www.pwc.se Revisionsrapport Granskning av entreprenadtjänster Kerstin Sikander Cert. Kommunal revisor Rebecca Lindström Cert. Kommunal revisor Februari 2017
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund och syfte... 3 2.2. Revisionsfråga... 3 2.3. Revisionskriterier... 3 2.4. Kontrollmål... 3 2.5. Avgränsning och metod... 4 3. Styrning och riktlinjer... 5 3.1. Riktlinjer för upphandling och inköp... 5 3.2. Riktlinjer för attest... 5 3.3. Policy för internkontroll... 6 4. Iakttagelser och bedömningar... 7 4.1. Beställning, avtal... 7 4.1.1. Bedömning... 8 4.2. Attest av leverantörsfakturor sker på ett ändamålsenligt sätt... 8 4.2.1. Fastighetsnämndens delegationsordning... 8 4.2.2. Bedömning... 10 4.3. Uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt... 10 4.3.1. Bedömning... 11 5. Revisionell bedömning... 12 5.1. Revisionell bedömning mot övergripande revisionsfråga... 12 5.2. Bedömning mot kontrollmål... 12 Februari 2017 1 av 12
1. Sammanfattning På uppdrag av s förtroendevalda revisorer har granskat fastighetsnämndens interna kontroll avseende avtal, beställning och attest. Revisionsfrågan för granskningen är: Har fastighetsnämnden en ändamålsenlig intern kontroll avseende avtal, beställning och attest? Efter genomförd granskning bedömer vi att fastighetsnämnden har en i huvudsak ändamålsenlig intern kontroll avseende avtal, beställning och attest. Vår bedömning grundar sig i avstämningen av nedanstående kontrollmål: Vi bedömer att det finns riktlinjer för beställning av entreprenadtjänster och att de i huvudsak efterlevs. Granskningen visar att det finns fastställda rutiner för beställning av entreprenadtjänster. Förvaltningen har också tagit fram standardiserade mallar som stödjer rutinerna. Vi kan dock konstatera att ändrings- och tilläggsarbeten inte i samtliga fall är dokumenterade utan sker muntligen på plats. Vi vill uppmärksamma att risken för eventuella oklarheter om vad som avtalats ökar om inte dokumentationen görs tydlig. Vi bedömer att attestförfarandet till största delen sker enligt kommunens riktlinjer och fastighetskontorets anvisningar för attest. Vi anser dock att det går att förbättra rutinerna avseende dokumentationen vid ändringar under projektets gång. I de fall då avvikelser mot avtal/offerter eller uppskattat pris avviker är vår bedömning att detta särskilt ska dokumenteras för att säkerställa en god intern kontroll. Vidare anser vi att delegationsordningen tydliggörs vad gäller tillkommande arbeten och extra beställningar. Vi bedömer i huvudsak att uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt. Vi grundar vår bedömning på att nämnden fortlöpande erhåller information avseende pågående projekt samt då avvikelser inträffar i projekten. Vidare erhåller nämnden årlig uppföljning av den interna kontrollen. Februari 2017 2 av 12
2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte Enligt Kommunallagen 9 kap 9 ska revisorerna pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Årligen ska revisorerna uttala sig om den interna kontrollen köper årligen entreprenadtjänster för betydande belopp. I planering och genomförande måste det finnas god ordning, struktur och kontroll. Brister kan leda till merkostnader eller att inte förväntad funktion och kvalitet uppnås. Brister i kontroll kan också öppna upp för oegentligheter där kommunens förtroende och anseende kan skadas. Revisorerna har noterat brister avseende den interna kontrollen gällande rutiner och tilllämpning av dessa. Revisorerna har utifrån sin riskanalys beslutat att genomföra en granskning avseende fastighetsnämndens interna kontroll avseende entreprenadtjänster. Syftet är att genomföra en granskning av ett antal investerings- och underhållsprojekt (leverantörsfakturor) och bedöma ifall levererade varor och tjänster samt faktura stämmer överens med avtal, beställning och attest. 