Att leda eller inte leda? USA och den globala klimatpolitiken

Transkript

1 Att leda eller inte leda? USA och den globala klimatpolitiken Frågan är om någon tillträdande amerikansk president haft större förväntningar på sig än Barack Obama. Det råder inte någon brist på inrikespolitiska problem att angripa: finanskrisen ska lösas, tillväxten stimuleras, hälso- och sjukvården reformeras och skolväsendet restaureras. Den utrikespolitiska dagordningen är likaså fulltecknad: engagemanget i Irak ska avvecklas, situationen i Afghanistan hanteras och konflikten Israel-Palestina är en ständig källa till bekymmer. Världssamfundet förväntar sig samtidigt en generell kursändring i den amerikanska utrikespolitiken. Förhoppningar finns om ett USA som tar ansvar, samarbetar och spelar en konstruktiv roll i världspolitiken. Inte minst på det klimatpolitiska området väntar världen på att USA ska bryta sin passivitet och bli en ledande aktör i kampen mot klimathotet. Det återstår att se om USA kommer att spela en ledande roll i de förhandlingar som kulminerar vid det stora klimatmötet i Köpenhamn i december 2009, eller om man i finanskrisens spår även i fortsättningen kommer att inta en passiv hållning då världens stater söker enas om ett ersättningsfördrag till Kyotoprotokollet. Att leda eller inte leda, det är frågan. 25

2 Ombytta roller Ganska snart efter att George W Bush intog Vita huset 2001 stod det klart att USA inte skulle agera för att få Kyotoprotokollet ratificerat. Den nye presidenten fördömde fördraget i skarpa ordalag och i praktiken frånträdde USA 2001 alla anspråk på att utöva ett globalt ledarskap inom klimatpolitiken. Under åren som följde intog USA en skeptisk och passiv hållning till det alltmer uppmärksammade klimathotet. Istället steg EU fram som ledare i kampen mot de hotande klimatförändringarna. Vid toppmötet i Göteborg 2001 beslutade EU att ta på sig rollen som ledare och arbeta för att rädda Kyotoprotokollet. Detta lyckades slutligen sedan man förmått Ryssland att ratificera fördraget. Den framgångsrika räddningsaktionen blev grunden för det ledarskap som EU sedan dess utövat på klimatområdet. EU har aktivt försvarat slutsatserna från FNs klimatpanels rapporter, man har sjösatt och hjälpligt fått ett system för handel med utsläppsrätter att fungera och man antog i december 2008 ett ambitiöst klimat- och energipaket utan att invänta motsvarande åtaganden från andra stater. När vi betraktar EUs och USAs agerande under talet är det lätt att glömma bort att rollerna under 1980-tal och tidigt 1990-tal i det närmaste var de ombytta. Det var USA som var den offensiva och pådrivande aktören inom den internationella miljöpolitiken, medan européerna framstod som internt splittrade och endast motvilligt accepterade internationella regleringar som till exempel Montrealprotokollet. Det är samtidigt viktigt att komma ihåg att det under president Bushs tid vid makten har tagits viktiga initiativ i USA för att angripa klimatproblemet. Detta har dock skett på lokal- och regional nivå: Kalifornien har under guvernör Arnold Schwarzenneger varit en drivande kraft och lagstiftat om att till 2020 ha återfört utsläppen av växthusgaser 26

3 till 1990 års nivå. Det finns också lokala klimatinitiativ som till exempel Mayors Climate Protection Agreement till vilket drygt 900 amerikanska städer har anslutit sig i syfte att lokalt vidta åtgärder samt uppmana den federala regeringen att agera. Det finns dessutom tre regionala system för handel med utsläppsrätter under uppbyggnad varav ett där tio delstater i nordöstra USA ingår (Regional Greenhouse Gas Initiative) redan hösten 2008 höll en första auktion av utsläppsrätter. Det pågår alltså ett klimatpolitiskt arbete i USA även om en ovillig president och en splittrad senat under de senaste åtta åren blockerat möjligheterna till effektiva åtgärder på federal nivå. Dessutom har USA sedan 2001 valt att avstå från att spela en aktiv och ledande roll på världsscenen. Finns det nu skäl att tro att USA åter ska söka återta sin forna position och utöva ett globalt ledarskap på klimatområdet? Fyra vägar att gå Det finns fyra tänkbara vägar för USA att gå när man nu söker bestämma vilken hållning man skall inta i klimatfrågan. För det första kan USA välja att aktivt motarbeta de ansträngningar som i dag görs för att förhandla fram ett nytt klimatavtal. Vi ser detta som det minst troliga vägvalet. Barack Obama gjorde klimatkrisen till en viktig fråga i sin valkampanj och han kommer vara angelägen att överbrygga de motsättningar som i många utrikespolitiska frågor präglat USAs relation till omvärlden. Det förefaller högst osannolikt att den nye presidenten i denna symbolladdade fråga skulle söka konfrontation och riskera att få bära skulden för förseningar eller sammanbrott i förhandlingarna om ett nytt klimatavtal. Ett andra alternativ är att USA söker gripa initiativet genom att lansera en egen klimatpolitik som är mer ambi- 27

