Innehåll: EUs GLOBALA ROLL Förord 4 Grönt ljus för EU som aktör? En studie av EU som aktör i klimatpolitiken 7 Hur påverkar externa aktörer Vitrysslands utveckling? 57 Demokratisk islamism? Islamistiska partiers demokratiseringspotential 95
Boken ges ut av Arbetarrörelsens Tankesmedja, S-studenter och Olof Palmes Internationella Center, med stöd av Olof Palmes Minnesfond Uppsatsförfattarna ansvarar för innehåll och åsikter i sina respektive texter. Omslagsfoto: istockphoto Tryck: Sjuhärads, Borås, 2012 ISBN: 978-91-86919-06-1
EU:s GLOBALA ROLL tre uppsatser belönade i uppsatstävling arrangerad 2011-2012 av Arbetarrörelsens Tankesmedja Olof Palmes Internationella Center Olof Palmes Minnesfond Socialdemokratiska Studentförbundet 1:a pris: Per Ekman, Uppsala universitet 2:a pris (delat): Gustav Boström och Matilda Hallgren, Lunds universitet 2:a pris (delat): Daniel Jandréus och Beatrice Öhman, Lunds universitet 3
Förord: Solidariteten känner inga gränser. Den uttrycker drömmen om en värld i fred, visionen om en känsla av samhörighet mellan nationerna, förhoppningen att de barriärer som skiljer människorna från varandra skall brytas ned och försvinna. Men idealen och verkligheten står i skärande kontrast. Så talade Olof Palme 1966. Mycket har hänt sedan dess: Europa har enats och flera tidigare diktaturer har blivit demokratier. Men fortfarande lider människor världen över av fattigdom och förtryck, och i den världsordningen har också EU en roll. Det europeiska samarbetet är på många sätt framgångsrikt och unikt. Tillsammans har länderna i Europeiska unionen förbundit sig att främja fred, humanitet och välfärd, även om de senaste årens ekonomiska och sociala kris har inneburit stora påfrestningar. Med samma värdegrund vill EU också vara en röst i världen. Men fortfarande står idealen och verkligheten ofta i skarp kontrast. Vi ville höra unga röster om EU och omvärlden. Därför bjöd vi in studenter att bidra med uppsatser om EU:s globala roll. Hur tar EU sitt ansvar i världen och hur kan politiken utvecklas? Vi fick in uppsatser som behandlade en mängd ämnen. Läsningen har varit intressant och givande. Till slut fastnade vi i referensrådet för tre av uppsatserna, en förstapristagare och två som delar andrapriset. Per Ekman, Uppsala universitet, som skriver om EU och klimatpolitiken utsågs till förstapristagare och får ett resestipendium. Han behandlar frågan om vilka kriterier som krävs för att EU ska kunna ses som en aktör i världspolitiken, med fokus på den internationella klimatpolitiken. Det första av de två andraprisen går till Gustav Boström och Matilda Hallgren för deras uppsats om hur externa aktörer, främst EU och Ryssland, påverkar Vitrysslands utveckling. De pekar på att 4
båda parter har geopolitiska intressen i Vitryssland och att det pågår en dragkamp om landet som kallas Europas sista diktatur. Det andra andrapriset går till Daniel Jandréus och Beatrice Öhman, Lunds universitet, för uppsatsen Demokratisk islamism? I uppsatsen gör Jandréus och Öhman en demokratianalys av tre partier som brukar betecknas som islamistiska; al-nahda i Tunisien, AKP i Turkiet samt PKS i Indonesien. Analysen har stor relevans för EU:s globala roll, i synnerhet i ljuset av den arabiska våren. Vi vill rikta ett stort tack till alla fem belönade uppsatsskribenter och vi är glada över att kunna publicera deras bidrag i denna bok. Vi vill även tacka alla övriga deltagare som sänt oss sina bidrag till tävlingen. Vi hoppas att denna bok ska stimulera till en vidare diskussion om EU:s globala roll och ansvar i kampen för frihet, demokrati och solidaritet. Uppsatstävlingen har arrangerats av Arbetarrörelsens Tankesmedja, Olof Palmes Internationella Center, Olof Palmes Minnesfond samt S-studenter. Referensrådet för uppsatstävlingen 2011/2012: Lena Hjelm-Wallén, ordförande Olof Palmes Internationella Center och ordförande i referensrådet Anita Klum, styrelseledamot Olof Palmes Minnesfond Milischia Rezai, styrelseledamot S-studenter Lena Sommestad, ordförande S-kvinnor Tommy Svensson, Arbetarrörelsens Tankesmedja 5
6
Grönt ljus för EU som aktör? En studie av EU som aktör i klimatpolitiken 1:a pris-vinnare i uppsatstävlingen EU:s globala roll, Per Ekman, Uppsala Universitet. 1. Inledning 8 Syfte och frågeställning 10 Disposition 11 2. Teori 12 Tidigare forsknings syn på EU som en internationell aktör 12 Innebörden av att vara en aktör 15 3. Metod 17 Operationalisering 17 4. Resultat och analys 21 Gemensam viljeyttring 21 EU:s gemensamma klimatpolitik 21 Klimatpolitikens tillkomst och medlemsstaternas positioner 22 Bedömning: 24 Självständighet 26 Den formella kompetensen i klimatpolitiken 27 Från förslag till beslut i praktiken och förhållandet mellan Kommissionen, Parlamentet och medlemsländerna 28 Bedömning 32 Förmåga att använda policyinstrument 34 EU:s policyinstrument 34 EU:s användning av policyinstrument i praktiken 36 Bedömning 37 Erkännande 39 Erkännande, juridiskt 39 Erkännande i praktiken 40 Bedömning 41 5. Slutsatser 43 Syfte, frågeställning och återkoppling till tidigare forskning 43 Analysverktyget 45 En extern respektive en intern dimension av klimatpolitiken 45 Generalisering 46 Slutord och förslag till framtida forskning 47 6. Bilaga 48 7. Referenser 52 Fotnoter 55 7
1. Inledning Klimatkonferensen i Köpenhamn som hölls i december 2009 (COP15) väckte troligtvis fler frågor än den gav svar. Några månader efter förhandlingarna publicerade den tyska tidningen Der Spiegel läckta ljudupptagningar från ett av konferensens avgöran - de möten då 25 av världens mäktigaste politiska ledare samlades i ett mindre konferensrum fredagen den 18 december. Detta material gav en unik inblick inom flera områden, exempelvis ledarnas inställning till klimatfrågorna, men också hur ett diplomatiskt spel på toppnivå går till. Sett ur ett europeiskt perspektiv kan man notera att det är Storbritanniens dåvarande premiärminister Gordon Brown, Tysklands förbundskansler Angela Merkel samt Frankrikes president Nicolas Sarkozy som aktivt representerar sina egna länder, men också Europa vid detta viktiga möte. Brown och Merkel försöker diskutera med Kinas och Indiens representanter och till slut visar Sarkozy sin irritation och säger vad han tycker om Kinas och Indiens brist på förhandlingsvilja. Strax därefter av slutas mötet utan resultat, men kort därefter hålls ett sista möte mellan Indien, Kina, Sydafrika, Brasilien och USA. Europa deltar inte i detta möte. 1 Denna beskrivning indikerar åtminstone två saker. För det första visar det på att Europeiska Unionens (i fortsättningen EU:s) inflytande i klimatfrågan kan vara mer begränsat än vad som tidigare antagits. För det andra infinner sig frågan om man ens kan tala om EU som en enad aktör i klimatpolitiken? EU:s utveckling har tagit många vändningar sedan Romfördraget trädde i kraft 1958 och det är knappast en överdrift att påstå att utvecklingen och integrationen överraskat såväl forskare som politiska företrädare. Trots ett stort intresse råder det fortfarande osäk er het om hur EU ska betraktas i den internationella politiken. Inom de ekonomiska frågorna får EU anses vara en stormakt, med exempelvis en omfattande gemensam handelspolitik och en valuta som delas av 17 medlemsstater. I andra frågor är dock EU:s roll mer osäker och EU har ibland lite polemiskt beskrivits som 8
