1 (8) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2010-12-22 Ärendenr: NV-01588-10 Svea hovrätt Miljööverdomstolen Box 2290 103 17 Stockholm Yttrande till Miljööverdomstolen i mål M 1956-10 angående fråga om tillstånd enligt miljöbalken till hamnverksamhet och vattenverksamhet i Värtahamnen Frihamnen i Stockholms och Lidingö kommuner Miljööverdomstolen (MÖD) har givit Naturvårdsverket tillfälle till skriftligt yttrande över handlingar som givits in till domstolen (aktbil. 86, 88 och 98-106) i det rubricerade målet. Naturvårdsverkets ställningstagande Naturvårdsverket vidhåller de ställningstaganden som görs i vårt yttrande till MÖD den 9 september 2010 i detta mål. I tillägg till vad vi angivit i vårt tidigare yttrande lämnar vi följande synpunkter med anledning av vad som framförs i de till MÖD nu ingivna handlingarna: Hantering av förorenade massor: I fråga om hantering av förorenade sediment hänvisar bolaget till en ny sedimentutredning från november 2010. Man föreslår med hänvisning till denna utredning en nedre haltgräns av 110 mg bly/kg TS för när frysmuddring och indirekt deponering kan bli aktuellt. Bolaget anser det bevisat att massor med förorening under nämnd halt inte kan anses förorenade och därmed aktuella att användas för stabilisering bakom tät spont. Enligt det resonemang som bolaget hänvisar till i MÖD:s aktbilaga 100 (PM Lilla Värtans sediment) skulle halten 110 mg/kg TS för bly betecknas som en indikator för när sedimenten kan anses påverkade av punktkälla. Bolaget redovisar dock enbart resultat från analyser av ett fåtal av övriga ämnen som tidigare påträffats i förhöjd halt. Naturvårdsverket ser positivt på att bolaget nu tagit ett helhetsgrepp i beskrivningen av Lilla Värtans sediment. Däremot anser vi att resonemanget kring att använda blyhalt som indikator för när sedimenten kan anses vara BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 08-698 10 00 FAX: 08-20 29 25 E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2 (8) förorenade är bristfälligt. Att enbart använda blyhalten som en indikator anser vi vara ett otillräckligt underlag för att visa att det inte förekommer förhöjda halter av andra föroreningar. Bolaget har angett att man enbart avser att använda rena massor vid den planerade hamnutbyggnaden. Det åligger därför bolaget att visa att de muddermassor som ska användas inte är förorenade. Om bolaget har för avsikt att avskilja rena muddermassor från förorenade muddermassor bör man således också redovisa undersökningar med avseende på de övriga föroreningar som påträffats i förhöjda halter vid tidigare sedimentundersökningar. I bolagets redovisning saknas fortfarande tydliga yrkanden och teknisk redovisning beträffande den avvattning av muddermassor, och därav följande behandling av avgående vatten, som enligt bolaget kan behöva genomföras inom verksamhetsområdet. Redovisningen behöver innehålla uppgifter om var denna avfallsbehandling avses att utföras, vilka vattenmängder som kan komma att avskiljas samt vilka föroreningshalter och föroreningsmängder som förväntas i det avskiljda vattnet. Bolaget behöver även redogöra för de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som man avser att vidta vid denna verksamhet, uppskattade kostnader för sådana skyddsåtgärder och vilken avskiljningsgrad med avseende på föroreningsinnehållet som är möjlig att uppnå vid behandlingen av det avskiljda vattnet. Slutligen bör bolaget presentera en bedömning av hur stora utsläpp av föroreningar till Lilla Värtan och vilken miljöpåverkan denna hantering i övrigt förväntas ge upphov till. När det gäller användningen av avfall för anläggningsändamål konstaterar Naturvårdsverket att bolaget fortfarande inte har angett vilken verksamhetsbeskrivning som bedöms vara aktuell för verksamheten och att ett yrkande alltjämt saknas om tillstånd enligt 9 kap. miljöbalken (MB) för den planerade användningen av avfall. Naturvårdsverket har tidigare påpekat att en bedömning utifrån Avfallsförordningen (2001:1063) och Naturvårdsverkets föreskrifter om deponering, kriterier och förfaranden för mottagning av avfall vid anläggningar för deponering av avfall (NFS 2004:10) erfordras för att kunna bedöma förutsättningarna för att deponera muddermassor och för att kunna avgöra vad som utgör lämpliga former för en sådan deponering. I den sedimentundersökning från 2010 som bolaget redovisat (MÖD:s aktbilaga100) återfinns en jämförelse med gränsvärden för vissa parametrar vid ackumulerad utlakad mängd vid L/S 10 i NFS 2004:10. Bedömningen måste dock göras utifrån samtliga gränsvärden i NFS 2004:10, både av initial utlakning vid L/S 0,1 och ackumulerad utlakad mängd vid L/S 10, för att man ska kunna bedöma förutsättningarna för att deponera dessa muddermassor.
