YTTRANDE DATUM VÅR REFERENS 26 januari 2006 Dnr 05-12468 HANDLÄGGARE, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST ERT DATUM ER REFERENS Catarina Molin 2005-10-24 Fö2005/2515/CIV Rättsavdelningen 08-678 55 87 catarina.molin@pts.se Försvarsdepartementet 103 33 Stockholm Post- och telestyrelsens remissvar avseende Försvarsdepartementets rapport Förslag till utökad användarkrets i radiokommunikationssystemet Rakel PTS sektorsansvar PTS har sedan 2003 sektorsansvaret inom området elektronisk kommunikation 1. Stora delar av det nuvarande ansvaret har PTS haft sedan 1993, då telemarknaden liberaliserades. Sektorsansvaret innebär att PTS skall främja att marknaden för elektronisk kommunikation fungerar effektivt ur såväl konkurrens- och konsumentperspektiv som ur regionalpolitiskt perspektiv. Sammanfattning PTS kan inte tillstyrka förslaget då den utredning som förslaget grundas på i många avseenden behöver kompletteras. Det saknas utredning om de följder för glesbygden förslaget om det genomförs kommer att medföra. Om kundunderlaget för de kommersiella bolagen minskar kan detta innebära att mobiltäckningen i glesbygden minskar. Det saknas utredning om alternativa kommunikationsnät såsom FTN, (försvarets telenät), CDMA 450 eller 3G som kan spela en stor roll i sammanhanget. Det saknas vidare utredning om det faktiska behovet av samverkan mellan de aktörer som nu föreslås få möjlighet att använda Rakel. Det saknas även utredning om vilka följder en utvidgning användarkretsen kan få i en situation där ett flertal användare vill nyttja Rakelsystemet och systemets kapacitet inte räcker till. 1 1 förordningen (1997:401) med instruktion för Post- och telestyrelsen POSTADRESS Box 5398, 102 49 Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON 08-678 55 00 FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS www.pts.se
2 PTS allmänna ställningstagande Med nuvarande användarkrets som idag består av de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna tillgodoser Rakelsystemet ett kommunikationsbehov, direkt radiosamband med snabb uppkoppling, inom användargrupper som bedömts inte kunna tillgodoses av kommersiella aktörer. Rakelsystemet fyller i det sammanhanget en viktig funktion. PTS kan dock inte tillstyrka att den föreslagna utökade användarkretsen får tillgång till Rakelsystemet då det saknas erforderlig utredning. PTS har följande skäl för sitt ställningstagande. Mobiltäckningen i glesbygd De grundläggande målen för PTS verksamhet inom området elektronisk kommunikation är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. 2 PTS har bl.a. för att möta målen utfärdat villkor för tillståndshavare som syftar till att målen kan uppfyllas. De villkor det är fråga om här är exempelvis krav på 3Goperatörerna om att täcka minst 8 860 000 personer 3 samt krav på företaget Nordisk Mobiltelefon AS att täcka 80 procent av landytan i varje enskilt län i Sverige 4. Arbetsgruppens förslag om att utöka användarkretsen för Rakel kommer att innebära att de nya användarna som nu använder kommersiellt tillhandahållna tjänster ersätter dessa med subventionerade eller icke subventionerade Rakeltjänster. Om kundunderlaget för de kommersiella bolagen minskar kan detta komma att få till följd att mobiltäckningen i glesbygd minskar, vilket framgår av resonemanget nedan. De aktuella bolagens möjligheter att bygga nät i glesbygd är beroende av att intäkter från tätbebyggda områden subventionerar förväntade förluster i glesbygd. Om dessa intäkter minskar på grund av att en del av abonnenterna i stället använder Rakel kan det bli ekonomiskt omöjligt för bolagen att bygga nät i glesbygd. Detta minskar möjligheten för enskilda och myndigheter att få tillgång till elektroniska kommunikationstjänster. PTS får därmed svårt att uppfylla de grundläggande målen i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. En analys bör därför ske av de ekonomiska effekter förslaget om en utökad användarkrets för Rakel kan få för de kommersiella aktörerna och deras 2 Se 1 kap. 1 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) 3 PTS beslutade den 16 december 2000 efter ett s.k. inbjudningsförfarande att Europolitan (idag Vodafone) HI3G (3), Orange (återkallat i oktober 2004 på Oranges begäran) och Tele2 skulle få var sitt tillstånd. 4 PTS beslutade den 4 mars 2005 efter ett s.k. inbjudningsförfarande att Nordisk Mobiltelefon AS skulle få tillstånd att bygga ett digitalt mobiltelefonnät i 450 MHz-bandet.