en ekonomisk jätte, men en politisk dvärg. 2 Ledande EU-politiker har varit väl medvetna om detta problem. Detta kan illustreras av EU:s dåvarande höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik Javier Solana, vars uttalande 2002 beskriver EU:s situation i dessa frågor: To put it bluntly, Europe can choose to speak with a single voice, or Europe can decide not to be heard. 3 Europas splittring har i vissa fall varit tydlig, som exempelvis under Irakkriget som inleddes 2003 där vissa EU-länder som Stor britannien deltog, medan andra länder som Frankrike och Tyskland var emot ett krig. 4 Ett aktuellt exempel är situationen i Libyen där bland andra Frankrike och Storbritannien drivit en linje för en flyg förbudszon, medan Tyskland varit betydligt mer skeptiskt. 5 Trots detta har EU samtidigt arbetat intensivt för att framstå som en enad internationell aktör. Efter en lång förhandlingsprocess trädde Lissabonfördraget i kraft i december 2009, vars syfte bland annat var att modernisera EU så att dess medlemstater ska kunna agera bättre gemensamt. 6 Oklarheten kring EU:s roll som en aktör i internationell politik har diskuterats av en mängd forskare inom statsvetenskapen. 7 Förhållandevis få forskare har dock tagit ett steg tillbaka och ställt sig frågan vilken analytisk distinktion som egentligen krävs för att EU ska kunna bedömas som en aktör. Vissa försök till detta har dock gjorts. Forskaren John Vogler har utarbetat teoretiska kriterier för att analysera EU som en aktör och liknande kriterier har satts upp av Joseph Jupille och James A Caporaso. Båda studierna har prövat kriterierna inom miljöpolitikområdet. Vogler kommer i sin undersökning fram till att även då EU inte kan bli helt själv - ständigt från dess medlemsstater lever man ändå upp väl till kriterierna. 8 Jupille och Caporaso hävdar å andra sidan att EU har en viss juridisk makt men att man haft problem i den mer politiska delen och då främst vad gäller sammanhållningen, samt vad beträffar vissa institutioners möjlighet att förhålla sig självständigt gentemot medlemsstaterna. 9 9
Syfte och frågeställning Denna uppsats har ambitionen att vidareutveckla och precisera den teoribildning som med EU i fokus har försökt sätta upp vilka kriterier som krävs för att kunna ses som en aktör i världspolitiken. Att utreda detta problem är inte bara av vetenskaplig nytta. En ökad förståelse för i vilken utsträckning EU kan ses som en aktör är även viktig för såväl politiker som företag samt för enskilda medborgare, som i sin vardag påverkas av EU och dess agerande i olika frågor. Det mer specifika syftet för att åstadkomma denna övergripande ambition består av två delar. Den första delen går ut på att med hjälp av främst Voglers kriterier, men även med stöd i Jupille och Caporasos forskning, utveckla ett systematiskt sätt att i praktiken mäta dessa kriterier, således att skapa ett analysverktyg. Detta är något som är underutvecklat i tidigare forskning vilket kan ses hos Vogler som i sin artikel sätter upp teoretiska kriterier men bara till viss del preciserar vad kriterierna innebär för en empirisk undersökning, vilket gör studien mer till en övergripande och allmän genomgång av EU:s miljöpolitik under 1980 och 1990-talen. 10 Den andra delen av syftet är att med hjälp av analys - verktyget på ett systematiskt sätt undersöka ett empiriskt fall, närmare bestämt EU:s klimatpolitik, för att bringa klarhet i huruvida EU kan bedömas vara en enhetlig aktör. Förutom skälet att pröva fallet med det utvecklade analysschemat är detta även nödvändigt då studierna gjorda av Vogler respektive Jupille och Caporaso kommer fram till delvis skilda slutsatser, samt att det finns skäl att anta att mycket kan ha hänt inom EU sedan studierna presenterades i slutet av 1990-talet. De två delarna av syftet leder fram till denna uppsats frågeställning: Kan EU, och i så fall i vilken utsträckning, betraktas som en enhetlig aktör i den internationella klimatpolitiken? 10
Disposition Efter detta inledande avsnitt följer en teoridel bestående av tidigare forsknings syn på EU som aktör, samt en presentation av det teoretiska ramverket som ligger till grund för uppsatsens analys. Därefter, i del tre, omvandlas de teoretiska kriterierna till mätbara indikatorer, en så kallad operationalisering. I del fyra redovisas resultaten och analysen. Resultat- och analysdelen är uppdelat i fyra avsnitt. I del fem följer en slutsatsdel. Detta avsnitt innehåller en återkoppling av resultaten till tidigare forskning, en diskussion om uppsatsen bidrag och viktiga resultat, samt generaliseringsmöjligheter. Avslutningsvis finns också en bilaga innehållande en längre diskussion som berör frågor av mestadels akademiskt intresse. Här dis - kuteras metodfrågor som val av fall, material, kritik och generaliseringsanspråk. Dessutom följer ett avsnitt som berör tolkning och tillvägagångs - sätt. 11