2.2. Revisionsfråga Har fastighetsnämnden en ändamålsenlig intern kontroll avseende avtal, beställning och attest? 2.3. Revisionskriterier Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur: Kommunallagen om intern kontroll Kommunens/nämndens attest- och delegationsordning Kommunens policyer och riktlinjer Allmänna bestämmelser för byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader (AB04) 2.4. Kontrollmål Med utgångspunkterna från revisionskriterierna har följande kontrollområden formulerats: Riktlinjer för beställning av entreprenadtjänster har upprättats och efterlevs Avtal finns avseende granskade leverantörer Attest av leverantörsfakturor sker på ett ändamålsenligt sätt Uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt Februari 2017 3 av 12
2.5. Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till fastighetsnämnden. Intervjuer har genomförts med förvaltningschef, chef bygg- och projektavdelningen, chef fastighetsavdelningen, ansvarig beställare/projektledare samt ansvarig ekonom för att få en bild av hur verksamheten arbetar med ovan nämnda kontrollfrågor. I samband med intervjuerna har även dokumentation/riktlinjer/avtal tagits in som berör de olika frågeställningarna. Granskningen har avgränsats till 10 beställningar för perioden 2015-10-01-2016-09-30 bokförda som entreprenadinköp. Rapporten är sakavstämd av berörda personer. Februari 2017 4 av 12
3. Styrning och riktlinjer 3.1. Riktlinjer för upphandling och inköp Riktlinjer för s inklusive de kommunala bolagens upphandling och inköp (KF 2011-02-22, 9) ska ge vägledning till hur anställda och förtroendevalda skall agera när det gäller upphandling och inköp. Enligt riktlinjerna ligger ansvaret för upphandlingar av varor, tjänster och entreprenader på respektive nämnd/bolag. När två eller flera nämnder/bolag har likartade behov av varor och/eller tjänster skall samordning av upphandling göras av den centrala upphandlingsenheten. Ansvaret ligger hos kommunstyrelsen för kommunens samordnade avtal som tecknas av den centrala upphandlingsenheten. Upphandlingsenheten samverkar med andra myndigheter när det bedöms som lämpligt. Syftet med riktlinjerna är att: Säkerställa att varor, tjänster och entreprenader köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad och med minsta möjliga miljöpåverkan. Tydliggöra och ge vägledning för nämnder och bolags upphandlingar och inköp. Långsiktigt medverka till en marknadssituation som präglas av uthållighet och väl fungerande konkurrens. Säkerställa att upphandling sker i enlighet med gällande lagstiftning Underlätta för små och medelstora företag att uppträda som leverantörer till offentlig sektor. 3.2. Riktlinjer för attest Kommunfullmäktige har den 21 juni 2011 antagit Riktlinjer för attest. Riktlinjerna är en del i kommunens interna kontroll. De avhandlar generella regler för attest och kontroll av utbetalningar. Komplement till riktlinjerna har internkontrollreglementet fastställt att varje nämnd, vilket även innefattar styrelse, skall upprätta Anvisningar för attest. Detta innebär bland annat att nämnderna och styrelserna skall upprätta beskrivningar av rutiner. Attestarbetet skall utformas så att den interna kontrollen är tillräcklig. Varje nämnd/styrelse anger innebörd och omfattning av attestanternas ansvar. Målsättningen med reglerna för kontroll av ekonomiska transaktioner är att säkerställa att allt som bokförs är korrekt avseende: Prestation: Att varan eller tjänsten har levererats till eller från kommunen och/eller att transaktionerna i övrigt stämmer med avtalade villkor, samt att lön/arvode betalas ut enligt avtal. o Enligt fastighetskontorets anvisningar för attest kontrolleras detta av beställaren, innan kontrollattest. Kontrolleras mot ramavtal, alternativt avtalas/upphandlas i enlighet med kommunens policy och riktlinjer. (Kontakta upphandlingsenheten vid behov.) Vem som är behörig att beställa regleras i delegationsordningen, eller beslutas av ansvarig chef. Februari 2017 5 av 12