NATURVÅRDSVERKET 3 (8) Vattenverksamhetens precisering, dess förväntade miljöpåverkan och valet av försiktighetsmått: Naturvårdsverket konstaterar att bolaget fortfarande parallellt yrkar tillstånd till alternativa konstruktionslösningar, byggnadstekniska utformningar och metodval för den planerade vattenverksamheten. Någon jämförande redovisning av skillnader i miljöpåverkan mellan alternativen som möjliggör en bedömning av vad som i detta sammanhang utgör bästa möjliga teknik enligt 2 kap. 3 MB lämnas inte av bolaget. Därmed reduceras prövningsmyndighetens möjligheter att med tillräcklig precision reglera den tillståndssökta verksamheten i enlighet med vad som anges i 22 kap. 25 MB. Som också påtalats i vårt tidigare yttrande är valet av försiktighetsmått och skyddsåtgärder för att begränsa riskerna för skada och olägenhet för omgivningen en grundläggande tillståndsfråga som behöver värderas och regleras av prövningsmyndigheten i samband med att ställning tas till om tillstånd över huvud taget kan lämnas för en verksamhet. Bolaget har fortfarande varken redovisat någon utredning av möjliga åtgärder för att så långt möjligt begränsa miljöpåverkan från den planerade vattenverksamheten, eller några konkreta åtaganden vad gäller sådana skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Istället anges, såsom Naturvårdsverket uppfattar bolagets talan, att samråd kommer att genomföras med bl.a. Länsstyrelsen om lämpliga begränsningsvärden för miljöpåverkan samt om vilka skyddsåtgärder som ska vidtas, i samband med utformningen av ett kontrollprogram för verksamheten. Vid framtagandet av kontrollprogrammet avses även bakgrundshalter för bedömningen av den förväntade miljöpåverkan att fastställas i samråd mellan bolaget och tillsynsmyndigheten. Med ett kontrollprogram ska avses den ram för egenkontrollen av den egna verksamheten som en verksamhetsutövare är skyldig att utföra i enlighet med 26 kap. 19 MB. och förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll. Förordningen anger de generella krav på dokumentation av ansvar för att innehålla miljökrav som ställs på en verksamhet genom allmänt regelverk och enskilda beslut och domar, samt på rutiner för fortlöpande kontroll och bedömning av risker för verksamheten. Tillsynsmyndigheten har möjlighet att vid behov därtill ställa ytterligare krav på en verksamhetsutövares egenkontroll med stöd av bestämmelserna i 26 kap. MB. Vad som enligt miljöbalken gäller för egenkontroll och tillsyn av tillståndspliktig verksamhet kompletterar regelverket för tillståndsprövning. Förutsättningar och former för en fungerande egenkontroll av den tillståndssökta verksamheten ska redovisas i bolagets ansökningshandlingar. Som påtalats i vårt tidigare yttrande bedömer Naturvårdsverket att bolaget istället på ett olyckligt sätt blandat samman tillstånds-, tillsyns- och egenkontrollsfrågor i sina ansökningshandlingar. Mot bakgrund av detta ifrågasätter vi att de krav som genom 22 kap. 25 MB ställs på innehållet i en dom om tillstånd kommer att kunna tillgodoses utifrån det underlag som bolaget lämnat till domstolen.