2. Teori Som nämndes i inledningen har EU:s roll som en aktör diskuterats flitigt inom statsvetenskapen. I detta avsnitt presenteras först tre huvudspår i den bredare debatten som har olika svar på hur man bör se på EU som en internationell aktör. Efter det presenteras det teoretiska ramverk som ligger till grund för denna uppsats analys. Tidigare forsknings syn på EU som en internationell aktör Frågan kring om, och i så fall på vilket sätt, EU kan ses som en aktör på den internationella arenan har behandlats av en mängd akademiker. I den större debatten kan åtminstone tre huvudspår urskiljas. Det första spåret lägger fokus på hur EU genom sin normativa makt har en speciell ställning i världen. 11 Enligt denna inriktning så är EU unikt då enheten skapades under speciella förutsättningar baserad på bland annat den historiska kontexten. EU har, enligt Manners, byggt in värden som demokrati, frihet och fokus på mänskliga rättigheter både i sin internt förda politik, men också genom att det präglar politiken i relationer till omvärlden på ett betydligt mer omfattande sätt än andra jämförbara aktörer. 12 Användandet av dessa normer är ett sätt att försöka skapa legitimitet för EU genom att ses som något större än bara summan av dess medlemsstater, samt att undvika att enbart ses som en ekonomisk aktör. 13 För att skapa en sådan identitet krävs mer än uttalanden, det krävs dessutom agerande i denna riktning. Manners exemplifierar detta med hur EU aktivt arbetat för att avskaffa dödsstraffet. Slutsatsen som dras är inte enbart att EU är en normativ aktör och en speciell sådan, utan att detta också är någonting normativt gott och att EU bör fortsätta agera på detta sätt. 14 Den andra huvudinriktningen kritiserar den förstnämndas syn att EU skulle vara en uniknormativ aktör. Forskare som till exempel Helene Sjursen menar att denna beskrivning, speciellt den som 12
beskriver EU som etisk, påminner alltför mycket om officiella uttalanden från ledande EU-representanter, något som gör att forskarnas objektivitet i den första inriktningen kan ifrågasättas. 15 Inriktningen ställer sig också tveksam till att EU:s normativa roll skulle vara unik. USA kan på ett liknande sätt sägas vara drivetav normativa värderingar som präglat dess förda politik och presidenter som Carter och Wilson är exempel på politiker som drivit frågor om mänskliga rättigheter och demokrati. Frågan är, menar Sjursen, vad som gör EU annorlunda från USA i detta avseende, förutom den uppenbara avsaknaden av lika kraftfulla militära påtryckningsmedel? 16 Slutligen konstaterar Sjursen att EU behöver jobba för att sätta internationell och kosmopolitisk lag i fokus, alltså idéer som prioriterar individers rätt före staters suveränitet. Detta är nödvändigt för att kunna klassas som en tydligt normativ makt och något som Sjursen anser att EU inte gör tillräckligt tydligt. 17 Även då dessa två inriktningar har vissa meningsskiljaktigheter verkar de dela en, för denna uppsats syfte, viktig ståndpunkt; de tar för givet att EU är en aktör i utrikespolitiska frågor. Diskussionen handlar snarare om huruvida EU:s linje kan sägas vara unikt normativ, eller om EU snarare liknar andra stormakter. Den tredje huvudinriktningen tar sin utgångspunkt i realismen och är således betydligt mer skeptisk till att se EU som en enad aktör, inte minst när det kommer till säkerhetspolitiska frågor. Anledningen till detta kan vara realismens grundantaganden som bygger på ett anarkiskt internationellt system, en enhetlig rationell stat som den primära aktören, samt att stater är förhållandevis lika varandra vad gäller deras behov av säkerhet och makt. 18 Enligt denna inriktning var det den bipolära situationen under det kalla kriget som gjorde att Västeuropa under USA:s kärnvapenbeskydd kunde rikta fokus mot ökat samarbete och mindre på maktspel sinsemellan. Detta innebar dock inte att motsättningarna mellan stater i Europa var borta eller som Hyde-Price uttrycker det: Bipolarity did not mean the end of conflicts of interest between West European states, only that these conflicts were resolved peacefully. 19 13
Inriktningen avfärdar antagandet att EU skulle vara en normativ kraft, något som inte minst varit påtagligt efter kalla krigets slut. Hyde-Price menar att starka stater inom EU visserligen drivit igenom sina mål med hjälp av diplomati och samarbetssträvan, det vill säga med mjuk makt, men också med hård makt. Detta har exempelvis tagit sig uttryck i en press på att ekonomiska och politiska förändringar måste göras i före detta sovjetiska stater, för att medlemskap i EU ska kunna realiseras. 20 Inriktningen ser Europa som en multipolär region med fem stormakter som har inflytande: Tyskland, Frankrike, Storbritannien, USA och Ryssland. Denna situation gör att inget europeiskt eller annat land är tillräckligt starkt för att dominera Europa, vilket gör att EU drivna av de tre stora europeiska staternas intressen har kunnat sätta upp en gemensam snabbinsatsstyrka, alltså ett visst säkerhetspolitiskt samarbete. Det är dock mest ett uttryck för misslyckandet att driva en effektiv normativ politik, exempelvis under krigen på Balkan under 1990-talet. 21 Huvudsakligen ser realismen de gemensamma utrikespolitiska arrangemangen i EU som ett sätt för Tyskland, Storbritannien och Frankrike att tillvarata sina egna säkerhetspolitiska intressen, något som gör att EU-projektet i detta avseende snarast ska ses som ett mellanstatligt samarbete. Dessa tre inriktningar har alla olika inställning till EU som aktör. Gemensamt för de två förstnämnda är att de som grund i sin diskussion ser EU som en aktör, och frågan blir då på vilket sätt denna aktör bedriver sin politik. Den sistnämnda å andra sidan, vars fokus främst ligger på att förklara säkerhetspolitiska aspekter, har svårt att se EU som en enhetlig aktör. Ett av skälen till att realism en avfärdar EU som aktör är troligtvis att man inom denna skola har en tradition av att se staten som den primära analysenheten. Detta grund - antagande kan bidra till att man skapar ett sätt att se på världen som gör att man riskerar att missa viktiga aspekter vid en studie av en så komplex företeelse som EU. 22 14
