånd Skatter och avgifter Beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd Tillsyn och revision Kunskapsspridning Har skett under 2011 Figur 7. Har införandet av miljöledningssystem påverkat er indirekta miljöpåverkan vad gäller någon av nedanstående aktiviteter? Svaren visar procent för aktiviteter med indirekt påverkan som skett under 2011. En hypotes i den statistiska analysen var att certifierade myndigheter i större utsträckning arbetade med indirekt miljöpåverkan. I fyra av aktiviteterna fanns det ett positivt samband mellan de certifierade myndigheterna och i vilken utsträckning de arbetade med indirekt miljöpåverkan (Bilaga 4). Det positiva sambandet fanns för beslut om tillstånd, skatter och avgifter, internationellt arbete samt för forskning och utveckling. Certifiering Resultaten från enkäten visar att endast elva procent av myndigheterna är certifierade enligt någon standard idag. Sammanlagt 12 procent har beslutat att certifiera eller kommer sannolikt certifiera sin verksamhet. Ungefär en tredjedel (31 procent) av myndigheterna kommer sannolikt inte certifiera sig och något fler (38 procent) har inte fattat något beslut i frågan. Se figur 8. Vi har certifierat vårt miljöledningssytem 4% 11% 3% Vi har beslutat om att certifiera oss 9% Vi kommer sannolikt certifiera vårt miljöledningssytem 38% Vi kommer sannolikt inte certifiera oss Vi är eller kommer miljödimplomera oss istället för att certifiera oss 4% 31% Inget beslut Vet ej Figur 8: Certifiering av miljöledningssystem. Vilket påstående stämmer bäst för er myndighet. 26

Den vanligaste orsaken till att myndigheterna inte certifierat sig (34 procent) är att de inte anser att deras verksamhet har någon betydande miljöpåverkan. Den näst vanligaste orsaken (26 procent) är att frågan inte prioriteras, följt av resursbrist (19 procent). Se figur 9. 9% Resursbrist 19% Ej prioriterat Tekniska/adminstrativa problem 34% Inte tillräcklig med kunskap 26% Myndigheten har ingen betydande miljöpåverkan 9% 3% Annat Figur 9: Vilka är de viktigaste orsakerna till att ni inte har eller inte ska certifiera ert miljöledningssystem (ange tre orsaker). De tre vanligaste orsakerna till att myndigheterna certifierar sig är för att stärka myndighetens varumärke (31 procent), för att organisera myndig hetens miljöarbete (30 procent) samt krav och förväntningar från omvärlden (26 procent). Se figur 10. 3% 5% För att det är lönsamt 26% 30% Organisera miljöarbetet Stärka myndighetens varumärke 5% För att andra myndigheter har certifierat sig Krav och föräntningar från omvärlden 31% Annat Figur 10: Vilka är de viktigaste orsaker till att ni har/eller kommer certifiera ert miljöledningssystem (ange högst tre skäl). 27

Vi har intervjuat 19 myndigheter, åtta av dem är certifierade enligt standard 14001. Fem av dessa åtta är slumpmässigt utvalda från de 20 myndigheter som är certifierade. Ytterligare tre certifierade myndigheter kom med i ett slumpmässigt urval från samtliga myndigheter med uppdrag att arbeta med miljöledningssystem. De certifierade myndigheter vi intervjuat certifierade sina miljöledningsarbeten mellan åren 2003 och 2009. Fem av dessa har eller har haft verksamheter som är affärsdrivna, vilket utgjort en viktig drivkraft bakom beslutet att certifiera sig. Att vara affärsdriven har ökat kraven på kvalitetssäkring av produkter och tjänster, medfört kunders förväntningar och krav på certifiering och ökat behov av ordning och reda i verksamheten. I de flesta fall kom initiativet att certifiera verksamheten från myndighetens ledningsgrupp, men det finns exempel där initiativet har kommit från engagerade medarbetare. Av de elva icke-certifierade myndigheter vi talat med uppger tre myndigheter att de överväger att certifiera sina ledningssystem i framtiden. De övriga åtta myndigheterna anger att de inte tänker certifiera sina miljöledningssystem. De främsta skälen till detta är att de anser sig ha en för liten miljöpåverkan eller saknar resurser. Jämförelse med enkät från 2003 För att kunna mäta hur miljöledningsarbetet på statliga myndigheter har framskridit under de senaste tio åren har vi valt att ställa samma enkätfrågor som Naturvårdsverket ställde i sin utvärderingsenkät till myndigheterna år 2003. Certifiering Resultatet visar att det skett en liten ökning i andelen myndigheter som är certifierade, från sex procent till elva procent av samtliga myndigheter. Det har också skett en viss ökning i antalet myndigheter som sannolikt kommer certifiera sig från tre procent till nio procent. Det har skett en markant skillnad i andel myndigheter som uppger att de sannolikt inte kommer certifiera sig. Den andelen har minskat från 57 procent till 31 procent. Det har alltså skett en liten förändring av antalet myndigheter som har certifierar sig, men en tydlig attitydförändring då färre myndigheter idag uppger att de sannolikt inte kommer certifiera sig. Se tabell 1. Tabell 1: Jämförelse mellan enkät 2003 och 2012 gällande certifiering Jämförelse mellan enkät 2003 och 2012 gällande certifiering 2003 2012 Vi har certifierat vårt miljöledningssystem 6% 11% Vi har beslutat om att certifiera oss 3% 3% Vi kommer sannolikt certifiera vårt miljöledningssystem 3% 9% Vi kommer sannolikt inte certifiera oss 57% 31% Vi är eller kommer miljödiplomera oss istället för att certifiera oss 0% 4% (frågan ställdes inte i enkäten från 2003) Inget beslut 27% 39% Vet ej 4% 4% 28

