ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den XXX [ ](2013) XXX draft ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Vägledande kommentar till direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG Artikel 5: Offentliga sektorns byggnaders roll som förebild COURTESY TRANSLATION OF SWD(2013) 445 FINAL

2 INNEHÅLL A. Inledning... 1 B. Skyldighetens omfattning... 1 C. Fastställande av underlag för uträkning av målet (förteckning eller alternativ strategi)... 2 D. Exempel på sätt att uppnå målet om en treprocentig renoveringstakt... 5

3 ARTIKEL 5: OFFENTLIGA SEKTORNS BYGGNADERS ROLL SOM FÖREBILD A. INLEDNING 1. Enligt artikel 5 i direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet 1 (nedan kallat energieffektivitetsdirektivet eller direktivet) ska medlemsstaterna säkerställa att 3 % av den totala golvytan i uppvärmda och/eller kylda byggnader som ägs och utnyttjas av dess statliga myndigheter från och med den 1 januari 2014 renoveras varje år för att uppfylla de minimikrav avseende energiprestanda som respektive medlemsstat har fastställt i enlighet med artikel 4 i direktivet om byggnaders energiprestanda (2010/31/EU) 2. Genomförandet av artikel 5 i energieffektivitetsdirektivet bygger därför på ett korrekt införlivande av direktivet om byggnaders energiprestanda. Utöver denna grundskyldighet, som fastställs i punkterna 1 5, innehåller artikeln också bestämmelser om en alternativ strategi (punkt 6). Syftet med denna kommentar är att ge medlemsstaterna vägledning om tillämpningen av artikel 5 i energieffektivitetsdirektivet. Genom kommentaren klarläggs kommissionens synpunkter, utan att detta ändrar direktivets rättsliga verkan eller påverkar domstolens bindande tolkning av artikel 5. B. SKYLDIGHETENS OMFATTNING 2. I artikel 2.9 i energieffektivitetsdirektivet definieras statliga myndigheter som alla administrativa organ vilkas behörighet sträcker sig över en medlemsstats hela territorium. Vid tillämpningen av denna definition kan medlemsstaterna stödja sig på följande: Bilaga IV till direktivet om offentlig upphandling (2004/18/EG 3 ), som omfattar en förteckning över alla statliga myndigheter i samtliga medlemsstater. De uppgifter om offentliga räkenskaper som samlas in av Eurostat på grundval av rådets förordning (EG) nr 479/2009 om tillämpningen av protokollet om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen 4. I riktlinjerna till rådets förordning (EG) nr 479/2009, ENS95 5 (det europeiska national- och regionalräkenskapssystemet), definieras statliga myndigheter på följande sätt i punkt S.1311: Alla administrativa organ tillhörande staten och andra statliga byråer vilkas behörighet normalt sett omfattar hela det ekonomiska området, med undantag för förvaltningen av socialförsäkringsmedel. Delsektor S.1311 inbegriper icke-vinstdrivande institutioner som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vilkas behörighet omfattar hela det ekonomiska området. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG (EUT L 315, , s. 1). 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/31/EU av den 19 maj 2010 om byggnaders energiprestanda (omarbetning) (EUT L 153, , s. 13). 3 EUT L 134, , s EUT L 145, , s

