www.pwc.se Håkan Olsson Cert. kommunal revisor januari 2015 Avtal med kommunchefen Lysekils kommun
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund... 1 1.2. Revisionsfråga och revisionskriterier... 1 1.3. Metod... 1 1.4. Avgränsning...2 1.5. Styrdokument...2 2. Iakattagelser...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Nytt anställningsavtal 2010...3 2.2.1. Anställningsavtalets form...4 2.2.2. Chefs- och VD-avtal eller tillsvidareavtal enligt lagen om anställningsskydd...4 2.2.3. Har avtalet upprättats på formellt korrekt sätt?...5 2.2.4. Revisionell bedömning...6 2.3. Avtal om anställningsavtals upphörande...6 2.3.1. Bakgrund...6 2.3.2. Samtal och förhandlingar med kommunchefen...7 2.3.3. Avtal om anställningsavtalets upphörande... 8 2.3.4. Revisionell bedömning... 8 3. Sammanfattande bedömning och förslag till åtgärder... 10 BILAGA 1. Förtydligande kring överenskommelsen mellan Lysekils kommun och kommunchef Lena Fischer Januari 2014 Lysekils kommun PwC
1.Inledning 1.1. Bakgrund Kommunens revisorer har under föregående år i samtal med både kommunchefen och kommunstyrelsens presidium fått ett direkt svar på att det inte finns särskilda avtal med kommunens tjänstemän och politiker, utöver de som redovisats i kommunens årsredovisning. Revisorerna har uppmärksammat oklarheter och risk för stora formella brister vid överenskommelse och beslut om anställningsavtal och avtal om anställningens upphörande med kommunchefen. Revisorerna önskar en granskning som beskriver kommunens regler och rutiner samt hur dessa tillämpats vid anställningsavtal och avtal om anställningens upphörande med kommunschefen i syfte att bedöma om kommunens rutiner är ändamålsenliga och om den interna kontrollen är tillräcklig. 1.2.Revisionsfråga och revisionskriterier Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är kommunens regler och rutiner ändamålsenliga och säkra? Tillämpas regler och rutiner (intern kontroll)? Revisionskriterier Lagstiftning Kommunstyrelsens reglemente Kommunstyrelsens delegationsordning Ansvar och befogenheter inom personalområdet Beslut Delegationsbeslut Protokoll Anställningsavtal och pensionsavtal Information i årsredovisning Bedömningar från arbetsrättsjurister 1.3. Metod Granskningen har skett genom granskning och bedömning av Kommunstyrelsens reglemente, Ansvar och befogenheter inom personalområdet, beslut, delegationsbeslut, protokoll, anställningsavtal/pensions-avtal, information i årsredovisning. Enskilda intervjuer och samtal med fd kommunchef Lena Fischer och fd kommunalråd Roland Karlsson, tf kommunchef, personalchef, tf ekonomichef, redovisningschef, kommunstyrelsens presidium 2010 Mats Karlsson och Jan-Olof Johansson samt advokat Roland Adrell (som anlitades av kommunen för tolkning av avtal och samtal/förhandling med kommunchefen) och Tomas Björk som är arbetsrättsjurist på SKL och Gabriella Fredriksson jurist inom PwC. 1
1.4. Avgränsning Granskningen avgränsas till förhållanden som gäller kommunstyrelsen och avtal med kommunchefen. 1.5. Styrdokument Utöver kommunallagen och arbetsrättslagstiftningen finns det ett flertal styrdokument antagna av fullmäktige som beskriver och reglerar ansvar och befogenheter för kommunstyrelsen och personalfrågor. Dessa är; Gemensamma bestämmelser för Lysekils kommuns styrelse och nämnder Kommunstyrelsens reglemente Ansvar och befogenheter inom personalområdet 2