Innebörden av att vara en aktör Som framgår av föregående avsnitt finns det uppenbarligen en skillnad på hur olika skolor beskriver EU som en eventuell aktör. Problemet är att dessa inriktningar inte ställer sig den direkta frågan vad det egentligen är som avgör huruvida EU kan ses som en aktör i en viss fråga eller ej. Således verkar det finnas goda skäl att nyansera och problematisera denna syn på EU som aktör. Vilka kriterier bör då sättas upp? Det kan vara svårt och kanske till och med direkt felaktigt att å ena sidan sätta upp kriterier genom att använda en Westfalisk suverän stat som mall, då EU åtminstone inte på kort sikt verkar utvecklas till Europas förenta stater. Men å andra sidan kan vi inte på ett enkelt sätt jämföra EU med andra internationella organisationer. 23 Svårigheten blir då hur man ska kunna identifiera en enhetlig aktör som inte är en stat. Forskarna Vogler samt Jupille och Caporaso som nämndes i inledningen har försökt att närma sig detta dilemma genom att fråga sig vad det innebär att vara en internationell aktör. Ett entydigt svar på frågan står inte att finna men Vogler konstaterar dock: Ultimately it is the ability to play a significant role or actor capability, which is the key issue 24. Då denna definition är relativt vag preciserar Vogler detta genom att sätta upp fyra kriterier för vad som krävs för att vara en internationell aktör. 25 Gemensam viljeyttring, vilket, enligt Vogler, innebär att man fattar medvetna beslut, samt uppvisar ett gemensamt syfte. Självständighet, vilket i det här fallet innebär att det existerar ett visst oberoende gentemot stater. Förmåga att använda policyinstrument, något som definieras som: the ability consciously to take decisions that will enter into the calculations of other actors 26 Viktigt för detta kriterium är att i praktiken som aktör kunna uppvisa handlingskraft genom exempelvis ekonomiska påtryckningar och olika typer av straff. 27 Erkännande, vilket syftar på erkännande från externa aktörer och är uppdelat i två delar. Dels den rättsliga formella delen, och dels 15
den informella delen som är baserad på omvärldens skapade uppfattning om aktören. 28 Jupille och Caporaso har också utvecklat fyra kriterier. 29 Kriterierna erkännande och självständighet har samma namn och i stort sett samma betydelse som hos Vogler. Självständighet innebär möjligheten att särskilja aktören från stater samt att viss suverän - itet måste existera. Erkännande delas upp i juridiskt erkännande och erkännande de facto. Vidare använder Jupille och Caporaso kriteriet sammanhållning, vilket motiveras med att EU:s medlemsstaters agerande skulle kunna få externa följder utan att de agerade gemensamt. För att åstadkomma kriteriet sammanhållning krävs därför exempelvis gemensamma mål. Kriteriet påminner om Voglers kriterium gemensam viljeyttring. Jupille och Caporaso inkluderar även kriteriet maktbefogenhet vilket syftar till EU:s legala befogenheter i förhållande till medlemsländerna, vilket inom EU kallas för kompetens. Då de teoretiska kriterierna mellan de olika forskarna stämmer väl överens kommer kriteriet gemensam viljekraft användas istället för sammanhållning. Kriteriet maktbefogenhet operationaliseras inom kriteriet självstän - dig het, då även frågan om EU:s juridiska makt kan sägas vara en fråga om EU:s självständighet från medlemsstaterna. Således används Voglers benämningar i den resterande delen av uppsatsen för att uppnå tydlighet och klarhet i operationalisering och analys. Även då de få forskare som jobbat med denna typ av kriterier i stort verkar ha enats om vad som bör ingå finns det givetvis skäl att fundera över om kriterierna täcker in alla kännetecken som bör finnas hos en icke-statlig aktör. Kriterierna är inte det slutgiltiga svaret på denna fråga, men de bedöms dock täcka in de flesta viktiga karaktärsdrag som krävs för en aktör. För att uppfylla uppsatsens första del av syftet krävs det dock att dessa teoretiska kriterier på ett systematiskt sätt operationaliseras till mätbara indikatorer, något som presenteras i nästkommande av - snitt. 16
3. Metod Vid bedömningen av vetenskapliga uppsatser är metodövervägande och den så kallade undersökningsdesignen centrala frågor. I denna version av uppsatsen har metodfrågor som design, generaliserbarhet, material, samt tolkning och genomförande placerats i bilaga för den som är intresserad av dessa frågor. För att kunna följa med i resultaten och analysen är det dock viktigt att förstå operationaliseringen av de teoretiska kriterierna, det vill säga hur dessa kriterier har omvandlats till något som går att mäta i verkligheten, något som kallas för indikatorer. Operationalisering En del av denna uppsats syfte är att utveckla ett analysverktyg, det vill säga att operationalisera de tidigare presenterade teoretiska kriterierna till mätbara indikatorer. Analysverktyget är uppdelat utefter Voglers fyra teoretiska kriterier och varje kriterium innefattar två mätbara indikatorer. Vissa antydningar till operationalisering har gjorts av Jupille och Caporaso, samt i liten utsträckning hos Vogler. Dessa kommer användas som en utgångspunkt för att skapa ett mer systematiskt ordnat analysverktyg. Gemensam viljeyttring En första indikator för att visa på ett gemensamt syfte är att undersöka huruvida medlemsstaterna har lyckats enas kring en gemensam linje för klimatpolitiken, och om detta är fallet bedöma hur omfattande den är i en internationell jämförelse. Som Jupille och Caporaso konstaterar är en existerande gemensam position ett tecken på sammanhållning och ett tecken på att stater kan acceptera en annan position än sin egen då man finner det viktigt att EU kan upprätthålla en gemensam linje. 30 Detta undersöks genom en granskning av för området viktiga dokument och avtal som EU kunnat enas kring. En svaghet hos den första indikatorn är att det inte säger något om hur politiken kommit till. Det kan till exempel visa sig att vissa 17
stater tvingat på andra stater en gemensam linje, eller att politiken är svag och full med kompromisser, något som inte stämmer in på att uppfylla en gemensam viljeyttring. Därför är det också viktigt att undersöka hur avtalet kom till, och om tydliga sprickor mellan medlemsstaterna kan urskiljas. Inom denna indikator letar vi således efter kritiska tidpunkter i processen. Eftersom detta innebär ett aktivt sökande efter svagheter är det dock viktigt, för att undvika vinklade slutsatser, att på ett rimligt sätt värdera hur dessa eventuella sprickor förhåller sig till den överenskomna politiken. Avslutningsvis görs därför en samlad bedömning av de två indikatorerna. Värt att notera är att under kriteriet gemensam viljeyttring ligger fokus på samspelet mellan medlemsstaterna. Självständighet För att kriteriet självständighet ska kunna sägas vara uppfyllt krävs det att EU:s institutioner till en viss del är frikopplade från medlemsstaternas bestämmanderätt. Ett sätt att mäta detta på är att undersöka i vilken grad medlemstaterna har lämnat över ansvaret och beslutsbefogenheterna till EU-institutionerna i frågor som rör klimatpolitiken. Kompetensen, som tidigare nämnts, är uppdelad i tre huvudtyper. En typ är exklusiv kompetens för EU, vilket innebär att staterna lämnat över ansvaret till Europeiska kommissionen och Europaparlamentet (i fortsättningen Kommissionen, respektive Parlamentet). En andra typ är blandad kompetens, där varken medlemstaterna eller EU kan sägas ha egen kompetens. Slutligen kan kompetensen primärt ligga på medlemsstatsnivå. 31 Att studera vem som innehar kompetensen i klimatfrågor bör ge en insikt om huruvida EU kan sägas inneha viss självständighet gentemot sina medlemsstater eller ej, och är därmed en relevant indikator. Om kompetensen ligger exklusivt hos Kommissionen och Parlamentet tyder det på hög självständighet och om kompetensen ligger hos medlemsstaterna tyder det på låg självständighet. Även då kompetensen kan ge en indikation på huruvida EU är självständigt från sina medlemsstater krävs ytterligare en indikator. EU:s institutioner måste också leva upp till de formella befogen- 18
