STORA TJÄNSTEPENSIONSDAGEN 2005 Hur skall kommunerna klara pensionsavgångarna? Uppsala 2005-02-04 Föredrag av Hans Jensevik VD, Svensk KommunRating Smedsgränd 2 A 753 20 Uppsala Tfn 018-14 60 30 Fax 018-14 60 34 SVENSK KOMMUNRATING 2004-09-07 Smedsgränd 2a, 753 20 Uppsala, Tel: 018-14 60 30, Fax:018-14 60 34, www.kommunrating.se
Svensk KommunRating en presentation Svensk KommunRating är helt oberoende av kreditmarknadens och den offentliga sektorns parter. Det är helt privatägt, vilket garanterar oberoende och opartiskhet. Svensk KommunRating har två värdegrunder: Vi mäter uthålliga finanser i ett generationsperspektiv och vi verkar för ett fördjupat kommunalt självstyre. Det senare kravet innebär att vi idag försvarar det kommunala självstyret mot bl a rikspolitikernas centralistiska ambitioner. Kommunalpolitikerna trängs allt hårdare. Bild 1: Hans Jensevik, VD Svensk KommunRating är till professionen nationalekonom och kommunanalytiker. En mer ingående presentation finns på vår hemsida. 2
Svaret är negativt men det finns en strategi Rubrikens fråga lyder Hur ska kommunerna klara pensionsavgångarna?. Svaret är inte odelat positivt, ty flertalet kommuner kommer sannolikt inte att klara detta bra. Jag menar att nödvändiga förutsättningar, som behöver vara uppfyllda för att kommuner skall klara sina framtida förpliktelser, inte finns idag. Frågan är om de kommer att förverkligas inom en snar framtid. Frågan är om folket, ty det gäller våra författningar, förstår lägets allvar och tvingar rikspolitikerna till reformer. Läget är mycket komplicerat både i ett politisktpsykologiskt och författningsmässigt perspektiv, vilket det är min förhoppning att jag snart skall kunna förklara för er. Då är också arbetsfördelningen klar mellan mig och Jörgen Öckinger, chefsekonom i Linköping. Han kommer med perspektivet nerifrån och upp och kommer att presentera hur man resonerar i Linköping kommun. Jag är mer intresserad av ett makro- och författningsperspektiv, dvs uppifrån och ner. Pensionsfrågan ligger i vår demokratis blinda fläck För något mer än 20 år sedan, 1983 sändes jag till Robert Mugabes Zimbabwe som administrativ biståndsarbetare. Under ankomstkvällens välkomstparty skålades det mycket för Josef Bros Tito, Kim Il Sung och undertecknad och jag undrade vad det var för sällskap jag kommit till i den marxistiska frontstatens Zimbabwe, som fick 100 mkr i bistånd varje år. Jag var där sammantaget ett år mellan 1983-86 och fick hela min världsbild vänd upp och ned inklusive mitt perspektiv på Sverige. Första veckans seminarier på kommundepartementet gällde författningar och Sverige var den överlägsna förebilden som Demokratisk folkrepublik med gillrade val. Vi hade just haft ett kärnkraftsval med två ja-alternativ och ett nej. Av alla analyserade folkomröstningar i Sverige var det bara en som inte var gillrad, den om höger- eller vänstertrafik. Deras statsvetare var begåvade och bra pålästa. I flygplanet hem efter mina första omtumlande veckor insåg jag att det inte skulle vara trovärdigt att berätta vad jag lärt mig i Zimbabwe om den demokratiska enhetsstaten Sverige, som vi själva väljer att benämna vårt statsskick. Vår perfekta åsiktsdiktatur beundrades av nordkoreaner och jugoslaver medan amerikanska och engelska samhällsvetare hade svårt att alltid uttrycka sig artigt. Dilemmat i politiken är att de kortsiktiga frågorna slår ut de långsiktiga. Pensioner är långsiktiga frågor. Det har med vårt sparande i samhället att göra och med förvaltning av ansamlade sparmedel. I den kortsiktiga politiken leder all beviljad överkonsumtion till ett motsvarande minskat sparande. Politikerna omvandlar sparande, dvs framtida konsumtionsmöjligheter till omedelbar offentlig konsumtion, för att tillfredsställa väljarna. Det saknas konstitutionella skydd för den långa sikten i enhetsstaten. Anta att den svenska statsministern, oberoende av partifärg, behöver 100 miljader kronor ur pensionsfonderna för offentlig konsumtion inför ett val. Han behöver bara överföra pengarna och möter inga hinder av följande skäl och jag hänvisar till bild 2: 3
1. Sverige har en beskrivande författning i stället för en normativ, dvs vad politikerna gör blir grundlag. Vi skulle kunna tänka oss att det fanns en normativ regel om ett förmögenhetsskydd för våra pensionsfonder så som den var formulerad i 1953 års kommunallag. Idag är till och med kommunallagen från 1991 helt finansiellt avreglerad. 2. Vi saknar, dock inte formellt men i praktiken, författningsdomstol. Skulle det finnas ett förmögenhetsskydd så finns det ingen instans som genom domstolsmakt hindrar överföring av pengarna. Därmed uppmärksammas inte folket på politiska tveksamheter, vilket gör politisk opposition mindre effektiv. Robert Mugabe fick ofta sina beslut upphävda av författningsdomstolen i Zimbabwe under 80-talet. 