2. Iakattagelser 2.1. Bakgrund De intervjuade tjänstemännen och politikerna ger en relativt samstämmig bild av en turbulent period i Lysekils kommun, redan från 2009, med starka opinioner mot kommunen bland både anställda och medborgare, motsättningar i politiken, motsättningar mellan kommunen och de kommunala bolagen. Personalomsättningen bland chefer var hög och det fanns en allmän oro i kommunledningen för vart denna utveckling var på väg. Frågan diskuterades också inom kommunstyrelsen, bl a med stöd av extern konsult. Situationen behövde stabiliseras. Kritik riktades också, om än indirekt, mot kommunchefens sätt att arbeta och hennes kompetens. Roland Karlsson uppger att han vid denna tid hört talas om att kommunchefen visat intresse för andra anställningar i andra kommuner/organisationer och vice versa. I denna kontext växte ett önskemål fram, från både kommunchefen och dåvarande kommunalråd Roland Karlsson, om ett starkare anställningsavtal som tryggade kommunchefens anställning ur både kommunens och kommunschefens perspektiv. 2.2. Nytt anställningsavtal 2010 Med hänvisning till uppgifter i bakgrundsbeskrivningen upprättade parterna ett nytt anställningsavtal som daterades 2010-06-10. Vår granskning visar att det inte finns något beslut, uppdrag eller protokollsnotering i kommunstyrelsen, om att Roland Karlson fått uppdraget att upprätta ett nytt anställningsavtal med kommunchefen eller att han samrått eller lämnat information om att ett nytt anställningsavtal upprättats med kommunchefen. Roland Karlsson ansåg att han hade befogenhet att besluta om och godkänna ett nytt anställningsavtal med kommunchefen samt att det låg i kommunens intresse utifrån de diskussioner som förts i kommunledningen. Roland Karlsson är osäker på när, hur och till vilka han informerat om att ett nytt anställningsavtal med kommunchefen var upprättat, även om han vill minnas att så gjordes till kommunstyrelsens presidium. Samtliga intervjuade är säkra på att Roland Karlsson inte fått något muntligt eller formellt beslutat uppdrag om att teckna ett nytt anställningsavtal med kommunchefen. De har inte heller fått information av varken Roland Karlsson eller kommunchefen om att ett nytt anställningsavtal var upprättat. I denna fråga står ord mot ord. Det nya anställningsavtalet blev aldrig registrerat och arkiverat i personakten på personalkontoret och det lämnas ingen information i årsredovisningen om avtalet i 3
enlighet med rekommendation nr 2:1 från Rådet för Kommunal Redovisning. Denna iakttagelse bekräftas av kommunchefen. Kommunens revisorer och undertecknad sakkunnigt biträde har under föregående år i samtal med kommunchefen och kommunstyrelsens presidium fått svaret att det inte finns några särskilda avtal med kommunens tjänstemän och politiker, utöver de som redovisas i kommunens årsredovisning. 2.2.1. Anställningsavtalets form Anställningsavtalet 2010 med kommunchefen är upprättat på samma blankett/avtalsform och villkor som det tidigare anställningsavtalet med en förändring förutom lönenivån. Gällande uppsägningstid anges nu till 24 månader. I övrigt finns inga övriga förmåner, pensionsavtal eller avgångsvederlag avtalade. Anställningsavtalet är upprättat på kommunens standardblankett ANSTÄLLNINGSINFORMATION - enligt lagen om anställningsskydd. Anställningsformen anges vara Tills vidare (dvs en sk fast tjänst). 2.2.2. Chefs- och VD-avtal eller tillsvidareavtal enligt lagen om anställningsskydd Intervjuad arbetsrättsjurist på SKL och kommunens advokat (arbetsrättsjurister) uppger att avtalet är till innehåll och form mycket konstigt och ovanligt i kommuner. Det brukliga är att kommunchefer har särskilda chefs- eller sk VD-avtal eftersom de arbetsrättsliga villkoren, som gäller för övrig personal/anställningar oftast inte gäller kommunchefer 1. Det gäller t ex LAS (lagen om anställningsskydd) och turordningsregler och krav på saklig grund vid uppsägning. Detta innebär att en kommunchef inte har sedvanlig anställningstrygghet. De kan avskedas med omedelbar verkan, utan att hänsyn måste tas till gängse arbetsrätt (saklig grund). Därför brukar dessa chefsavtal också innehålla avtal om pensionsavsättningar och/eller avgångsvederlag samt regler vid skiljeförfarande. Till sin yttre form är anställningsavtalet med kommunchefen inte att likställa med ett s k chefs- eller VD-avtal eftersom det är upprättat på kommunens anställningsblankett med en tills vidare anställning och med angivande av enligt lagen om anställningsskydd. Avgörande för en slutlig bedömning av avtalsformen, beror enligt intervjuade arbetsrättsjurister på; vilken avsikt som fanns då avtalet undertecknades avtalade villkor samt vilken tjänst som avses. 1 Det finns kommunchefer som inte är kommunens högsta tjänsteman, med begränsade arbetsuppgifter och ansvar som mer påminner om en sk kanslichefs. 4
