Till: Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Synpunkter på förslag till nytt direktiv om energieffektivitet SABO har vid ett remissmöte den 26 augusti muntligen lämnat synpunkter på förslaget till Europaparlamentets och Rådets direktiv om energieffektivitet. Möjlighet har getts att komplettera dessa synpunkter med skriftliga kommentarer, vilka följer nedan. Allmänt SABO instämmer i ambitionen att minska energianvändningen. SABOs medlemmar de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen arbetar redan idag mycket aktivt och framgångsrikt med detta. Till exempel har 103 av SABOs medlemsföretag, med sammanlagt 385 000 lägenheter, antagit en gemensam målsättning om att minska energianvändningen med 20 % mellan åren 2007 och 2016. Detta arbete pågår nu för fullt. SABO anser emellertid att förslaget till direktiv om energieffektivitet har avgörande brister på främst fem punkter. Det gäller detaljeringsnivån i direktivet, artikel 4 om särskilda krav på offentligt ägda byggnader, artikel 5 om inköp som görs av offentliga organ, artikel 6 om ett årligt besparingskrav på energidistributörer (kvotplikt) samt artikel 8 om krav på individuell mätning av energiförbrukning. Detaljeringsnivån i direktivet Klimat, byggnadsteknik och tekniska system i fastigheterna, liksom hyressättning, skiljer sig väsentligt mellan olika länder i unionen. Exempelvis råder i Sverige och i övriga Norden större temperaturskillnader än på sydligare breddgrader, vilket gör det svårare att på ett korrekt sätt mäta den individuella värmeförbrukningen. Dessutom försörjs
flerbostadshusen i Sverige till 90 % av fjärrvärme som distribueras via seriekopplade rörsystem till lägenheterna, vilket ytterligare försvårar individuell mätning av värmeförbrukning. Dessa skillnader innebär att vilka åtgärder som är mest lämpliga för att spara energi varierar mellan medlemsstaterna. Direktivet om energieffektivitet tar inte hänsyn till detta utan syftar till att införa samma krav i alla medlemsstater. Det inskränker avsevärt möjligheten att genomföra energibesparingar på det sätt som är mest kostnadseffektivt för varje enskild fastighet. Risken är stor att detta leder till suboptimering, dvs. att de resurser som sätts in ger en mindre energieffektivisering än de hade gjort om de använts på ett sätt som varit mer anpassat till den aktuella fastighetens egenskaper och nationella/regionala förhållanden. Bästa sättet att säkerställa att det energibesparingsmål som ryms i Europa 2020-strategin uppnås är enligt SABOs uppfattning att besparingarna görs på grundval av vad som är optimalt och mest kostnadseffektivt i respektive medlemsstat. SABO föreslår att direktivet ges en mer generell inriktning som möjliggör för varje medlemsstat att utforma ett regelverk som är anpassat till de nationella förhållandena och som tar sikte på mål snarare än specifika åtgärder. Artikel 4: Offentliga organ Enligt förslaget i artikel 4 ska medlemsstaterna säkerställa att tre procent av den totala golvytan som ägs av offentliga organ renoveras varje år för att uppfylla minst vissa minimikrav på energiprestanda. Detta förslag leder till snedvridning av konkurrensen och till kraftiga hyreshöjningar som många hyresgäster inte har råd att betala. Snedvridning av konkurrensen Enligt definitionerna i artikel 2 avses med offentliga organ upphandlande myndigheter i enlighet med definitionen i direktiv 2004/18/EG. Det innebär, enligt vår bedömning, att de allmännytta kommunala bostadsaktiebolagen kommer att träffas av bestämmelsen. Villkoren för allmännyttiga hyresvärdar kommer då att skilja sig från villkoren för privata hyresvärdar. - 2
Efter ett omfattande utrednings- och propositionsarbete beslutade riksdagen i juni 2010 om en ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, vilken trädde i kraft den 1 januari 2011. Ett av syftena med den nya lagen var att implementera EU:s statsstödsregler i den lagstiftning som rör den svenska bostadsmarknaden. För att säkerställa att verksamheten inte snedvrider konkurrensen gentemot privata hyresvärdar ska de allmännyttiga kommunala bostadsbolagen arbeta enligt affärsmässiga principer och inte av sin ägare ges några fördelar jämfört med privata hyresvärdar. Det ska råda lika villkor för alla hyresvärdar. Denna viktiga reform skulle slås sönder om särskilda krav på omfattande och kostsamma investeringar ställs endast på allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag och inte på privata hyresvärdar. Då råder inte längre inte lika villkor för alla hyresvärdar och vi får en uppenbar snedvridning av konkurrensen. Kraftiga hyreshöjningar De ekonomiska konsekvenserna blir också omfattande. Eftersom de nationella minimikraven på energiprestanda, vilka ska anges vid tilllämpning av artikel 4 i direktiv 2010/13/EU, ännu inte är fastställda kan någon närmare kostnadsberäkning inte göras. En grov uppskattning av kostnaderna för rimliga energibesparande åtgärder