NATURVÅRDSVERKET 4 (8) Miljökvalitetsnormer för vatten: Naturvårdsverket anser att bolagets ansökan saknar en utredning av hur verksamheten påverkar miljökvalitetsnormer för vatten. Detta underlag behöver finnas för att miljödomstolen ska kunna pröva den verksamhet som bolaget har ansökt om tillstånd för. Vi utvecklar grunderna för detta närmare nedan. Vattenmyndigheten för norra Östersjön beslutade den 16 december 2009, enligt förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön, om vilka miljökvalitetsnormer som ska gälla i Lilla Värtan. Beslutet gäller för de närmaste sex åren men innefattar tidsfrister för normuppfyllelse till 2021. Status 2009 för den aktuella vattenförekomsten var måttlig, otillfredsställande eller dålig ekologisk potential, respektive ej god kemisk ytvattenstatus. Den miljökvalitetsnorm som ska följas är god ekologisk potential till 2021 respektive god kemisk ytvattenstatus till 2015. Naturvårdsverket konstaterar att någon utredning fortfarande inte har lämnats från bolagets sida av hur den ansökta vattenverksamheten och ändringarna av den befintliga hamnverksamheten kan komma att påverka vattenförekomstens ekologiska potential och kemiska status enligt kraven i 6 kap. 7 andra stycket 2 MB. Ett minimikrav i en sådan redovisning är att underlaget beskriver vilka miljökvalitetsnormer som vattenförekomsten har och när de senast ska följas, vilken inverkan verksamheten har på de olika kvalitetsfaktorer som vattenförekomsten klassificerats utifrån samt hur verksamheten påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna för vattenförekomsten samt nedströms liggande vattenförekomster. Det ska även finnas en beskrivning av vilka skyddsåtgärder och försiktighetsmått som kan vidtas för att förhindra att verksamheten medverkar till att normerna inte kan följas. Det är nödvändigt att miljökonsekvensbeskrivningen innehåller dessa uppgifter för att Miljööverdomstolen som prövande instans ska kunna bedöma bl.a. vilka krav som kan ställas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. Domstolens bedömningar kan inte baseras på allmänna uttalanden, utan kräver en djupare analys som innefattar verksamhetens olika former av påverkan i relation till de faktorer som inkluderas vid fastställande av miljökvalitetsnormer. Att miljökvalitetsnormer ska vägas in vid prövningen av enskilda verksamheter framgår av kraven i framför allt 5 kap. 3 och 6 kap. 7 andra stycket 2. MB. Vid de enskilda prövningarna ska de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB. tillämpas. Strängare krav kan ställas för gränsvärdesnormer än andra normer enligt 2 kap. 7 andra stycket MB. Åtgärdsprogrammet ska vara vägledande vid bedömningen. Enligt 6 kap. 19 MB. ska varje myndighet som ska tillämpa balken se till att sådana beslutade åtgärdsprogram och förvaltningsplaner som avses i 5 kap. MB. och som har betydelse för prövningen finns tillgängliga i målet.
NATURVÅRDSVERKET 5 (8) Naturvårdsverket vill även framhålla att ett förklarande av en vattenförekomst som kraftigt modifierad innebär en annan beräkning av och nivå på den miljökvalitetsnorm som ska följas. Det innebär dock inte ett undantag från krav att vidta rimliga skyddsåtgärder. Det skydd som följer av ett förklarande som kraftigt modifierad vattenförekomst hänför sig enbart till befintliga fysiska förhållanden (t.ex. kajer, pirar, muddrad farled). Skyddet innebär enbart att befintlig, fysisk påverkan inte måste återställas, i syfte att uppnå god ekologisk status, i och med att pågående verksamhet då skulle påverkas på ett betydande negativt sätt. Att använda innebörden av begreppet kraftigt modifierat vatten som ett argument för att inga skyddsåtgärder kan motiveras saknar därför rättslig grund. Tillståndsplikten för hamnverksamhet och allmän hamn-begreppet: Tillståndsplikten för hamnverksamhet omfattar all hamnrelaterad verksamhet som bedrivs inom en hamns verksamhetsområde på land och i