De båda parterna, kommunchefen och Roland Karlsson, är i våra intervjuer otydliga med vad som var avsikten med avtalet från 2010. Båda relaterar till den turbulenta situationen i kommunen 2009-2010 enligt bakgrundsbeskrivning avsnitt 2.1. De kan inte tydligt ange en uppfattning om vilket anställningsform som avsågs eller konsekvenserna med avtalet, för och nackdelar för respektive part vid en eventuell konflikt/uppsägning. Det saknas tilläggsinformation och en avsikt i anställningsavtalet. De avtalade villkoren och blankettens/avtalets utformning (tillsvidaretjänst enligt lagen om anställningsskydd) talar för att det är en sedvanlig fast anställning. Men avtalad uppsägningstid 24 månader är så ovanlig att det enligt intervjuade arbetsrättsjurister mer kan uppfattas som ett chefsavtal än ett sedvanligt anställningsavtal enligt LAS. Särskilt med hänsyn till att avtalet gäller en kommunchefstjänst. De intervjuande anser också att arbetsdomstolen sannolikt skulle gjort denna bedömning, om frågan hade prövats där. 2.2.3. Har avtalet upprättats på formellt korrekt sätt? Vi har granskat Kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning i Ansvar och befogenheter inom personalområdet. I dessa styrdokument finns det inga regler eller anvisningar om hur anställning, anställningsavtal eller uppsägning sker av kommunchefen, såsom det finns för alla andra anställningar i kommunen. Styrdokumentet Ansvar och befogenheter inom personalområdet anger att alla anställningar och avgångsvederlag (kommunchefen finns ej angiven) skall föregås av samråd med överordnad nivå (personalchef, kommunchef eller kommunstyrelsen presidium). Tf kommunchef Ola Ingvaldson säger att kommunstyrelsens ordförande svarar för rekryteringsprocessen vid anställning av kommunchef men har inte befogenhet att anställa, det beslutet ligger i kommunstyrelsen. Ordföranden har dock av hävd skött löneförhandlingar och frågor kring anställningsavtalet i övrigt. Arbetsrättsarbetsrättsjurister på SKL uppger att det vanligaste i Sverige är att kommunstyrelsen tar beslut att anställa en kommunchef som sedan lämnar över ansvaret till kommunstyrelsens ordförande att löneförhandla och göra tillägg till ett anställningsavtal. Det är inte ovanligt att anställningsavtal ändras efter några år på det sätt som gjorts i Lysekil. Med hänsyn till denna praxis och frånvaro av vägledning och regler i kommunens styrdokument tror SKL att inga formella fel begåtts i detta avseende. Även om så var fallet, att avtalet upprättats på felaktiga formella grunder, skulle kommunen enligt intervjuade arbetsrättsjurister sannolikt inte vinna en arbetsrättslig process om de hävdat att avtalet inte gäller. 5
2.2.4. Revisionell bedömning Vi bedömer att upprättat anställningsavtal med kommunchefen från 2010 är ett legalt gällande avtal. Men det har inte upprättats på ett formellt korrekt sätt. Roland Karlsson har inte uppmärksammat bristen i kommunens Kommunstyrelsens reglemente och Ansvar och befogenheter inom personalområdet, som inte delegerar denna fråga till kommunstyrelsens ordförande. Om Roland Karlsson, liksom t f kommunchefen, har uppfattningen att denna fråga ändå av hävd och utifrån praxis i kommuner åligger honom, borde han först samrått med kommunstyrelsens presidium och därefter meddelat/anmält beslutet till kommunstyrelsen för kännedom. Det är inte gjort, i vart fall inte på korrekt sätt, genom notering i protokoll. Roland Karlsson har därför brustit genom otillräcklig beredning av ärendet och obehörigt beslutsfattande. Vi bedömer dock att Roland