C-UPPSATS 2007:144 Public service och välfärd Konflikter, legitimitet och rättvisa Thomas Turunen Luleå tekniska universitet C-uppsats Statsvetenskap Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap 2007:144 - ISSN: 1402-1773 - ISRN: LTU-CUPP--07/144--SE
ABSTRACT The purpose of this paper is to determine whether the current system with public service in Sweden is just. With the creation of a new non-socialist government some scandals surrounding the TVlicence and with the newly appointed ministers in the middle was brought to the surface. The TVlicense is a fee surrounded by conflict and some see it as unjust, the reasons vary from complaints about a hidden agenda to the belief that paying for something you haven t ordered is foolish. With the help of John Rawls and David Beetham the paper concludes that the current system with the TV-licence is unjust because it hurts the weakest groups in society, it is also in these groups a legitimacy shortage is found. SAMMANFATTNING I och med bildandet av regeringen Reinfeldt uppkom det flera skandaler kring ministrars tidigare betalningsmoral när det gäller tv-licensen, bland annat var ministern Cecilia Stegö Chilò (m) tvungen att avgå för att hon avstått från att betala licensavgiften under en period av 16 år (och delvis andra skäl). Hennes beteende är inte unikt då det finns ett motstånd till hur licensen är utformad i dagsläget och en kontrollmekanism som till del bygger på rädsla visar att pengar är värda att satsas för att komma åt denna grupp av licensskolkare. Med hjälp av filosofen John Rawls definition av rättvisa och David Beetham finner uppsatsen att dagens system med tv-licens dels skapar ett rättviseproblem och ett legitimitetsunderskott inom vissa grupper i samhället. Dessa grupper är vad Rawls skulle kategorisera som de sämst ställd. Rättviseproblemet uppstår p.g.a. det nuvarande systemet med en tvångsfinansierad avgift som inte tar hänsyn till människors inkomster. Ett resultat av detta är att en ensamstående mor med låglönejobb måste betala lika mycket i licensavgift som någon med en betydligt tryggare ekonomi. Legitimitetsproblemet i sig ligger hos de ensamstående och låginkomstgrupperna, exempelvis arbetslösa och studenter. För att göra systemet rättvisare i Rawls mening finns det tre alternativ, 1) avskaffa public service, 2) finansiera public service via skattesedeln och 3) införa en frivillig avgift i den mening att de som använder public service är de som betalar. 2
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Kapitel Sida 1 INLEDNING.. 1 1.1 Syfte och frågeställningar.. 3 1.2 Frågeställningen konkretiserad. 4 1.3 Metod, källkritik, material och avgränsning.. 4 1.4 Disposition. 6 2 PUBLIC SERVICE.. 7 2.1 Public service historia... 8 2.2 Televisionens intåg. 11 3 OM RÄTTVISA OCH LEGITIMITET. 13 3.1 Rättvisa... 13 3.1.1 Differensprincipen. 14 3.2 Legitimitet... 17 4 EN UNDERSÖKNING AV ATTITYDER KRING PUBLIC SERVICE I LULEÅ KOMMUN... 20 4.1 Respondenterna... 20 4.2 Respondenternas åsikter... 23 4.3 Felkällor... 29 5 ANALYS & SLUTSATSER 30 KÄLLFÖRTECKNING 33 3
1 INLEDNING Den vardagliga debatten i media säger att de ekonomiska klyftorna ökar, de rika har blivit rikare och de fattigare blivit fattigare. De fattiga, eller resurssvaga individerna i samhället är i större grad beroende av bidrag från staten samtidigt som de resursstarka vuxit sig mer självständiga från bidragsberoendet. Problemet som uppsatsen kommer att ta upp om fördelningen av välfärd och med hjälp av fallet tv-licensen i Luleå avgöra om den är rättvis. I den svenska modellen finansieras public service med hjälp av avgifter som grundar sig på innehav av tv-mottagare och den avgiften utgör en tydlig problematik i dagens samhälle, samtidigt som klyftorna ökat har också licensavgiften gjort det. I och med kärnfamiljen upplösts har avgiften förblivit en stor kostnad för studenter, ensamstående mödrar och andra ekonomiskt svaga grupper (Johansson, 2006). Den 16 oktober 2006 avgår den nytillsatta Kulturministern Cecilia Stegö Chilò (m). Regeringen Reinfeldts andra ministeravhopp var ett faktum. Anledningen till Kulturministerns avhopp var att hon under 16 års tid (Larsson, 2006) valt att inte betala tv-licens och dessutom anlitat svart städhjälp. Exemplet Kulturministern visar att den nuvarande kontrollen av vilka som betalar tvlicensen är problematisk för det är först vid en mediagranskning det uppdagas att en minister inte betalt avgiften. Om inte Kulturministerns fall var ett undantag kan man spekulera i huruvida kontrollen av de övriga medborgarna är tillfredställande, de olika kampanjerna, exempelvis En snigel på ögatkampanjen (Radiotjänst1, 2006), som Radiotjänst använt sig av vittnar att ekonomiska resurser är värda att satsa för att informera Sveriges medborgare om licensen och om var stickkontroller kommer att göras. (Sveriges Radio, 2006) Utöver det satsas det också pengar på en kontrollmekanism, med bland annat. kontrollanter som reser runt i Sverige och letar licensskolkare och människor som helt enkelt glömt att betala. Ministerns avhopp byggde till stor del på den obetalda tv-avgiften då det ansågs att det var av särskild vikt att ministern i egenskap av kulturminister skulle agera som ett bra exempel. Det kan spekuleras i huruvida ministerns agerande är en isolerad händelse eller om överträdelser sker systematiskt i det övriga samhället. Vad som står klart är att ett system som tv-licensen idag är mest kostsam för de resurssvaga individerna i samhället, istället för som många andra avgifter baka in det i skatten har man valt att separera finansieringen av Public service från staten. Avgiften som betalats är därför inte inkomstbaserad och höginkomsttagare betalar lika mycket licenspengar som 1