4 Denna definition avviker från den som används i energieffektivitetsdirektivet genom att den senare inte uttryckligen hänvisar till statliga byråer och genom att den inte utesluter administrativa organ för förvaltningen av socialförsäkringsmedel. Medlemsstaterna kan därför i princip använda de förteckningar över statliga myndighetsorgan som anges enligt rådets förordning (EG) nr 479/2009 som en möjlig hänvisning vid fastställandet av vilka institutioner som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 5 i energieffektivitetsdirektivet, med beaktande av de skillnader som nämns ovan. 3. I kommissionens riktlinjer avseende rådets förordning (EG) nr 479/2009 klargörs att statliga myndigheter med avseende på denna förordning utgörs av icke-vinstdrivande institutioner som kontrolleras och huvudsakligen finansieras av staten och vilkas behörighet omfattar hela det ekonomiska området. Följaktligen begränsas inte begreppet statliga myndigheter till ministerier, utan omfattar även enheter som är direkt beroende av desamma i fråga om befogenheter (de är alltså inte helt självständiga) och finansiering. Rådets förordning (EG) nr 479/2009 och tillhörande riktlinjer tillhandahåller möjliga kriterier för medlemsstaternas fastställande av tillämpningsområdet för statliga myndigheter i samband med energieffektivitetsdirektivet, utan att på något sätt vara bindande eftersom energieffektivitetsdirektivet varken innehåller hänvisningar till rådets förordning (EG) nr 479/2009 eller till bilaga IV till direktivet om offentlig upphandling i fråga om definitionen av statliga myndigheter. 4. Vid fastställandet av omfattningen för den skyldighet som anges i artikel 5 i energieffektivitetsdirektivet bör medlemsstaterna beakta skäl 17 i detta, där följande anges: [ ] Skyldigheten att renovera golvyta i statliga myndighetsbyggnader bör också gälla andra administrativa organ vilkas behörighet sträcker sig över en medlemsstats hela territorium. Om det i en viss medlemsstat med avseende på en viss behörighet inte finns något sådant tillämpligt administrativt organ som omfattar hela territoriet, bör skyldigheten gälla sådana administrativa organ vilkas behörighet tillsammans omfattar hela territoriet. Genom detta skäl beaktas vissa medlemsstaters federala uppbyggnad och skälet är relevant för de medlemsstater där det beträffande vissa behörigheter (såsom hälsovård eller utbildning) saknas myndigheter som utövar kontroll eller tillhandahåller huvudsaklig finansiering på statlig/nationell nivå. C. FASTSTÄLLANDE AV UNDERLAG FÖR UTRÄKNING AV MÅLET (FÖRTECKNING ELLER ALTERNATIV STRATEGI) 5. Medlemsstaterna kan välja mellan två olika metoder för att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5. Grundskyldigheten fastställs i artikel 5.1 och den alternativa strategin/skyldigheten i artikel 5.6. Oavsett om en medlemsstat uppfyller den ena eller den andra av dessa skyldigheter förväntas det leda till en likvärdig förbättring i byggnadernas energiprestanda. Valet av strategi avgör alltså i huvudsak endast tillvägagångssättet för att nå detta mål. 6. Enligt grundskyldigheten (standardmetoden) måste energiprestandan för och ytan 6 i alla de byggnader som omfattas av artikel 5 anges i en offentlig förteckning i enlighet med vad som fastställs i artikel 5.5, dock ej för de byggnader som enligt artikel 5.2 får undantas. Denna 6 I detta diskussionsdokument används yta som synonymt med total användbar golvyta. Den faktiska definitionen av yta med avseende på denna artikel måste formuleras på ett sätt som säkerställer överensstämmelse med de energicertifikat som används i den berörda medlemsstaten/regionen.

