Inköps- och upphandlingsrutiner

Revisionsrapport* Inköps- och upphandlingsrutiner Landstinget Halland 10 oktober 2007 Bo Thörn

Sammanfattning Revisorerna i Landstinget Halland har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska inköps- och upphandlingsrutiner. Granskningen omfattar styrbarhet av upphandlingsverksamheten samt effektivitet i upphandlingsprocessen. I granskningen ingår en genomgång av styrande dokument för upphandlingsverksamheten, intervju med chef och upphandlare inom Kansli och upphandlingsavdelningen samt ett urval av fem upphandlingar för varor. Styrbarhet En upphandlingspolicy bör tas fram och fastställas av landstingsfullmäktige. Landstinget har idag ingen politiskt fastställd upphandlingspolicy. Upphandlingar styrs av lagen om offentlig upphandling och EU-direktiv. Policyn bör avse upphandlingsarbetets strategiska roll i landstinget, bland annat för att kunna ta initiativ till upphandlingar, samordning av upphandlingar och efterlevnad av avtal. Landstingsstyrelsen bör utarbeta och fastställa riktlinjer för direktupphandling. Landstingsstyrelsen har beslutat att beloppsgränsen för direktkupphandling är fem basbelopp. Delegationsordningen för nämnderna/driftstyrelserna omfattar inte rätten att fatta beslut om upphandlingar. Beslut kan dock ligga inom ramen för verkställighet. Målet för kansli- och upphandling är inte möjligt att utvärdera. Målen bör inriktas på att fler upphandlingar görs inom områden där avtal inte finns samt på att öka inköpstroheten till gällande ramavtal. Enheten Juridik och upphandling inom Kansli- och upphandlingsavdelningen har utarbetat relevanta och aktuella mallar som stöd i upphandlingsprocessen. Den nuvarande organisationen för upphandling av lanstingets avtal har tillräcklig kompetens och resurser för sitt nuvarande uppdrag. Effektivitet Upphandlingsprocessen Granskningen av effektivitet i upphandlingsprocessen har avsett kontrollpunkter inom områdena dokumenthantering, beslut om upphandling, förfrågningsunderlaget, avtalet samt diarie och arkivering. De fem upphandlingar som granskats har gällt arbetskläder, matvagnar till patienter, kontorsmöbler, anestesi/iva/ekg-material samt labmaterial och reagenser. 1

Granskningen visar att: upphandlingarna är dokumenterade på ett riktigt sätt och samtliga dokument är samlade Beslut om upphandling och beställningar har fattats av behörig person Förfrågningsunderlagen är ändamålsenliga och är helt enligt gällande lagstiftning. I ett att de granskade upphandlingsärendena är utvärderingskriterierna inte transparanta. Det innebär att anbudsgivare inte kan förutse hur deras anbud kommer att värderas. Avdelningschef och upphandlare är medvetna om bristen och praxis har ändrats. Avtalen är undertecknade av behöriga personer. Diarieföring och arkivering av hela upphandlingsärenden med originalavtal har skett på ett korrekt sätt. Förvaring av genomförda upphandlingar har flyttats till arkiv i anslutning till Kansli- och upphandlingsavdelningen. Detta är idag inte brandsäkert, men kommer att åtgärdas. Kvalitetssäkring och uppföljning Kvalitetssäkring av upphandlingsprocessen sker inom Kansli- och upphandlingsavdelningen. Tillgången till kompetens inom upphandlingsrätt och kunskaper om upphandlingsteknik är god. I arbetet med upphandlingar av ramavtal bildas referensgrupper med personer från berörda verksamheter. Dessa medverkar i att utarbeta och precisera kravspecifikationer samt utvärderingen av anbuden. Referensgrupperna och materialkonsulenten medverkar i utbytet av erfarenheter av anbud. Uppföljning av avtalen bör utvecklas. Uppföljningen är idag inte systematiserad, vilket delvis har att göra med den begränsade strategiska roll som Kansli- och upphandling har i landstinget, till exempel att bevaka efterlevnaden av avtal. 2

