Revisionsrapport Barn- och utbildningsnämndens övergripande ekonomistyrning Staffanstorps kommun Sofie Holmkvist & Viktor Prytz
Innehållsförteckning 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Kontrollfrågor... 2 2.4. Avgränsning och metod... 2 3.1. Ansvarsfördelning... 3 3.2. Budgetprocess och budgetavvikelse... 4 3.2.1. Budgetprocess...4 3.2.2. Budgetavvikelse...6 3.3. Rapportering och återkoppling på resultat... 9 3.3.1. Till nämnden...9 3.3.2. Till produktionschefen...9 3.3.3. Till kommunstyrelsen...9 3.3.4. Rapportverktyg... 10 3.4. Åtgärder för att uppnå ekonomisk balans... 10 3.5. Systematiskt kvalitetsarbete...11 4.1. Slutsatser... 12 4.2. Revisionell bedömning... 15 Staffanstorps kommun
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Staffanstorps kommun har granskat barn- och utbildningsnämndens process för ekonomistyrning. Granskningens revisionsfråga har varit Säkerställer barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig process för ekonomistyrning? Den sammantagna bedömningen är att barn- och utbildningsnämnden, utifrån givna förutsättningar, till stor del säkerställer en ändamålsenlig process för ekonomistyrning inom sitt ansvarsområde. Vi bedömer att budgetprocessen är ändamålsenlig utifrån att majoriteten av både intervjuade tjänstemän och politiker anser att processen fungerar tillfredsställande samt att nämnden har möjlighet att påverka beräkningarna av kommunbidraget. Vi anser vidare att nämndens pågående arbete kring det systematiska kvalitetsarbetet är tillräckligt. Däremot bör följande beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet: En buffert för volymförändringar bör finnas under barn- och utbildningsnämnden istället för kommunstyrelsen. Processen kring delaktighet och insyn tidigt i budgetprocessen för samtliga nämndsledamöter kan utvecklas som ett försök till att samtliga ledamöter upplever att budgetprocessen är påverkbar. Utöver ovan iakttagelser avseende nämndens ekonomistyrningsprocess gör vi ytterligare några iakttagelser i samband med granskningen. Vi noterar brister i ekonomistyrningen från styrelse till nämnd respektive från styrelse till resultatenheter. Följande bör därmed beaktas i kommunens fortsatta utvecklingsarbete: Kommunstyrelsen bör tillse att beslut om resultatenheternas budgetar sker i enlighet med gällande riktlinjer. Det bör vara en tydligare styrning från kommunstyrelsen till barn- och utbildningsnämnden avseende krav på nämnden att hålla sig inom tilldelade medel. Incitament för nämnden att hålla budget bör skapas. Styrprinciperna bör förtydligas avseende reglerna om över- och underskott. Vad som är en normal situation samt hur lång tid enheterna har på sig att hämta hem ett underskott bör framgå. Kommunikationen mellan barn- och utbildningsnämnden och resultatenheterna (beställaren-produktionen) bör förbättras. Bland annat bör nämnden ta del av den månatliga uppföljningen av resultatenheterna. Nämnden bör även ta del av kommunstyrelsens återkoppling till resultatenheterna. Staffanstorps kommun 1 av 17
2. Inledning 2.1. Bakgrund Skolverksamheten styrs i huvudsak av nationella styrdokument. Barn- och utbildningsnämnden har som huvudman för det offentliga skolväsendet ett ansvar för att se till att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Nämnden ansvarar för att tillhandahålla en utbildning av god kvalitet samtidigt som verksamheten ska bedrivas inom de ekonomiska ramar som anvisats. Barn- och utbildningsnämnden har i samband med de tre senaste årens bokslut redovisat negativa budgetavvikelser. Med anledning av detta har revisorerna gett i uppdrag att granska nämndens ekonomistyrning. Granskningen har tillkommit som en del av revisorernas bedömning av väsentlighet och risk. 2.2. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer barn- och utbildningsnämnden en ändamålsenlig process för ekonomistyrning? 2.3. Kontrollfrågor Revisionsfrågan ska besvaras utifrån följande kontrollfrågor: Är nämndens budgetprocess upplagd på ett ändamålsenligt sätt vad gäller planering och prognoser samt utifrån övriga förutsättningar såsom exempelvis barn- och elevunderlag och demografiska förändringar? Råder det en budgetdisciplin i verksamheterna inom nämndens ansvarsområde? Sker löpande rapportering av den ekonomiska situationen till nämnden samt hur behandlas dessa uppföljningar i nämnden? Hur ger nämnden återkoppling till verksamheterna på den ekonomiska uppföljningen? Hur arbetar nämnden med åtgärder för att uppnå en ekonomi i balans? Vilka krav ställer nämnden i övrigt på återrapportering vad gäller resultat och analys av verksamheterna? 2.4. Avgränsning och metod Granskningen har inneburit en övergripande bedömning av ekonomistyrningen inom barn- och utbildningsnämnden. Den har skett genom intervjuer med nämndens presidium, en av utbildningsstrategerna, controllern för nämnden samt produktionschefen. Några kompletterande frågor har även ställts till utvecklingschefen. Vidare har vi tagit del av erforderliga dokument utifrån respektive kontrollmål, t.ex. budgetdokument, planeringsunderlag, prognoser, uppföljningsdokument och årsredovisning. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade. Staffanstorps kommun 2 av 17