Indirekta effekter Jämförelsen mellan enkätresultaten 2003 och 2012 visar att myndigheterna i dag arbetar med sin indirekta miljöpåverkan genom sitt miljöledningsarbete i betydligt större utsträckning än de gjorde 2003. Se figur 11. Detta gäller samtliga aktiviteter som tas upp i enkäten. Den största ökningen har skett för kunskapsspridning (25 procent) och tillsyn (18 procent). Även för internationellt arbete (17 procent) och forskning och utveckling (12 procent) har det skett en omfattande ökning. Indirekta effekter från skatter och avgifter fanns inte alls 2002/2003 men 2012 sker det på fyra procent av myndigheter. Se figur 11. Internationellt arbete Forskning och utveckling Utforma föreskrifter 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% Utforma allmäna råd Beslut om tillstånd Skatter och avgifter Beslut om bidrag eller annat ekonomiskt stöd Tillsyn och revision Kunskapsspridning Har skett under 2011 Har skett under 2002/2003 Figur 11: Har införandet av miljöledningssystem påverkat er indirekta miljöpåverkan vad gäller någon av nedanstående aktiviteter? Jämförelse mellan 2002/2003 och 2011. Resultat från systemanalysen Med hjälp av orsaks-verkan-diagram-analys försökte vi förstå olika drivkrafters betydelse för ett aktivt miljöledningsarbete inom statliga myndigheter. Det fullständiga orsaks-verksam-diagrammet finns i bilaga 3, och bygger på resultat från tidigare avsnitt i rapporten. För att tolka resultatet av analysen användes funktion Insight matrix i Consideo. Se figur 12. Den visar olika drivkrafternas betydelse för att nå ett aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter. Ju högre upp till höger drivkraften befinner sig i diagrammet, desto större betydelse har den för ett aktivt miljöledningsarbete. Resultaten visar att ledningens intresse är den starkaste drivkraften. Ledningens intresse innebär att myndigheten avsätter tid och resurser för att arbeta med frågan vilket är en nödvändighet för att få tillstånd ett bra miljö ledningsarbete. Ledningens intresse höjer även frågans status vilket 29

påverkar personalen och miljösamordnarens engagemang. Det finns flera drivkrafter som tillkommit under utvecklingen av arbetet som visar sig ha betydande effekt, så som förordningen (döljs bakom nummer 14, se figur 12), återrapporteringskravet, det ursprungliga uppdraget från regeringen och Naturvårdsverkets ranking (döljs bakom nummer 15, se figur 12). De är alla starka drivkrafter på grund av att de direkt påverkar ledningens intresse. Samma sak gäller departementens intresse som genom att efterfråga miljöledningsarbete från myndigheterna kan höja ledningens intresse. Det finns även faktorer som kan variera beroende på myndighet så som personalens och miljö samordnarens engagemang som också har stor betydelse. Betydelsen av att myndigheterna är certifierade framgår i analysen av att extern revision, som nästan bara finns hos certifierade myndigheter, visar sig vara en stark drivkraft. Figur 12. Insight matrix i dataprogrammet Consideo visar olika drivkrafters betydelse för att nå ett aktivt miljöledningsarbete i statliga myndigheter. Ju högre upp till höger drivkraften befinner sig i diagrammet desto större betydelse har den för ett aktivt miljöledningsarbete. 30