3 förutsättningar att uppfylla tillståndsvillkoren innan riksdagen tar slutlig ställning till förslaget. Rakelsystemet är inte tillräckligt för att tillgodose de verksamheter som är beroende av mobilradiosamband eftersom Rakelsystemets radiotäckning är begränsat. Enligt funktionskraven på Rakel är målet att nuvarande mobil radiotäckning ska bibehållas eller förbättras. Handburen radiotäckning kommer att erbjudas med Rakel i de orter som idag inte har handburen radiotäckning och där invånarantal överstiger 2 500 invånare. 5 Således ger inte Rakel tillräcklig täckning i glesbygd, inte ens för den nu föreslagna användarkretsen. För enskilda kommer Rakel inte att ge någon täckning alls, eftersom de inte kommer att få tillgång till systemet. Samverkans- och kommunikationsbehovet Rakelsystemet är ett mobilt radiokommunikationssystem som anskaffats för att ge skydds- och säkerhetsmyndigheterna förbättrade möjligheter till effektiv ledning. Arbetsgruppen har i rapporten valt en inriktning som innebär att en utökad användarkrets, utanför de s.k. skydds- och säkerhetsmyndigheterna, bör bestämmas utifrån det ansvar och de uppgifter samt den planering som kommuner, landsting och statliga myndigheter, men även enskilda verksamhetsutövare, ägare och innehavare av anläggningar, har och genomför med stöd av olika författningar och avtal med syfte att skydda väsentliga säkerhetsintressen. I rapporten likställs samverkans- och kommunikationsbehov med behov av tillgång till Rakelsystemet. PTS anser att detta är en brist eftersom det saknas en bedömning av den föreslagna användarkretsens (såväl den grundläggande som den föreslagna utökade) faktiska samverkans- eller kommunikationsbehov. Det saknas även en bedömning av hur den föreslagna utökade användarkretsen kan bedriva sin verksamhet i krissituationer, såväl internt som i samverkan med andra verksamheter, med de kommersiella kommunikationstjänster och med den säkerhet och tillgänglighet som finns redan idag. Befintliga sambandsmedel i form av fast- och annan mobil telefoni samt Internet kan vara betydligt mer användbara för kommunikation mellan och inom dessa verksamheter, även i en krissituation. Exempelvis utelämnas i rapporten helt en analys av Försvarets telenät (FTN) som ett hjälpmedel för informationsspridning vid allvarliga händelser. Inte heller nämns allmänna kommunikationsnät betydelse i myndigheters och organisationers arbete med att förebygga och hantera händelser med koppling till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Rakelsystemet utnyttjar också de allmänna kommunikationsnäten för sin funktion, vilket ytterligare pekar på behovet av en mer övergripande analys. PTS anser att om Rakel skall användas utanför kretsen av de ursprungliga skydds- och säkerhetsmyndigheterna skall en analys visa att Rakel ger förbättrad förmåga i förhållande till andra kommunikationsnät. 5 Se Rakels hemsida www.rakel.info under teknik funktionskrav på Rakel täckning.
4 Behovet av robustheten i allmänna kommunikationsnät De senaste åren har ett antal nationella och internationella händelser inträffat som visar på behovet av åtgärder för att på olika sätt öka robustheten för allmänna kommunikationsnät vid allvarliga händelser, svåra påfrestningar på samhället och i en beredskapssituation. Händelserna ger tydliga bevis för att den robusthet som endast motiveras av kommersiella skäl inte alltid är tillräcklig ur ett samhälls- och konsumentperspektiv. De sårbarheter som visade sig i samband med dessa händelser bidrog till att riksdagen den 1 juli 2005 beslutade om ett tillägg till lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Tillägget innebär att lagens 5 kap. 6a numera omfattar alla typer av elektronisk kommunikation, d.v.s. inte enbart fast telefoni utan även mobil telefoni och Internet vad gäller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid. PTS anser att samhällets behov av robusta kommunikationer tillgodoses bäst genom de möjligheter som Rakelsystemet kan ge verksamheter som är beroende av mobilradiosamband tillsammans med vad allmänna kommunikationsnät kan ge verksamheter med andra kommunikationsbehov. En sådan utgångspunkt för analysen hade gett en mer fullständig bild. Det i rapporten antagna perspektivet skulle kunna tolkas som att personer som uppfyller någon form av samhällsviktig funktion, bör utnyttja Rakelsystemet för att få sina behov av robusta kommunikationer tillgodosedda. Konsekvensen kan därmed bli att inga krav bör ställas på de allmänna kommunikationsnäten