Bokföringsunderlag: Att verifikationen uppfyller krav i den kommunala redovisningslagen och enligt god redovisningssed. o Kontrolleras av ekonomiavdelningen enligt fastighetskontorets anvisningar för attest. Betalningsvillkor: Att betalning sker vid rätt tidpunkt. o Förfallodatum/betalningsvillkor kontrolleras dels av beställaren, vid kontrolloch slutattest/beslutsattest, dels av ekonomiavdelningen, när leverantör läggs upp i Agresso. Vid eventuella fördröjningar i attest/faktura-flödet, påminner/reglerar ekonomiavdelningen (enligt fastighetskontorets anvisningar för attest). I fastighetskontorets anvisningar för attest anges att aktuell förteckning över utsedda attestanter skall finnas tillgänglig i gemensam mapp. Vidare hänvisas till fastighetskontorets delegationsordning som finns på kommunens intranät. 3.3. Policy för internkontroll Policy för internkontroll (KF2016-03-29, 37) anges att en god internkontroll inom kommunkoncernen är till nytta för verksamheten genom effektiva processer samt säker information till invånare och andra intressenter. Syftet med intern kontroll i Halmstads kommun: en ändamålsenlig och effektiv verksamhet som fullgör givna uppdrag och når uppsatta mål en tillförlitlig finansiell rapportering att lagar, regler och styrdokument följs att risker identifieras och bedöms efter väsentlighet, så att de kan förebyggas och förhindras att tidigt upptäcka och om möjligt eliminera allvarliga fel och brister att skapa förutsättningar för verksamheten att ständigt utvecklas och förbättras Enligt policyn har nämnder och bolagsstyrelser det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom sina respektive ansvarsområden. Ansvaret innebär en helhetssyn som omfattar dels skydd av tillgångar och säkerställande av en ändamålsenlig och effektiv verksamhet och dels uppdrag, styrning och uppföljning. I detta ansvar ligger att säkerställa ett system för internkontroll med rutiner och anvisningar samt att en internkontrollplan utarbetas och följs upp årligen. Februari 2017 6 av 12
4. Iakttagelser och bedömningar 4.1. Beställning, avtal Enligt Inköpsorganisation inom fastighetskontoret ska varje förvaltning ha en inköpsorganisation. Endast de personer som är utsedda till avropare respektive inköpare och som genomgått en utbildning och blivit godkända får hantera avrop, direktupphandlingar och förnyade konkurrensutsättningar. Avropare gör avrop från avtal och direktupphandlingar när avtal saknas, max 10 000 kr per inköp, förvaltningen får sätta en lägre gräns. Inköpare gör avrop från avtal, direktupphandlingar över 10 000 kr och inom kommunens gräns för direktupphandlingar. Dokumentationskraven på den här nivån är högre. Inköparen gör även förnyade konkurrensutsättningar. Enligt riktlinjerna så får direktupphandling användas om avtal saknas, men endast om upphandlingen understiger det lagstadgade värdet 1 för direktupphandling eller om det finns synnerliga skäl. Det anges att direktupphandling endast får avse enstaka köp under ett år. Då avtal inte finns ska följande beaktas: Har fler samma behov (verksamhet/förvaltning) Om värdet överstiger direktupphandlingsgränsen på 534 890 kr så ska en uppdragsblankett fyllas i och maila till representant i upphandlingsrådet. Vi direktupphandling ska offerter begäras in skriftligt. Köpet ska konkurrensutsättas och om möjligt ska man vända sig till tre leverantörer. Fastighetsförvaltningen