heterna och visa att man verkligen gör en skillnad i förhållande till ett vanligt samarbete mellan stater. Därför är det viktigt att också studera normerna kring beslutsprocesserna, det vill säga hur besluten kring klimatpolitiken är fattade i praktiken. Detta ger en tydligare bild av huruvida medlemsstaterna verkligen har varit beredda att överlämna makt till institutionerna, i det här fallet framförallt Parlamentet och Kommissionen. Indikatorn undersöks genom en analys av viktiga skeenden, några som rimligtvis kan tänkas återfinnas i anknytning till presentation av förslag, toppmöten som berör klimatpolitiken, samt perioden strax före ett beslut fattats. Förmåga att använda policyinstrument Kriteriets grundantagande bygger på att det inte räcker med att EU enas kring policys och att EU innehar någon form av självständighet i relation till sina medlemsländer för att helt kunna ses som en aktör i sin egen rätt. Det krävs dessutom att EU upp - visar handlingskraft genom att kunna använda policyinstrument gentemot medlemsstaterna. Den första indikatorn undersöker vilken rätt fördragen ger EU:s institutioner att ändra medlemsstaternas beteende om de inte följer gemensamma avtal och regler. Att inneha denna rätt kan ses som ett grundläggande krav för att kunna vara en aktör i sin egen rätt. Den andra indikatorn undersöker huruvida EU:s institutioner i praktiken använt olika typer av påverkansmedel i klimatpolitiken. För att undersöka detta krävs en mätning i två steg. För det första måste en situation inom klimatpolitiken identifierats där en eller flera medlemsstater går emot EU:s gemensamma överenskommelser. I denna undersökning studeras eventuella implementeringsproblem i klimatpolitiken. För det andra görs, om ett problem identifieras, en bedömning i vilken utsträckning EU har vidtagit åtgärder mot medlemsstaten och vilka effekter detta i så fall har fått. Som beskrevs i teoridelen är det viktigt att aktören kan fatta beslut som påverkar medlemsstaterna, något som denna indikator bör kunna påvisa. 19
Precis som i kriteriet självständighet ligger fokus på samspelet mellan medlemsstater och institutioner som representerar EU, i det här fallet främst Kommissionen och EU-domstolen. Erkännande Jupille och Caporaso är överens med Vogler om att kriteriet erkännande är uppdelat i två delar, juridiskt erkännande och erkännande i praktiken. Det förstnämnda operationaliseras genom att undersöka i vilken utsträckning EU har möjlighet att delta vid viktiga förhandlingar, samt ifall stater utanför EU accepterar att EU ingår i för området relevanta internationella organisationer. 32 Om så ej är fallet är det ett tydligt tecken på att omvärlden inte ser EU som en accepterad representant, vilket gör att man inte fullt ut kan ses om en aktör. Om EU å andra sidan finns representerat och kanske till och med representerar vissa medlemsländer är det tecken på att man är en aktör i sin egen rätt. Den andra, informella, indikatorn av erkännande innefattar externa staters subjektiva uppfattning om EU. Detta är givetvis en svårare sak att mäta. I denna undersökning operationaliseras indikatorn dock genom att undersöka i vilken utsträckning representanter för stater utanför Europa uppfattar EU som en viktig och enad kraft i klimatförhandlingarna. Skälet till att använda denna indikator är att om dessa stater ser EU som en svag kraft utan en tydlig linje kommer det också att påverka EU:s möjlighet att agera externt, något som tidigare poängterats är en central del av att vara en aktör. 20
4. Resultat och analys I denna del presenteras undersökningens resultat. Resultatdelen är uppdelad i fyra avsnitt, ett per kriterium. Varje kriterium är sin tur uppdelad i tre delar, först redogörs för resultaten för de två indikatorerna och sedan följer en sammanvägd analys, kallad bedömning. Gemensam viljeyttring Det första som måste redas ut då den gemensamma viljeyttringen undersöks är huruvida det överhuvudtaget finns en gemensam och enhetlig klimatpolitik eller inte och hur den i så fall ser ut. Detta är inte på något sätt en självklarhet. Ett relevant exempel att jämföra med är hur USA har utformat sin politik inom detta område. USA är dels ett land med stora utsläpp, men också ett land med stora ekonomiska och tekniska resurser, alltså snarlikt EU-området. Barack Obama hade som nyinstallerad president i januari 2009 planer på en omfattande klimat- och energilagstiftning. Trots en demokratisk majoritet i senaten fram till januari 2010 så lyckades man inte enas om en klimat- och energilagstiftning, då förslaget som lades 2009 inte godkändes av senaten. Således saknas en federal lagstiftning på området i USA. 33 Det är i ett sådant perspektiv en eventuell gemensam överenskommelse måste förstås när motsvarande ansträngningar inom EU undersöks. EU:s gemensamma klimatpolitik EU har genom åren varit delaktigt i en mängd olika miljöavtal och över enskommelser. Det mest uppmärksammade fördraget vad gäller klimatförändringarna var den så kallade Klimatkonventionen (UNFCCC) 1992, som senare ledde fram till det bindande Kyotoprotokollet 1997. 34 För denna uppsats valda tidsperiod är emellertid EU:s gemensamma ener gi- och klimatpaket den mest relevanta överenskommelsen att granska. I januari 2007 presenterade EU-kommissionen ett nytt förslag om övergripande mål som fokuserade på minskade utsläpp av växthusgaser samt ökad energisäkerhet. Skälet som angavs för detta förslag var framförallt den oro kommissionen kände för klimatförändringarna och därmed vikten av att ta fram ett internationellt klimatavtal för perioden efter år 21