vad gäller god funktion och teknisk säkerhet samt på teknisk uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser. PTS anser att en sådan tolkning vore mycket olycklig, och att konsekvenserna av en sådan tolkning allvarligt kan minska samhällets sammanlagda förmåga att hantera olika former av allvarliga händelser. Möjligheten att öka robustheten i allmänna kommunikationsnät genom att införa prioritetsfunktioner PTS har under en följd av år studerat möjligheten att förbättra robustheten i allmänna kommunikationsnät genom att införa prioritetsfunktioner. Prioritetsfunktionerna, om dessa införs, ger utvalda användare företräde till nätresurser, men innehåller också andra robusthetshöjande mekanismer utöver de som motiveras av kommersiella skäl. Den ökade tillgängligheten och förbättrade robustheten är nödvändig för att samhället i speciella situationer ska kunna dra full nytta av landets telekommunikationsinfrastruktur, och uppfylla flera av de behov som i rapporten anges föranleda behov av tillgång till Rakelsystemet. Ur ett långsiktigt perspektiv kan prioritetsfunktioner i allmänna kommunikationsnät ge betydande möjligheter, exempelvis genom prioritetsfunktioner för data- eller videoöverföringar från skadeplatser eller mellan myndigheter. Samhället kan härigenom dra nytta av de fördelar som de kommersiella infrastrukturerna ger framför dedicerade nät. I samarbete med teleoperatörer har PTS undersökt tids- och kostnadsmässiga konsekvenser kring ett införande av prioritetsfunktioner. Dessa konsekvenser kommer att sammanställas i en skrivelse till Näringsdepartementet i början av 2006.
5 Sammantaget anser PTS att det är nödvändigt att framtida överväganden kring Rakelsystemet, FTN, robusthetshöjande åtgärder i allmänna kommunikationsnät och andra kommunikationslösningar för samhällsviktiga funktioner görs samlat snarare än enskilt. Endast med ett sådant angreppssätt ges samhället möjlighet till att maximera verkan av investeringar i robusta kommunikationslösningar på kort och lång sikt. Utöver PTS allmänna ställningstagande vill PTS särskilt kommentera följande avsnitt i rapporten. Avsnitt 3.5 Säker elförsörjning Arbetsgruppen har bedömt att skärpta säkerhetskrav för nätföretag som regeringen föreslår i prop. 2005/06:27 Leveranssäkra elnät motiverar att dessa får tillträde till Rakelsystemet på permanent basis för övervakning, underhålls- och reparationsverksamhet. PTS konstaterar att elförsörjningen är ett specialfall eftersom reparation och underhåll av kraftledningar inte sällan måste utföras i glest befolkade områden där mobiltelefontäckningen är bristfällig och där det även kan vara svårt att upprätthålla kontakt med kraftbolagens egna radiosystem. I teorin skulle därför användning av Rakelsystemet kunna medföra en förbättring av sambandet mellan linjereparatör och arbetsledning/räddningstjänst. Målsättningen för utbyggnaden av Rakelsystemet är dock som även nämns ovan begränsad till att nuvarande mobil radiotäckning ska bibehållas eller förbättras och att handburen radiotäckning kommer att erbjudas med Rakel i de orter som idag inte har handburen radiotäckning och där invånarantal överstiger 2 500 invånare. Det är därför tveksamt om tillgång till Rakelnätet kan lösa kraftbolagens kommunikationsbehov. Enligt tillståndsvillkoren skall företaget Nordisk Mobiltelefon AS senast den 1 juli 2007 ha byggt ut ett mobiltelefonnät med 80% yttäckning i varje län med en teknik (CDMA 450) vars tjänstepotential framförallt avseende överföring av data är betydligt större än den som kan erbjudas inom Rakel. Inom en snar framtid kommer det därför att finnas kommersiella kommunikationstjänster som enligt PTS uppfattning har bättre förutsättningar än Rakelsystemet att uppfylla kraftföretagens kommunikationsbehov. Avsnitt 4.1 Undantag från kravet på inbjudningsförfarande 1 kap.1 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation anger de grundläggande målen för lagen, dvs. att bestämmelserna i lagen syftar till att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Frågan är då om ett undantag från kravet på allmänt inbjudningsförfarande enligt utredningens förslag inverkar menligt på PTS möjlighet att uppfylla dessa mål. PTS har bl.a. för att möta målen utfärdat villkor för tillståndshavare som syftar till att bidra till att målen kan uppfyllas. De villkor det är fråga om här är främst krav på befolkningstäckning (3G) och yttäckning (CDMA 450). Dessa villkor har ställts