3. Iakttagelser 3.1. Ansvarsfördelning Ansvarsfördelningen fastställs i kommunens författningssamling Reglemente för Staffanstorps kommuns styrelser och nämnder. Samtliga nämnder ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finns i lag eller förordning samt bestämmelserna i reglementet. Respektive nämnd ska inom sitt ansvarsområde bl.a. genomföra uppföljning, utvärdering och kvalitetsarbete utifrån kvantitativa och kvalitativa faktorer med fokus på de effekter verksamheten får för den enskilde kommuninvånaren. Vidare ska varje nämnd upprätta förslag till budget för det egna verksamhetsområdet. I kommunstyrelsens ledningsfunktion ingår att ansvara för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Det innebär bl.a. planering och uppföljning av kommunens ekonomi och verksamhet samt den kommunala verksamhetens kvalitet och produktivitet. Vidare har kommunstyrelsen ett ansvar avseende resultatenheterna. Detta innebär bl.a. att styrelsen ska följa upp resultatenheternas efterlevnad av uppställda ekonomiska mål, riklinjer och direktiv i övrigt samt därvid meddela de direktiv eller annat som påkallats av de förhållanden som framkommer vid uppföljning 1. Barn- och utbildningsnämnden ska, enligt samma reglemente, fullgöra kommunens uppgifter inom det offentliga skolväsendet för barn, ungdomar och vuxna. I reglementet anges även att närmare bestämmelser av vad nämnden har att följa framgår i lagstiftningen för nämndens ansvarsområde. I kommunens övergripande styrdokument samt av intervjuerna framgår att barnoch utbildningsnämnden är en beställar-organisation. Resultatenheterna är utförare och är utifrån ett ekonomiskt perspektiv placerade under kommunstyrelsen. Det innebär att nämnden beställer verksamhet av resultatenheterna med krav på en viss kvalitet. Nämnden fördelar resurser till resultatenheterna utifrån antalet barn och elever inom respektive enhet, oavsett huvudman. Utbildningsstrategerna är nämndsspecialister och är ekonomiskt ansvariga inför barn- och utbildningsnämnden. Båda utbildningsstrategerna har budgetansvaret på delegation från nämnden. Ansvaret avser hela nämndens budget. Rektorerna är ekonomiskt ansvariga för respektive resultatenhet. Produktionschefen har inte ett eget ekonomiskt ansvar, men har ändå ett ansvar inför kommunstyrelsen för resultatenheternas totala resultat. 1 Reglementet för Staffanstorps kommun styrelser och nämnder Staffanstorps kommun 3 av 17
3.2. Budgetprocess och budgetavvikelse 3.2.1. Budgetprocess Barn- och utbildningsnämndens budgetprocess utgår från kommunens centrala budgetprocess som beskrivs i Ekonomistyrprinciper för Staffanstorps kommun. Två år innan budgetåret Mars - året innan April - året innan Juni - året innan September - året innan Oktober/november - året innan Fullmäktige beslutar om budgetsdirektiv: Definition av god ekonomisk hushållning, fokusområden, prioriteringar Kommunstyrelsen beslutar om nämndernas beräkningsunderlag Nämnderna beslutar om driftbudget, effekter av lagd budget, resursfördelningssystem och eventuella förändringar i taxor och avgifter Fullmäktige beslutar om finansiering, driftbudgetram för varje nämnd, investesteringsvolym och eventuella förändringar i taxor och avgifter Nämnderna beslutar om internbudget, investeringsbudget per projekt samt mätbara mål Produktionsstyrelsen beslutar om resultatenheternas budget Komunstyrelsen fattar beslut om investeringsbudget per projekt Enligt majoriteten av de intervjuade fungerar budgetprocessen tillfredställande. De menar att processen är känd i organisationen och att det finns en god framförhållning i den. En negativ synpunkt har dock framförts gällande begränsningar i budgetprocessen i avseendet att processen ligger tidigt på året. Detta medför osäkerhet i prognoser och antaganden samt en snäv tidplan under våren. Det har även framkommit att oppositionen inte upplever möjligheten till delaktighet lika stor som majoriteten. Kommunen anlitar ett externt företag vid framtagandet av den övergripande befolkningsprognosen. Specifik information för Staffanstorp såsom planerad byggnation, bostadsbyggarprogrammet samt kommunens översiktsplan finns med i underlaget. Befolkningsprognosen på övergripande nivå innehåller en framskrivning av respektive åldersgrupp, hänsyn till planerad byggnation samt kommunens strävan om befolkningstillväxt 2. Hänsyn tas även till kommunens tidigare erfarenhet om exempelvis genomsnittligt antal barn i specifika typer av bostäder. Befolkningsprognosen revideras en gång om året. Översiktsplanen revideras en gång varje mandatperiod. Enligt utvecklingschefen i kommunen påverkar många olika parametrar befolkningsutvecklingen, vilket gör prognosframtagandet komplext. Befolkningsprognosen görs därför utifrån ett försiktighetsperspektiv. Barn- och utbildningsnämnden ansvarar för att ta fram antaganden om elevernas val till gymnasieskolan, antaganden om nyttjandegrad inom förskola och fritidshem samt uppräkningar. Dessa beräkningar är med i underlaget redan inför kommunfullmäktiges beslut om det så kallade kommunbidraget till nämnderna. De uppräkningar som sker i kom- 2 Framtidens kommun Staffanstorps kommuns vision antagen av Kf 2009-11-30. Prognos befolkningsökning med 20 000 fram till och med år 2038. Staffanstorps kommun 4 av 17