5 uppgift förenklas av det faktum att medlemsstaterna enligt artikel 12 i direktivet om byggnaders energiprestanda redan är skyldiga att utfärda energicertifikat för byggnader som utnyttjas av en offentlig myndighet och ofta besöks av allmänheten. Detta krav i direktivet om byggnaders energiprestanda gäller från och med den 9 januari 2013 för byggnader med en total användbar golvyta på minst 500 m 2, och från och med den 9 juli 2015 för byggnader där denna yta är minst 250 m 2. Enligt artikel 11 i direktivet om byggnaders energiprestanda måste energicertifikaten innehålla byggnadens energiprestanda och referensvärden, såsom minimikrav avseende energiprestanda, så att ägare av eller hyresgäster i byggnaden eller byggnadsenheten kan jämföra och bedöma dess energiprestanda, rekommendationer för hur energiprestandan för en byggnad eller en byggnadsenhet kan förbättras i fråga om kostnadsoptimering eller kostnadseffektivitet. 7. Medlemsstaterna kan därför använda energicertifikaten för att fastställa vilka byggnader som inte lever upp till minimikraven avseende energiprestanda och vilka åtgärder som behöver vidtas för att dessa byggnader ska uppnå den effektivitet som krävs. 8. Två bestämmelser i direktivet ger utrymme för flexibilitet när grundskyldigheten (standardstrategin) tillämpas: I artikel 5.3 fastställs att en medlemsstat som renoverar mer än 3 % av den totala golvytan i statliga myndigheters byggnader ett visst år får medräkna överskottet under något av de tre föregående eller efterföljande åren. I artikel 5.4 fastställs att medlemsstaterna i den årliga renoveringstakten av statliga myndigheters byggnader får medräkna o nybyggda byggnader som utnyttjas och ägs som ersättning för specifika byggnader som var statliga myndigheters och som rivits under något av de två föregående åren, eller o byggnader som har sålts, rivits eller tagits ur bruk under något av de två föregående åren på grund av intensivare användning av andra byggnader. 9. Vid tillämpning av den alternativa strategi/skyldighet som beskrivs i artikel 5.6 får energibesparingsmålet beräknas med hjälp av lämpliga standardvärden för energianvändningen uttryckt i kilowattimmar eller någon annan energienhet hos angivna referensbyggnader i de statliga myndigheternas byggnadsbestånd före och efter renovering och enligt uppskattningar av byggnadsbeståndets yta. De energibesparingar som åstadkoms vid tillämpning av den alternativa strategin är kumulativa, vilket innebär att medlemsstaterna är skyldiga att uppnå summan av de årliga besparingarna för hela perioden mellan 2014 och Samtliga besparingar måste också, i enlighet med artikel 5.6, åstadkommas inom statliga myndigheters byggnadsbestånd. 10. Den grundprincip som fastställs i direktivet är att de energibesparingar som uppnås genom tillämpning av den alternativa strategin måste motsvara de energibesparingar som en treprocentig renoveringstakt (standardstrategin) skulle ge. Direktivet tillåter att den energibesparingsnivå som standardstrategin skulle ge uppskattas med hjälp av standardvärden. Även om det vid tillämpning av den alternativa strategin inte finns något krav på att upprätta en förteckning över de byggnader som ägs och utnyttjas av statliga myndigheter bör det påpekas att det bästa sätt sättet att säkerställa likvärdighet är att använda en sådan förteckning som omnämns i artikel 5.5 som underlag för uträkningen av det alternativa målet (dvs. ett mål som utrycks i sparad energimängd snarare än i renoverad yta),

6 eftersom detta ger ett mer precist resultat än om målet fastställs på basis av uppskattningar. Eftersom det förhåller sig så kan det vara av intresse för medlemsstaterna att upprätta och använda förteckningen oavsett om de väljer den alternativa strategin eller standardstrategin för att nå målet. 11. Om en medlemsstat istället beslutar sig för att använda standardvärden för att beräkna det alternativa energibesparingsmålet i enlighet med artikel 5.6 andra stycket kan den använda de element som föreskrivs i direktivet om byggnaders energiprestanda och den relaterade kostnadsoptimala metoden 7, dvs. typer av referensbyggnader, referensvärden för energianvändning för var och en av referensbyggnadstyperna före renovering, referensvärden för kostnadsoptimal energianvändning för var och en av referensbyggnadstyperna efter genomförande av angivna energieffektiviseringsåtgärder. 12. De definierade energieffektiviseringsåtgärder som ingår i den kostnadsoptimala metoden omfattar endast åtgärder som gäller klimatskal, byggnadselement och tekniska system. Därför måste de besparingar som åstadkommits genom beteendeförändringar mätas/uppskattas med andra tillförlitliga metoder, t.ex. undersökningsbaserade eller uppmätta besparingar. 13. Med den alternativa strategin kan olika sätt för att minska energianvändningen i statliga myndigheters byggnader (beteendeförändringar, totalrenoveringar, mindre omfattande renoveringar osv.) kombineras. 14. I enlighet med energieffektivitetsdirektivet kan medlemsstaterna använda vissa flexibilitetsmekanismer, vilka fastställs i artikel 5.3 och 5.4, med avseende på renoveringstaktsmålet (standardstrategin). I artikel 5.6 fastställs att medlemsstaterna vid tillämpning av den alternativa strategin senast 2020 måste uppnå besparingar som minst motsvarar de besparingar som en treprocentig renoveringstakt i enlighet med artikel 5.1 skulle ge. Detta innebär att det, på samma sätt som enligt artikel 5.3, är möjligt att i målet för ett visst år medräkna uppnådda överskottsbesparingar under föregående eller kommande år. Eftersom målet vid tillämpning av den alternativa strategin uttrycks i termer av energi kommer de flexibilitetsmekanismer som anges i artikel 5.4 (att ersätta ineffektiva byggnader med mer effektiva och att flytta personal till mindre utrymmen) att leda till minskad energianvändning, och därför är dessa mekanismer i praktiken tillgängliga även med den alternativa strategin. 15. De medlemsstater som väljer den alternativa strategin ska senast den 31 december 2013 anmäla till kommissionen vilka alternativa åtgärder de planerar att vidta och visa hur de kommer att uppnå likvärdig förbättring av energiprestandan hos byggnaderna i de statliga myndigheternas byggnadsbestånd. När det gäller anmälningsmetoder ska medlemsstaterna anmäla de lagbestämmelser som används för att införliva direktivet i nationell lagstiftning genom registrering i NIF-databasen. För att säkerställa en effektiv informationsöverföring bör medlemsstaterna uppmuntras att använda NIF-databasen även för de andra anmälningar som direktivet kräver, exempelvis enligt artikel Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 244/2012 av den 16 januari 2012 om komplettering av direktiv 2010/31/EU genom fastställande av en ram för jämförelsemetod för beräkning av kostnadsoptimala nivåer för minimikrav avseende energiprestanda för byggnader och byggnadselement (EUT L 81, , s. 18).