en låginkomsttagare. Följaktligen finns det som med alla avgifter ekonomiska och ideologiska incitament för att undvika att betala den, som i Kulturministerns fall. Under dagarna som ministrarna ifrågasattes för obetalda tv-innehav ökade också anmälningarna till Radiotjänst Kiruna med ungefär 1000 anmälningar över snittet. Bland dessa kunde man hitta andra högt uppsatta tjänstemän och politiker som tidigare ej anmält innehav (Stockholm/Helsingfors TT-2, 2006). I SVT:s årsredovisning och i proposition 2005/06:112: Viktigare än någonsin! Radio och tv i allmänhetens tjänst 2007-2012 återfinns flera aspekter kring tv-licensen, vad den går till, hur programtid är uppdelad, hur stora dess inkomster och utgifter är, etc. (Proposition 2005/06:112). Vad som inte framgår är hur stort bortfall av resurser som existerar bestående av att människor väljer eller missar att betala. Vad som är fastställt är att det sker mellan 30-50 nyanmälningar, per reklamfilmsvisning (Sveriges Radio, 2006), av tv-innehav varje gång en upplysningskampanj om tv-licensen drar igång. När denna siffra jämförs med siffran 1000 anmälningar över snittet förstår vi en del av problematiken. Fenomenet tyder på att en våg av rädsla spridit sig bland vissa grupper alternativt att dessa omvärderat tv-licensen radikalt. Det är först när offentlig uthängning och skam kommer med i bilden som anmälandet av tv-innehav faktiskt ökar. Bortfallet av licenspengar går bara att spekulera. Tidigare erfarenheter innan masskampanjer, tv-pejling och dörrknackning var vardagliga fenomen visar att dåtidens licensskolk var stort. Betalningsmoralen kring denna avgift var låg, det fanns redan då ekonomiska och ideologiska incitament för fusk - vilket motiverade någon typ av kontrollverksamhet. En av de tidiga delarna av kontrollverksamhen var tv-pejlaren, flera personer utrustade med tv-pejlare reste runt i Sverige och pejlade (Tekniska Museet, 2006) för att hitta fuskare. Det är första gången man kan påvisa att en mottagare finns i en viss bostad. Detta kom att bli ett starkt vapen i kampen mot licensskolkning. Tekniken upprörde många, som alltmer upplevde början på ett kontrollsamhälle där man med hjälp av högteknologi övervakade medborgarnas vardag. (Tekniska Museet, 2006) Med en snabb sökning på Google:s sökmotor med ordet TV-licens alternativt TV-avgift skapas ett stort antal träffar (Google sökning, 2006) som behandlar information om tv-licensen, nyheter rörande den och debatten om dess existens. Sökning visar att än idag finns det ett motstånd kring tvlicensen och motståndet härstammar från många olika uppfattningar. Vissa menar att public service 2
kan finansieras genom reklam eller en licensavgift som bygger på att man tar del av public service. Andra menar att public service inte är politiskt oberoende vilket är en av pelarna som public service i Sverige bygger på och andra vill helt enkelt inte betala. Uppfattningarna är många och det blandas både av förespråkare och av motståndare till tv-licensen i dess nuvarande form. Samtidigt som debatten förs hittar man också information om människor (vilka ofta använder sig av ett psydonym för att maskera sin identitet) som valt att inte betala fast betalningsskyldighet finns. Samtidigt som debatten förs har Lagen om tv-avgift (SFS 1989:41) reviderats ett antal gånger och den första januari 2007 kommer en ny ändring att träda i kraft. Ändringen utökar antalet personer som är betalningsskyldiga med en ny teknikneutral definition av tv-mottagare i och med ny tekniks intåg i hemmen. Mobiltelefoner som har möjlighet att ta emot tv-sändningar kommer nu också att licensbeläggas, vilket till viss del skapat uppretning bland användarna (Göran Ingman, 2005). I förlängningen har det spekulerats om en sorts medialicens där mindre krav på tekniken kommer att ställas vilket kommer att göra i stort sett alla betalningsskyldiga. I dagsläget måste datorn ha ett tvkort för att man ska bli betalningsskyldig, men i framtiden kanske licensen kommer att motiveras på att det går att ta emot sändningar via internet, exempelvis genom SVT:s hemsida vilket leder till att alla med en dator kommer att bli skyldiga att betala licensen. 1.2 Syfte och frågeställningar Det föregående; licensskolk, upplysningskampanjer, tv-pejlare och lagändringar formulerar problemet för denna uppsats. TV-licensen är problematisk, den kostar mest för den fattige sett ur ett inkomst-utgiftrelation, den är till för att ge små svaga och resursstarka grupper tillgång till ett oberoende media som visar smala program. Sedan skapandet av licensavgiften har det funnits ett motstånd (SVT, 2005, s2) och det goda exemplet vittnar om att det finns problem med övervakning av de formella reglernas efterföljnad. Syftet med uppsatsen är utreda om tv-licensen är legitim eller inte i dagens Sverige och hos vilka grupper den är det. Utöver det kommer uppsatsen att utreda om lagen följs och i ren principiell mening om det var rätt att kulturministern valde att inte betala när de övriga medborgarna måste. Uppsatsen kommer att undersöka om tv-licensen hotar gruppers välfärd och sedan utreda om dagens licensfinansierade television är rättvis. 3