Karlssons beslut inte orsakat kommunen en ekonomisk skada, vilket kommenteras i avsnitt 2.3.4. Kommunstyrelsen har brustit i sitt ansvar för ledning, styrning och intern kontroll genom att styrdokument bl a Ansvar och befogenheter inom personalområdet inte reglerar frågan om anställningsavtal mm för kommunschefen. Det är inte formellt tillräckligt med hänvisning till praxis och hävd. Även om det är en tjänsteman som gör ett formellt fel är det kommunstyrelsen som har ansvar för att rutiner är ändamålsenliga och att de tillämpas. Kommunstyrelsen i sin helhet, är ansvariga för att anställningsavtalet inte blev registrerat och arkiverat i personakten på personalkontoret samt att ingen information lämnats i årsredovisningen om avtalet i enlighet med rekommendation nr 2:1 från Rådet för Kommunal Redovisning. 2.3. Avtal om anställningsavtals upphörande 2.3.1. Bakgrund Redan under 2013 och före valet 2014 förekom samtal/förhandlingar mellan olika partier i syfte att få en stark majoritet som kunde stabilisera den situation som bl a beskrivs i avsnitt 3.1. Kommunalrådet Roland Karlsson hade avgått och flera viktiga processer i kommunen stod i princip still. Enligt Mats Karlsson fördes det då politiska samtal inom och mellan flera partier om bl a behovet av en ny organisation och en översyn av bl a kommunens delegationsordning. I dessa samtal framfördes också kritik och misstroende mot kommunschefen. Denna kritik mot kommunchefen bekräftas också i intervju med Roland Karlsson och Jan-Olof Johansson samt andra ledande politiker genom uttalande i pressen. Strax för valet 2014 gick Kent Olsson (m) självständigt och utan stöd från partiet (m) enligt Mats Karlsson, ut till pressen och krävde kommunchefens avgång. Nedanstående är ett utdrag ur Bohuslänningen den 5 sept 2014. Kent Olsson tycker inte att kommunen fungerar på ett bra sätt. Han konstaterar i ett att det finns ett stort missnöje bland personalen, att många chefer slutat med kort varsel och att politikerna får för lite information om olika beslut som fattats på delegation. 6
Det är min personliga uppfattning att det behövs en ny kommunchef som tar över i Lysekil för att leda utvecklingen. Många har samma uppfattning som mig. En berättigad fråga att ställa till Kent Olsson är om inte han som politiker också har ett ansvar för nuvarande situation. Självklart har vi detta eftersom kommunchefen fått det inflytande som hon fått. Det är inte något som jag förnekar på något sätt. Kommunalrådet Mats Karlson (M) känner inte till Olssons utspel. Däremot har vi haft en diskussion att införa en ny tjänstemannaorganisation, säger han. Jag har inte tagit ställning till vilka som ska sitta på enskilda uppdrag. Detta är också en fråga som flera partier måste vara med och diskutera. Kommunchefen vill inte kommentera Olssons utspel. Kommunchefen uppger att hon tog så illa vid sig av Kent Olssons synpunkter och tidningsartiklarna att hon inte kunde arbeta/vara på jobbet i kommunhuset. Till detta kommer också den kritik som tidigare, om än indirekt, kommit till kommunchefens kännedom. Både Mats Karlssons och Ola Ingvaldson bekräftar att de sanktionerat att kommunchefen fick arbeta från hemmet tillsvidare. 2.3.2. Samtal och förhandlingar med kommunchefen Exakt vad som sagts och när (mellan 7 sept och 8 okt) är för oss något oklart. Vidare är det något oklart vilken politisk gruppering som träffats vid olika tillfällen. Vi avser då kommunstyrelsens presidium eller ledningsutskott eller de 5 partierna. Men de intervjuades minnesbilder samstämmer och bekräftas i sak även om de beskrivs med olika ord och infallsvinklar. Kommunchefen uppger att Mats Karlsson ringt upp henne efter tidningsartiklarna och ville reda upp situationen och bjuder in till en träff i kommunhuset för samtal, vilket genomförs. Mats Karlsson uppger att han framfört sitt förtroende för kommunchefen och att han önskade att hon kunde fortsätta arbeta som