.. : x Beslut Skolinspektionen Österåkers kommun kommiin@osteraker.se Beslut för förskola i Österåkers kommun Skolinspektionen, Box 23069, 104 35 Stockholm, Besöksadress: Sveavägen 159 0x23069, 104 35 Stockholm, Besöksadress: Sveavägen 15 www.skolinspektionen.se
2 (12) Tillsyn av förskolan i Österåkers kommun Skolinspektionen genomför tillsyn i Österåkers kommun under våren 2014. Österåkers kommun besöktes av Skolinspektionen den 20 och 21 februari 2014. Fakta om förskolan i Österåkers kommun Österåkers kommun har organiserat ansvaret över förskolan enhgt en så kallad beställar-/utförarmodell. Kultur- och utbildningsförvaltningen har funktionen som beställare och produktionsförvaltningen har funktionen som utförare för de kommunala förskolorna. Kommunens förskoleverksamhet leds av en verksamhetschef på produktionsförvaltningen. I Österåkers kommun finns 19 kommunala förskolor som leds och samordnas av 10 förskolechefer. Förskolecheferna ansvarar för en till fyra enheter. Förskolornas storlek varierar mellan en till sju avdelningar. Kommunen erbjuder inte annan pedagogisk omsorg/familjedaghem men har tre öppna förskolor. Under Skolinspektionens tillsynsperiod var det 1399 barn inskrivna i kommunens kommunala förskolor. De öppna förskolorna hade cirka 40 besökare per dag i genomsnitt. Enligt Skolverkets statistik för år 2012 var andelen personal med pedagogisk utbudiving 39 procent. Det genomsnittliga värdet för övriga riket var 53 procent. Enligt kommunens egen statistik har varje förskoleavdeming en utbildad förskollärare. Flertalet av övrig personal har barnskötarutbildning. 60 procent av förskolecheferna har genomgått den statliga rektorsutbildningen. Av kommunens egen statistik avseende år 2013 framgår att antalet inskrivna barn i den kommunala förskolan var 6,5 barn per årsarbetare vilket kan jämföras med 5,1 barn per årsarbetare för övriga riket. Vid förra tillsynen år 2007 hade Österåkers kommun 5,9 inskrivna barn per årsarbetare i förskolorna. Kommunen har inte någon central elevhälsoorganisation. För verksamheternas arbete med särskilt stöd finns en specialpedagog som är knuten till "Språkverkstan" där personalen kan få konsultativt stöd. I kommunen finns även en psykolog anställd på 10 timmar per vecka. Utöver den kommunala verksamheten finns det 19 fristående förskolor samt 28 fristående familjedaghem som drivs av enskilda huvudman eller som kooperativ. I de fristående förskolorna fanns det vid tillsynstillfället 817 inskrivna barn. Vidare fanns det även 158 barn i annan pedagogisk verksamhet som bedrivs i enskild regi.
3(12) KomiTiuneri har tillsynsansvar över dessa verksamheter och Skolinspektionen granskar att kommunen fullgör denna skyldighet. Kommunen har regelbunden kontakt med de verksamheter som bedrivs i enskild regi och har en utarbetad modell för tillsyn av dessa verksamheter. Helhetsbedömning Skolinspektionens tillsyn visar att Österåkers kommuns förskolor i huvudsak fungerar väl i förhållande till de områden som granskats. Av Skolinspektionens tillsyn framgår att det på flertalet förskolor pågår ett medvetet och aktivt arbete med att utforma den pedagogiska verksamheten så att den uppfyller de krav som framgår av författningar och läroplan. Det finns goda exempel på systematiskt kvalitetsarbete där barngruppens intressen, erfarenheter och behov ligger som grund för den fortsatta planeringen av verksamheten och där arbetslagens arbete utgår ifrån reflektion, uppföljning och utvärdering och med pedagogisk dokumentation som underlag. Tillsynen visar dock att alla förskolor inte har kommit lika långt i sitt arbete med det systematiska kvalitetsarbetet. Österåkers kommun saknar en övergripande redogörelse av förskoleverksamhetens måluppfyllelse relaterad till de nationella målen och behöver därför utveckla det systematiska kvalitetsarbetet på huvudmannanivå. Tillsynen visar