2012. Förslaget var tänkt att visa på EU:s ambition inom klimatförhandlingarna, som Kommissionens ordförande José Man uel Barroso uttryckte det: The proposals put forward by the Commission today demonstrate our commitment to leadership and a long-term vision for a new Energy Policy for Europe that responds to climate change. We must act now, to shape tomorrow's world. 35 Förslaget innefattade att EU skulle skära ner sina utsläpp av växthusgaser med minst 20 % fram till år 2020 i jämförelse med 1990 års nivå. Det skulle uppnås genom tre huvudpunkter: en väl fungerande inre energimarknad, att 20 % av den totala energikonsumtionen är förnybar 2020, samt ökad energieffektivisering, vilket innebar ett mål om att spara 20 % av den primära energikonsumtionen fram till år 2020. 36 På Euro - peiska rådets vårtoppmöte i mars 2007 enades medlemsländernas stats- och regeringschefer om att acceptera Kommissionens förslag, samt om ett löfte att sänka utsläppen av växthusgaser med 30 % till år 2020 om motsvarande utsläppsminskning utförs av övriga industriländer. 37 För att målen skulle kunna uppnås utarbetade Kommissionen flera lagförslag som presenterades i januari 2008. I december 2008 enades stats- och regeringscheferna inom Euro - peiska rådet om energi- och klimatpaketet där huvudlinjen från toppmötet i mars 2007 låg fast. 38 Även Parlamentet och Europeiska unionens råd (i fortsättningen Rådet) godkände paketet i december 2008, vilket gjorde förslaget juridiskt bindande i januari 2009. 39 Denna redogörelse av de officiella dokumenten visar att EU:s medlemsstater och EU:s institutioner har enats kring ett juridiskt bindande klimatpaket. Klimatpolitikens tillkomst och medlemsstaternas positioner Den andra relevanta frågan som måste besvaras då kriteriet gemensam viljeyttring ska bedömas är huruvida lagförslaget i stort har drivits igenom som en gemensam vilja av medlemsstat - erna, eller om medlemsstaterna har haft olika roller och intentioner. I egenskap av ordförandeland under våren 2007 drev Tysklands förbundskansler Angela Merkel en kraftfull linje för en stark 22
gemensam europeisk klimatpolitik. 40 Det gemensamma förslaget vid Europeiska rådets toppmöte i mars 2007 krävde dock en hel del kohandel. En känslig fråga var vilket mål EU skulle sätta för minskade utsläpp av växthusgaser fram till år 2020. Stater som Tyskland, Storbritannien och Sverige ville sätta målet till ca 30 % minskning, medan flera av de östeuropeiska staterna ville ha ett betydligt lägre mål. Det hela slutade som nämnts ovan i kompromissen 20 % minskade utsläpp som skulle höjas till 30 % om motsvarande uppoffringar gjordes av andra stora utsläppsländer. 41 En annan indikation på staternas olika ambitioner kan ses under hösten 2008 då lagförslaget om klimatpaketet skulle förhandlas och målen således skulle omsättas i verklig politik. I början av oktober meddelade Polens miljöminister Maciej Nowicki att man tecknat ett avtal med Grekland, Ungern, Slovakien, Rumänien och Bulgarien och att dessa stater var beredda att rösta ner klimatpaketet i dess nuvarande form då man ansåg att paketet missgynnade dem. 42 Under Europeiska rådets möte i oktober 2008 uttalade sig Italiens premiärminister Silvio Berlusconi inför pressen: I have announced my intention to exercise my veto [ ] Our businesses are in absolutely no position at the moment to absorb the costs of the regulations that have been proposed. 43 Även Polens utrikesminister Radek Sikorksi poängterade att ett veto är aktuellt ifall ett beslut stressas fram på kort tid. 44 Under själva mötet ville Polen justera Europeiska rådets slutsatser och stryka att ett avtal bör tecknas senast i december 2008 och istället hålla sluttiden öppen. Detta stöddes även av Bulgarien, Ungern, Lettland, Litauen, Rumänien, Slovakien och Tjeckien. Efter förhandlingar mellan Polens premiärminister Donald Tusk och ordförandelandet Frankrikes president Nicolas Sarkozy gjordes emellertid en kompromiss som bland annat innebär att sluttiden står fast men att ett beslut om paketet bör fattas enhälligt istället för med kvalificerad majoritet. 45 Även Storbritannien, Nederländerna och Tyskland markerade explicit mot Italien och de öst europeiska staterna under detta möte och poängterade 23
att den tidigare överenskomna linjen skulle ligga fast, något som troligtvis gjorde det enklare för Sarkozy att finna en kompromiss. 46 Vid Europeiska rådets möte den 11-12 december 2008 röstades klimatpaketet enhälligt igenom av medlemsländernas stats- och reger - ings chefer. Resultatet av förhandlingarna blev att de övergripande målen låg fast men att vissa länder fick kompensationer. De största kompensationerna gavs till Polen och Ungern på grund av dessa länders ökade energikostnader. Även Tyskland kompenserades, speciellt dess tunga industrisektor som i vissa fall fick sina utsläppsrätter kraftigt subventionerade. Merkel som sedan starten varit drivande i klimatfrågan blev under hösten 2008 utsatt för hårt tryck från tysk industri och skälet till beslutet uppgavs vara en oro för att industrierna annars skulle flyttas till länder utanför EU-området. 47 Värt att notera är att Storbritanniens premiärminister Gordon Brown och Nicolas Sarkozy beskrev överenskommelsen som positiv för EU:s fortsatta klimatambitioner, medan Angela Merkel och Silvio Berlusconi i intervjuer mer framhöll framgången för deras respektive länder. 48 Nästa stora skiljelinje mellan medlemsstaterna uppsod när man skulle komma överens om klimatfinansieringsstöd till utvecklingsländer i oktober 2009. En sådan överenskommelse mellan EUländerna sågs som mycket viktigt för att få fart på förhandlingarna inför Köpenhamnsmötet i december 2009. Här uttryckte Polen och Ungern kritik mot bland annat det svenska ordförandeskapet om hur mycket de olika länderna skulle betala. Polen, Ungern och flera andra ville att summan skulle baseras på ländernas välstånd medan Sverige drev en linje där summan skulle baseras på utsläpp, något som missgynnade bland annat Polen. Detta resulterade i en kompromiss som baserades på frivilliga bidrag från EU-länderna, utan direkta krav på Polen med flera. 49 Bedömning: Vad gäller den formella delen får EU sägas ha nått stor framgång. Energi- och klimatpaketet röstades igenom enhälligt trots att det var det mest krävande i sitt slag i världen vid tidpunkten. 50 Som konstaterades ovan är en gemensam energi- och klimatpolitik 24