kommunchef. Kommunchefen ser inte att detta är möjligt och informerar Mats Karlsson om det nya anställningsavtalet från 2010. Mats Karlsson tar då kontakt med Ola Ingvaldson som uppger att han inte känner till det nya avtalet med kommunchefen. Det finns inte heller något nytt avtal registrerat i personalakten. Mats Karlsson ringer också Roland Karlsson som inte vill kommentera avtalet utan hänvisar till kommunchefen som har avtalet. Kommunchefen överlämnar kopia på anställningsavtalet till kommunen som arkiveras i hennes personakt. Kommunen genom Mats Karlsson anlitar advokat Roland Adrell på Gärde Wesslau Advokatbyrå för tolkning av avtalet och därefter för samtal/förhandling och förslag till avtal med kommunchefen. 7
Kommunstyrelsens presidium m fl får information av advokat Roland Adrell som sammanfattningsvis bedömer att avtalet med kommunchefen är ett sk chefsavtal och att hon därmed har rätt till 24 månaders lön i avgångsvederlag. Mats Karlssons önskemål om att förhandla fram en lägre ersättning tillbakavisas av advokaten med hänvisning till gällande uppsägningstid (24 månader) samt att en tvist med kommunchefen i arbetsdomstolen troligen kan falla ut i en högre ersättning pga av de omständigheter som föregåtts. Därtill kommer en lång och dyr process, upp till ett år, med lön till kommunchefen under tiden. Inga invändningar framförs till advokaten med anledning av informationen. Advokatens bedömningar av anställningsavtalet och riskerna med en tvist delas också av arbetsrättsjurister från SKL. 2.3.3. Avtal om anställningsavtalets upphörande Advokatens förslag till avtal om anställningens upphörande presenteras (samråd) för kommunstyrelsens presidium. Mats Karlsson fattar ett sk delegationsbeslut (nr 15/2014) 7 okt 2014 att godkänna avtal med kommunchefen avseende slutreglering av anställningsavtals upphörande. Samma dag 7 okt undertecknas avtalet. Kommunstyrelsen får 8 okt information om överenskommelsen mellan kommunen och kommunchefen samt delegationsbeslut av Mats Karlsson. Ola Ingvaldson upprättar 9 okt ett skriftligt förtydligande kring överenskommelsen mellan kommunen och kommunchefen. Bilaga 1. 2.3.4. Revisionell bedömning Kommunchefen har inte sagt upp sig och hon har inte blivit uppsagd. Parterna har genom avtal om anställningens upphörande kommit överens om villkoren för detta. Avgångsvederlaget är enligt intervjuad advokat och arbetsrättsjurist på en normal nivå. Riskerna med högre krav från någon av parterna redovisas i avsnitt 2.3.2. Med stöd av bedömningar från intervjuad advokat och arbetsrättsjurist, har oklarheterna om vilken typ av avtal som tecknades 2010 enligt avsnitt 2.2.1-2 ingen större betydelse för avgångsvederlagets storlek. Vi har inget underlag för att ifrågasätta arbetsrättsjuristernas bedömning att ersättningsnivå är rimlig med hänsyn till praxis och erfarenheter från prövning av likande fall i arbetsdomstolen. Dessutom överensstämmer beloppet med angiven uppsägningstid i anställningsavtalet. Det spelar i det avseende ingen roll om kommunschefen bedöms ha varit tills vidare anställd enligt lagen om anställningstrygghet eller om anställningsavtalet var ett s k chef- eller VD-avtal. Vid en tvist och prövning i arbetsdomstol skulle ersättningsnivån i båda fallen sannolikt inte bli lägre och med hänsyn till lång rättsprocess och tillhörande kostnader skulle kommunens totala kostnader sannolikt bli än högre. 8