har särskilda mallar avseende rutin för avrop från ramavtal, beställning förnyad konkurrensutsättning, beställning av total- och generalentreprenad. Projektledarna och förvaltarna gör kostnadsberäkningar inom respektive specifika sakkunskapsområden (el, VVS, rör mm). Behövs särskild/ytterligare kompetens anlitas externa konsulter till hjälp för bl.a. kostnadsberäkning. Rutinen inom förvaltningen är att fakturor inte ska vara a conto utan på löpande räkning. Enligt uppgifter tar projektledarna och förvaltarna oftast in en offert på arbeten dvs. ett takpris. Ett takpris är en kombination av ersättningsformerna löpande räkning och fast pris. Parterna enas om löpande räkning samt härutöver att ersättningen ej får överskrida ett visst belopp, det s.k. takpriset. Det kan dock tillkomma vissa oförutsedda händelser som gör att priset ändå blir högre. Ifall detta sker ska entreprenören ha kommunicerat detta till ansvarig samt fått ett godkännande. Dokumentering av detta sker enligt uppgifter antigen via ett protokoll (byggmöten), i form av en anteckning eller muntligen. 1 2016: 534 890 kr (LOU), 993 368 kr (LUF) Februari 2017 7 av 12
De granskade stickproven av fastighetskontorets beställningar har visat att samtliga beställningar antingen upphandlats i enlighet med LOU eller avropats mot entreprenörer med ramavtal. Prioriteringsordningen vid ramavtal med flera entreprenörer följs i de stickprovskontroller som varit aktuella vidare anges det i intervju att så är fallet. 4.1.1. Bedömning Vi bedömer att det finns riktlinjer för beställning av entreprenadtjänster och att de i huvudsak efterlevs. Granskningen visar att det finns fastställda rutiner för beställning av entreprenadtjänster. Förvaltningen har också tagit fram standardiserade mallar som stödjer rutinerna. Vi bedömer utifrån de beställningar som granskats att avrop skett utifrån gällande ramavtalsleverantör eller skett enligt gällande regler för LOU. Det finns skriftliga avtal eller beställningar på de projekt som vi har granskat. Vi kan dock konstatera att ändrings- och tilläggsarbeten inte i samtliga fall är dokumenterade utan sker muntligen på plats. Vi vill uppmärksamma att risken för eventuella oklarheter om vad som avtalats ökar om inte dokumentationen görs tydlig. 4.2. Attest av leverantörsfakturor sker på ett ändamålsenligt sätt 4.2.1. Fastighetsnämndens delegationsordning Enligt delegationsordning för fastighetsnämnden 2 är dess ansvar att kommunens mål i tillämpliga delar förverkligas inom ramen för givna ekonomiska ramar. Inom ansvarsområdet ligger följande uppgifter: - ansvara för genomförande av lokalförsörjning - ansvara för förvaltning av kommunens fastighetsbestånd inom förvaltningsfastigheter - ansvara för förvaltning av bebyggda fastigheter, exklusive uthyrning och - ägaradministration inom utvecklings- och avvecklingsfastigheter - ansvara för förvaltning, exklusive uthyrning och ägaradministration av - AB Industristadens fastigheter - ansvara för kommunalt byggande med undantag av gator och vägar, park- och VAanläggningar - ansvara för tekniska och ekonomiska utredningar för kommunalt byggande med undantag för vägar, park- och VA-anläggningar - handlägga bostadsanpassningsbidrag Delegering från kommunfullmäktige Fastighetsnämnden ska besluta i följande grupper av ärenden; utarrendera, uthyra eller annars upplåta kommunens fastigheter exklusive upplåtelse av offentlig plats. 2 Fastställd av fastighetsnämnden vid 2015-12-16 Februari 2017 8 av 12