munbidraget till nämnden tas i sin tur med även i beräkningen av elevpengen. Enligt uppgift upplevs budgetprocessen vara prioriterad bland politiker och tjänstemän. Flera av de intervjuade anser att det läggs mycket tid och diskussion avseende beräkningen av kommunbidraget till nämnden. Dock noterar vi att inte samtliga intervjuade är av denna åsikt. Det råder delade åsikter om nämndens möjligheter till delaktighet i beräkningen av kommunbidraget samt huruvida det är tillräckligt med en månad från det att kommunstyrelsen delger förslag till kommunbidrag till nämndens budgetbeslut. Barn- och utbildningsnämnden med förvaltning har även ansvar för att kontrollera övrigt material under den inledande budgetprocessen och kommentera det vid behov. De tekniska beräkningarna och utfallet av dessa ställs under kommunstyrelsen i relation till vilka behov som finns och vilka mål som ska uppnås. Innan kommunfullmäktige fattar beslut om ramfördelning har nämnden möjlighet att yttra sig om konsekvenserna av föreslagen ram. I intervjuerna framförs två exempel på när nämnden har påverkat budgetprocessen. - Inför innevarande år observerade barn- och utbildningsnämnden att beräkningsgrunden för gymnasieskolan inte fungerande tillfredställande. Antalet elever i budgeten baserades tidigare enbart på eleverna i åldern 16-18 år. Nämnden tog initiativ till en ny modell som genomförts till budgeten för 2013. - I den pågående budgetprocessen kommer nämnden att senarelägga tidpunkten under året för fastställande av elevpengen för att komma närmare det faktiska elevantalet. För grund- och gymnasieskolan har planeringsförutsättningarna ändrats i och med det fria skolvalet. Tidigare innebar upptagningsområdena en tydlig uppdelning av eleverna och avvikelserna i förhållande till upptagningsområdena var marginella. Detta innebar bättre möjligheter att förutse elevantalet per skola och även för hela kommunen jämfört med nuläget. Elevernas fria val innebär en ökad flexibilitet vilket i sin tur medför svårare planering och en verklighet som är besvärligare att förutsäga. Av intervjuerna framgår att det finns en förståelse för att avvikelser gentemot budget kan förekomma i högre grad idag än tidigare. Staffanstorps kommun driver ingen egen gymnasieskola med nationella program 3, utan köper samtliga platser från fristående skolor eller andra kommuner. När det handlar om interkommunal ersättning ska ersättningen enligt skollagen baseras på anordnarens kostnader. Nämnden har därmed mycket begränsade möjligheter att kunna påverka kostnaderna för gymnasieskolan när väl eleverna har valt skola och program. Nämnden har inte heller möjlighet att påverka de kostnader som uppstår för ett fjärde år när elever hoppar av och påbörjar ny utbildning. Nämnden och förvaltningen arbetar däremot med att analysera och vidta åtgärder för att minska elevavhoppen. Barn- och utbildningsnämnden fastställer elevpengen utifrån kommunbidraget. Elevpengen ligger därefter till grund för resultatenheternas internbudgetar. Barn- 3 Staffanstorps kommun har dock tre av introduktionsprogrammen på Kometskolan. Staffanstorps kommun 5 av 17
och utbildningsnämndens fördelning till resultatenheterna och fristående verksamheter utgår från en oförändrad elevpeng under verksamhetsåret. Enligt gällande författningar (som reglerar bidrag till fristående enheter) har kommunen rätt att sänka elevpengen under innevarande år om kommunen samtidigt sänker elevpengen till kommunala enheter med lika mycket. Enligt uppgift har en sänkning av elevpengen under pågående verksamhetsår inte skett under de senaste åren. Förändringar av elevpengen sker med andra ord i samband med budgetprocessen. I intervjuerna framgår att både nämnd och förvaltning strävar efter att förändringarna i elevpengen ska vara marginella även mellan åren. Nämnden avser med detta att skapa en stabil och förutsägbar ekonomisk miljö för resultatenheterna. I ekonomistyrprinciperna anges att resultatenheternas fastställda över- eller underskott normalt ska tas med till kommande år. Vid fastställande av resultatet prövas om resultatenheten har uppnått produktionsmålet. Det är kommunstyrelsen som beslutar om över- eller underskott inte ska föras över till kommande år. Beslutet ska fattas senast i samband med bokslutets fastställande för att ge verksamheten bästa möjliga planeringsförutsättningar. Beroende på vilka beslut kommunstyrelsen fattar om hanteringen av över- och underskott kan en resultatenhets budget vara överrespektive underbudgeterad. Det framgår av intervjuerna att reglerna om över- och underskott till viss del är otydliga och därför medför olika tolkningar i praktiken. Vidare har vissa resultatenheters interbudgetar för innevarande år beslutats först i juni 2012. Enligt budgetprocessen ska detta beslut (exklusive beslutet om över- och underskott) fattas redan oktober/november året innan budgetåret. Nämnden tar aldrig med ett över- och underskott, utan styrprinciperna om överoch underskott gäller enbart resultatenheterna. 