att det sker en viss utvärdering på enhetsnivå och kommunnivå, men att det saknas en övergripande sammanställning och analyser av verksamheten, vilket kan medföra att det inte heller sätts in adekvata åtgärder i syfte att utveckla verksamheten. Särskilt gäller det barn i behov av särskilt stöd där utvärdering och analys av verksamheten behöver upprättas för att säkerställa att förskolecheferna har möjlighet att uppfylla sitt uppdrag. Av tillsynenframkommervidare att kommunen inte genomför några barnkonsekvensanalyser inför beslut som påverkar verksamheten. Den uppföljning som kommunen gör av barngrupperna har mest fokus på ekonomiska aspekter. Detta medför att det finns brister i utvärderingen av barngruppernas sammansättning och storlek och vad dessa faktorer får för konsekvenser för förskolornas och personalens möjhgheter att genomföra sitt uppdrag utifrån skollag och läroplan. Kommunen har inrättat en språkverkstad, "Språkverkstan", för att bland annat stödja förskolorna i deras arbete kring modersmål och kulturell identitet. Av utredningen framgår dock att det finns barn på vissa förskolor som inte får det stöd de har rätt till för att utveckla sitt modersmål och sin kulturella identitet.
4(12) Tillsynen visar att det pågår ett kontinuerligt arbete kring värdegrundsfrågor i de olika verksamheterna. Samtliga förskolor har upprättat planer mot kränkande behandling som revideras årligen, men som dock behöver vidareutvecklas för att uppfylla förfatuiingarnas krav. Skolinspektionens ingripande Föreläggande Skolinspektionen förelägger enligt 26 kap. 10 skollagen (2010:800) Österåkers kommun att vidta nedanstående åtgärd för att avhjälpa påtalad brist. Den vidtagna åtgärden ska senast den 20 juni 2014 redovisas för Skolinspektionen. Utveckling och lärande Bedömning Österåkers kommun måste vidta följande åtgärd för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Utveckling och lärande. Se till att alla barn i kommunens förskolor som har ett annat modersmål än svenska ges möjlighet att utveckla sitt modersmål och sin kulturella identitet. Motivering Förskolan ska enligt skollagen och läroplanen medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla både sitt modersmål, det svenska språket och sin kulturella identitet. Av de intervjuer som Skolinspektionen genomfört med personal, förskolechefer och vårdnadshavare framkommer att det inom vissa enheter, där det fmns många barn med annat modersmål än svenska, pågår ett medvetet arbete med språk- och identitetsutveckling. Det framkommer dock i samma intervjugrupper att det finns barn på andra förskolor som har behov av stöd att utveckla sitt modersmål men som inte ges detta. I intervjun med huvudmannen framkommer att kommunen inrättade ett konsultativt modersmålsstöd år 2010 och som senare har blivit den centralt belägna "Språkverkstan". Denna verksamhet erbjuder handledning och fortbildning för förskolepersonalen av en specialpedagog när det gäller språkutveckling och kommunikation. Huvudmannen har även erbjudit en föreläsningsserie om "möte med mångfald". I intervjuerna med förskolepersonalen framkommer dock att det finns förskolor och avdelningar som saknar kunskap om hur uppdraget att stödja språkutvecklingen hos barn med annat modersmål än svenska, ska omsättas i praktiken. Det finns enligt huvudmannen, förskolecheferna och förskolepersonalen,