Innehållsförteckning 1 INLEDNING 4 1.1 UPPDRAG 4 1.2 GENOMFÖRANDE 4 2 STYRBARHET 5 2.1 POLICY, MÅL OCH RUTINER 5 2.1.1 UPPHANDLINGSPOLICY 5 2.1.2 MÅL 5 2.1.3 STÖDJANDE RUTINER 5 2.2 ORGANISATION AV UPPHANDLING OCH INKÖP 6 2.2.1 REGLEMENTE 6 2.2.2 DELEGATIONSORDNING 6 2.2.3 ORGANISATION 6 2.3 REVISIONELL BEDÖMNING 7 3 EFFEKTIVITET 8 3.1 UPPHANDLINGSPROCESSEN 8 3.1.1 LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING 8 3.1.2 RAMAVTAL ANSVAR INOM KANSLI OCH UPPHANDLING, INTERNT DRIVEN PROCESS 9 3.2 KONTROLL AV GENOMFÖRDA UPPHANDLINGAR 9 3.2.1 GRANSKADE UPPHANDLINGAR 9 3.2.2 KONTROLLOMRÅDEN OCH KONTROLLMÅL 9 3.2.3 RESULTAT 10 3.3 REVISIONELL BEDÖMNING 13 3

1 Inledning 1.1 Uppdrag Revisorerna i Landstinget Halland har gett Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska inköps- och upphandlingsrutiner. Upphandling och tecknande av avtal utgör en central del i landstingets inköp och materialförsörjning. Effektiviteten och kvaliteten i organisation och upphandlingsprocess är bland annat avgörande för leverantörernas förtroende för landstinget. En hög köptrohet ger landstinget bättre villkor i upphandlingar och avtal. Granskningen omfattar styrbarhet och effektivitet. För granskning av styrbarhet ingår: Kartläggning av upphandlingspolicy, mål och rutiner Kartläggning av organisation för upphandling och inköp För granskning av effektivitet ingår: En övergripande kartläggning av upphandlingsprocessen Kontrollmål i upphandlingsprocessen 1.2 Genomförande I granskningen ingår en genomgång av styrande dokument för upphandlingsverksamheten i Landstinget Halland, bland annat policy, mål, rutinbeskrivningar och mallar. Intervju har gjorts med chef och upphandlare inom Kansli och upphandling.. Ett urval av fem upphandlingar för varor har gjorts för att granska momenten i upphandlingsprocessen. 4

2 Styrbarhet 2.1 Policy, mål och rutiner 2.1.1 Upphandlingspolicy Landstinget har ingen politiskt antagen policy för upphandling eller inköp. Inom före detta Kansli- och upphandlingsavdelningen har sådant arbete påbörjats. Utarbetandet av underlag pågår, men har fördröjts på grund av byte av chef, omorganisation och aktuella motioner. Lagen om offentlig upphandling håller också på att omarbetas. En ny lag träder i kraft 1 januari 2008. Tre aktuella motioner rör upphandlingspolicyn. Dessa är: Krav på kollektivavtal vid offentlig upphandling Rättvisemärkta produkter Samhällsnyttan samt miljöhänsynens vikt vid offentlig upphandling Tiden för att besvara motionerna har förlängts för två av motionerna. 2.1.2 Mål Inom Kansli- och upphandlingsavdelningen finns framtaget Övergripande verksamhetsmål för landstingsupphandling 2005-2007. Målen anges under fyra områden med rubrikerna kostnadsbesparingar, arbetsklimat, kundtillfredsställelse samt leverantörstillfredsställelse. Vidare finns mål för upphandlarna, beställningsservice, materialkonsulent samt administration vid landstingsupphandling. När det gäller kostnadsbesparingar anges att 30 miljoner ska sparas under de tre åren som målen avser. Mål och riktvärden för de övriga områdena ska utarbetas efter det att enkätundersökningar har genomförts. Målen håller på att omarbetas. I målen för upphandlarna framgår att de ska utveckla upphandlingsstödet samt ringa in områden där inköp görs som idag ligger utanför ramavtal. Mål för landstinget upphandlingsverksamhet kommer att ingå i ledningssystemet. 2.1.3 Stödjande rutiner Inom Kansli- och upphandlingsavdelningen har man tagit fram mallar som omfattar väsentliga delar i upphandlingsprocessen. Mallar finns för förfrågningsunderlag, företagsuppgifter, öppningsprotokoll, anbudsformulär, upphandlingsrapport, produktspecifikation, kravspecifikation med skall- och börkrav, tilldelningsbeslut, prisjusteringsklausul, valuta- 5