3.2.2. Budgetavvikelse Med en resursfördelningsmodell där resurserna fördelas utifrån elevpeng kan avvikelser förekomma på två nivåer; antingen som volymavvikelse (elevtalet misstämmer gentemot prognostiserat antal elever och de antaganden som gjorts) eller som produktionsavvikelse (rektor klarar inte att hålla budget utifrån tilldelade medel). Barn- och utbildningsnämndens ansvarsområde rör den första avvikelsenivån, det vill säga avvikelser som uppstår inom nämnden är hänförbart till volymförändringar i verksamheten. Detta kan i praktiken innebära att barn- och utbildningsnämnden redovisar ett överskott i sin budget för att elevantalet blivit lägre än förväntat, medan resultatenheterna får lägre intäkter. Det kan också innebära omvänt scenario att barn- och utbildningsnämnden överskrider sin budget på grund av att det blir fler elever i verksamheten än förväntat. Resultatenheterna får då högre intäkter. I kommunens månadsuppföljningar från 2011 samt de första uppföljningarna för 2012 framgår att nämndens verksamhetsområden tidigt redovisar avvikelser från budget i helårsprognosen. Det handlar om både positiva och negativa avvikelser. Kommentarer till avvikelserna handlar om att utfallet i antalet barn och elever avviker från det som angetts i budgeten för verksamhetsområdet. I månadsuppföljning per siste mars 2012 framgår av helårsprognosen att större negativa avvikelser förekommer inom förskolan (-3 900 tkr) samt gymnasieskolan (-2 200 tkr). Positiva avvikelser redovisas inom grundskolan (+1 100 tkr), grundsärskolan (+1 000 tkr), Staffanstorps kommun 6 av 17
gymnasiesärskolan (+1 000 tkr) samt familjedaghemmen (+700 tkr). Totalt redovisas en negativ budgetavvikelse för barn- och utbildningsnämnden med -2 400 tkr på helårsbasis. I årsredovisningen för 2011 står Tillsammans uppvisar nämnderna en budgetavvikelse på -0,6 mnkr exklusive exploateringsintäkter. Störst avvikelse har barn- och utbildningsnämnden med -6,4 mnkr. Av barn- och utbildningsnämndens redovisning framgår att det är förskola, grundskola, särskilda insatser samt gymnasieverksamheten som drabbats av stora kostnadsökningar under 2011. Resultatet de senaste fem åren har sett ut enligt följande (avrundat till tkr). Barn- och utbildningsnämnden Resultat År 2007 +256 000 År 2008 +3 898 000 År 2009-4 254 000 År 2010-8 910 000 År 2011-6 383 000 6 000 Barn- och utbildningsnämnden 4 000 3 898 2 000 0-2 000-4 000-6 000-8 000-10 000 256 År 2007 År 2008 År 2009 År 2010 År 2011-4 254-6 383-8 910 Resultat Staffanstorps kommun 7 av 17
Resultatenheter inom barn- och utbildningsverksamheten 4 Resultat År 2007-3 947 000 År 2008-4 110 000 År 2009 +557 000 År 2010-985 000 År 2011-3 221 000 Resultatenheter 1 000 0-1 000 557 År 2007 År 2008 År 2009 År 2010 År 2011-985 -2 000 Resultat -3 000-3 221-4 000-5 000-3 947-4 110 Av intervjuerna framgår att incitamentet till att hålla budget främst ligger i att resultatenheterna har möjlighet att föra med sig både över- och underskott. Varje resultatenhet ansvarar för sitt eget resultat. Produktionschefen upplever att det finns en tydlighet från kommunstyrelsens sida om att resultatenheterna har i uppdrag att hålla sig inom tilldelade medel. En buffert för oförutsedda händelser (där även buffert för volymförändringar ingår) finns under kommunstyrelsen. Enligt ekonomistyrprinciperna tar inte nämnderna med över- respektive underskott till nästkommande år. Barn- och utbildningsnämnden har hittills inte fått extra medel hänförbara till volymförändringar under innevarande år. Nämnden har inte heller fått några besparingskrav eller blivit ålagda att justera elevpengen under innevarande år. 4 Se bilaga 1 för vilka resultatenheter som ingår Staffanstorps kommun 8 av 17
3.3. Rapportering och återkoppling på resultat 3.3.1. Till nämnden Barn- och utbildningsnämnden får en ekonomisk uppföljning varje månad samt vid delårsbokslutet. Rapporteringen sker på verksamhetsnivå såsom förskola, grundskola, fritidshem och gymnasium. Det sker ingen redovisning på resultatenhetsnivå. Vidare får nämnden ekonomisk rapportering för de verksamheter som nämnden direkt ansvarar för t.ex. centrala resursteamet, talpedagoger och särskilda insatser. Dessa verksamheter ligger utanför elevpengen. Uppföljningen innehåller förutom ekonomisk redovisning med avvikelser gentemot budget, även kommentarer till resultatet och prognosen. Kommentarerna på verksamheternas prognoser handlar framför allt om avvikelser i barn- och elevantal. Intervjuade tjänstemän upplever att den månadsvisa uppföljningen kommer med något täta mellanrum. Med månadsvisa uppföljningar tenderar fokus till viss del ligga på att ta fram själva rapporteringen, vilket gör det svårare