vatten (se MÖD:s dom den 16 februari 2010 i mål M 2807-07 angående Kapellskär hamn). All tillståndspliktig verksamhet måste självklart omfattas av en tillståndsprövning och vid behov kunna villkorsregleras. En sådan tillståndsprövning ska innefatta all hamnverksamhet inom hamnens verksamhetsområde. Att en verksamhetsutövare inte anser sig ha rådighet över all tillståndspliktig verksamhet är inget skäl att göra tillståndsprövningen mindre omfattande än vad som följer av tillståndsplikten. Att Värtahamnen-Frihamnen utgör en allmän hamn innebär inte i sig att bolaget saknar rådighet när det gäller möjligheten att vidta direkta skyddsåtgärder vad avser t.ex. buller eller, genom avtal med rederier och verksamhetsövare inom hamnområdet eller på annat sätt, ställa krav på t.ex. närmare tidpunkt för lossning eller vilken kaj ett fartyg ska anlöpa. Av ovan nämnda avgörande från MÖD framgår att ett hamnbolag kan göras ansvarigt för all den hamnrelaterade verksamhet som bedrivs inom ett hamnområde, inklusive det vattenområde som utgör en del av hamnens verksamhetsområde. Tillämpning av Naturvårdsverkets riktvärden för buller vid villkorsskrivning: Vi ifrågasätter lämpligheten i att tillämpa våra riktvärden för industribuller (SNV RR 1978:5, rev.1983) vid villkorskrivning på det sätt som nu föreslås av bolaget. Som framgår av den vägledning Naturvårdsverket lämnat till tolkningen av dessa riktvärden avser de angivna ekvivalentnivåerna inte att avspegla medelnivåer för hela de angivna tidsintervallen oberoende av hur bullerstörningar kan variera i den verksamhet som ska bedömas. Dessa riktvärden ska istället spegla och tjäna som vägledning vid bedömningen av de ekvivalenta bullernivåer som uppkommer under den del av ett angivet tidsintervall då störande verksamhet pågår. Verifiering av hur bullerutbredningen från en verksamhet förhåller sig till dessa ekvivalentnivåer bör därför ske under en kortare tidsperiod av högst en timmes längd och genomföras då risken för störningar bedöms vara som störst för omgivningen.
NATURVÅRDSVERKET 6 (8) Naturvårdsverket bedömer att ljudutbredningen från den aktuella hamnverksamheten, och då särskilt från den verksamhet som bedrivs under nattetid, kommer att variera i intensitet mellan relativt långa perioder av mycket låg eller ingen aktivitet inom verksamhetsområdet och kortare perioder av hög aktivitet. Bolaget föreslår nu att de angivna ekvivalenta ljudnivåerna ska beräknas som ett medelvärde över hela de i det diskuterade villkoret angivna delarna av dygnet. Verifieringen av ett bullervillkor med denna innebörd förutsätter att bullermätningar på motsvarande sätt genomförs under hela dessa tidsintervall, och innebär att den tidsbegränsade faktiska ljudutbredning som förekommer under bl.a. nattetid inte kommer att återges på ett rättvisande sätt. Ett sådant bullervillkor riskerar att ge sken av att orealistiskt låga bullernivåer kan innehållas och kan därmed skapa en falsk trygget för dem som kommer att beröras av buller från hamnverksamheten. Ett villkor med denna innebörd riskerar även att medföra höga kostnader för kontroll av att villkoret innehålls och bedömningssvårigheter för såväl bolaget som tillsynsmyndigheten. När det gäller utformningen av sådana villkor vill Naturvårdsverket särskilt framhålla vikten av att kraven på rättssäkerhet, ändamålsenlighet och lämplighet för egenkontroll och tillsyn kan tillgodoses. Ett rättssäkert villkor visar tydligt vad som krävs av verksamhetsutövaren. Det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. Ett ändamålsenligt villkor ställer krav som säkerställer de önskade miljökraven. Om t.ex. miljökravet är att hålla omgivningspåverkan i form av buller under en viss nivå är det viktigt att villkoren utformas så att verksamhetsutövaren tvingas vidta de åtgärder som krävs för att klara denna nivå. Förutsättningen för att ett villkor i detta fall ska vara ändamålsenligt är för det första