4 tiös än den europeiska för att på detta sätt överta EUs ledarroll. Enligt detta scenario skulle USA utnyttja sina resurser som grund för att utöva ledarskap och spela en avgörande roll på samma sätt som vid framförhandlandet av Montrealprotokollet för dryga 20 år sedan. En närmare granskning av de förslag som den nya administrationen fört fram visar att inte heller detta är den väg som president Obama kommer att välja. Det finns inte någonting i de konkreta förslag till utsläppsnedskärningar som antyder att USA skulle komma ens i närheten av EUs beslut att till 2020 minska sina utsläpp med 20 procent i förhållande till 1990 års nivåer. President Obama har talat om att USA till 2020 bör förbinda sig att vara tillbaka på 1990 års utsläppsnivåer. Redan detta är ett framsteg i förhållande till de senaste åtta årens hållning men att USA skulle gripa initiativet genom en politik vars förslag till utsläppsminskningar skulle vara mer ambitiösa än EUs, ja det förefaller helt orealistiskt. För det tredje kan USA välja att avvakta den fortsatta utvecklingen och förhålla sig passivt i förhandlingarna inom ramen för FN:s klimatkonvention. Att USA fortsatt skulle ställa sig vid sidan av kan förefalla osannolikt givet att Obama valt att profilera sig i klimatfrågan och dessutom uttalat att USA ska vara en aktiv och konstruktiv kraft i världspolitiken. Man ska dock inte underskatta de krafter som i USA står bakom den principiella hållningen att det inte kan bli tal om några bindande amerikanska åtaganden så länge världens stora utvecklingsländer, framför allt Kina, vägrar acceptera kvantifierade krav på utsläppsminskningar. En utsträckt eller fördjupad finanskris gör det dessutom till en svår pedagogik att för de amerikanska väljarna förklara varför USA ska vara berett att bära kostnader som påverkar dess konkurrenskraft, om stora utvecklingsländer som Kina och Indien inte är berett att acceptera bindande åtaganden. 28

5 I dag finns inte mycket som talar för att ett nytt globalt klimatavtal för perioden bortom 2012 faktiskt kommer att innehålla bindande mål om utsläppsminskningar och tidtabeller för utvecklingsländerna. Så länge den frågan inte får någon lösning kan vi inte bortse från risken att USA än en gång väljer att ställa sig vid sidan av en global klimatuppgörelse. Slutligen finns möjligheten att USA väljer att aktivt engagera och söker spela en konstruktiv roll i ansträngningarna för att nå enighet om en ersättare till Kyotoprotokollet. Ett sådant agerande skulle ligga i linje med president Obamas uttalade mål om att bättra USA:s rykte och stärka landets position i världspolitiken. Då USA trots allt tycks ha för avsikt att börja minska sina koldioxidutsläpp har man dessutom ett starkt intresse av att få till stånd en global reglering som bidrar till att i förlängningen ställa krav även på de stora utvecklingsländerna att godta bindande åtaganden. Det går inte att utesluta att USA fortsatt kommer att inta en avvaktande hållning i klimatfrågan, men mycket talar trots allt för att man kommer engagera sig aktivt i den förhandlingsprocess som kulminerar vid partskonferensen i Köpenhamn i december President Obamas ambition att etablera USA som en konstruktiv och ledande kraft i världspolitiken, dennes uttalade mål att kraftfullt motverka klimatförändringen och de initiativ som redan tagits på lokal- och regional nivå talar för att denna fjärde väg är den som USA trots allt kommer att välja. De utnämningar som den nye presidenten gjort, till exempel inrättandet av en särskild samordnare för energi- och klimatfrågor, samt de tidiga policyinitiativen där president Obama redan en vecka efter sin installation uppmanade de federala myndigheterna att granska möjligheten att tillåta lagförslag som stoppades i december 2007 vilka syftar till att tvinga biltillverkare att producera mer bränslesnåla fordon, tyder också på 29

