Intern kontroll redovisning, anläggningsregister

Revisionsrapport Intern kontroll redovisning, anläggningsregister Nyköpings kommun Januari 2009 Annika Hansson

Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning och åtgärdsförslag...3 1 Inledning...5 1.1 Bakgrund...5 1.2 Revisionsfråga...5 1.3 Metod/avgränsning...6 2 Lagar, regler och riktlinjer...6 2.1 Immateriella anläggningstillgångar...6 2.2 Finansiella anläggningstillgångar...6 2.3 Materiella anläggningstillgångar...7 2.4 Anläggningsregister...7 3 Resultat av granskningen...8 3.1 Rutiner och riktlinjer för investeringar...8 3.2 Redovisning av anläggningstillgångar...8 3.3 Anläggningsregister...8 3.4 Uppdatering av anläggningsregistret...9 3.5 Iakttagelser och bedömning...9 3.6 Exploateringar...11 3.6.1 Iakttagelser och bedömning...12 2

Sammanfattande bedömning och åtgärdsförslag Komrev in Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB har av de förtroendevalda revisorerna i Nyköpings kommun genomfört en granskning av den interna kontrollen avseende anläggningsregistret med inriktning mot exploateringsinvesteringar. Revisionsfrågorna är: Uppfyller anläggningsregistret kraven från Bokföringsnämndens allmänna råd? Är värdena i anläggningsregistret rättvisande? Finns det dokumenterade rutiner för hur man praktiskt hanterar anläggningsregistret (systemdokumentation)? Finns det dokumenterade rutiner för inventering (existens) av tillgångar i anläggningsregistret? Finns det dokumenterade rutiner för avyttring och utlåning av tillgångar (främst inventarier och maskiner) och hur följs dessa upp? Uppföljningen av efterlevnaden av Nyköpings kommuns riktlinjer och rutiner för investeringar? Vår bedömning är att anläggningsregistret uppfyller kraven i Bokföringsnämndens allmänna råd, men att värdena inte alltid är rättvisande. Vi har dock svårt att bedöma hur stor avvikelsen är. Systemdokumentation saknas. En översyn av rutiner för inventering av tillgångarna samt efterlevnaden av de regler som finns behöver göras. Redovisningen, dokumentation och rapporteringen av exploateringstillgångar behöver också ses över, bland annat avseende bokföringen av mark och försäljningskostnader. En översyn av de generella reglerna och rutinerna för investeringar har nyligen gjorts och kommer att träda i kraft under 2009, men beslut är ännu inte fattat, varför dessa inte har ingått i granskningen. Vi föreslår: Att avskrivning av större investeringar görs i samband med att dessa tas i drift, även om garantitiden fortfarande löper. Rutiner för detta tas fram. Att systemdokumentation tas fram Att rutiner för inventering av inventarier tas fram och upprätthålls. Ett inventarieregister kan i detta sammanhang också behövas. Att kommunen ser över efterlevnaden av reglerna kring vad som bokförs som investering, så att inte rena driftskostnader ingår och att bruttoredovisning sker. Att i de fall administrativa påslag läggs på investeringar, beräkningen utgår från vad som är möjligt att direkt hänföra till den aktuella anskaffningen. Att bokföring av försäljning av mark ska ske löpande. 3

Att försäljningskostnader bokförs som driftskostnader och inte som omsättningstillgång bland exploateringar. Att även uppföljning av exploateringar lämnas i samband med ordinarie uppföljning av investering samt att redovisningen utökas så att större exploateringsprojekt särredovisas. Att en översyn av vilket värde kommunens anläggningstillgångar har görs. 4