att hinna med analysen av resultatet. Resultatenheterna lämnar ingen detaljerad ekonomisk uppföljning till barn- och utbildningsnämnden. Resultatenheterna får därmed ingen ekonomiskt återkoppling från nämnden. De verksamheter som lämnar ekonomisk redovisning till nämnden får återkoppling på detta. Barn- och utbildningsnämnden bedriver även annan uppföljning av verksamheterna med fokus på kvalitet och utveckling. I intervjuerna framgår att dessa områden är de som nämnd och förvaltning i första hand ska arbeta med utifrån sin roll som beställare. Skollagen ställer krav på kontinuerligt systematiskt kvalitetsarbete både på enhets- och huvudmannanivå. Huvudmannen ansvarar för att tillse att systematiskt kvalitetsarbete bedrivs på resultatenheterna. Det krävs därmed att barn- och utbildningsnämnden kontinuerligt får en bild av verksamheterna. 3.3.2. Till produktionschefen Produktionschefen ska enligt kommunens riktlinjer få en detaljerad ekonomisk uppföljning varje månad. Produktionschefen ska i sin tur sammanställa rapporteringen till kommunstyrelsen. I intervjuerna framgår att rapportering från rektorerna till produktionschefen inte fungerar ändamålsenligt. Det förekommer att negativa avvikelser lämnas utan analyser eller förslag till åtgärder. Detta återspeglas även i rapporteringen till kommunstyrelsen där avvikelser inte kommenteras med förslag till åtgärder. Även positiva avvikelser bör enligt produktionschefen kommenteras. Produktionschefen har mandatet att begära förtydligande från resultatenheterna, men oftast fungerar det inte i praktiken på grund av snävt tidsschema innan rapporteringen ska vidare till kommunstyrelsen. 3.3.3. Till kommunstyrelsen Barn- och utbildningsnämnden och resultatenheterna lämnar ekonomiska rapporter till kommunstyrelsen vid varje sammanträde. Nämndens ekonomiska rapportering utgår från förändringar i antalet barn och elever jämfört med budgeterat antal barn och elever i verksamheterna. Resultatenheterna redovisar utfall mot sin fastställda budget. Staffanstorps kommun 9 av 17
Några av rektorerna har i samband med ekonomiska underskott kallats till kommunstyrelsens arbetsutskott för redovisning av orsaker och åtgärder. Enligt uppgift har ingen av rektorerna varit kallad till arbetsutskottet under 2012. Vid enstaka tillfällen är produktionschefen med på arbetsutskottets sammanträden, men deltar inte på kommunstyrelsens sammanträden. Återkoppling till resultatenheterna från kommunstyrelsen sker genom att produktionschefen får muntlig återrapportering i samband med deltagande på arbetsutskottets sammanträden. I kommunstyrelsens protokoll framgår att styrelsen vid redovisningen av den ekonomiska situationen beslutar att godkänna i ärendet redovisad ekonomisk uppföljning avseende kommunstyrelsens verksamheter, alternativt för Staffanstorps kommuns verksamheter, för aktuell tidsperiod. Intervjuade tjänstemän upplever att den månadsvisa uppföljningen kommer med något täta mellanrum. Återigen nämns en svårighet i att hinna med analysen samt återkopplingen till enheterna. 3.3.4. Rapportverktyg Staffanstorps kommun använder sig av ett beslutstödsystem som heter EOS (leverantör Hypergene). EOS är ett verktyg för kommunens budget-, uppföljnings- och prognosprocess där styrning, uppföljning och planering integreras i en portal. Enligt uppgift har kommunen arbetat med EOS sen ett par år tillbaka. Första målsättningen vid implementeringen av systemet var att integrera ekonomi- och personalsystemen i EOS så att cheferna fick ett samlat verktyg att kunna följa upp sin verksamhet. I dagsläget pågår ett antal delprojekt, bland annat att budgetansvariga chefer ska leverera helårsprognos och analys direkt i systemet. Ytterligare ett delprojekt handlar om verksamhetsstyrningen, att det ska kunna gå och följa upp verksamhetens genomförandeplaner i förhållande till mandatperiodbeställningen. I dagsläget är systemet enligt uppgift ett verktyg för budgetansvariga. Målsättningen är att informationen från EOS även ska fungera som beslutsunderlag till politikerna. 3.4. Åtgärder för att uppnå ekonomisk balans Barn- och utbildningsnämnden och förvaltningen anser att de har begränsat utrymme att genomföra åtgärder på grund av ansvarsfördelningen inom kommunen. Nämnden kan genomföra åtgärder på de medel som finns reserverade för centrala satsningar och de verksamheter som arbetar under nämnden. Det har hänt att nämnden valt att avvakta med specifika satsningar som skulle finansierats med centrala medel. Förvaltningen har då inte behövt ta fram konsekvensbeskrivningar eftersom åtgärderna inte resulterat i konsekvenser på befintlig verksamhet. Det redovisas inga konkreta förslag till åtgärder i samband med den ekonomiska rapporteringen till kommunstyrelsen eller till nämnden. Utifrån intervjuerna med tjänstemän och politiker framkommer att barn- och utbildningsnämnden strävar efter att inte förändra elevpengen under innevarande år. Flertalet anser att rektorerna, oavsett huvudman, ska ges korrekta förutsättningar. Rektorerna ansvarar för att ta fram förslag till åtgärder och eventuella konsekvensbeskrivningar vid befarat underskott på resultatenheten. Produktionschefen sammanställer samtliga enheters förslag. Resultatenheterna har vid redovisning av av- Staffanstorps kommun 10 av 17