5(12) inte heller någon övergripande strategi för hur förskolorna ska möta behoven och ge dessa barn möjlighet att utveckla såväl det svenska språket som sitt modersmål och sin kulturella identitet. Enhgt samtliga intervjuade grupper behövs det ett systematiskt synsätt och mer kunskap om hur man kan stödja språkutvecklingen hos barn med annat modersmål än svenska. Sammanfattningsvis visar utredningen att Österåkers kommun inte ser till att alla bam i förskolorna, som har ett annat modersmål än svenska, ges möjlighet att utveckla sitt modersmål och sin kulturella identitet. Verksamheten uppfyller därmed inte författningamas krav och Österåkers kommun föreläggs därför att åtgärda bristen. Författning 8 kap. 10 skollagen, Lpfö 98, 2.2 Utveckling och lärande Trygghet och en god miljö Bedömning Österåkers kommun måste vidta följande åtgärd för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Trygghet och en god miljö. Se till att det varje år upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga och förhindra kränkande behandling av barn och elever. Planen ska innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att påbörjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. Motivering I skollagen anges att huvudmannen ska se till att det inom ramen för varje verksamhet bedrivs ett målinriktat arbete för att motverka kränkande behandling av barn och elever. Huvudmannen ska också se till att det varje år upprättas en plan med en översikt över de åtgärder som behövs för att förebygga eller förhindra kränkande behandling av bam och elever. Planen ska vidare innehålla en redogörelse för vilka av dessa åtgärder som avses att påbörjas eller genomföras under det kommande året. En redogörelse för hur de planerade åtgärderna har genomförts ska tas in i efterföljande års plan. Utredningen visar att samtliga förskolor har utarbetat en plan mot kränkande behandling, av enheterna oftast benämnd "Plan mot diskriminering och kränkande behandling" för läsåret 2013/14. Planerna innefattar bland annat mål och
6(12) vision, definitioner, kartläggning, ansvarsfördelning, förebyggande åtgärder, rutiner om utredning och åtgärder samt information om planen till föräldrar. Dokumentationen saknar dock en redogörelse för hur föregående års planerade åtgärder har genomförts. Planerna innehåller inte heller några åtgärder baserade på resultatet av innevarande års kartläggning av barnens trygghet. Sammanfattningsvis visar utredningen att det finns brister i förskolomas planer mot kränkande behandling. Verksamheten uppfyller därmed inte författningarnas krav och Österåkers kommun föreläggs att åtgärda bristen. Författning 6 kap. 8 skollagen Särskilt stöd Bedömning Österåkers kommun måste vidta följande åtgärd för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Särskilt stöd. Se till att alla barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. Motivering Eruigt skollagen ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. I intervju med förskolecheferna framkommer att stöd ges på olika sätt utifrån den personalkompetens och bemanning som finns att tillgå på respektive förskola men att alla bam i behov av särskilt stöd inte får detta stöd. Förskolechefema uppger vidare att de av huvudmannen inte ges de ekonomiska och organisatoriska förutsättningar som krävs för att kunna omprioritera resurser inom ramen för befintlig verksamhet i syfte att ge de bam som behöver det, särskilt stöd i sin utveckling. Om en förskola bedömer att de inte själva har resurser att stödja ett barn görs en ansökan om tilläggsbelopp till kommunen. Förskolechefer och personal anger att det är svårt att få tiudelning av ytterligare ekonomiska medel för särskilt stöd då detta stöd enligt politikernas beslut ska ges inom den befintliga verksamheten. Kommunen har fördelat större delen av de resurser som fömt fanns att söka till den ordinarie barnpengen. Samtliga intervjuade grupper säger att den kommunala barnpengen är låg i jämförelse med andra kommuner. I intervjuer med förskolechefer och personal framkommer att det går åt mycket