Delegering från fastighetsnämnden till förvaltningschefen Fastighetsnämnden delegerar årsvis alla investeringsprojekt i planeringsdirektivet direkt till förvaltningschefen. Förvaltningschefen äger rätt att vidaredelegera inom tjänstemannaorganisationen samt äger rätt att starta projekten. För projekt beslutade av samhällsbyggnadsutskottet som via tjänstemannaorganisationen vidarebefordras till fastighetsnämnden delegerar fastighetsnämnden löpande alla investeringsprojekt direkt till förvaltningschefen. Förvaltningschefen äger rätt att vidaredelegera inom tjänstemannaorganisationen samt äger rätt att starta projekten. Startade projekt ska rapporteras skriftligt på nästkommande nämndsmöte. Vidare anges följande inom ekonomiärenden: 1. Upphandling a) Byggentreprenader max 100 basbelopp, Delegat, Förvaltningschefen med vidare delegation b) Övriga inköp max 30 basbelopp, Delegat, Förvaltningschefen med vidare delegation c) För investeringsprojekt som budgeterat överstiga 30 mnkr ska ianspråktagande och slutredovisning godkännas av kommunstyrelsen. I de stickprov som vi har granskat följs gällande delegation vid beställningar. Dock har det i intervju framkommit att beloppsgränsen kan överskridas vid tilläggsbeställningar och ÄTA-arbeten för ett projekt. Det vill säga att beställningen totalt sett kan överskrida delegationsrätten pga. tillkommande utgifter i projektet. Det går inte vidare för attest till närmaste chef. Enligt de intervjuade kontrollerar respektive förvaltare och projektledare fakturan mot offert samt gör en rimlighetskontroll. Därefter beslutattesteras fakturorna av närmaste chef. Enligt uppgifter från de intervjuade förekommer det sällan felaktigheter i leverantörernas fakturor. Vi har granskat samtliga fakturor i de utvalda projekten samt jämfört mot avtal/offert. Det har inte förekommit några differenser mellan avtalat timpris och debiterat timpris (timersättning), entreprenadarvode etc. I projekt kan det tillkomma vissa oförutsedda händelser. I de fall entreprenören påtalar tillägg ska detta kommunicerats till ansvarig samt fått ett godkännande på eventuella åtgärder. Enligt intervjuerna beskrivs detta ske. Dock sker inte dokumentering av detta i samtliga fall, i de granskade stickproven. ÄTA-arbeten dokumenteras inte alltid vid underhållsarbeten utan ofta görs en muntlig överenskommelse på plats. Anledningen beskrivs delvis bero på de snabba beslut som måste tas på plats men även på den arbetsbelastning som projektledare har. Avtalade ramavtals entreprenörer har rätt till ett entreprenörarvode (BE-arvode) som ska täcka kostnader för centraladministration, risk, vinst, ev. efterbesiktning och ev. viten. Vidare har kommunen enligt ramavtalen rätt till särskilda rabatter avseende material. Februari 2017 9 av 12
I granskade fakturor hänvisas det i de flesta fall till följesedlar som finns bifogade till fakturan. Vidare stämmer de rabatter och arvoden som är avtalat med fakturan. Attester har skett av två oberoende personer samt i enlighet med attestreglementet. 4.2.2. Bedömning Vi bedömer att attestförfarandet till största delen sker enligt kommunens riktlinjer och fastighetskontorets anvisningar för attest. Vi anser dock att det går att förbättra rutinerna avseende dokumentationen vid ändringar under projektets gång. I de fall då avvikelser mot avtal/offerter eller uppskattat pris avviker är vår bedömning att detta särskilt ska dokumenteras för att säkerställa en god intern kontroll. Vidare anser vi att delegationsordningen tydliggörs vad gäller tillkommande arbeten och extra beställningar. 