3. Avsaknaden av normativ författning och författningsdomstol gör maktdelningen verkningslös även om den står inskriven tillsammans med kommunalt självstyre i regeringsformens portalparagraf. Vare sig någon myndighet, kommun eller folket kan överklaga att en statsminister lyfter pengar ur pensionsfonderna. I Ukraina har vi sett folket försvara författningsdomstolen och demokratins spelregler. Här i enhetsstaten saknas den möjligheten och det förstår inte väljarna. De har inga möjligheter att försvara sina framtida pensioner utom i val och där dominerar de kortsiktiga frågorna. Författningen i Sverige har folket överlämnat till den makt den skall reglera. 4. En statsministers utnämningsmakt lamslår institutionell kritik mot åtgärder som uttag ur pensionsfonder. Han får sannolikt i stället argument för att det är både är möjligt och önskvärt. Vem vill inte bli generaldirektör, landshövding, etc? 5. Media torgför allt som normalt, ty 68-generationen fyllde våra journalisthögskolor under 70-talet och de stödjer alla yttringar av stark centralmakt av ideologiska skäl. Media, den tredje statsmakten, beskriver i detta avseende ännu idag enhetsstaten som en progressiv variant av västerländsk demokrati samtidigt som centralistiskt agerande framställs som rätt. 6. Politiskt infiltrerade folkrörelser, dvs en del av våra särintressen, fick jag lära mig, är mer effektiva likriktare av åsikter än klassiskt politrukstyre och lobbyism. Uttag ur pensionsfonder kommer därför inte att vara utmanade på några av våra viktiga folkrörelser. Vad som hände Skandia genom en folkrörelse snabbt organiserad av Arne Rut kommer sannolikt inte att drabba en svensk statsminister. 7. Våra universitet och högskolor är politiserade så våra statsvetare agerar huvudsakligen politiskt korrekt i enhetsstaten. Ingen allvarlig kritik mot uttag ur pensionsfonder är att vänta från deras håll. 8. Sveriges nationalekonomer är anställda av särintressen, stora organisationer, universitet eller högskolor och kommer att inta en stödjande attityd till uttag. Pensionsfrågan i Sverige ligger i vår demokratiskt blinda fläck, vilket gör det svårt för debattörer som tar upp ämnet att bli förstådda och framstå som trovärdiga. Svensson är övertygad om, liksom jag var en gång, att han lever i den bästa av västerländska demokratier. 4
Bild 2 Exemplet 100 miljarder kronor ur ATP-fonderna kan bytas ut mot beskattning av sparandet i privata avtalspensioner i Sverige, PPM-systemet, kommunala avsättningar för avtalspensioner eller vad ni vill som inte är skyddat av annan lag som tar över den svenska enhetsstatens författningar och jag tänker då på EU. Vi har således inte de institutioner, som säkrar våra framtida pensioner från kortsiktig fördelningspolitik av typ Robin-Hood. Här är de skötsamma de rika och de slösaktiga de fattiga och det senare är en oslagbar politisk merit i den korta sikten där rösträkning är guiden. Kommuner vill ibland framstå som svaga men analys indikerar nästan utan undantag att de är mer eller mindre välskötta. Vi vet, ty vi har ett databaserat system där valfri kommuns finanser omedelbart kan analyseras. Kommuner är helt oreglerade försäkringsbolag Vad är en kommun? Här finns två skolor och jag vill nu referera till bild 3. Där finns en köksbords -modell för ekonomin i en kommun. Resurserna man förfogar över eller de kommunala intäkterna består av skatter, statsbidrag och avgifter. Dessa intäkter finansierar den konsumtion nu levande generation beslutar om. Det som skiljer de två skolorna är synen på behovet av sparande. Ni inser av sambanden att negativt sparande är finansiering av konsumtion genom lån eller förskingring. Sådant förekommer. Ingen domstol har med det att göra. Den kortsiktiga skolan anser att kommuner inte skall gå med vinst, att välfärden är given och skall fördelas och att sparandet kan få vara noll. Alla intäkter konsumeras och inte sällan ännu mer. Denna skola omfattas av väldigt många lokala politiker idag om man får döma av hur det ser ut i kommunsektorn. 5
Bild 3 För den långsiktiga skolan är kommuner generationssolidariska organisationer så som våra kommunallagsfäder såg dem en gång. Mer välfärd kan inte tas ut än vad nu levande generation jobbar ihop. De har makten och sköter den kommun som tidigare generationer byggt. Uppgiften är att bygga den kommun som nästa generation - våra barn skall leva och verka i. De skall ta över en kommun med uthålliga finanser och verksamhet. Det första beslutet varje budgetår är vad nu levande generation skall spara för att finansiera bygget av den framtida kommunen. Kommuner har historiskt inte betalt in de årligen intjänade avtalspensionerna till något försäkringsbolag. De har behållit dessa sparmedel och är som rubriken säger helt oreglerade försäkringsbolag. I den kortsiktiga skolan finns inga framtida generationer och tankar att de skall betala ut