7 D. EXEMPEL PÅ SÄTT ATT UPPNÅ MÅLET OM EN TREPROCENTIG RENOVERINGSTAKT 16. Syftet med exemplen nedan är att på ett praktiskt sätt visa hur den treprocentiga renoveringstakten kan fastställas och uppnås vid tillämpning av standardstrategin respektive den alternativa strategin så som dessa beskrivs i artikel 5 i energieffektivitetsdirektivet. Siffrorna och symbolerna syftar endast till att illustrera exemplen. 17. Exempel 1. Standardstrategi med tillämpning av de olika flexibilitetsmekanismerna 18. Beräkning av målet Byggna d Yta (i m 2 ) Klassificering Byggnad under minimigränsen för nybyggen/större renoveringar (antas vara B) Total yta hos byggnader under minimigränsen B C v D v B E v A E v E v Totalt: I det här exemplet blir målet för ett givet år 3 % * = m I enlighet med artikel 5.1 femte stycket måste medlemsstaterna, om det är kostnadseffektivt och tekniskt genomförbart, prioritera renovering av de byggnader som har sämst energiprestanda. I princip bör kostnadseffektiviteten vara säkerställd i och med att den energiprestandanivå som är målet kan baseras på den kostnadsoptimala metoden i enlighet med direktivet om byggnaders energiprestanda. 20. I det scenario som presenteras i exempel 1 innebär detta att byggnaderna 5 och 7 bör prioriteras. Samtidigt tillåter dock artikel 5.4 att medlemsstaterna i den årliga renoveringstakten medräknar nybyggda byggnader som utnyttjas och ägs som ersättning för specifika byggnader som var statliga myndigheters och som rivits under något av de två föregående åren eller byggnader som har sålts, rivits eller tagits ur bruk under något av de två föregående åren på grund av en mer intensiv användning av andra byggnader. Om vi antar att byggnad 4 har byggts för att ersätta en specifik byggnad som tillhört statliga myndigheter och som rivits under de två föregående åren, kan denna byggnads yta medräknas i 8 I det här exemplet antas byggnad 8 ha sålts av de statliga myndigheterna under de två föregående åren, varför dess yta inte medräknats i nämnaren (den totala ytan hos de byggnader som den 1 januari ägdes eller utnyttjades av statliga myndigheter och som inte uppfyllde minimikraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda).