1.3 Frågeställningen konkretiserad: Vilket är det ideologiska syftet bakom tv-licensen och vilka konflikter fanns det vid lagens skapande? Är den avhoppade ministrarnas beteende representativt för vissa grupper av Sveriges befolkning? I så fall vilka? Hur pass legitim är tv-licensen i dagens Sverige? Vilka konsekvenser har public service för välfärden? Är en tvångsfinansiering av public service rätt? 1.4 Metod, källkritik, material och avgränsning Uppsatsen kommer att studera den svenska modellen med public service och undersöka om ministrarnas beteende är representativt för vissa grupper. Uppsatsen kommer att använda sig av fallet tv-licensen i Luleå kommun för att svara på den uppsatta frågeställningen. Den kommer att peka ut vilka grupper, om någon existerar, som tv-licensen inte är legitim bland. Uppsatsens deskriptiva del kommer att bl.a. bygga på propositioner, utredningar och lagar. För att klargöra vad grupper anser om fenomenet public service och välfärd kommer en undersökning att utföras för att kartlägga hur respondentgruppernas åsikter ser ut. Undersökningen som kommer att utföras kommer att försöka återspegla samhället i stort och hur det ser på tv-licensen. Undersökningen kommer att dela in respondenterna i åldersgrupper, civilstånd, om de har barn och köntillhörighet. Ur dessa grupper kommer det sedan utredas bland vilka grupper tv-licensen är legitim och rättvis bland. Respondenterna kommer i första hand väljas ut för att få relativt jämn fördelning bland åldersgrupperna och könstillhörighet. För att i större grad fånga in de sämst ställda kommer en del av intervjuerna ske vid Luleå Tekniska Universitet där det till stör del finns ensamstående och studerande. Den andra delen av undersökningen kommer att utgå från Luleå Centrum där ofta de bäst ställda grupperna rör sig. I och med att mycket av informationen kommer att bygga på dessa typer av referenser är det viktigt att det finns en stor källkritik. Det kan hända att tjänstemän agera efter egen agenda och detta syns i förarbeten och remisser. Detta betyder att uppgifter som ges kan vara vinklade och viss försiktighet i användningen av dessa källor bör beaktas. Legitimiteten kommer att undersökas utifrån ett perspektiv om vad som är rätt rent filosofiskt och den kommer att dissekeras med hjälp av kriterier 4
för hur pass legitimt ett fenomen är. En del av frågeställningen är till stor grad en fråga om rättvisa. Vad rättvisa är kommer att definieras rent filosofiskt genom en nutida filosof: John Rawls. 5
1.5 Disposition I kapitel 2 kommer en presentation av tv-licensen och dess historia som lett fram till dagens modell. Kapitlet syftar till att ge läsaren en genomgång av de faktorer som fick Sverige att införa en tvlicens. Kapitlet kommer till viss del också att undersöka hur dåtidens motstånd och medhåll såg ut. Kapitel 3 är teoridelen av uppsatsen, där presenteras John Rawls filosofiska tankar om rättvisa och David Beethams kriterier för vad en legitim makt är. Beethams kriterier kommer att appliceras på policynivå istället för statlignivå. I kapitel 4 startar den empiriska delen. Här undersöks ett fall som sedan kommer att undersökas med hjälp av teorin i kapitel 3. När dessa kapitel är klara kommer en analys för att knyta ihop säcken och författarens slutsatser kommer att presenteras. Slutsatserna kommer att till stor del bli en diskussion i policyanalys och kommer att ge förslag på andra utvecklingar public service om behov finns. 6
2 PUBLIC SERVICE Med public service i Sverige avses den medieverksamhet som skapades för att ge allmänheten en neutral samhällsbevakning och ett programutbud som inte skulle anses lönsamt för kommersiella intressen. Uttrycket public service myntades först i Storbritannien och det är också där fenomenet skapades. Genom en licensfinansierad radio och television gavs Storbritanniens medborgare en radio och television i allmänhetens tjänst. (Radiotjänst², 2006) Sveriges Radiotjänst definierar public service som ett autonomt (från reklam och opinionsbildning) medie; Public service innebär ett reklamfritt och oberoende programutbud i radio och television. Utbudet ska vara av mångfald och kvalitet samt med bredd och djup. Programmen ska spegla Sverige och omvärlden samt vara god underhållning. Utbudet och programmen ska intressera och engagera stora som små grupper, smaker och intressen i samhället utan att vara beroende av politiska intressen eller behöva sikta på stora publiksiffror (för att få annonsörer). ( Radiotjänst², 2006) Den svenska verksamheten bestod först endast av en kanal men har under tiden utvecklat sitt utbud som har blivit mer omfattande. Den 30 november 2006 uppgick i totalt 19 kanaler i både analog och digital form. Sveriges television Sveriges radio Utbildningsradion SVT1 P1 Kunskapskanalen SVT 2 P2 UR.se SVT24 P3 Barnkanalen P3 Rockster SVT Europa P3 Street SVT Text P3 Svea SVT.se P3 Star P4 Radio Sweden SR.se Utöver det existerar en granskningsnämnd vars uppgift är att granska de föregående kanalernas program och utreda huruvida dess objektivitet. Denna public service skall finansieras av dem med TV-mottagare som har tillgång till Sveriges Television. Lagen om tv-avgift säger att den som är avgiftsskyldig är: 1 Den som innehar en TV-mottagare skall betala TV-avgift för mottagaren till 7
Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag. ( SFS 1989:41) I praktiken innebär detta att i stort sett alla med en tv-apparat måste betala tv-licensen. Radiotjänst i Kiruna Aktiebolag är det bolag som tar emot betalningar av tv-licensen och det är också detta bolag som sköter kontrollen av vilka som betalar och inte betalar. 1.2 Public service historia Ett av de första stegen som har tagit Sverige det är idag i public service-frågan togs i början av 1900-talet. Situationen i övriga världen vid denna tid såg ut på det sättet att radion för första gången introducerats på världsmarknaden, då främst i krig. Radiosändningar användes under denna tid för att underhålla soldater och sprida propaganda för dem som stred vid västfronten under första världskriget. Den första civila radiostationen öppnades i Pittsburgh. I Sverige sommaren år 1921 sändes de första radiosändningarna mellan Boden och Luleå, detta för att fira Luleås 300- årsjubileum. I landets övriga delar bedrevs radiosändningar mest på amatörnivå under den här tidpunkten. Ett decennium senare var tekniken för att sända både ljud och bild färdig men det skulle dröja innan dess genombrott. (Hadenius, 2005 s161). I början av radions historia var den främst använd av de militära styrkorna i världen. Till en början fanns det stora problem med radiosändarens och radiomottagarens storlek. Dessa var oftast för stora och klumpiga för att på ett effektivt sätt kunna användas i krigstjänst. Det dröjde inte länge innan tekniken utvecklades och radion blev mindre och mindre men samtidigt mer användningsbar än någonsin tidigare. Vid sidan av militären fanns det ett intresse från det civila samhället att använda sig av radion som medium för att sända sina budskap som bestod av underhållning, propaganda och nyheter. Amatörer som över hela världen samlades i klubbar för att utnyttja den nya tekniken och deras vars främsta uppgift var att vidarebefordra sändningar till andra sändare som saknade tillräcklig räckvidd. (Hadenius, 2005, s162) Inom några år hade de kommersiella intressena insett möjligheten med fenomenet radio och det dröjde inte länge innan elektronikindustrin i USA jobbade för att starta fasta sändningar. I och med att fasta stationer bildades skulle försäljningen av radiomottagare öka hos privatpersoner. I USA fick entreprenörer i radiobranschen mer eller mindre automatiskt sändningstillstånd, sändningarna vid denna tidpunkt var inte reglerad i större skala. Problem uppstod fort eftersom över 550 stycken kommersiella radiostationer konkurrerade om frekvenserna. Det stora antalet stationer skapade störningar på hela radionätet och kvaliteten på ljudet i sändningarna sjönk. Denna utveckling kom 8
snart att leda till att radionätet i hela USA skulle regleras av en federal styrelse som hanterade sändningstillestånd. Denna utveckling såg likadan ut i andra delar av världen, däribland Storbritannien och Sverige. De styrande i Storbritannien nöjde sig inte med att enbart reglera vilken frekvens de kommersiella radiostationerna skulle tilldelas utan valde att skapa ett monopol på radiosändningar och ge alla sändningrättigheter till det offentliga bolaget British Broadcasting Company. BBC var självständigt från staten, d.v.s. att den var autonom, i den meningen att staten avsade sig rätten att styra vad som skulle tas upp i sändningarna. Den nordiska utvecklingen speglades av denna utveckling och den gemensamma agendan förblev att någon typ av monopol skulle inrättas för att inte samma kaos skulle utbryta som det en gång gjorde i USA. (Hadenius, 2005, s163) I Sverige skedde liknande utveckling, dess aktörer bestod främst av Telegrafstyrelsen (förvaltningsmyndighet som har hand om post-, tele- och radioområdena), kommersiella intressen, tidningsutgivare och amatörer. De kommersiella intressena arbetade för en utvidgning av sändningsrättigheterna samtidigt som de dåvarande tidningsutgivarna var väldigt skeptiska till det nya mediet. De ansåg att radion hotade den nationella tidningsförsäljningen och att dess unika annonsmöjligheter var ett direkt hot mot branschen. Amatörerna förblev en svag aktör i frågan om radion och dessa kom senare att få detta bekräftat. Frågan om radiosändningar blev aldrig en fråga för partipolitiken då den istället blev ett förvaltningsfråga. Den myndighet som fick som uppgift att bestämma utvecklingen var Telegrafstyrelsen. Myndigheten ansåg att ett monopol på radiosändningar val lösningen för att slippa de problem som uppkommit i USA (Hadenius, 2005, s164). År 1924 bildades AB Radiotjänst och efter diskussioner med regeringen gavs Radiotjänst ensamrätt på den svenska radiomarknaden. För att säkerställa att Radiotjänst skulle fullfölja sin uppgift reglerades dess uppgifter i en lag som i stora drag sa att: *Staten skall utfärda regler för verksamheten men inte ha ansvaret för enskilda program. *Staten skall ha hand om sändaranläggningar och sköta den tekniska distributionen av programmen till allmänheten. *Finansieringen skall ske med särskilda licensmedel. Staten ska ur dessa medel bevilja anslag för såväl programverksamheten som för sändningsteknik. *Radioföretaget skall låta programverksamheten präglas av saklighet och opartiskhet. Denna skall också vara en del av folkbildningsarbetet och främja folkupplysningen. 9