4.3. Uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt En samlad ekonomisk månadsuppföljning av samtliga investeringsprojekt genomförs vilka rapporteras till nämnden om de överstiger 500 tkr. Därutöver sker uppföljning och rapportering i delårsrapport och i årsredovisning. Även avvikelser i projekten redovisas samt om prognosen för projektet innan start överstiger 5 % av beslutad budget. Uppföljningen vid större arbeten görs avseende på bl.a. tekniska frågor, tidplan, kvalitet samt ekonomi och ÄTA-arbeten vid byggmötena. Informationen/dokumentation i de granskade protokollen är i vissa fall kortfattad och i vissa fall inte dokumenterade. I nämndens interna kontrollplan 2015 finns följandes perspektiv med tillhörande resultat från uppföljningen: o Efterlevs rutinerna vid beställningar? Stickprov har tagits på fakturor ur ekonomisystemet och kontroll har gjorts om fastighetskontorets rutin för beställningar följts. Det som kontrollerats är om offert efterfrågats och om beställningsmallen är ifylld och arkiverad. Dessutom ska beställaren ingå i inköpsorganisationen samt ha relevant utbildning (avropare resp. inköpare). 18 st. fakturor har valdes slumpmässigt ur ekonomisystemet och kontrollerades. Samtliga beställare har gått avropsutbildning medan inköpsutbildning saknas av fyra attestanter. Fem köp saknar skriftlig beställning. o Upphandling/inköp. Följs ramavtalen? Kontroller gjorda att ramavtalen följs. Stickprov på fakturor ur ekonomisystemet jämförs med ramavtal. Kontroll har även gjorts om samtliga attestanter har rätt utbildning, dvs. avrop-, inköps- eller upphandlingsutbildning. Av 18 kontrollerade fakturor har elva ropats mot ramavtal, tio stycken från avtalsentreprenör nr 1 samt i ett fall har 1:an tackat nej och avrop har gjorts från 2:an. Direktupphandlingar har genomförts i de fall ramavtal saknas, t.ex. plåtarbeten, akustikarbeten av expertis och styr- och regler. En faktura avser en komplettering till ett tidigare upphandlat projekt. Verksamheten uppmärksammas på att det inom vissa områden borde tecknas ramavtal. Februari 2017 10 av 12
Bedömningen av uppföljningen ovan är att det inte var någon avvikelse. o Stämmer beställningen mot det som är levererat? Leveranskontroll gjordes på verksamhet 209. Beställningar begärdes in och därefter kontrollerades leveransen på plats. Alla hade skriftliga beställningar. Bedömningen av uppföljningarna ovan är att det inte var någon avvikelse som behövde åtgärdas. 4.3.1. Bedömning Vi bedömer i huvudsak att uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt. Vi grundar vår bedömning på att nämnden fortlöpande erhåller information avseende pågående projekt samt då avvikelser inträffar i projekten. Vidare erhåller nämnden årlig uppföljning av den interna kontrollen. Vidare anser vi att efterlevnaden av nämndens interna kontrollplan för 2015 skett enligt plan. Februari 2017 11 av 12
5. Revisionell bedömning 5.1. Revisionell bedömning mot övergripande revisionsfråga Vår sammanfattande bedömning är fastighetsnämnden har en i huvudsak ändamålsenlig intern kontroll avseende avtal, beställning och attest. Bedömningen grundas på att samtliga kontrollmål bedöms vara i huvudsak uppfyllda. För fullständig bedömning hänvisas till bedömningsavsnitten för respektive kontrollmål i denna rapport. 5.2. Bedömning mot kontrollmål Kontrollmål Riktlinjer för beställning av entreprenadtjänster har upprättats och efterlevs Kommentar Vi bedömer att det finns riktlinjer för beställning av entreprenadtjänster och att de i huvudsak efterlevs. Avtal finns avseende granskade leverantörer Vi bedömer att, i det granskade urvalet, finns avtal avseende de granskade leverantörerna. Attest av leverantörsfakturor sker på ett ändamålsenligt sätt Uppföljning och utvärdering sker ändamålsenligt Vi bedömer att attestförfarandet till största delen sker enligt kommunens riktlinjer och fastighetskontorets anvisningar för attest. Vi bedömer att uppföljning och utvärdering i huvudsak sker ändamålsenligt. Vi grundar vår bedömning på att redovisningen till fastighetsnämnden av sker systematiskt. 2017-02-20 Carl-Magnus Stenehav Uppdragsledare Rebecca Lindström Projektledare Februari 2017 12 av 12