justeringsklausul, avtal samt förlängning av avtal. En mall för projektbeställning håller på att utarbetas. En av upphandlarna har ansvar för att mallarna hålls aktuella, viket sker i samråd med övriga inom enheten. Under en upphandlingsprocess sker alltid avstämningar av förfrågningsunderlag med avdelningschefen. Inom Kansli- och upphandling finns två jurister som bistår med juridiskt kompetens i upphandlingsrätt och i frågor som kan leda till eller är föremål för överprövningar. Landstingsstyrelsen har beslutat att anta SKL:s rekommendationer om samverkansformer med de medicintekniska företagen samt utarbeta lokala tillämpningsanvisningar. Rekommendationerna innehåller bland annat samverkan i samband med upphandling. 2.2 Organisation av upphandling och inköp 2.2.1 Reglemente Enligt Landstinget Hallands reglemente 2007 är landstingsstyrelsen driftsstyrelse för ledningskontoret och har till uppgift att stödja förvaltningschefen i dess uppgift att driva och utveckla det uppdrag som tilldelats verksamheten. 2.2.2 Delegationsordning Enligt landstingsstyrelsens delegationsordning har landstingsdirektören rätt att fatta beslut om val av leverantör/entreprenör vid samordnad upphandling och i samband med beslut tecknande av avtal. Avdelningschefen för Kansli- och upphandlingsavdelningen har vidaredelegation för dessa upphandlingar. Landstingsstyrelsen beslutade i oktober 2003 att fastställa en beloppsgräns som avser direktkupphandling (utan krav på annonsering, anbud etc). Gränsen för direktupphandlingar är fem basbelopp. I beslutet gav landstingsstyrelsen uppdraget att ta fram riktlinjer för direktupphandling. Dessa är inte framtagna. I driftstyrelserna/nämndernas delegationsordningar framgår inget om rätten att fatta beslut om upphandlingar. 2.2.3 Organisation Landstinget Hallands upphandlingar administreras av Kansli- och upphandlingsavdelningen inom landstingskontoret. Kansli- och upphandling är en av åtta avdelning inom landstingskontoret. Inom avdelningen Kansli- och upphandling finns enheterna Juridik och upphandling respektive Kansli. 6

Inom Juridik- och upphandling finns sex upphandlare, fyra i Halmstad och två i Varberg, en inköpsassistent på vardera, två jurister samt en materialkonsulent. Organisationen inom Kansli- och upphandling håller på att ses över, bland annat med syftet att ta tillvara befintlig kompetens på bästa sätt. Enheten Juridik och upphandling ingår i ett nätverk MA Syd tillsammans med Skåne, Blekinge och Kronoberg. Bland annat samordnas upphandlingar för vissa varugrupper och samarbetar om kompetensutveckling. Enheten samarbetar till viss del också med Halmstads kommun och Region Halland. Upphandlarna anser sig få den kompetensutveckling som behövs för att upprätthålla kunskaper inom upphandlingsrätt och upphandlingsteknik. Upphandlarna stöder och administrerar upphandlingar åt förvaltningar. Enligt upphandlarna är det vanligt att tjänstemän inom förvaltningarna vänder sig till Kansli- och upphandlingsavdelningen. Ledningen på sjukhusen diskuterar hur den interna styrningen av upphandlingar ska utformas, bland annat behörigheten att genomföra upphandlingar/beställningar. Man framhåller vidare att landstinget saknar en övergripande strategi för upphandlingar, till exempel en inköpshandbok. Vidare borde en strategisk upphandlings- och inköpsverksamhet omfatta såväl förråd, transport som upphandling. Från sjukhusen och närsjukvården vill man ha ett närmare samarbete i upphandlingar och i frågor som rör upphandlingar, bland annat vill man att verksamhets villkor ska vara mer framträdande i upphandlingsprocessen. 2.3 Revisionell bedömning En upphandlingspolicy bör tas fram och fastställas av landstingsfullmäktige. En sådan policy ska fånga helheten i upphandlingsarbetet, ett styrinstrument som avser upphandlingsarbetets strategiska roll. Enligt reglementet för landstingsstyrelsen ska Landstingskontoret tilldelas ett uppdrag. Något sådant uppdrag som omfattar landstingets upphandlingar och inköp finns inte. Ett underlag för en upphandlingspolicy finns utarbetad på tjänstemannanivå. En del av materialet i underlaget kommer att lyftas in i ledningssystemet. Räckvidden i en upphandlingspolicy bör inte enbart avse den administration av landstingets nuvarande avtal som Kansli- och upphandlingsavdelningen svarar för utan omfatta samtliga landstingets förvaltningar. Det bör bland annat innefatta möjlighet att ta initiativ till att genomföra upphandlingar och upprätta ramavtal inom varu- och tjänsteområden 7