vikelser från budget senaste året endast redovisat förslag till åtgärder i viss omfattning. Produktionschefen anser att de åtgärder som enheterna har tagits fram de senaste åren är realistiska, men att de inte är tillräckliga. 3.5. Systematiskt kvalitetsarbete Av skollagen framgår att varje huvudman, rektor och förskolechef har ett ansvar för att systematiskt planera, följa upp och analysera resultaten i förhållande till nationella mål, krav och riktlinjer. Detta ska vara underlag för insatser så att verksamheten kan utvecklas och nå uppsatta mål och resultat. Av den nya skollagen framgår också att en viktig del av kvalitetsarbetet på enhetsnivå är att det bedrivs tillsammans med personal, barn och elever samt vårdnadshavare. Det måste därför finnas organisation och resurser som underlättar utvecklingsarbetet både på huvudmannanivå och på enhetsnivå. I Staffanstorps kommun är det barn- och utbildningsnämnden som ska bedriva systematiskt kvalitetsarbete på huvudmannanivå samt stödja verksamheternas systematiska kvalitetsarbete. Nämnden ställer krav på återrapportering av verksamhetsmässiga resultat. Utbildningsstrategerna, rektorerna och förskolecheferna har under det senaste året arbetat med att utveckla det systematiska kvalitetsarbetet. Syftet har varit att tydliggöra vilket stöd verksamheterna har behov av och vad som ska rapporteras till nämnden. Utifrån detta arbete ska det genomföras en gemensam utbildningsdag till hösten för rektorer, förskolechefer och nämnden för att utveckla vilka förväntningar och förutsättningar som finns. Nämnden har under senaste året arbetat för att kunna ge process- och expertstöd på olika sätt till rektorerna under implementeringsfasen av nya skollagen och övriga styrdokument. Nämnden har fortsatt avsatt medel för vidare arbete med implementeringen. Det systematiska kvalitetsarbetet är inte fastlagt fullt ut ännu men utgångspunkten är det ska vara en god relation mellan beställaren och utförarna samt att det ska finnas en regelbunden dialog mellan rektorer/förskolechefer och nämnden. I nuläget finns utöver de nationella styrdokumenten, den utav kommunfullmäktige beslutade mandatperiodbeställningen samt barn- och utbildningsplanen (enligt uppgift inte uppdaterad enligt gällande skollag). Barn- och utbildningsnämnden gör kvalitetsdjupdykningar på 8 enheter om året där de träffar rektorer alternativt förskolechefer, lärare, elever samt föräldrar. Nämndens mål är att besöka samtliga enheter under en fyra års-period. De resultatenhetschefer, som haft en kvalitetsdjupdykning under året bjuds in till nämnden i samband med redovisning av besöken. I samband med årsredovisningen får BUN ta del av viss övergripande rapportering vad gäller resultatenheternas verksamhetsmässiga resultat. Gruppen för skolanalys, som bland annat består av BUN:s presidium och utbildningsstrategerna (samt vid vissa tillfällen inbjudna rektorer), tar del av ytterligare nyckeltal och analyser avseende resultatenheternas resultat. Barn- och utbildningsnämnden blir i sin tur informerade genom att ta del av minnesanteckningarna från gruppens möten. I övrigt sker enligt uppgift rapportering av resultatenheternas verksamhet och kvalitet till samtliga nämndsledamöter i dagsläget i liten grad. Staffanstorps kommun 11 av 17
4. Slutsatser och revisionell bedömning 4.1. Slutsatser Är nämndens budgetprocess upplagd på ett ändamålsenligt sätt vad gäller planering och prognoser samt utifrån övriga förutsättningar såsom exempelvis barn- och elevunderlag och demografiska förändringar? Vi kan konstatera att barn- och utbildningsnämndens budgetprocess följer kommunens övergripande budgetprocess. Representanter för nämnd och förvaltning deltar i processen och har möjlighet att påverka delar i beräkningsunderlagen. En tidig budgetprocess resulterar i goda förutsättningar för delaktighet och framhållning och ger även bättre förutsättningar till planering för egna enheter och fristående verksamheter. Samtidigt medför en tidig budgetprocess en ökad osäkerhet i budgetsiffrorna. Befolkningsprognoser och antaganden måste göras tidigt på året, vilket kan leda till större avvikelser mellan den planerade och den verkliga volymen. Vi anser att det är en styrka med en resursfördelning som utgår från en elevpeng. Resultatenheterna påverkas inte av volymavvikelser under året, utöver de som sker på den egna enheten. Vi bedömer att budgetprocessen till stor del är ändamålsenlig på en övergripande nivå för barn- och utbildningsnämnden. Vi grundar framför allt detta på att majoriteten av de intervjuade anser att budgetprocessen fungerar tillfredsställande samt att barn- och utbildningsnämnden har möjligheter att påverka beräkningarna av kommunbidraget. Vi anser däremot att processen kring delaktighet och insyn tidigt i budgetprocessen för samtliga