- (Hadenius, 2005, s165). Stig Hadenius menar att anledningen till denna utveckling var att samarbetet mellan pressen och telegrafstyrelsen var starkare än de mellan näringslivsintressenterna och amatörklubbarna. Radiotjänsts sändningar började under år 1925 och de hade redan då cirka 40 000 lyssnare. Mottagningen för lyssnaren var problematisk i den meningen att lyssnaren var tvungen att använda sig av speciella av hörlurar för att ta emot sändningen. Utvecklingen av radion gjorde snart att en högtalare installerades och då kunde flera personer lyssna till samma mottagare, tillgången var inte längre än fråga om inkomst, och lyssnarsiffrorna steg ytterligare. Innehållet i programmen vid tidpunkten var mest musik, föredrag, nyheter, religiösa program och annan underhållning. Amatörradioklubbarna fortsatte med sina sändningar ett litet tag men tvingades snart att sluta upp med sin verksamhet i och med ökade krav på tekniken och Telegrafstyrelsens inställning. Denna radio finansierades genom licenser som lyssnare betalade. I och med ny tekniks intåg på marknaden öppnade det upp för en ny typ av diskussion som handlade om vad public service skulle innehålla. Vissa menade att public service skulle sända program till en smal publik som inte skulle få sina behov tillfredställda hos ett kommersiellt medium. Public serviceföretagen menade att en sådan enkelriktning skulle innebära ett hot mot licenserna. I flera andra länder blev nyhetsrapporteringen en autonom del av radion som inte var begränsad till någon verksamhet.(hadenius, 2005, s166) I Sverige däremot hade Tidningarnas Telegrambyrå (TT) ensamrätt på de nyheter som lästes upp i radion i och med avtalet som fanns mellan Telegrafstyrelsen och Radiotjänst. Radion i Sverige kan delas in i tre delar, när-, lokal- och privatradio. 1975 skapades lokala radiosändningar som svarade direkt under Sveriges radio (mellan 1925-1957 var Sveriges radio kända som Radiotjänst). Idag är Radiotjänst i Kiruna AB den förvaltning som hanterar kontroll av tv-licensen och tar hand om inbetalningar). Den nya lokalradion skapade bolaget Sveriges Lokalradio vilket var ett dotterbolag till Sveriges Radio. Till en början var tanken att lokalradion skulle organisera sig över hela landet och skapa cirkus 50 stycken enskilda radiokanaler. Verkligheten blev en annan, 25 stycken skapades men dessa fick inte tillgång till egna kanaler utan fick förlita sig på tid i den vanliga radion. Behovet av en mindre reglerad radiomarknaden hade nu uppstått och flera aktörer förespråkade att monopolet på radio delvis skulle omvandlas. Detta resulterade i en mer avreglerad närradio där kyrkosamfund, sportföreningar och andra organisationer delgavs sändningstillstånd på närnivå, sändarens räckvidd skulle vara begränsad till en radie på 5 kilometer. Den nya radion en politiskt laddad fråga och under en period av borgerligt styre påbörjades genomförandet. En ny social demokratisk regering bildades strax därefter och de valde att fortsätta på reformerna inom närradion som dess föregångare påbörjat. I delar av övriga 10
världen avreglerades radiosändningarna och monopolet på rundradion ifrågasattes. Ett känt exempel är Italien där fria kanaler ökade med 4500 under en period på åtta år. En av de viktigare förändringarna i radions historia i Sverige är den som skedde för den privata lokalradion. Under 1990-talet började flera kommersiella privatkanaler att sända reklam i radionätet och snart efter det bildades en borgerlig regering som upphävde förbudet med reklam i lokalradion. (Hadenius, 2005, s172). 1.3 Televisionens intåg Televisionens (TV:ns) utveckling artade sig inte som med radions utveckling, USA ledde inte den tekniska utvecklingen. Denna gång stod Storbritannien i spetsen och televisionen introducerades i större skala redan på 1950-talet. USA:s start blev lite mer försiktig, de önskade att inte upprepa den problematiska starten som följde radions intåg i samhället. Med den internationella utvecklingen ökade kraven från det svenska samhället om TV:s införande. Samtidigt fanns det röster i samhället som menade att TV skulle bli ett kvalitetssänkande medie. AB Radiotjänst hade tidigare experimenterat med tv-sändningar och det var inte förrän 1954 som TV:n tog det största stora steget in i allmänhetens vardagsrum. Vid den här tidpunkten fastslogs att TV skulle bli en del av AB Radiotjänst, precis som radio var då. TV skulle finansieras precis på samma sätt som radion gjort under de tidigare decennierna Genom en licensavgift. Tanken med televisionen (och radio) var att alla delar av den svenska befolkningen skulle kunna ta del av denna public service. Den socialdemokratiska regeringen med stöd från centern (med hjälp från tidningsutgivarna och radioföretaget) klubbade senare igenom beslutet att hela landet skulle få tillgång till samma service, även på de platser där en utbyggnad av TV-nätet var kostsamt. En av de stora milstolparna i Sveriges televisions historia sker 1958 (Radiotjänst³, 2006) i samband med Fotbolls VM då tv-tittandet var rekordhögt. Den svenska televisionen omorganiserade sig under namnet Sveriges Radio AB (1925-1957 var dess namn AB Radiotjänst. 1957 döptes AB Radiotjänst om till Sveriges Radio AB), varav det äldre namnet AB Radiotjänst övergavs. (Hadenius, 2005, s176). Detta skedde i samband med avfärdandet av förslaget att radio och TV skulle lyda under olika företag. Televisionen hade likt radion en explosionsartad utveckling vilket i sin tur ökade kraven på flera TV-sändningar och detta kunde endast genomföras genom skapandet av en ny kanal. De aktörer som var för en sådan utveckling fanns till stor del inom näringslivet och dessa menade att kommersiella kanaler skulle komplettera det statliga monopolet på ett positivt sätt. De menade 11