7(12) tid och energi att ansöka om ytterligare resurser och att många gånger blir resultatet ett avslag. Enhgt sakkunnig för särskilt stöd på beställarsidan har det på kommunnivå inte kontinuerligt gjorts någon uppföljning av barnens behov av särskilt stöd eller utvärdering av verksamheten. Inte heller finns det en samlad syn på huvudmannanivå av resursfördelning och organisation i syfte att ge förskolechefer förutsätfriingar att uppfylla sitt åtagande gentemot barn i behov av särskilt stöd. Skolinspektionens samlade bedömning är att barns rätt till särskilt stöd i vissa fall inte tillgodoses och finner därmed anledning att påpeka att oavsett organisationsformer och resursfördelningssystem ska barn som bedömts behöva särskilt stöd få sådant stöd. Sammanfattningsvis visar utredningen att barn i behov av särskilt stöd inte får det stöd som deras speciella behov kräver. Verksamheten uppfyller därmed inte författningarnas krav och Österåkers kommun föreläggs därför att åtgärda bristen. Författning 8 kap. 9 skollagen Pedagogiskt ledarskap och utvecklingen av utbildningen Bedömning Österåkers kommun måste vidta följande åtgärder för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Pedagogiskt ledarskap och utvecklingen av utbildriingen. Se till att huvudmannen bedriver ett systematiskt kvalitetsarbete som består i planering, uppföljning och utveckling av utbudningen och att detta arbete dokumenteras. Motivering Enhgt skollagen ska varje huvudman inom skolväsendet på huvudmannanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla verksamheten. Inriktningen på kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter uppfylls. Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Vidare anges det i skollagen att om det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas Tillsynen visar att det inte finns en samlad bild av förskolans verksamhet i Österåkers kommun. Produktionsförvaltningen följer upp förskolornas årsplaner som utgår från det pedagogiska arbetet med gemensamt uppsatta mål och mål
8(12) som satts lokalt på varje förskola. I ett digitalt utvärderingssystem rapporteras aktiviteter och vissa fakta in av förskolecheferna. Verksamheten följs även upp genom regelbundna möten mellan förskolechefer och verksamhetschefen samt dennes besök på förskolorna. Kommunen genomför också kundenkäter, som tillmäts stor betydelse av både beställar- och utförarsidan, över hur nöjda kunderna/vår dnadshavarna är. Utifrån dessa uppföljningar görs dock ingen sammanställning av förskolans innehåll och kvalitet i förhållande till skollag och förskolans läroplan. I intervjun med företrädare för kultur- och utbilcmmgsförvaltningen framkommer att kultur- och utbildningsnämnden efterfrågar men inte delges kvalitetsuppföljningarna. Båda företrädarna för huvudmannen uttrycker att beställare och utförare har helt olika uppdrag men att viss mått av samverkan sker, till exempel genom gemensamma besök på förskolorna. Båda företrädarna för huvudmannen uttrycker dock att kommunens organisation och rutiner inte fullt ut är ändamålsenliga. Enhgt sakkunnig för utbudning på beställarsidan har huvudmannen påbörjat ett arbete genom att kultur- och utbrtcmingsförvaltningen har fått i uppdrag av kommunstyrelsen att ta fram ett uppföljningssystem för bland annat förskolan. Skolinspektionen bedömer att avsaknaden av en kommunövergripande sammanställning av förskolans innehåll och kvalitet i förhållande till förskolans läroplan samt avsaknaden av andra konsekvensanalyser innebär att det kan finnas brister i verksamheten som inte uppmärksammas och åtgärdas. Sammanfattningsvis visar utredningen att det finns brister i det systematiska kvahtetsarbetet. Verksamheten uppfyller därmed inte författningarnas krav och Österåkers kommun föreläggs därför att avhjälpa bristen. Författning 4 kap. 3-7 skollagen Gruppsammansättningens lämplighet Bedömning Österåkers kommun måste vidta följande åtgärder för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Gruppsammansättningens lämplighet. Se till att huvudmannen och förskolecheferna anpassar barngruppernas sarnmaiisättning och storlek så att omsorgen och det pedagogiska uppdraget kan tillgodoses.