med större volymer och återkommande inköp eller där samordning av upphandlingar är berättigade. Kansli- och upphandlingsavdelningen har idag inte detta uppdrag, inte denna överblick och inte de befogenheter som krävs för att fullgöra ett sådant uppdrag. Målet för Kansli- och upphandling att spara 30 miljoner kronor är inte möjligt att utvärdera eftersom man saknar utgångsläge att stämma av målet mot. Målet är delvis felriktat eftersom det är personer inom verksamheterna som beslutar om inköp och som har budgetansvar. Ett väsentligt mer strategiskt mål är att Kansli- och upphandlingsavdelningen inriktar sina krafter på att fler upphandlingar görs inom områden där avtal inte finns samt verkar för att inköpstroheten till gällande ramavtal blir hög. Nedanstående figur får illustrera detta. Landstingets samlade inköp Avtal Inköp enligt avtal Inom enheten Juridik och upphandling har man utarbetat relevanta mallar som stöd i upphandlingsprocessen. Det finn en ansvarig person för att dessa ska hållas aktuella i förhållande till lagstiftning och praxis. Omvärldsbevakning och samråd sker med personal inom enheten. Mallarna har omarbetats och de används i de upphandlingar som granskats. I delegationsordningarna för nämnderna/driftstyrelserna behandlas inte rätten att fatta beslut om upphandlingar. Den nuvarande organisationen för upphandling av lanstingets avtal har tillräcklig kompetens och resurser för sitt nuvarande uppdrag. 3 Effektivitet 3.1 Upphandlingsprocessen 3.1.1 Lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling reglerar all upphandling. Lagen innehåller bland annat allmänna bestämmelser om offentlig upphandling, särskilda bestämmelser och offentlig upphandling av varor, tjänster samt bestämmelser om upphandling i de fall upphandlingen understiger de tröskelvärden som anges i lagen. 8

I lagen finns en huvudregel om affärsmässighet med följande lydelse Upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall behandlas utan ovidkommande hänsyn. I lagens bemärkelse är Landstinget Halland en upphandlande enhet och betraktas som en juridisk enhet. 3.1.2 Ramavtal ansvar inom kansli och upphandling, internt driven process De ramavtal som Kansli och upphandling administrerar finns förtecknade på LINA. Avdelningschefen har i samråd med upphandlarna fördelat ansvaret för administration av landstingets avtal. Upphandlarna initierar förnyade upphandlingar när tiden för avtalen löper ut. 3.2 Kontroll av genomförda upphandlingar 3.2.1 Granskade upphandlingar De upphandlingar som valts ut i denna granskning är: Arbetskläder Matvagnar till patienter Kontorsmöbler Anestesi/IVA/EKG-material Labmaterial och reagenser Upphandling av arbetskläder och matvagnar har genomförts på uppdrag av förvaltningar medan de övriga är ramavtal, där ansvaret finns inom Kansli- och upphandling. 3.2.2 Kontrollområden och kontrollmål De kontrollområden och kontrollmål som har ingått i granskningen av enskilda upphandlingsärenden är följande: Kontrollområden Dokumenthantering Beslut om upphandling Förfrågningsunderlaget Kontrollmål Anskaffningsbeslut, annonsering, förfrågningsunderlag, sändlista, anbudsansökan, inkomna anbud, tilldelningsbeslut samt protokoll från anbudsöppning. Beslut om upphandling, beställning av upphandling. Upphandlingsform, kravspecifikation, kvalificeringsfas, utvär- 9