långt ifrån en självklarhet, ens för stater, vilket gör avtalet än mer anmärkningsvärt. Här bör också tas i beaktande att finanskrisen som startade hösten 2008 skapade en mängd svårigheter för medlemsstaterna och utsatte flera av de europeiska ledarna för högt inrikespolitiskt tryck från diverse intresseorganisationer. Att trots detta enhälligt kunna ta ett beslut om ett krävande avtal får anses indikera på en stark formell gemensam viljeyttring i klimatfrågan. Trots den formella delens framgång finns det också anledning att reflektera över den andra indikatorn för kriteriet. En närmare undersökning av vägen fram till ett gemensamt klimatavtal visar på vilka sprickor som finns, något som kan vara av avgörande betydelse för EU:s gemensamma viljeyttring. Det är tydligt att den stat som för tillfället är EU:s ordförande också är mest angelägen om att driva frågor och nå framgång. Tyskland drev i ett tidigt skede under sitt ordförandeskap på processen om klimatpaketet, men var mera kritiskt i ett senare skede. När förhandlingarna sedan blev problematiska under hösten 2008 visade Nicolas Sarkozy en tydlig vilja att få igenom paketet innan Frankrikes ordförandeperiod tog slut, något som också lyckades. Detta verkar vara en prestigefråga för ledarna, inte minst ledarna för de stora staterna. Att såväl Polen som Italien öppet inför media hotar med veto under ett kritiskt skede av förhandlingarna måste ses som problematiskt då den gemensamma viljeyttringen ska bedömas. Dessa två stater representerar trots allt nästan 100 miljoner EU-medborgare och Polen sågs dessutom som representant för de flesta nya östeuropeiska EU-medlemsstaternas vilja. Att gå ut i media istället för att hålla diskussionerna internt tyder på att det finns stora stater inom EU som prioriterar inrikespolitiska fördelar över att EU framstår som enigt gentemot omvärlden. Det sistnämnda skulle dock kunna tolkas på ett annat sätt, nämligen som en tydlig signal av protest från vissa länder. Trots Merkels tvekan i slutskedet är det tydligt att de tre kanske mest inflytelserika 25
staterna i EU; Storbritannien, Frankrike och Tyskland varit drivande för att nå en i ett globalt perspektiv kraftfull gemensam överens kommelse. Dessa tre gamla EU-stater från väst kan sägas stå i motsats till de nya östeuropeiska EU-medlemsstaterna med Polen som främsta representant, samt Italien vars ekonomi under perioden varit ansträngd. Det som formellt ser ut som en stark gemensam vilje - yttring kan således ur detta perspektiv istället beskrivas som en återkommande spricka mellan gamla väststater och nya öststater, något som visar sig flera gånger under perioden 2007-2009, men som tätas genom kompromisser som involverar både morot och piska utdelade av de tre stora staterna. Hur ska då detta bedömas? De viktigaste tecknen på en gemensam viljeyttring är huruvida EU kan sägas ha en gemensam klimatpolitik, samt om detta kan sägas vara ett uttryck för medlemsstaternas gemensamma vilja. Om EU inte hade haft en gemensam klimatpolitik utan på sin höjd uppvisat ett visst samarbete mellan medlemsstaterna baserad på kompromisser och frivillighet hade den gemensamma viljeyttringen bedömts som låg. En viss gemensam politik, speciellt inom mindre kontroversiella områden, och som varit framtagen genom konflikter och undantag hade givit en gemensam viljeyttring på medelnivå. I det studerade fallet får dock EU anses ha en hög gemensam viljeyttring. EU har enats om en gemensam klimatpolitik som är ambitiös, i alla fall i en jämförelse med vad andra stater, exempelvis USA, har kunnat leverera. Att vissa sprickor finns och att kompromisser görs, speciellt under en rådande finanskris är något man får räkna med, och som förekommer även inom en större stat. Vikten av att visa på EU:s enighet och att kunna ta fram en tydlig gemensam klimatpolitik inför Köpenhamnsmötet visade sig här i slutänden väga tyngre än nationell prestige och sprickor mellan länder, vilket gör att den gemensamma viljeyttringen måste betecknas som hög i klimatpolitiken. Självständighet För att avgöra i vilken utsträckning EU kan sägas vara själv - ständigt från dess medlemsstater beskrivs först vem som formellt 26
lägger fram lagförslag och vem som sedan beslutar om lagförslagen, det vill säga vem som har den så kallade kompetensen inom klimatpolitiken. Därefter görs en bedömning i vilken utsträckning institutionerna som i detta fall representerar EU, det vill säga Kommissionen och Parlamentet, haft reellt inflytande över klimatpolitiken i förhållande till medlemsstaterna under den avgränsade tidsperioden. Den formella kompetensen i klimatpolitiken Inom EU-systemet är det medlemsstaterna som enhälligt väljer inom vilka områden som kompetensen ska flyttas från medlems - staterna till en blandad eller exklusiv kompetens. Denna process är komplicerad och kräver ofta ett nytt fördrag för att gå igenom. 51 Större delen av EU:s politikområden som är kopplade till klimatfrågan som miljö, transport och bistånd ligger under blandad kompetens, alltså delat ansvar mellan medlemsländerna och EU. Vissa delar av miljö- och energipolitiken, speciellt beslut kopplat till skattefrågor fattas av medlemsstaterna. 52 Då klimatfrågorna kan sägas vara kopplade till andra bredare områden kan det konstateras att klimatfrågor som involverar handel tenderar att ge Kommissionen större utrymme då det är deras exklusiva kompetensområde, medan klimatfrågor kopplade till energi tenderar att ge medlemsstaterna större utrymme. 53 Beslut inom områden som fattas under blandad kompetens sker under det så kallade ordinarie lagstiftningsförfarandet. Denna process innebär att EU-kommissionen har ensamrätt att lägga fram förslag till ny lagstiftning vilket sedan måste godkännas gemensamt av Rådet och Parlamentet. Vid oenighet mellan Rådet och Parlamentet sammankallas en förlikningskommitté med lika många representanter för vardera av de två institutionerna. 54 Då klimatpolitiken ligger inom flera områden, med olika kompetens är således frågan om vad fördragen ger de olika institutionerna för rättigheter i klimatpolitiken inte helt enkel att utreda. Flertalet områden ligger under blandad kompetens vilket innebär ett delat ansvar mellan Kommissionen, Parlamentet och Rådet, 27