ger vid handen att de, om de görs i samband med ordinarie renovering av fastigheterna, kan komma att uppgå till närmare 2000 kr per kvadratmeter. Detta motsvarar en årlig hyreshöjning på mellan fem och tio procent beroende på vilket avkastningskrav som ställs på investeringen. Då har hänsyn också tagits till den kostnadsbesparing åtgärderna lett till. I de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagens bestånd från 60- och 70-talen finns ett stort behov av renovering främst av tekniska skäl men också för att behålla en god boendemiljö och för att fastigheternas kapitalvärden inte ska försämras. En begränsad upprustning (stambyte, kök, badrum, fasader och tak åtgärdas) kostar omkring 6000 kronor per kvadratmeter och i detta ingår inte några direkta energibesparingsåtgärder. Samtidigt är det just i detta bestånd som det i regel är mest angeläget att göra energibesparingar. Sett ur ett längre perspektiv kan det vara ekonomiskt fördelaktigt att göra energibesparingar samtidigt med ordinarie renovering. Detta inne- - 3
bär att den nuvarande renoveringstakten i genomsnitt en och en halv procent av allmännyttans hela bestånd skulle behöva ökas, vilket innebär ytterligare kostnadsökningar. Svårigheter att hitta evakueringslägenheter och på vissa orter brist på arbetskraft bidrar ytterligare till att öka kostnaderna för renoveringar och energieffektivisering. Sammantaget leder kostnaderna för renovering och energibesparing till kraftiga hyreshöjningsbehov utöver de årliga hyreshöjningar som beror på den allmänna kostnadsutvecklingen. En stor del av bostadsbolagens hyresgäster är låginkomsttagare och har inte möjlighet att betala kraftigt höjda hyror. SABO föreslår att det i direktivet görs ett undantag från treprocentsregeln för offentliga aktörer som agerar på en konkurrensutsatt marknad och därför enligt lag ska arbeta affärsmässigt. Bestämmelsen kommer då inte att träffa allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Därmed säkerställs att det inte sker någon snedvridning av konkurrensen samtidigt som hyreshöjningsbehoven minskar. Artikel 5: Inköp av offentliga organ Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att offentliga organ endast köper produkter, tjänster och byggnader med höga energieffektivitetsprestanda. Genom att begreppet offentliga organ används kommer de allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolagen, enligt vår bedömning, att träffas av bestämmelsen. På motsvarande sätt som redovisats under artikel 4 ovan kommer konkurrensen att snedvridas, eftersom villkoren för allmännyttiga kommunala hyresvärdar kommer att skilja sig från villkoren för privata hyresvärdar. SABO föreslår att det i direktivet görs ett undantag från dessa inköpsregler för offentliga aktörer som agerar på en konkurrensutsatt marknad och därför enligt lag ska arbeta affärsmässigt. Artikel 6: Kvotpliktsystem för energieffektivitet Enligt förslaget ska medlemsstaterna inrätta ett kvotpliktsystem för energieffektivitet för att säkerställa att energidistributörer eller andra - 4
företag som säljer energi i detaljistledet uppnår årliga besparingar motsvarande 1,5 % av energiförsäljningen bland slutförbrukarna. SABO bedömer att ett sådant system innebär omfattande administrativa kostnader och dessutom blir trubbigt att tillämpa. SABO befarar också att slutförbrukare som redan genomfört flera energieffektiviseringsåtgärder får vara med och finansiera åtgärder hos de slutförbrukare som ännu inte genomfört åtgärder. SABO föreslår att ett krav på årliga besparingar inte bör uppställas schablonmässigt på det sätt som föreslås, utan utformas så att hänsyn tas till vilka energibesparingsåtgärder som redan är gjorda i den aktuella fastigheten, byggnadens tekniska förutsättningar och möjligheten att vidta kostnadseffektiva åtgärder. Initiativ till åtgärder ska kunna tas såväl av energidistributörer som av slutförbrukare. Artikel 8: Mätning och upplysande fakturering Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att slutförbrukare av el, naturgas, fjärrvärme eller fjärrkyla och fjärrvarmvatten förses med individuella mätare som mäter den faktiska energiförbrukningen korrekt. Värme Att införa individuell mätning av värme är i praktiken tekniskt mycket komplicerat. Krav på obligatorisk individuell mätning kan enligt SABOs uppfattning leda till omfattande och kostsamma investeringar i flerbostadshus utan någon som helst garanti för att energiförbrukningen minskar. Erfarenheterna av individuell mätning och debitering av värme är begränsade. Bland SABOs medlemsföretag förekommer detta endast i 14 000 lägenheter, vilket motsvarar mindre än två procent av beståndet. Det har visat sig att individuell värmemätning är komplicerat att genomföra på ett rättvist sätt. Uppvärmningskostnaden påverkas till stor del av faktorer som hyresgästen inte råder över, till exempel lägenhetens placering i huset och temperatur i intilliggande lägenheter. Det blir därmed svårt att skapa tillit till ett sådant system. Det är svårt att ta betalt på ett rättvist sätt och den administrativa bördan kan bli mycket - 5