deringskriterier samt kravspecifikation. Avtalet Undertecknande, inbördes rangordnade avtalshandlingar, uppföljning av avtal, rättelse av missförhållanden, slutdatum, förlängning samt hävning. Diarie och arkivering Diariförda och arkiverade handlingar. 3.2.3 Resultat Resultatet av granskningen kommenteras i följande sammanställning. Kontrollområden Dokumenthantering Kontrollmål Fyra av upphandlingarna är genomförda som öppen upphandling (LOU kap 2). Upphandlingen av arbetskläder har genomförts som en förenklad upphandling (LOU kap 6). Annonsering sker direkt i OPIC (datastöd via internet). I OPIC administreras utskick till presumtiva anbudsgivare. Det är möjligt att ange vilka anbudsgivare som förfrågningsunderlaget ska skickas till direkt. Denna möjlighet används oftast. Upphandlingar över tröskelvärdet ska annonseras i den elektroniska databasen TED. Detta sker automatiskt med stöd av OPIC. Tilläggsinformation och upphandlarnas kommunikation med anbudsgivare finns dokumenterad. Detta administreras via OPIC och medför att samtliga som begärt förfrågningsunderlag får tilläggsinformationen. Öppningsprotokollet innehåller bland annat öppningsdag, anteckningar om att anbuden inkommit i rätt tid och underskrift av dem som deltagit. Upphandlarna lämnar en sammanfattning och i en upphandlingsrapport. Denna innehåller det som har betydelse under ärendets gång samt hur anbudsprövningen utfallet. Tilldelningsbesluten skickas till anbudsgivare som antagits och som inte antagits. Utvärderingar medföljer som bilaga. Av tilldelningsbeslutet framgår utvärderingen och på vilka grunder som anbuden antagits. 10

Efterannonsering (meddelande om tilldelning av kontrakt) sker i OPIC. Beslut om upphandling Förfrågningsunderlaget Beslut om upphandling har fattats av behörig person. För ramavtalen har beslut fattats av avdelningschef inom Kansli- och upphandlingsavdelningen. För övriga har beslut/beställning fattats av behörig förvaltningschef. I förfrågningsunderlagen framgår vilken upphandlingsform som tillämpas. Det framgår att upphandlingen avslutas genom tecknande av avtal. Kvalificeringsfasen är tydlig och kontroller utförs. Det framgår vilka handlingar som anbudsgivaren ska bifoga anbudet för att styrka kraven i kvalificeringsfasen. Det finns tydliga och mätbara krav som anges i en kravspecifikation. Där framgår generella skallkrav, specifika skallkrav för aktuella artiklar samt börkrav. Kraven är poängsatta, vilket innebär att anbudsgivare kan förutse resultat av utvärderingen. Utvärderingskriterier framgår. Kriterierna är viktade. Utvärderingskriterierna är desamma som i kravspecifikation och genomförda utvärderingar. I en av upphandlingarna är utvärderingskriterierna inte viktade/rangordnade. I en annan är inte utvärderingskriterierna tydliga och mätbara. Avtalet Landstingets gemensamma ramavtal undertecknas av avdelningschefen för Kansli- och upphandlingsavdelningen i enlighet med delegationsordningen från landstingsstyrelsen. Den inbördes ordningen i avtalshandlingarna framgår. Det finns klausuler för rättelser av missförhållande/reklamationer och för hävning av avtalet. Slutdatum och förlängning av avtalen framgår. 11