också att med tanke på hur kommersialiseringen av TV på internationell nivå gått fanns också stora incitament för en liknande utveckling i Sverige. Den partipolitiska diskussionen skulle bli väldigt turbulent men 1968 fattade riksdagen beslutet att en ny icke-kommersiell TV kanal skulle införas med hjälp av det statliga monopolet. SVT skulle nu kompletteras med SVT2, det unika med detta var att de båda kanalerna skulle ses som enskilda aktörer och skulle konkurrera med varandra om tittarna Detta kan ses som en sorts kompromiss mellan förslagen i Riksdagen där vissa aktörer menade att konkurrens leder till en kvalitetshöjning för tittarna. Sveriges radios (TV & Radio vid den här tidpunkten) expanderade fort och de anställda mer än fördubblades mellan åren 1960 och 1985. Denna expansion ledde till stor kritik från politiker och folket på grund av att stora delar av organisationen var belägen i Stockholm. Kritiken togs på allvar och stora delar av verksamheten placerades utanför huvudstaden. En gemensam nämnare för många kritiker var att de ansåg att organisationen var för centralt styrd och denna åsikt kom att synas tydligt i 1974 års radioutredning. År 1976 tillträdde en förändringsbenägen borgerlig regering, den nyutkomna radioutredningen rekommendationer ignorerades och en ny organisation var ett faktum. Förändringen bestod av att närradio skulle ges sändningstillstånd utanför Sveriges Radios ledning. Utöver det delades Sveriges radio in i fyra företag men med en gemensam ledning. Sveriges television skulle nu förvaltas av Sveriges Television (Hadenius, 2005, s181). Debatten om kommersiella kanaler och reklam skedde ständigt under televisionens utveckling i Sverige. En annan debatt som uppkom under 1970-talet var att de statliga kanalerna inte var oberoende vilket var ett krav som regeringen ställt upp för verksamheten. Kritiker menade att nyhetsrapporteringen och programmen i övrigt ofta var starkt vänstervridna. Radionämnden, den del av public service som granskar sändningarna, ansåg att kritiken inte var obefogad och fällde Sveriges television ett antal gånger för övertramp från den politiskt obundna rapporteringen som skulle ske. Det var inte bara under dessa områden som Sveriges Television fick kritik utan ledningen kritiserades för en allt för centraliserad och byråkratisk förvaltning. (Hadenius, s180, 2005). Den tidiga utvecklingen av radion utsattes aldrig för den hårda partipolitiska debatten då den till stor del lades på den offentliga förvaltningen. Televisionens partipolitiska utveckling speglades av radions succé, många insåg dess stora potential och därför önskade många också att vara delaktig i utvecklingen. Denna utveckling har idag lett till ett stort antal kanaler som dels är kommersiellt och statligt finansierade, dessa bland annat går att ta emot via kabeltvnätet och satelliter. 12
3 OM RÄTTVISA OCH LEGITIMITET 3.1 Rättvisa Uppsatsen ställer sig frågande till huruvida en del av den svenska public serviceverksamheten är rättvis och till vilken mån den är legitim. Att definiera rättvisa är en svår fråga då det till stor grad är en individuell uppfattning. Rättvisa kommer i många former och en av dessa är utilitarismens rättvisa. Denna rättvisa bygger på en nyttomaximering som söker största möjliga lycka för största möjliga antal. Tanken bygger på ett rättviseperspektiv som går ifrån det individuella och anammar det kollektiva perspektivet av vad rättvisa är. I stora drag menar en utilitarist att vinnarna är mer än förlorarna vilket medför att den totala lyckan är större och en större del av människorna kommer att få sina preferenser tillfredställda. (Kymlicka,1994, 27) Ett exempel är om tre personer körs till sjukhus efter en trafikolycka. För att rädda två av de skadade behövs den tredje personens organ, som i sin tur leder till dennes död. En del inom utilitarismen skulle rättfärdiga ett sådant handlade med att det skapar den största möjliga lyckan för det största antalet. Dock bör det nämnas att det finns grenar inom utilitarismen som menar att ett sådant handlande skulle skada sjukvårdens rykte Vilket i sin tur leder till att nyttan minskar vid ett sådant fall. Ett andra synsätt på rättvisa kan vi finna hos libertarianismen, här främjas de individuella rättigheterna framför de kollektiva. En libertarianist skulle aldrig förespråka ett handlade som i fallet med bilolyckan ovan då den kränker en individs rättigheter i och med att de berövar denne från sitt liv. Libertarianisten grundar sina tankar utifrån rätten till självägarskap. De menar att individen är en okränkbar skapelse (Kymlicka, 1994, s109) som har rätt till att skapa det liv denne önskar i den utsträckningen att ingen annan kränks. Rättvisa enligt libertarianismen ligger i den fria individen som får välja sina vägar i livet och frihet från systematiskt stöld i form av skatter. De nyttigheter och begåvningar en individ äger är dennes och samhället kan inte på något sätt göra anspråk på dessa. En fördelningspolitik skulle vara otänkbar då den för det första kränker en individ genom att stjäla pengar från honom och utöver det fängsla honom när han försöker försvara sin egendom. Båda dessa ideologier har intressanta tankar om vad rättvisa är men ett problem återstår. Att tillämpa dessa på det svenska samhället skulle inte fungera då detta samhälle skiljer sig på flera punkter från dessa ideologiska uppfattningar. Det svenska samhället bygger på en fördelningsprincip där de sämst ställda ska få det bättre i samhället på de bäst ställdas bekostnad 13