nämndsledamöter kan utvecklas. Vi noterar vidare brister i budgetprocessen avseende resultatenheterna i form av tendenser till bristande styrning i det att internbudgetarna för resultatenheterna 2012 antagits i juni pågående verksamhetsår. Råder det en budgetdisciplin i verksamheterna inom nämndens ansvarsområde? Vi kan konstatera att budgetdisciplinen brister i flera avseenden hos både barn- och utbildningsnämnden och hos resultatenheterna inom nämndens verksamhetsområde. Nämndens avvikelse från budget orsakas till stor del av förändringar i barn- och elevantal. Ekonomistyrprinciperna anger inte hur kommunen ska hantera volymförändringar under innevarande år. I en organisation som i stora delar påverkas av volymförändringar anser vi att en buffert kan vara ett sätt att hantera just detta. Buffert för oförutsedda händelser finns under kommunstyrelsen. Att det finns en Staffanstorps kommun 12 av 17
buffert på kommunstyrelsen är inte synligt för de som inte har insyn i verksamheten. Med valt upplägg att låta nämnden gå med underskott och ha buffert för volymförändringar på kommunstyrelsen finns få incitament för nämnden att hålla budget. Detta kan skapa ett förhållande som undergräver nämndens syn på budgetdisciplin. Det medför även otydlighet i styrningen från kommunstyrelsen avseende krav på nämnderna att hålla sig inom tilldelade medel. En buffert för volymförändringar på nämndsnivå istället för styrelsenivå innebär tydligare krav på nämnden att hålla sig inom tilldelade medel. Nämnden har då till uppgift att väga relationen mellan nivån på en central buffert för att klara avvikelser i barn- och elevtal mot att fördela alla resurser för att skapa förutsättningar för kvalitet i verksamheten. I styrprinciperna anges att över- och underskott normalt ska tas med. Det framgår inte att vad som är en normal situation eller hur lång tid enheterna har på sig att hämta hem ett underskott. Varje resultatenhet ansvarar för sitt eget resultat. Det är viktigt att så sker även i praktiken för att inte urholka styrprinciperna och därmed incitamentet till att hålla budget. Vad gäller styrningen från kommunstyrelsen samt budgetdisciplinen inom resultatenheterna krävs en vidare analys som är utanför ramen för denna granskning. Utifrån intervjuerna framkommer att det generellt sätt är små enheter och de enheter där barn- eller elevtalet minskar som har svårigheter att klara sig med tilldelade medel. Vi noterar att produktionschefen har en central roll när det gäller att kommunicera kommunstyrelsens förväntningar samt ge återkoppling till resultatenheterna. Under våren har SERKON haft i uppdrag att genomföra en utredning som syftat till att utvärdera det ekonomiska utfallet 2011 för resultatenheter inom grundskolan. Sker löpande rapportering av den ekonomiska situationen till nämnden samt hur behandlas dessa uppföljningar i nämnden? Vi konstaterar att det sker rapportering till nämnden varje månad. Rapporteringen hanteras som information och det framgår inte i alla protokoll att rapporteringen är genomförd. Rapportering innehåller övergripande ekonomisk rapportering för skolformerna och för de specifika verksamheterna som är organiserade direkt under nämnden. I intervjuerna framgår att rapporteringen till stora delar inte föranleder någon åtgärd från nämnden. Inför rapporteringen sker ett omfattande arbete som enligt uppgift uppfattas som tidsödande. Nämnden får ingen ekonomisk redovisning för resultatenheterna vilket sannolikt beror på kommunens organisation. Vi gör bedömningen att så länge nämnden inte har krav på sig från kommunstyrelsen att hålla sig inom tilldelade medel finns inga incitament för Barn- och utbildningsnämnden att vidta åtgärder. Vi anser det vara en brist att nämnden inte får ta del av den månatliga uppföljningen avseende resultatenheterna. Dialogen mellan beställaren och produktionen är viktig, och den ekonomiska situationen för resultatenheterna bör vara en naturlig del för nämnden att ta del av. Staffanstorps kommun 13 av 17
Hur ger nämnden återkoppling till verksamheterna på den ekonomiska uppföljningen? Vi konstaterar att resultatenheterna inte får någon återkoppling från nämnden på den ekonomiska uppföljningen. Det har att göra med kommunens organisation och att nämnden inte heller erhåller någon rapportering från resultatenheterna. Återkopplingen kommer istället från kommunstyrelsen som erhåller den ekonomiska uppföljningen för resultatenheterna. De specifika verksamheterna som är organiserade under nämnden lämnar ekonomisk redovisning till nämnden. De får återkoppling från nämnden via verksamhetsstrategerna. Vi konstaterar att återkopplingen till verksamheterna i resultatenheterna på den ekonomiska uppföljningen är obefintlig, vilket är en följd av ansvarsfördelningen mellan nämnden och kommunstyrelsen. Vi gör bedömningen att det är tillräckligt med återkoppling från kommunstyrelsen till resultatenheterna under förutsättning att dialogen mellan barn- och utbildningsnämnden och kommunstyrelsen samtidigt förbättras. Det är viktigt att