Uppföljning av avtalen omfattar statistik från leverantörerna. Diarie och arkivering Samtliga i ärendena är diarieförda och arkiverade. Originalavtalet är diarifört och arkiverat. 3.2.4 Överprövningar Under perioden 2005 fram till hösten 2007 har landstinget varit föremål för åtta överprövningar. Dessa överprövningar samt domslut framgår i följande översikt. Upphandling Bevakningstjänster Möbler Uppsökande tandvård Nutrition- och näringstillskott Ombyggnad av linhisar Kompletterande ortodonti Ortodonti Grund för talan samt domslut Grund för talan: leverantören som tilldelats tjänsten uppfyller inte kraven i förfrågningsunderlag. Domslut: Länssätten avslår ansökan om överprövningen. Grund för talan: i förfrågan går inte att utläsa vilka produkter som efterfrågas och vad som tillmäts betydelse i utvärdering. Domslut: upphandlingen ska göras om i vissa delar. Grund för talan: utvärderingen har gjorts på ett godtyckligt och subjektivt sätt. Domslut: upphandlingen ska göras om för två områden. Grund för talan: kriterierna är inte viktade och kvalitets är inte tillräckligt tydliga. Domslut: upphandlingen ska göras om. Grund för talan: leverantör som tilldelats anbudet uppfyller inte samtliga skall-krav. Domslut: länsrätten avskriver målet sedan landstinget avbrutit upphandlingen. Grund för talan: leverantör som tilldelats anbudet uppfyller inte samtliga skall-krav Domslut: länsrätten avskriver målet sedan landstinget avbrutit upphandlingen. Grund för talan: uppräkning av egenskaper som värdera är inte 12

tillräcklig samt att utvärderingen baseras på bara en produkt. Domslut: Länsrätten avslår ansökan. Psykoterapi för vuxna och anställda Grund för talan: sökande hävdar att han besitter rätt kompetens. Domslut: länssätten avslår ansökan och kammarrätten meddelar inte prövningstillstånd. 3.3 Revisionell bedömning Dokumenthantering Upphandlingarna är dokumenterade på ett riktigt sätt och samtliga dokument är samlade. Beslut om upphandling Beslut om upphandling och beställningar har fattats av behörig person. Förfrågningsunderlaget Det finns ändamålsenliga förfrågningsunderlag och är helt enligt gällande lagstiftning. I ett att de granskade upphandlingsärendena är utvärderingskriterierna inte transparanta. Det innebär att anbudsgivare inte kan förutse hur deras anbud kommer att värderas. Avdelningschefen och upphandlarna är medvetna om bristen och praxis har ändrats. Ett av de mer komplexa momenten i upphandlingar är att konstruera objektiva kriterier för utvärdering av anbuden. De utvärderingskriterier som används i den senast genomförda upphandlingen (av de upphandlingar som ingår i granskningen) är mer precisa och förutsägbara. De följer också de rekommendationer som Konkurrensverket anger. Avtalet Avtalen är undertecknade av behöriga personer. Diarie och arkivering Diarieföring och arkivering av hela upphandlingsärendena med originalavtal har skett på ett korrekt sätt. Förvaring av genomförda upphandlingar har flyttats till arkiv i anslutning till Kansli- och upphandlingsavdelningen. Detta är idag inte brandsäkert, men kommer att åtgärdas. Kvalitetssäkring och uppföljning 13

Kvalitetssäkring av upphandlingsprocessen sker inom Kansli- och upphandlingsavdelningen. Tillgången till kompetens inom upphandlingsrätt och kunskaper om upphandlingsteknik är god. I arbetet med upphandlingar av avtal bildas referensgrupper med personer från berörda verksamheter. Dessa medverkar i att utarbeta och precisera kravspecifikationer. Referensgrupperna deltar i utvärderingen av anbuden. Referensgrupperna är också aktiva under avtalstiden, till exempel med synpunkter om artiklar byts ut eller lämnar underlag till upphandlarna om synpunkter och reklamationer av artiklar. Materialkonsulenten medverkar också i ett löpande utbyte av erfarenheter. I vissa fall kan utvärderingen av anbuden vara omfattande. Bland annat genomför man egna tester av förbrukningsmateriel, till exempel att tvättar arbetskläder. Statistiken från leverantörer samt från landstingets förråd har betydelse för att få information om omfattning av inköp enligt avtalen. Uppföljning av avtalen är i övrigt inte systematiserade. Detta har delvis att göra med den begränsade strategiska roll som Kansli- och upphandlingsavdelningen har i landstinget, till exempel att bevaka efterlevnaden av avtal. Inom avdelningen pågår diskussioner om att avsätta resurser för uppföljning av befintliga avtal. Överprövningar De domar som länsrätt och kammarrätt bedömer att landstinget ska göra om avser bland annat förutsägbarhet i utvärderingskriterier. Dessa erfarenheter tas tillvara i kommande upphandlingar. 14