att angivna begränsningsvärden sätts på en tillräckligt sträng nivå. För det andra måste en överträdelse av villkoret få konsekvenser för verksamhetsutövaren. Ett villkor som är lämpligt för egenkontroll och tillsyn är tydligt och välgrundat. Det ska vara enkelt att konstatera vilka krav som gäller enligt villkoret och när villkoret har överträtts. I det ligger att det genom mätningar eller andra kontrollåtgärder ska vara möjligt att på ett tillförlitligt sätt kontrollera hur villkoret efterlevs. Det ska inte finnas oklarheter som orsakar merarbete för tillsynsmyndigheterna eller leder till att verksamhetsutövaren frias från ansvar. Ett villkor ska också vara tydigt för kringboende och andra som berörs av den omständighet som reglerats genom villkoret. Frågor om vilka krav som ska ställas och hur de ska kontrolleras bör så långt möjligt bestämmas i prövningen och inte hanteras i ett tillsynssammanhang. För att det ska vara möjligt att utforma villkor som uppfyller de ovan nämnda kraven behövs ett prövningsunderlag som innehåller en redovisning av förutsedd miljöpåverkan, möjliga försiktighetsmått och kontroll av verksamheten. Underlaget behöver vara anpassat till MÖD:s senare praxis som innebär att
NATURVÅRDSVERKET 7 (8) villkor med begränsningsvärden ska definieras och bestämmas i det enskilda fallet. Enligt MÖD ska i villkor om begränsningsvärden också anges hur värdet ska kontrolleras. I vissa fall kan det vara lämpligt att i stället föreskriva villkor med krav på viss teknik eller skyddsåtgärd, eller villkor som medger ett begränsat antal överskridanden av ett angivet begränsningsvärde. El-anslutning av fartyg vid kaj: Naturvårdsverket vidhåller det vi framfört i tidigare yttrande i detta mål om att tillståndet till den befintliga hamnverksamheten bör innehålla ett slutligt villkor som ålägger hamnhållaren skyldigheten att inom 2 år tillhandahålla matning av land-el vid samtliga kajer. För det fall att MÖD skulle medge tillstånd till de av bolaget yrkade förändringarna av hamnverksamheten vidhåller vi även att villkor bör föreskrivas om att åtgärder genomförs av bolaget som möjliggör elanslutning av fartyg innan dessa nya och ombyggda kajplatser får tas i drift. Ansökan om dispens för dumpning av muddermassor i Lilla Värtan: Bolaget har i en separat ansökan om dispens från förbudet mot dumpning av avfall, som inkommit till Naturvårdsverket den 28 september 2010, ansökt om att i Lilla Värtan och Saltsjön få dumpa muddermassor från underhållsmuddringar vid hamnens befintliga kajer. Dumpningen avses som det får förstås att till del genomföras inom det vattenområde som innefattas av den hos MÖD nu pågående överprövningen av bolagets ansökan om tillstånd till vattenverksamhet och hamnverksamhet i Värtahamnen-Frihamnen. Naturvårdsverket bedömer att dessa planerade dumpningåtgärder har samband med och påverkan på förutsättningarna för genomförandet av de verksamheter och åtgärder som prövas i detta mål. Villkor i en separat dumpningsdispens kan motverka de regleringar domstolen kan komma att besluta om vid sin tillståndsprövning. Vi hemställer därför att Miljööverdomstolen i enlighet med vad som anges genom 21 kap. 3 andra stycket MB. förenar dessa båda prövningar. Enligt Naturvårdsverkets bedömning talar även denna omständighet mot att bifall ska lämnas till bolagets yrkande om tillstånd till vattenverksamhet och ändrad hamnverksamhet. Vi bedömer att en samlad prövning enligt miljöbalken av all förprövningspliktig verksamhet som är anknuten till bolagets planerade hamnverksamhet i Värtahamnen-Frihamnen bör genomföras i ett sammanhang av miljödomstolen i första instans.
NATURVÅRDSVERKET 8 (8) Beslut om detta yttrande har fattats av enhetschefen Martin Påhlman. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit Bo Carlerup, Erika Nygren, Henrik Malmberg och Åke Mauritzson, den sistnämnde föredragande. För Naturvårdsverket Martin Påhlman Åke Mauritzson