6 att den nya administrationen menar allvar med sina löften att agera i klimatfrågan. Om USA nu väljer att åter engagera sig aktivt och arbeta för att få till stånd ett nytt klimatavtal för perioden bortom 2012, så återstår att se i vilken utsträckning man kommer att söka ett konstruktivt partnerskap med EU, samt hur EU väljer att reagera på det amerikanska vägvalet. Hur reagerar EU? EU har allt sedan 2001 valt att profilera sig som ledare i kampen mot klimatförändringarna. EU:s medlemsstater har i denna fråga funnit en plattform för att stärka sin position i världspolitiken. Givet klimatfrågans stora betydelse och den tid och de resurser man investerat i den, är det inte troligt att EU frivilligt kommer att frånträda sitt ledarskap bara för att USA bestämmer sig för att åter engagera sig aktivt. I bästa fall lyckas USA och EU lägga gamla meningsskiljaktigheter åt sidan och bilda ett gemensamt ledarskap i syfte att leda vägen mot ett nytt globalt klimatavtal för perioden bortom En så pass komplicerad och politiskt känslig förhandlingsprocess som denna ställer krav på mer än ett slags ledarskap. I den bästa av världar lyckas USA och EU enas om gemensamma målsättningar för ett nytt klimatavtal och en gemensam strategi för att nå dessa. Ett delat ledarskap har förutsättningar att bli framgångsrikt om EU gör det som EU är bäst på att föra fram nya idéer och genom det goda exemplets makt visa att dessa går att genomföra i praktiken samtidigt som USA utnyttjar sina materiella resurser och det förtroende som den nye presidenten för tillfället tycks åtnjuta i stora delar av världen. Det är emellertid långt ifrån säkert att USA och EU förmår överbrygga de motsättningar som funnits och de meningsskiljaktigheter som fortfarande finns. En viktig nöt 30

7 att knäcka är vilka krav man ska ställa på stora utvecklingsländer som Kina, Indien och Brasilien. President Obama har ännu inte backat från den sedan länge etablerade uppfattningen att ett globalt klimatavtal måste innehålla krav på utsläppsminskningar även för de stora utvecklingsländerna om USA ska kunna acceptera bindande åtaganden. EU driver i denna fråga en mjukare linje och menar att det i ett längre perspektiv är rimligt att ställa sådana krav på utvecklingsländer men att det kortsiktigt är de utvecklade länderna som bör axla huvuddelen av bördan. På lång sikt, till 2050, finns en god överensstämmelse mellan EUs och USAs syn på hur stora utsläppsminskningar som krävs. Ett kvardröjande problem gäller de mer närliggande målen. EU har redan fattat beslut om utsläppsminskningar om 20 procent till 2020 jämfört med 1990 års nivåer, medan president Obama har talat om att till 2020 återföra USAs utsläpp till de nivåer som rådde 30 år tidigare. Här finns med andra ord en avsevärd skillnad i vad som anses rimligt och möjligt att åstadkomma på kort sikt. Sverige kan, i egenskap av EU:s ordförandeland under andra halvåret 2009, komma att spela en viktig roll i arbetet att överbrygga de motsättningar som fortsatt finns mellan USA och EU i ett antal nyckelfrågor. Utgången av ett sådant försoningsarbete är osäker. Ändå är detta vad som krävs för att USA och EU ska kunna utöva ett gemensamt ledarskap och driva en enad linje i förhandlingarna inför Köpenhamsmötet. Misslyckas man med att lägga grunden för ett gemensamt ledarskap minskar också chanserna att nå fram till ett nytt globalt klimatavtal. Charles Parker och Christer Karlsson Författarna är verksamma som Clipore Scholars vid statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet 31