1 Inledning Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har av de förtroendevalda revisorerna i Nyköpings kommun fått i uppdrag att granska den interna kontrollen avseende anläggningsregistret med inriktning mot exploateringsinvesteringar. 1.1 Bakgrund Av kommunallagen (KL) framgår att kommunens styrelse och nämnder skall ha kontroll över sin verksamhet. Styrelsen och nämnderna ansvarar själva för att ha ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt, att det finns säkra rutiner som förhindrar förluster och som säkerställer att redovisningen är rättvisande. Revisorerna skall enlig KL 9 kap 9 pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. 1.2 Revisionsfråga Enligt Lag om kommunal redovisning 2 kap, 9 (även BFL 5 kap, 4 ) skall bokföring över kontona tillgångar, avsättningar och skulder specificeras i en sidoordnad bokföring (ex. anläggningsreskontra) i den utsträckning det behövs för att ge en tillfredställande kontroll och överblick. Bokföringsnämndens allmänna råd (2003:1), som även kan appliceras på kommuner, anger vad anläggningsregistret skall innehålla för varje enskild tillgång. Anläggningsregistret skall uppdateras senast i samband med bokslutet. Bokföringsnämndens anvisningar gäller i tillämpliga delar även den kommunala redovisningen. Revisionsfrågorna är: Uppfyller anläggningsregistret kraven från Bokföringsnämndens allmänna råd? Är värdena i anläggningsregistret rättvisande? Finns det dokumenterade rutiner för hur man praktiskt hanterar anläggningsregistret (systemdokumentation)? Finns det dokumenterade rutiner för inventering (existens) av tillgångar i anläggningsregistret? Finns det dokumenterade rutiner för avyttring och utlåning av tillgångar (främst inventarier och maskiner) och hur följs dessa upp? 5

Uppföljningen av efterlevnaden av Nyköpings kommuns riktlinjer och rutiner för investeringar? 1.3 Metod/avgränsning För att genomföra den här granskningen har inventering av uppgifter i anläggningsregistret gjorts, analys och dokument/underlag har gjorts, stickprovsvis har informationen i anläggningsregistret granskats och även stämts av mot Lantmäteriets register avseende ägandeförhållande. Intervjuer har genomförts med berörda tjänstemän på Ekonomikontoret, Samhällsbyggnadskontoret, Kommunfastigheter, Tekniska Divisionen och Division Barn, Utbildning och Kultur. 2 Lagar, regler och riktlinjer Regler för hur investeringar ska redovisas finns bland annat i den kommunala redovisningslagen (KRL, 1997:614), Rådet för kommunal redovisning rekommendation 11.1 och skrift utgiven av Sveriges Kommuner och Landsting. Investeringar redovisas som en tillgång under rubriken anläggningstillgångar. En anläggningstillgång definieras enligt den kommunala redovisningslagen (kap 6) som en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Det finns tre typer av anläggningstillgångar: Immateriella Materiella Finansiella Anskaffningsvärdet för en anläggningstillgång utgörs av inköpspris och kostnader för att få tillgången på plats och i skick att utnyttjas för sitt ändamål. 2.1 Immateriella anläggningstillgångar Immateriella anläggningstillgångar avser utgifter för forsknings- och utvecklingsarbeten och liknande arbeten som är av väsentligt värde för verksamheten under kommande år. Nyköpings kommun redovisar för närvarande inte några immateriella anläggningstillgångar, varför denna typ av tillgång inte tas upp i fortsättningen i rapporten. 2.2 Finansiella anläggningstillgångar Avgörande för om en finansiell tillgång ska klassificeras som en anläggningstillgång eller omsättningstillgång avgörs av om tillgången är avsedd för stadigvarande bruk eller 6

innehav. Investeringen tas upp till lägsta värdet av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen. 2.3 Materiella anläggningstillgångar Enligt Rådet för Kommunal Redovisning rekommendation nr 11.1 definieras en materiell anläggningstillgång som en fysisk tillgång avsedd för stadigvarande bruk eller innehav. Den ska redovisas som en tillgång i balansräkningen när Det är sannolikt att de framtida ekonomiska fördelarna eller den servicepotential som har samband med innehavet kommer kommunen till del och Anskaffningsvärdet kan beräknas på ett tillförlitligt sätt. 2.4 Anläggningsregister I Bokföringsnämndens allmänna råd om anläggningsregister (2003:1, uppdaterad 2006:2) finns angivet vilka uppgifter som anläggningsregistret ska innehålla. Enligt dessa ska anläggningsregistret innehålla följande för varje enskild tillgång: a) anskaffningsvärde b) anskaffningstidpunkt c) tillämpad avskrivningsmetod eller uppgift om att tillgången inte skrivs av, d) nyttjandeperiod e) ackumulerade avskrivningar f) ackumulerade nedskrivningar g) uppgift som gör det möjligt att utläsa det avskrivningsbara beloppet, om detta för en tillgång avviker från ett belopp som motsvara tillgångens anskaffningsvärde och eventuellt uppskrivningsbelopp, och h) uppgifter som gör det möjligt att identifiera tillgången. Dessutom ska det finnas följande uppgifter i förekommande fall: a) ackumulerade uppskrivningar b) eventuella korrigeringar av tidigare års av-, ned- eller uppskrivningar, c) omklassificeringar och d) tidpunkt för uppskrivningar 7