Vi bedömer därför att Roland Karlssons beslut att teckna ett nytt anställningsavtal med kommunchefen inte medfört att kommunen lidit en ekonomisk skada, trots att det inte beslutats på formellt korrekt sätt. Vi bedömer att upprättat avtal om anställningens upphörande avtal med kommunchefen från 2014 är ett legalt gällande avtal. Men det har inte upprättats på ett formellt korrekt sätt. Mats Karlsson har samrått med kommunstyrelsens presidium och en formell och skriftlig anmälan av delegationsbeslutet är gjord till kommunstyrelsen. Men varken Mats Karlsson eller vad vi vet någon annan i kommunstyrelsen har uppmärksammat bristen i Kommunstyrelsens reglemente och Ansvar och befogenheter inom personalområdet, som inte delegerar denna fråga till kommunstyrelsens ordförande. Med en analog tolkning och bedömning av Mats Karlsons beslut om avtal med kommunchefen om anställningens upphörande, som med Roland Karlssons beslut om ett nytt anställningsavtal, bedömer vi Mats Karlssons beslut inte medfört att kommunen lidit en ekonomisk skada, trots att det inte beslutats på formellt korrekt sätt. 9
3. Sammanfattande bedömning och förslag till åtgärder Vi bedömer att kommunstyrelsens regler och rutiner inte är ändamålsenliga. Det är inte tillräckligt och formellt korrekt att endast hänvisa till och förlita sig till att man tillämpar praxis bland Sveriges kommuner eller hävd i Lysekils kommun. Vi föreslår därför att kommunstyrelsen reviderar samtliga styrdokument och delegationsordning och att övriga brister som denna granskning påvisar åtgärdas. Kommunstyrelsen och dess ledande tjänstemän har inte uppmärksammat och åtgärdat påtalande brister i denna rapport. Därför är den interna kontrollen inte tillräcklig. För dessa brister är kommunstyrelsen ansvarig. 2015-02-10 Håkan Olsson Uppdragsledare BILAGA 1 10
Förtydligande kring överenskommelsen mellan Lysekils kommun och kommunchef Lena Fischer Onsdagen den 8 oktober meddelade Lysekils kommun att kommunchef Lena Fischer avslutar sitt uppdrag som kommunchef. I samband med detta har massmedia belyst den överenskommelse som är träffad mellan Lena Fischer och kommunen. För att klargöra fakta kring överenskommelsen redovisar Ola Ingevaldson, tillförordnad kommunchef, bakgrunden till överenskommelsen. Överenskommelsen har som framgår av avtalet tillkommit i god anda och samförstånd mellan parterna. Kommunstyrelsen i Lysekils kommun fick information om överenskommelsen vid sitt sammanträde den 8 oktober. När massmedia behandlar denna nyhet blir det tydligt att relevanta fakta saknas och därför vill jag förtydliga bakgrunden till överenskommelsen som är följande: Den politiska ledningen i Lysekil har efter valet den 14 september beslutat att se över formerna för kommunens organisation och Lysekils kommun ska söka en ny kommunchef. Detta innebär att kommunen vill bryta anställningsavtalet med kommunchefen Lena Fischer som gäller tills vidare. För att göra detta finns två vägar att gå: 1. En överenskommelse träffas mellan parterna om villkoren för anställningens upphörande. Så har skett i det här fallet. Den nu träffade överenskommelsen ligger enligt juridisk expertis i nivå med vad som i dessa fall är praxis inom den kommunala sektorn. 2. Arbetsgivaren säger upp kommunchefen på grund av arbetsbrist alternativt av personliga skäl. En sådan åtgärd skulle utan tvivel leda till att det uppstår en arbetsrättslig tvist mellan kommunen och kommunchefen som kommer att hävda, att saklig grund för uppsägningen saknas. I värsta fall för kommunen slutar en sådan tvist i arbetsdomstolen där kommunen med stor sannolikhet skulle stå som förlorare. I ett sådant scenario skulle kommunens kostnader i form av avgångsvederlag, eventuellt skadestånd samt lön till kommunchefen under den tid som processen fortgår bli betydligt högre än enligt den nu träffade överenskommelsen. Det är med denna kunskap i botten som kommunens överenskommelse med kommunchef Lena Fischer har träffats. Det är enligt min bedömning inte ett tidigare fallskärmsavtal som har lösts ut som det framställs i massmedia. När överenskommelsen har träffats har det skett genom att Lysekils kommun har gjort en helhetsbedömning där man vägt in all relevant fakta och kunskap i det aktuella fallet. Lena Fischer har inte varit och är inte sjukskriven. Hon arbetar med löpande uppgifter på distans och kommer på mitt uppdrag så att göra så fram till den 15 december 2014. Ola Ingevaldson, tillförordnad kommunchef 11