Vilket i sin tur leder till en utjämning mellan grupperna. Det utilitaristiska synsättet tar inte del av detta resonemang då de förespråkar den största möjliga lycka till det största möjliga antalet vilket kan leda till att de sämst ställda fick det sämre för att främja de bäst ställda. Det individuella synsättet stöter också på problem vid en jämförelse med det svenska samhället. En libertarianist skulle förespråka en platt skatt, eller för den delen ingen skatt alls samtidigt som det svenska samhället förespråkar en progressiv skattepolitik. Det svenska synsättet går till viss del att hitta bland en av vår tids större filosofer vid namn John Rawls. Hans teorier är viktig, inte för att en majoritet håller med honom till punkt och pricka utan för att ett flertal använder honom för att kunna definiera sin värdegrund. Han menar att Rawls behandlar alla människor som jämlikar på det vis att han förespråkar avvecklingen av alla negativa ojämlikheter för att göra ett samhälle så rättvist som möjligt. Med negativa ojämlikheter syftar han till naturliga handikapp, exempelvis sjukdomar och rättvisefrågor som inkomstskillnader. Om en ojämlikhet inte missgynnar någon grupp i samhället utan främjar samarbete eller skapar något värdefullt för systemet är det en ojämlikhet som är acceptabelt. Kymlicka beskriver i ett nötskal Rawls teori som ett system där ojämlikheter är plausibla om de inte hindrar en rättvis ursprunglig andel men det är inte godtagbart om den gör intrång på den andelen. Detta är också en nyckelpunkt som skiljer Rawlsförespråkare och utilitarister åt. Rawls argumenterar att rättvisa utgår från individers förutsättningar och kapital. Rättvisa är när dessa resurser är jämlikt fördelade eller när resurserna är fördelade på ett sådant sätt där de sämst ställda får det proportionellt bättre än de bäst ställda. den intuitiva idén är att samhällsordningen inte ska skapa och farantera ännu mer tilltalande utsikter för dem som redan har det bättre, om det inte sker till förmån för de sämre ställda. (Rawls, 1996, s89) Han menar att de bäst ställda inte ska kunna få det bättre och bättre samtidigt som de sämst ställda får det sämre. Ur denna princip skapades differensprincipen som har förblivit en av hans stora rättviseteorier. 3.1.1 Differensprincipen Rawls bok Theory of justice utmynnar i två kriterier på rättvisa. Den centrala principen för den här uppsatsen är den andra principen. För att förstå hans tankar om rättvisa bör man börja vid det 14
hypotetisk situation han kallar okunnighetens slöja. Okunnighetens slöja är en hypotetisk situation som säger att en rationell individ kommer att välja ett så rättvist (i Rawls termer) samhälle som möjligt. Slöjan består av att individen inte känner till något om sitt liv, man vet ej vem ens föräldrar är, sina färdigheter, sin hudfärg etc. och med denna förutsättning välja hur resurserna ska fördelas. Rawls menar nu att en rationell individ kommer att välja det samhälle som har den bästa förutsättningen för de sämst ställda då man själv inte vill riskera att hamna där och om man gör det har man hamnat bland de bäst sämst ställda. Utifrån denna slöja har principen för rättvisa kommit till. I ett samhälle brukar tanken på jämlikhet grundas vid hur en, genom fusk eller rent spel, individ tagit sig till den position de är på. Vissa menar att om individer i ett samhälle ska vara jämlika skall inte någon diskrimineras på grund av hudfärg, kön etc. I och med det brukar tanken om ojämlikhet vara acceptabel om det skett en rättvis tävlan för att nå den position de är vid, då ingen av de tidigare punkterna med diskriminering använts för att åsidosätta en individ. Förespråkare av denna jämlikhetssyn menar att inkomstskillnader är motiverade om rent spel har föregått hela spelet. Rawls frestas av denna tanke om jämlikhet men han håller inte med. Rawls menar att även om vägen till sin position eller inkomst i samhället har varit rättvis utifrån föregående resonemang finns det fortfarande orättvisor som påverkat människorna i samhället. Även om diskriminering elimineras finns det också mer grundläggande problem eftersom individer har olika utgångspunkter i livet. Alla individer har inte generna att bli en proffsbasketspelare eller för den delen att bli en arbetsför industriarbetare (Kymlicka, 1994, 87). De naturliga handikapp som finns förlamar vissa människor och det påverkar deras valmöjligheter i samhället. Det är inte bara de naturliga handikappen som han teoretiserar om, det handlar om en individs ursprung. Vissa föräldrar har inte den resurs som behövs för att främja sina barns utveckling på samma sätt som mer inkomststarka föräldrar har. Rawls förespråkar rättvisa genom omfördelning av resurserna. Han menar att en individ endast har rätt till en större resursandel om den individen kan påvisa att den snedfördelningen gynnar samhällets sämst ställda. Rawls menar att vid en människas födsel finns inte möjlighet att välja vilka dina föräldrar är, vilken inkomstgrupp de tillhör eller andra faktorer som kan vara avgörande för en individs framtid. En individ som föds in i en företagarklass i en egendomsägande demokrati har följaktligen bättre utgångspunkt än en som föds in i den outbildade arbetarklassen. Differensprincipen menar att en fördelning endast bör ske om den gynnar de sämst ställda, om fördelningen däremot skulle missgynna den gruppen är den inte önskvärd. Rawls erkänner att det inte rent går att tänka fördelning vid tillämpandet av differensprincipen utan man måste också ta hänsyn till närliggande 15