3 Resultat av granskningen 3.1 Rutiner och riktlinjer för investeringar Kommunstyrelsen fastställde 2005-11-07 232 riktlinjer och rutiner för investeringar. Dessa har gällt sedan 2006. Det finns ett förslag att ändra rutinerna fr om 2009 så att riktlinjer för investeringar ska anges i respektive års budget och att ekonomiavdelningen ska ansvara för utarbetande av rutiner för investeringar. Beslut om ändring och nya regler har ännu inte fattats. Kommunen har satt den ekonomiska miniminivån för investeringar till 20 000 kr, exkl moms och den ekonomiska livslängden ska vara minst tre år. Investeringsbudgeten fördelas både på klumpbelopp per division för mindre investeringar, medan större investeringar beslutas om separat. Större exploateringar fattar kommunstyrelsen beslut om separat. De nuvarande rutinerna innebär att i samband med att en investering påbörjas ska projektbudget beviljas av kommunstyrelsen för det enskilda objektet/projektet. I samband med detta utses en ansvarig för investeringen. Det ska lämnas en slutredovisning av projektet till kommunstyrelsen och en anmälan ska göras till kommunfullmäktige. Detta ska ske senast sex månader efter att investeringen har slutförts eller tagits i drift. Av anvisningarna framgår inte om detta gäller alla projekt eller endast större projekt. 3.2 Redovisning av anläggningstillgångar Nyköpings kommun redovisar i delårsrapporten för 2008 som anläggningstillgångar till ett värde av 1 652,1 mnkr. Av dessa redovisas 1 044,7 mnkr materiella anläggningstillgångar och 607,4 mnkr som finansiella anläggningstillgångar. Dessutom redovisas 38,4 mnkr som mark under exploatering. I anläggningsregistret redovisas de materiella anläggningstillgångarna utom huvuddelen av styr- och övervakningsanläggningen för energibesparing samt mark under exploatering. De finansiella anläggningstillgångarna redovisas i separata specifikationer och inte i anläggningsregistret förutom bostadsrätter. Dessa uppgick till 65,6 tkr. 3.3 Anläggningsregister Det anläggningsregister som Nyköpings kommun använder sedan 2004 innebär att de uppgifter som ska finnas enligt Bokföringsnämndens allmänna råd om anläggningsregister (2003:1 uppdaterad 2006:2) framgår, med den reservationen att när det gäller ackumulerade ned- och uppskrivningar ser man endast detaljerna och får summera själv. 8

Systemdokumentation saknas Kommunen har bytt anläggningsregister ett flertal gånger sedan det första datorbaserade registret anskaffades. Uppgifterna i registret har konverterats och det har funnits problem med vissa uppgivna värden, där det har funnits differenser mot huvudboken. Nu återstår endast en post där det finns differens. Denna post uppgick i samband med delårsbokslutet till 517 tkr och man har för avsikt att reglera denna post i samband med årsbokslutet. Redovisning av anläggningstillgångar sker per investeringsobjekt. Detta innebär att redovisning sker i klump och saknar specificerade förteckningar över inventarier. För konst finns ett separat register se avsnitt 3.6. 3.4 Uppdatering av anläggningsregistret Överföring från redovisningen för de investeringar som sker under året ska göras månadsvis. När anmälan om slutredovisning lämnas noteras projektet som avslutat i anläggningsregistret och avskrivning påbörjas. 3.5 Iakttagelser och bedömning Överföring från redovisningen till anläggningsregistret ska ske månadsvis. Under 2008 har detta dock skett varannan månad. Anmälan om slutredovisning kommer in löpande från produktionen och då förs detta in i anläggningsregistret och avskrivning påbörjas. Enligt reglerna ska större projekt slutredovisas till Kommunstyrelsen, men detta har inte skett på senare år. Uppföljning av investeringar lämnas i samband med uppföljningarna 30 april, 31 juli, 31 augusti (delår), 31 oktober och 31/12. För stora anläggningar avvaktar verksamheterna med att anmäla projekten tills garantitid har gått ut. Detta innebär att investeringarna tas i anspråk utan att avskrivningarna påbörjas vid samma tidpunkt. Enligt Ekonomikontoret påbörjas avskrivning tidigare i de fall de har konstaterat att inflyttning har skett även om slutredovisning inte har skett. Det har dock inte funnits någon löpande rutin för detta utan det har skett med manuell inventering. Enligt de nya rutinerna ska datum för driftsstart anmälas i samband med att investeringsanmälan görs. Detta datum kommer då att innebära att avskrivningarna automatiskt påbörjas. Det blir då verksamhetens ansvar att återkomma med justerat datum om ianspråktagande sker vid en annan tidpunkt. Avstämning har gjorts mellan anläggningsregistret och huvudboken per 31 oktober. Uppgifterna stämmer överens mellan registren. Vid granskningen har avstämning har gjorts mot slumpvis utvalda fakturor på 11 investeringsprojekt som har skett under året. Vid två fall där fordon har köpts och annat 9