beställaren får insyn i och signaler om effekterna av fastställd elevpeng. Hur arbetar nämnden med åtgärder för att uppnå en ekonomi i balans? Vi kan konstatera att det genomförs begränsade åtgärder för att få ekonomin i balans från nämndens sida. Det finns en rådande uppfattning att nämnden har få möjligheter att påverka utfallet i ekonomin när väl budgeten och elevpengen är beslutad. Nämnden och förvaltningen arbetar istället aktivt i budgetprocessen med att utveckla modellen och innehållet så att resultatet av processen ska ligga så nära det framtida utfallet som möjligt. Ansvaret för att hantera avvikelser på resultatenheterna ligger på respektive rektor och förskolechef samt slutligen på kommunstyrelsen. Vi bedömer att nämnden i viss utsträckning arbetar med åtgärder för att uppnå en ekonomi i balans. Nämnden och förvaltningen arbetat proaktivt inom budgetprocessen men när väl en avvikelse uppstår finns ett begränsat handlingsutrymme för nämnden. Handlingsutrymme kan redan i budgetprocessen skapas genom att exempelvis reservera en buffert för volymförändringar inom nämndens budget. Staffanstorps kommun 14 av 17
Vilka krav ställer nämnden i övrigt på återrapportering vad gäller resultat och analys av verksamheterna? Vi konstaterar att nämnden för närvarande bedriver ett utvecklingsarbete för att uppfylla skollagens krav på systematiskt kvalitetsarbete. Nämnden och tjänstemännen är medvetna om sitt ansvar att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete samt stödja rektorer och förskolechefer i deras systematiska kvalitetsarbete. Det systematiska kvalitetsarbetet ska ge nämnden återrapportering vad gäller resultat och analys av verksamheten. Vi gör bedömningen att det i dagsläget inte sker rapportering av enheternas resultat och analys i någon större utsträckning, men att nämnden i tillräcklig grad utför det arbete som krävs för att kunna ställa krav på återrapportering vad gäller resultat och analyser av verksamheten inom en snar framtid. Nämnden arbetar aktivt med förändringsarbetet som nya skollagen inneburit, det vill säga förändringen från den årliga kvalitetsredovisningen (som tidigare varit ett krav utifrån skollagen) till att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. 4.2. Revisionell bedömning Vi bedömer att barn- och utbildningsnämnden, utifrån givna förutsättningar, till stor del säkerställer en ändamålsenlig process för ekonomistyrning inom sitt ansvarsområde. Vi bedömer att budgetprocessen är ändamålsenlig utifrån att majoriteten av både intervjuade tjänstemän och politiker anser att processen fungerar tillfredsställande samt att nämnden har möjlighet att påverka beräkningarna av kommunbidraget. Vi anser vidare att nämndens pågående arbete kring det systematiska kvalitetsarbetet är tillräckligt. Däremot bör följande beaktas i det fortsatta utvecklingsarbetet: Vid volymförändringar är det viktigt att det sker en dialog mellan barn- och utbildningsnämnden och kommunstyrelsen. Processen kring delaktighet och insyn tidigt i budgetprocessen för samtliga nämndsledamöter kan utvecklas som ett försök till att samtliga ledamöter upplever att budgetprocessen är påverkbar. Vi konstaterar vidare att barn- och utbildningsnämnden inte ansvarar för att följa upp resultatenheternas ekonomiska resultat och därmed inte heller ansvarar för återkopplingen till enheterna. Detta ansvarar istället kommunstyrelsen för. Utöver ovan iakttagelser avseende nämndens ekonomistyrningsprocess gör vi ytterligare några iakttagelser i samband med granskningen. Vi noterar brister i ekonomistyrningen från styrelse till nämnd respektive från styrelse till resultatenheter. Följande bör därmed beaktas i kommunens fortsatta utvecklingsarbete: Kommunstyrelsen bör tillse att beslut om resultatenheternas budgetar sker i enlighet med gällande riktlinjer. Det bör vara en tydligare styrning från kommunstyrelsen till barn- och utbildningsnämnden avseende krav på nämnden att hålla sig inom tilldelade medel. Incitament för nämnden att hålla budget bör skapas. Staffanstorps kommun 15 av 17
Styrprinciperna bör förtydligas avseende reglerna om över- och underskott. Vad som är en normal situation samt hur lång tid enheterna har på sig att hämta hem ett underskott bör framgå. Kommunikationen mellan barn- och utbildningsnämnden och resultatenheterna (beställaren-produktionen) bör förbättras. Bland annat bör nämnden ta del av den månatliga uppföljningen av resultatenheterna. Nämnden bör även ta del av kommunstyrelsens återkoppling till resultatenheterna. 2012-09-13 Sofie Holmkvist Projektledare Carl-Gustaf Folkeson Uppdragsledare Staffanstorps kommun 16 av 17
Bilaga 1 Resultatenheter Annero skola/förskola Bråhög/Borggård skola/förskola Centralskolan Hagalidskolan Hjärupslundsskolan Hjärups skola Kometskolan 5 Kyrkbyns förskola Kyrkheddinge skola Lapptäckets förskola Mellanvångens skola/förskola Stanstorpsskolan Stationsbyns förskola Tottarps skola Trekantens förskola Åkervindans förskola Ängslyckans förskola Önsvalas förskola 5 From år 2008 Staffanstorps kommun 17 av 17