externa faktorer som kan påverka de sämst ställda. Exempelvis kan en företagares förväntningar vara bättre än den obildade arbetaren men om företagaren höjer sin produktion kan detta också gynna arbetaren genom högre ersättning eller nyanställningar. För att förstå principen kan man titta på två scenarion som han anser är värda att eftersträva. Det första fallet ställer upp scenariot att den sämst ställdas förväntningar är maximerade. Rawls menar att när dess förväntningar är maximerade finns det ingen förbättring i det bäst ställdas förväntningar som påverkar de sämst ställda positivt. När detta är uppfyllt existerar det ett fullkomligt rättvist system (Rawls, 1996, s92), Figur 1 visar hur en rättvis fördelning av välfärd ser ut. När de bäst ställda får det bättre får de sämst ställda förbättringar i samma proportion eller mer. Figur 1 Välfärd 1.3 1.2 1.1 1 0.9 0.8 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.2 Ett rättvist samhälle 0.1 0 Column B Column C Column D Den ekonomiska utveckling Bäst ställda Sämst ställda Det andra fallet är då de bäst ställdas förväntningar bidrar till att den sämst ställdas välfärd förbättras. Om de bäst ställdas förväntningar skulle sjunka skulle också de sämst ställdas sjunka motsvarande. Ökade förväntningar av de bäst ställda skall också öka förväntningarna för de sämst ställda. Han menar att detta också är ett rättvist system men det är inte det systemet som är att föredra. Rawls menar att ett system är orättvist om en eller flera av de mest gynnade förväntningar är omåttliga. Differensprincipen är en maximeringsprincip, precis som det utilitaristerna använder för att definiera störst möjliga nytta. Men det finns en skillnad som bör påpekas. Ett samhälle bör försöka undvika de situationer där maginalbidraget från dem som har det bäst är negativt, eftersom detta, allt annat lika, verkar vara en större brist än att uppnå den bästa systemet när deras bidrag är positivt. Den ännu större skillnaden mellan 16
olika klasser kränker såväl principen om ömsesidiga fördelar som den demokratiska jämlikheten. (Rawls, 1996, s92) Det är detta samhälle och fördelning av resurserna som individerna bakom okunnighetens slöja skulle välja enligt Rawls. 3.2 Legitimitet Uppsatsen ska försöka ta ett steg närmare detta begrepp och definiera det utifrån Johan Rawls tankar om rättvisa. Hans filosofiska bidrag kommer senare att ställs mot den empiriska delen och det kommer att utröna om public service är rättvist i dagens Sverige. Utöver det kommer legitimiteten för TV-licensen i Luleå att undersökas och med hjälp av David Beethams kommer slutsatser för dess legitimitet att ges. Beetham är som Rawls en internationellt erkänd författare och de är till stor del aktuella på sina områden. Den andra teoretiska delen av uppsatsen kommer att koncentrera sig på fenomenet public service legitimitet. Legitmitetsperspektivet som uppsatsen till viss del tar är viktigt för att förstå de krafter som är för och emot det rådande systemet med ett system finansierat på licenser som baseras på mottagningsförmåga istället för användandet. För att en auktoritet, i det här fallet public service med radiotjänst i bakgrunden, ska vara legitim måste den rätta sig efter den rådande moralen i samhället (Fell, 2006, s46) Utan denna efterföljnad uppstår det ett problem mellan auktoriteten och dess underlydande och dess legitimitet riskerar att minska (Fell, 2006, s47). För att utröna i vilken grad public service är legitimt skall en andra teoretiker användas istället även om Rawls själv hade tankar på området. David Beetham är en rådande auktoritet på området legitimitet, han har ställt upp tre kriterier för en legitim makt. I tabellen under förklaras vad en legitim makt har och vad dess motsats har för villkor att uppfylla. Det första kriteriet syftar till den legala legitimiteten hos en makt. För att en auktoritet ska betecknas som en legitim auktoritet måste det rådande styret rätta sig efter de formella instutionerna i ett samhälle. När auktoriteten inte följer de uppställda lagar som existerar råder det en brist på legitimitet. Detta kriterium är det uppsatsen utgår ifrån, i och med flera högt uppsatta politiker inte följt de uppställda reglerna eller implementerar dem existerar det ett problem. (Fell, 2006, s48). Beetham menar att när den styrande auktoriteten inte följer de uppsatta reglerna uppstår det en brist på legitimitet, detta kan härledas till fenomenet med de obetalda tv-licenserna Det andra kriteriet syftar till den moraliska aspekten kring legitimitet. Om den rådande majoriteten av de berörda inte 17