men hur detta förhållande ser ut skiljer sig inom olika områden. Denna redogörelse visar att det inte ska underskattas på vilket sätt EU och dess medlemsstater tolkar hur klimatfrågan bäst ska hanteras. Är lösningen på klimatfrågan något som främst löses genom justeringar inom handelspolitik ger det EU mera makt, är det istället genom regleringar i energipolitiken får medlemsstaterna mera makt. 55 Från förslag till beslut i praktiken och förhållandet mellan Kommissionen, Parlamentet och medlemsländerna Även då den formella beslutsprocessen är relevant att följa, eftersom den ger en grundläggande antydan om vem eller vilka som har makten, är det också viktigt att följa hur beslutsordningen ser ut i praktiken för att kunna avgöra EU:s självständighet från dess medlemstater. Trots att både Parlamentet och Rådet måste godkänna många av lagförslagen implicerar det exempelvis inte att båda parter har lika stort inflytande under processens gång. För att kunna utreda detta studeras därför processen mellan de olika institutionerna, främst Kommissionen, Parlamentet och Rådet, när det ovan beskrivna klimat- och energipaketet togs fram och godkändes. Formellt kan Kommissionen lägga fram långsiktiga och väldigt ambitiösa lagförslag inom klimatfrågor. För att behålla sin trovärdighet är det dock viktigt för Kommissionen att se till att större delen av dess lagförslag blir accepterade av Parlamentet och Rådet. Normalt sett försöker Kommissionen åstadkomma detta genom att söka stöd hos åtminstone några medlemsstater innan ett förslag presenteras. 56 Ett sådant kraftfullt stöd fick Kommissionen både vid klimatmålsättningen i januari 2007 och inför presentationen av lagförslagen 2008 av framförallt Tyskland, vilket enligt vissa bedömare varit avgörande för att Kommissionen överhuvudtaget skulle lägga fram förslagen om klimatpaketet. Även Storbritannien och Frankrike hjälpte Kommissionen att få klimatfrågan högt upp på agendan under deras respektive ordförandeskapsperioder 2005 respektive 2008. 57 Med denna bakgrund är det kanske föga förvånande att Kommissionens 28
lagförslag om ett klimatpaket fick mestadels positiv respons från medlemsstaterna, men även från Parlamentet när det lanserades i januari 2008. 58 Kommission roll bör dock inte enbart ses som en samordningsorganisation och som stöd för medlemsstaterna. Till skillnad från under 1990-talet då Kommissionen främst arbetade med förhållandevis okontroversiella klimatfrågor såsom att minska antalet ozonförsvagande ämnen i produkter har man en bit in på 2000- talet börjat driva en rad mer kontroversiella frågor. Bland annat har man varit en entreprenör vad gäller handeln med utsläpps rätter, samt hjälpt framförallt mindre stater med kunskap och teknisk expertis. 59 Även då Kommissionens tidvis ambitiösa förslag kan tyckas bli urvattnade av medlemsstaterna kan detta också tolkas som en strategi från Kommissionens sida, som Andrew Jordan uttrycker det: [ ]The Commission in effect plays a long game, pitching its proposals well above the lowest common denominator of state preferences in the expectation that they will be diluted in negotiations with the Council. 60 På så sätt kan Kommissionen få ut mer av förslagen än vad vissa medlemsstater hade önskat, även om slutresultatet blir svagare än ursprungsförslaget. Även Parlamentet har spelat en viss roll och varit drivande under förhandlingarna av klimatpaketet. Enligt statsvetarna Skjaerseth och Wettestad som gjort intervjuer med personer som själva deltagit i förhandlingarna skedde förhandlingarna om paketet parallellt inom Parlamentet, Rådet och Kommissionen. För att komma överens erbjöds exempelvis Parlamentet högre bidrag för CCSteknik (Carbon capture and storage) än vad Kommissionen ursprungligen föreslagit. I utbyte accepterade Parlamentet Rådets krav på lättnader för energiintensiva industrier. 61 Denna typ av informella förhandlingar mellan de tre institutionerna har blivit en vanligt förekommande del i processen för att fatta beslut om nya lagförslag. Förhandlingsproceduren kallas för en trilog och började användas efter att Amsterdamfördraget trätt i kraft 1999. Syftet var att öka effektiviteten i de annars ofta långa 29
processerna som krävs för att komma till beslut. På dessa möten deltar oftast en representant från ordförandelandet i Rådet, två till tre medlemmar från Parlamentet samt en eller flera Generaldirektörer som representerar Kommissionen. Under trilog - erna kan diskussioner föras och positioner läggas fram utan att informationen behöver kommuniceras offentligt. Trilogerna har förespråkats av Rådet, medan Parlamentet har varit mer restriktivt inställda. Skälet är att det i Parlamentet sitter partier med många olika politiska åsikter och att dessa ska representeras av endast två till tre personer. Detta gör att Parlamentet ofta inte kan ha en enad linje inför dessa möten, till skillnad från Kommissionen och Rådet som ofta har en gemensam linje på förhand. På så sätt kan triloger minska Parlamentets inflytande i förhållande till Rådet och Kommissionen. 62 Den 7 oktober 2008 godkände Parlamentets miljökommitté större delen av Kommissionens förslag om en utvidgning av EU:s system för utsläppshandel (EU ETS). Detta innebar bland annat att vilka sektorer (exempelvis tung industri) som ska ha rätt till 100 % fria utsläpp skulle avgöras först i mitten av 2010, således efter det globala klimatmötet i Köpenhamn december 2009. Rådet förespråkade istället att besluta om detta inom EU på förhand. 63 Resultatet vid slutförhandlingarna i december 2008 blev dock en kompromiss där tungt vägande medlemsstater som Tyskland drev igenom att sektorerna skulle identifieras senast i slutet av 2009. 64 Ett potentiellt kritiskt skede för Parlamentet var det tidigare beskriv - na Europeiska rådets toppmöte i oktober 2008 där stats- och regeringscheferna bland annat kom överens om att klimat- och energipaketet skulle fattas med enighet mellan medlemsstaterna, samt att paketet skulle förhandlas färdigt på toppmötet den 11-12 december innan Frankrikes ordförandeperiods slut vid årsskiftet 2008-2009. Parlamentet, som planerat att rösta om det slutgiltiga paketet 15-18 december, riskerade därmed att förlora i inflytande då ett förslag där alla medlemsländernas stats- och regeringschefer redan enats skulle sätta stor press på Parlamentet att enbart god- 30