befintligt fordon har lämnats som dellikvid har detta inte noterats i redovisningen. Redovisning har gjorts netto och det har därmed inte heller skett korrekt hantering i anläggningsregistret. Korrigering ska ske i samband med bokslutet. Ett fordon är också bokfört som inventarie och inte som fordon. Bland inventarierna som är inköpta till förskolor finns rena driftkostnader bokförda som krukväxter, doftljus och värmeljus. Det handlar inte om några större belopp, men vi har vid tidigare granskningar funnit motsvarande fel. Några regler för inventeringar av inventarier finns ännu inte. Försäljning av inventarier får göras endast efter godkännande av ekonomikontoret. Det är sällan frågan kommer upp. Vid granskningen har dock två försäljningar framkommit och det finns enligt ekonomikontoret ytterligare någon, där försäljning skett genom att befintlig utrustning lämnats som dellikvid, utan att detta har redovisats som försäljning. Värdet på de bokförda inventarierna är till viss del osäkert, då inga inventeringar görs och det förekommer driftskostnader som bokförs som inventarier. Det är dock svårt att ha någon uppfattning om storleksordningen på avvikelsen. Avstämning mellan kommunens anläggningsregister och mot Lantmäteriets register som redovisar vem som är lagfaren ägare av en fastighet på13 slumpvis utvalda fastigheter i anläggningsregistret. Olika typer av fastigheter valdes ut. I de fall kommunen inte stod som ägare var det tomträtter som var sålda under oktober månad 2008. Detta gällde fastigheter som var bokförda under övrig markreserv eller tomträttsmark för bostad, industri eller fritid. Stickprovskontroller har också gjorts av en tidigare avstämning som kommunen gjort mellan anläggningsregistret och fastighetsregistret och där det funnits differenser. De poster som tidigare hade avslutats i anläggningsregistret, men fanns kvar i fastighetsregistret var sålda enligt kommunen, men har ännu inte registrerats av köparen hos inskrivningsmyndigheten. Stickprov har gjorts på om det bokas några fördelade administrativa kostnader på investeringar. Några sådana har inte hittats under 2008. Vid intervju har det framkommit att kommunfastigheter brukar lägga på 2 % som en schablon, men att detta ännu inte har skett under 2008. Inom Tekniska divisionen har något påslag inte gjorts under senare år. Enligt Rådet för kommunal redovisning anvisning nr 11.1 materiella anläggningstillgångar, får administrationskostnader och andra allmänna omkostnader inte ingå i anskaffningsvärdet om de inte är direkt hänförbara till anskaffningen. Om påslag ska göras ska det alltså vara direkt hänförbart till den aktuella anskaffningen. Sammantaget visa granskningen på att kommunens regler inte alltid efterlevs. 10