6 efter det att en allmän inbjudan till ansökan skett. PTS har endast möjlighet att meddela tillståndsvillkor för viss verksamhet; för användning av radiosändare respektive nummer. En förutsättning för att dessa tillståndshavare skall kunna uppfylla de meddelade tillståndsvillkoren som i sin tur bidrar till en ökad måluppfyllelse är att förutsättningarna inte ändras på ett sätt som inte kunde förutses då tillstånden meddelades. Av den aktuella remissen finns dock ingen analys av hur ett utökat undantag från kravet på inbjudningsförfarande till att omfatta även den föreslagna användarkretsen kan inverka på 3G tillståndshavarnas respektive tillståndshavarna för CDMA 450:s förutsättningar att uppfylla sina tillståndsvillkor. Det kan således inte uteslutas att en utökad användarkrets för Rakelsystemet får negativa konsekvenser för de tillståndshavare som har fått tillstånd efter genomfört inbjudningsförfarande. Om kundunderlaget för de kommersiella bolagen minskar kan detta få till följd att mobiltäckningen i glesbygd minskar, det blir helt enkelt inte ekonomiskt möjligt för bolagen att erbjuda sådana tjänster om deras möjlighet att få intäkter i tätbebyggda områden för att täcka förväntade förluster i glesbygd minskar. Avsnitt 5: Nationella radiokommunikationssystem i vårt närområde I rapporten nämns att det i flera andra nationer i vårt närområde pågår utveckling och utbyggnad av nationella radiokommunikationssystem baserat på Tetrateknologi och att länderna befinner sig i varierande skeden av besluts-, anskaffnings- och utbyggnadsprocesserna. Vad som inte framkommer i rapporten är att flera andra länder, exempelvis USA, Kanada och Storbritannien, även har infört prioritetsfunktioner i allmänna kommunikationsnät och att det i Norge pågår försöksverksamhet inom detta område. Vid flera händelser har dessa prioritetsfunktioner fyllt viktiga funktioner vid sidan av olika radiokommunikationsnät. De motiv som driver PTS arbete med prioritetsfunktioner är således inte unikt svenska. PTS har också initierat ett arbete inom Informationstekniska standardiseringen (ITS) för att tillsammans med landets telekommunikationsoperatörer studera förutsättningar och möjligheter för ett framtida stöd av den internationella standarden International Emergency Preference Scheme (IEPS). Denna standard har utarbetats för att underlätta informationsutbyte över nationsgränser med hjälp av de allmänna kommunikationsnäten vid olika typer av allvarliga händelser på ett sätt som kompletterar nationella prioritetsfunktioner. När det gäller det danska Tetrasystemet, redogör arbetsgruppen för att det i Danmark inte finns någon begränsning av användarkretsen för de två Tetranäten. PTS vill därför framhålla att bakgrunden till öppenheten är att dåvarande Telestyrelsens tillståndsgivningsprocess i enlighet med Bekendtgørelse om offentlige udbud af tilladelser til etablering og drift af offentlige net særligt til nød- og beredskabsformål og andre former for specifikke kommunikationsbehov gjordes som ett inbjudningsförfarande. De danska Tetranäten har således i motsats till Rakelnätet inte omfattats av något undantag från inbjudningsförfarandet. Dessutom är de danska näten byggda och finansierade av kommersiella aktörer.
7 De danska Tetranäten har således tillkommit under helt andra förutsättningar än Rakelnätet, och öppenheten är därför helt i enlighet med konkurrenslagstiftningen. Avsnitt 6 Tekniska och ekonomiska konsekvenser av utökad användarkrets Frekvenstilldelning Arbetsgruppen har gjort beräkningar över hur många användare som kan läggas till systemet utan att nya investeringar behövs. Enligt PTS mening hade det varit intressant om arbetsgruppen också analyserat vilka följder en utvidgning av användarkretsen kan få i en situation där ett flertal användare vill nyttja Rakelsystemet i ett begränsat geografiskt område. I en sådan situation är det nämligen tillgängligt spektrum som begränsar systemets kapacitet. Rakel har tilldelats 2 x 4 MHz. På kort sikt finns det inte fler frekvenser att tilldela Rakel, i vart fall inte i storstadsregionerna. Frekvenserna används av andra tillståndshavare för annan verksamhet, exempelvis annan mobil radioverksamhet. Även på längre sikt bedömer PTS att det är osannolikt att mer än endast ett mycket begränsat spektrum kan bli tillgängligt för Rakel. PTS vill därför framhålla att, om en utvidgad användarkrets i Rakel skulle orsaka kapacitetsproblem, det inte är sannolikt att sådana problem kan lösas genom ytterligare spektrumtilldelning. Katarina Kämpe Stf Generaldirektör