kostsam för fastighetsägaren. Hyresgästen saknar dessutom möjligheter att göra något åt eventuella fastighetstekniska brister som orsakar värmeförluster eller på annat sätt ökar energibehovet. Hur enskilda hyresgäster agerar har också stor betydelse. Den logik som förslaget till direktiv tycks bygga på är att de boende självklart föredrar lägre värme i bostaden om man sparar pengar på detta. De få erfarenheter som finns ger inget stöd för den teorin. En del hyresgäster väljer naturligtvis att minska sin energiförbrukning, medan andra väljer att öka den. De tycker t.ex. att högre innetemperatur är en komfort som man är beredd att betala extra för. Ett system som ska erbjuda de boende valfrihet måste också dimensioneras så att det klarar av att alla boende väljer det minst energisnåla alternativet. Det bör också noteras att i Sverige, till skillnad från i många andra medlemsstater, ingår värmen normalt i hyran. Detta gör att fastighetsägaren har ett starkt incitament att få ner kostnaderna för uppvärmning. Läggs kostnaden direkt på hyresgästen, att betala efter förbrukning, innebär det att man tar bort incitamentet för fastighetsägaren att vidta övergripande energieffektiviseringsåtgärder, som t.ex. tilläggsisolering och fönsterbyten. Att installera system för individuell mätning av värme och varmvatten kostar mellan 7000 och 10 000 kronor per lägenhet, vartill kommer drift- och administrativa kostnader på minst 500 kr per lägenhet och år. Detta motsvarar enbart för SABOs medlemsföretag en investering på minst fem miljarder kronor och en årlig kostnad på omkring 350 miljoner. Slutsats: Någon forskning som visar att individuell mätning och debitering leder till energibesparingar finns inte. De praktiska erfarenheter som finns talar för att det sällan är ekonomiskt försvarbart, dvs. investerings- och driftkostnader täcks inte av de besparingar som investeringen kan leda till. Tvärtom riskerar kravet tränga undan andra energieffektiviseringsåtgärder med större besparingspotential. Att i detta läge helt utan förstudier eller konsekvensanalyser kräva en sådan miljardinvestering framstår som samhällsekonomiskt mycket oklokt. Ett sådant krav är rimligt att ställa först när det finns system som är tekniskt väl fungerande, ekonomiskt försvarbara att installera, upplevs ge ett rättvist utfall vid debitering och till vilket såväl hyresvärdar som hyresgäster - 6
känner tilltro. Därför är det angeläget att sådana system utvecklas så snart som möjligt. SABO föreslår att krav på obligatorisk individuell mätning av värme inte införs förrän det finns system som är tekniskt väl fungerande, ekonomiskt försvarbara och som garanterar en rättvis kostnadsfördelning mellan hushållen. Varmvatten Bland SABOs medlemsföretag tillämpas individuell mätning av varmvatten i 18 000 lägenheter. Erfarenheterna visar att detta under vissa förutsättningar är en effektiv åtgärd, som stimulerar till minskad energianvändning. Den är emellertid kostsam och brukar därför göras i samband med annat nödvändigt ingrepp i lägenheterna, exempelvis ett stambyte. SABO anser därför att det är rimligt att ställa krav på system för individuell mätning och debitering av varmvatten i nyproduktion och vid större renoveringar. När det gäller fastighetsbeståndet i övrigt bör krav på individuell mätning och debitering bara ställas om den energibesparing som åtgärden bedöms leda till kan finansiera investeringen samt drift och underhåll av systemet. Denna uppfattning uttrycks också tydligt i en gemensam rekommendation (utfärdad i juni 2011) om individuell mätning och debitering från SABO, Fastighetsägarna och Hyresgästföreningen, där det också framhålls att investeringar bör göras på grundval av affärsmässiga principer. SABO föreslår att kravet på obligatorisk individuell mätning av varmvatten begränsas till nybyggda hus och hus som genomgår en större renovering. Strukturfonderna I syftesbeskrivningen (punkt 33) står att medlemsstaterna bör uppmuntras att till fullo dra nytta av strukturfonderna och sammanhållningsfonden för att utlösa investeringar i åtgärder för att förbättra energieffektiviteten. - 7
Oavsett hur direktivet slutligen kommer att utformas vill SABO understryka vikten av att Sverige utnyttjar möjligheten att använda strukturfonderna för investeringar i energieffektiviseringsåtgärder, såväl i allmännyttiga som privat ägda bostadsfastigheter. Flera medlemsstater, t.ex. Frankrike och Storbritannien, har på ett framgångsrikt sätt använt sig av strukturfonderna för energieffektivisering av bostäder. SABO uppmanar regeringen att se till att förutsättningar skapas för att medel från strukturfonderna ska kunna användas för energieffektiviseringsåtgärder i bostadshus, även i Sverige. Stockholm den 31 augusti 2011 Kurt Eliasson VD - 8