Vi föreslår: Att avskrivning av större investeringar görs i samband med att dessa tas i drift, även om garantitiden fortfarande löper. Rutiner för detta tas fram. Att systemdokumentation tas fram Att rutiner för inventering av inventarier tas fram och upprätthålls. Ett inventarieregister kan i detta sammanhang också behövas. Att kommunen ser över efterlevnaden av reglerna kring vad som bokförs som investering, så att inte rena driftskostnader ingår och att bruttoredovisning sker. Att i de fall administrativa påslag läggs på investeringar, beräkningen utgår från vad som är möjligt att direkt hänföra till den aktuella anskaffningen. 3.6 Exploateringar Exploateringarna hanteras av Samhällsbyggnadskontoret. Budget för exploateringar redovisas separat. Enligt kommunens regler ska exploateringarna vara självbärande genom markförsäljning. Separat beslut fattas av kommunstyrelsen vid start. Det ska finnas en bakomliggande kalkyl för varje exploatering, men denna redovisas ej till Kommunstyrelsen. Exploateringarna redovisas separat som investeringar och förs över till anläggningsregistret vid samma tidpunkter som övriga investeringar. Uppgifter om kostnader och intäkter sammanställs månadsvis inom Samhällsbyggnadskontoret, men redovisas ej vidare. Genomgång av vilka exploateringar som ska avslutas görs i samband med delårsbokslut och årsbokslut tillsammans med ekonomikontoret. Under senare år är det endast mindre exploateringar som har avslutats. Övriga redovisas som pågående antingen på grund av att all mark inom exploateringen inte är såld, att det fortfarande finns garantier för delar i projektet eller tidsbrist hos divisionen. Dokumentationen av på vilka grunder ett projekt avslutas sker nu endast genom noteringar i samband med genomgång inför bokslutet med Ekonomikontoret och Samhällsbyggnad. I och med att någon slutredovisning av exploateringsprojekten inte har gjorts har inte värdet på den mark som ingår i projekten förts om från anläggningstillgångar och dess värde är därmed inte rättvisande. Det är dock svårt att avgöra hur stort felet är. Marken är ofta bokförd till ett lågt värde i anläggningsregistret. Sedan år 2005 bokförs inte någon kostnad för ränta under byggtid vilket stämmer med reglerna. Om kommunen behöver låna medel för en särskild investering är det dock tillåtet att belasta investeringen med motsvarande räntekostnad. Administrativa kostnader som motsvarar den tid som lagts ner av exploateringsingenjör och motsvarande på respektive projekt. Bokföring sker kvartalsvis. Detta avser även tid för försäljning. 11

Vid försäljning av tomter och tomträtter upprättas köpehandlingar och när köpeskilling har kommit till kommunen upprättas köpebrev. Bokföring sker och uppgifterna justeras i anläggningsregistret på samma sätt som för kostnaderna. 3.6.1 Iakttagelser och bedömning Redovisning till Kommunstyrelsen av exploateringar har de senaste åren endast skett i klump vid bokslut och delårsredovisning. Bedömningen och beräkningen av vilka projekt som har avslutats har inte redovisats och dokumenterats ordentligt utan endast som summariska anteckningar. Detta behöver förbättras. Exploateringsprojekt som är färdiga ska slutredovisas enligt kommunens anvisningar. Då många exploateringsprojekt omsätter stora belopp bör redovisning över större projekt lämnas till Kommunstyrelsen och inte endast som sammanfattning över samtliga. Detta bör ske i samband med att investeringarna redovisas. Bokföring av mark som sålts i samband med exploatering ska ske löpande. Detta innebär att en större översyn av vilket värde kommunens anläggningstillgångar faktiskt har behöver göras. Stickprov har tagits på bokförda kostnader avseende exploateringar under 2008 utan anmärkning. Enligt Kommunala Redovisningslagen kap 6 7 anges att omsättningstillgångar ska tas upp till det lägsta av anskaffningsvärdet och det verkliga värdet på balansdagen. Med det verkliga värdet avses försäljningsvärdet efter avdrag för beräknad försäljningskostnad. Detta innebär att försäljningskostnader inte får bokföras bland exploateringskostnaderna, utan ska bokföras direkt på resultaträkningen. Vi föreslår Att bokföring av försäljning av mark ska ske löpande. Att försäljningskostnader bokförs som driftskostnader och inte som omsättningstillgång bland exploateringar. Att även uppföljning av exploateringar lämnas i samband med ordinarie uppföljning av investering samt att redovisningen utökas så att större exploateringsprojekt särredovisas. Att en översyn av vilket värde kommunens anläggningstillgångar har görs. 12