avtalspensioner. I den långsiktiga finns däremot denna medvetenhet. Var finns de framtida pengarna till avtalspensioner? I den kortsiktiga skolan finns ingenting. Sparandet här är närmast obefintligt. I dessa kommuner skall ett framtida, genom hög tillväxt - sägs det - nyskapat sparande, finansiera direkta utbetalningar av avtalspensioner. Vad är sannolikheten för att framtida generationer om ca 10 á 20 år prioriterar pensioner före vård, skola och omsorg till sina egna barn. Betänk att stora amorteringar på en tung skuldbörda redan finns i botten på utgifterna. Stora delar av förmögenheten är såld och konsumerad av tidigare generationer. Det finns således inget efter generationsegoisterna och nu skall de också ha pensioner. De hoppas på Robin- Hood -politik och att via staten få från de skötsamma. Jag befarar att denna spekulation i moral hazard kan komma att löna sig. Den generationssolidariska kommunen, å andra sidan, kännetecknas däremot av ett sparande som redan idag är så stort att det förutom finansiering av investeringar och 6
amorteringar också innehåller ett väl tilltaget utrymme för framtida årliga utbetalningar av befintlig avtalspensionsskuld. Kommunen klarar således alla sina förpliktelser utan att centrala skuldrelationer försämras samtidigt som en önskad framtida förmögenhet investeras fram. Denna sunda ekonomiska politik behålls varje år in i framtiden till dess kommande generationer tar över. Som ni förstår så har den ställda frågan för dessa kommuner ett positivt svar. Men hur spikar en kommun fast en sådan uthållig ekonomisk politik över åren in i framtiden? Om inte det offentliga erbjuder sådana institutionella lösningar och det gör det inte idag, så kan faktiskt marknaden göra det i demokratier av västerländsk modell. Det kan ske genom tjänster från ratingföretag och de institutionella ramarna för detta finns i Basel II, vars huvudförslag Sverige tyvärr inte kommer att tillämpa enligt besked från Finansinspektionen. Du kan ta del av Basel II och hur deras förslag skulle kunna tillämpas i Sverige på vår hemsida under utredningar. En strategi för uthålliga finanser är lösningen På Svensk KommunRating får vi ofta frågan från lokala politiker om man skall se statsministern, oberoende av partifärg, som en osäker aktör som skall riskhanteras. Med den författning vi har är svaret otvivelaktigt ja. De kommunala uppgifterna är inte författningsmässigt definierade och det finns ingen författningsdomstol som skyddar det kommunala självstyret. Därmed är också de framtida kommunala förpliktelserna i praktiken oskyddade för kortsiktig överkonsumtionspolitik från en statsminister. Jag vill betona att det är oberoende av partifärg, ty politik är med vår författning mycket en fråga om röstmaximering och då vinner de kortsiktiga perspektiven. Bild 4 Kommuner är olika varandra i alla avseenden och inte bara i finansiell styrka. Sektorn är inte transparant. En förtroendekris för en kommuns finanser kan utlösa kris i hela sektorn. Då skall kommunala förpliktelser på ca 525 miljarder (dec 2003) 7
säkras och det gör inte staten med en egen skuld på ca 1 230 miljarder. Den kommunala pensionsskulden var 2003 ca 160 miljarder. Sedan finns det ett antal regioner och landsting som inte är inräknade i denna bild. Vad som ska ske vid en finansiell kris i kommunsektorn är inte konstitutionellt reglerat utan blir en fråga för statsministern. Denne har i det läget en obehindrad tillgång till allt samlat sparande i ekonomin. Vi avråder inte kommuner att vidta olika arrangemang, så som exempelvis Linköping kommun mycket ambitiöst har gjort, för att säkra sina framtida förpliktelser. Men vi är av den uppfattningen att det bästa, trängda, men moraliskt handlande kommunalpolitiker bör göra, är att varje år prioritera fram ett tillräckligt stort sparande och se till att överlämna ett tillräckligt stort sparutrymme till framtida generationer, naturligtvis tillsammans med en lågt belånad och rätt sammansatt kommunal förmögenhet. Sammanfattningsvis menar jag således att kommuner kan klara pensionsavgångarna genom en tydlig strategi för uthålliga finanser, men att incitamenten som författningen erbjuder inte uppmuntrar de lokala politikerna till uthålliga finanser utan snarare tvärt om, därför att staten kommer att rädda dessa finansiellt oansvariga kommuner genom överföringar från de finansiellt välskötta kommunernas pensionsbehållningar och att även det privata pensionssparandet i Sverige kommer att beskattas av detta skäl. I övrigt vill jag sluta som jag inledde med att kommunalråd som hävdar det kommunala självstyret blir alltmer trängda av rikspolitikernas centralistiska ambitioner för var dag som går. Tack för uppmärksamheten! Hans Jensevik, VD Svensk KommunRating, kommunanalytiker 018-14 60 32 Bollplank: Harald Berg, Styrelseordförande, kommunanalytiker 08-770 79 61 8