8 renoveringstakten. Om vi antar att byggnad 8 såldes under något av de två föregående åren och att den personal som arbetade där har flyttats till byggnaderna 1 7 kan även denna byggnads yta medräknas i renoveringstakten. När dessa två byggnader medräknas blir det resterande årsmålet 225 m 2 (1 425 [ ]). 21. Följaktligen finns det två alternativa sätt för att uppnå målet: Alternativ 1: Renovera byggnad 7. Årsmålet uppnås. Alternativ 2: Renovera byggnad 5. Med tanke på denna byggnads yta kan de besparingar som en renovering föranleder medräknas det aktuella året och under de tre följande åren. 22. Exempel 2. Alternativ strategi/skyldighet: beräkning av energibesparingsmålet med hjälp av uppskattningar och standardvärden samt olika alternativ för att nå målet 23. Beräkning av målet a. Typer av referensbyggnader tillhörande statliga myndigheter b. Energianvändning c. Kostnadsoptimal energianvändning efter genomförande av definierade energieffektiviseringsåtgärder d. Total uppskattad yta för en viss byggnadskategori, uttryckt i tusental m 2 Total energibesparing (GWh) Beräkning: (b-c) * d/1 000 Kontor Utbildningsbyggnader och sjukhus Bostäder Övrigt nämnare enligt den alternativa strategin Resultat: I det här exemplet blir årsmålet alltså 3 % * GWh = GWh (den uppskattade mängd energi som skulle sparas om 3 % av de statliga myndigheternas byggnader renoverades för att uppnå kostnadsoptimala energianvändningsnivåer). 24. Som nämnts i avsnitt 3 i detta dokument kan det vara praktiskt för medlemsstaterna att ta förteckningen till hjälp när det alternativa målet ska fastställas. I detta fall kan en formel som liknar den i tabellen ovan användas där b är energianvändningen hos varje byggnad som inte uppfyller kraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda,

9 c är den minimianvändning som krävs enligt direktivet om byggnaders energiprestanda, d är ytan hos varje byggnad som inte uppfyller kraven enligt direktivet om byggnaders energiprestanda. 25. Underalternativ ett inom ramen för den alternativa strategin: nå målet genom att fullt ut utnyttja den kostnadseffektiva besparingspotentialen genom totalrenoveringar a. Typer av referensbyggnader tillhörande statliga myndigheter b. Energianvändning c. Energianvändning efter fullt utnyttjande av den kostnadseffektiva besparingspotentialen d. Renoverad yta (tusental m 2 ) Kontor Utbildningsbyggnader och sjukhus Idrottsanläggningar Övrigt Mål Total energibesparing (GWh) Beräkning: (b-c) * d/1 000 Resultat: Årsmålet nåddes genom att cirka 1 % av golvytan renoverades (kolumn d i den första tabellen i exempel 2 delat med kolumn d i den andra tabellen i exempel 2) så att en energianvändningsnivå nära noll (i det här fallet satt till 20 kwh/m 2 ) uppnåddes. 26. Underalternativ två inom ramen för den alternativa strategin: nå målet genom beteendeförändringar a. Typer av referensbyggnader tillhörande statliga myndigheter b. Energianvändning c. Energianvändning efter beteendeförändringar d. Yta i byggnader där beteendeförändringar behöver genomföras (tusental m 2 ) Kontor Utbildningsbyggnader och sjukhus Idrottsanläggningar Övrigt Mål Total energibesparing (GWh) Beräkning: (b-c) * d/1 000 Resultat: Om beteendeförändringarna antas föranleda en minskning av energianvändningen

10 med i genomsnitt 10 % måste förändringarna genomföras i cirka 10 % av de byggnader som ägs och utnyttjas av statliga myndigheter (kolumn d i den första tabellen i exempel 2 delat med kolumn d i den tredje tabellen i exempel 2). Exemplen på sätt att nå målen inom ramen för den alternativa strategin ovan är inte uttömmande eftersom medlemsstaterna har möjlighet att uppfylla sin skyldighet genom vilken kombination som helst av renoveringar av olika omfattning, beteendeförändringar eller förvaltning av befintliga byggnader som påverkar energianvändningen och leder till energibesparingar som motsvarar de som skulle uppnås om 3 % av de relevanta byggnaderna renoverades så att de uppfyllde de minimikrav på energiprestanda som fastställts i enlighet med direktivet om byggnaders energiprestanda.