9 (12) Se till att huvudmarinen och förskolecheferna följer upp och utvärderar barngruppemas sammansättning och storlek. Motivering Huvudmannen ska enhgt skollagen se till att barngrupperna ha en lämplig sammansättning och storlek och barnen ska även i övrigt erbjuds en god miljö. Vidare ska gruppsammansättningen ta hänsyn till barns olika förutsättningar och behov. I Skolverkets Allmänna råd förskolan (SKOLSF 2013:179) anges att huvudmannen och förskolechef bör genomföra barnkonsekvensanalyser innan beslut fatttas som påverkar förskolornas personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning. En barnkonsekvensanalys innebär att bedöma vilka konsekvenser ett visst beslut eller en åtgärd får för det enskilda barnet eller för en grupp av bam, och utifrån detta avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. För att kunna bedöma barnets bästa krävs att ett barnperspektiv anläggs inför alla beslut eller åtgärder som rör barn. Förskolechefer och personal uppger att de för diskussioner om placering i grupper utifrån barnens behov, lokaltillgång och personalkompetens men att det är främst fyra-månaders regeln som styr gruppernas sammansättning då den kommunala utföraren har i uppdrag att medverka till full behovstäcl<riing. Av intervjuer med ansvariga tjänstemän och politiker i Österåkers kommun framkommer att det mte genomförs någon barnkonsekvensutredning innan beslut fattas som påverkar förskolornas personaltäthet, gruppstorlek och gruppsammansättning. I intervjuer med förskolepersonal och förskolechefer framkommer att placering av ett bam i förskolan styrs av möjliga, lediga platser vid kommunens förskolor men även av föräldrarnas önskemål och barns rätt till plats i förskolan inom fyra månader. Det kan innebära att förskoleplats inte erbjuds vid alla tillfällen nära barnets bostad. Några föräldrar väljer senare att flytta sitt barn till en förskola närmare hemmet. Denna mtagningsrutin innebär, eruigt förskolepersonalen, att många nya barn ska inskolas löpande under terminerna. Vårdnadshavarna anger vid intervjuer att de upplever en stor press hos personalen eftersom det pågår mskolning av nya barn samtidigt som den ordinarie pedagogiska verksamheten ska bedrivas tillsammans med övriga barn. Av intervjuer med huvudman framkommer även att andelen bam i förhållande till storleken på lokalerna inte beaktats. Vissa av lokalerna är byggda för cirka 30 år sedan och för färre barn än vad som finns i lokalerna nu och de nybyggda lokalerna har en mindre kvadratmeteryta per bam än byggnormerna som tidigare gällde. "Vi tangerar gränser" uppger en av representanterna för politik-
10(12) erna. Förskolechefer och samtliga intervjuade förskolepersonal och vårdnadshavare mstärnmer i bilden och uttrycker att det är "ekonomin som styr". Av intervjuer med förskolepersonal framkommer att de stora och ökande barngrupperna gör det svårt att tillgodose alla barns behov, speciellt om det finns bam i behov av särskilt stöd i grupperna. De eventuella extra resurser som förskolan erhållit räcker inte för att balansera personalens möjhgheter att utföra sitt pedagogiska uppdrag för samtliga barn och personalen medger "i grupper som har barn med speciella behov blir de andra barnen lidande". Förskolepersonalen uppger att möjligheterna att utföra det pedagogiska uppdraget har minskat och det gör att många i personalen känner en frustration, "vi slår knut på sig själva för att räcka till". Förskolepersonal och vårdnadshavare ger exempel på att "tysta bam" försvinner i verksamheten, på bekostnad av mer "utåtagerande och högljudda bam". Förskolechefer och förskolepersonalen uppger vidare att de ser att många bam har längre vistelsetid på förskolan än tidigare. Framför allt har vistelsetiden ökat på grund av möjligheten för föräldralediga och arbetslösa att utöka vistelsetiden för sina barn från 15 till 30 timmar i veckan, enligt uppgifter från förskolechefer och personal. De uppger att detta dock inte lett till någon förändring vare sig av gruppernas storlek eller av andelen personal per grupp. Förskolecheferna och personalen uppger vidare att den längre vistelsetiden för barnen även påverkar personalens möjligheter till planering av verksamheten, vilket i sin tur leder till svårigheter att genomföra det pedagogiska uppdraget då det endast finns en utbildad förskollärare per grupp. Både förskolepersonal och vårdnadshavare berättar att personalomsättningen är stor inom kommunen. Både huvudman och förskolechefer uttrycker att barngrupperna "fylls på" utan någon barnkonsekvensanalys eller annat ställningstagande till gruppernas sammansättning och lämplighet. Enhgt sakkunnig för utbildning redovisas dock för kultur- och utbildningsnämnden statistik från SCB kring bland annat barngrupper och personalens utbildnmgsnivå, men den uppföljning som kommunen gör är mest av ekonomisk karaktär. Enligt Skolinspektionens bedömning har huvudman inte gjort någon utvärdering av vad storlek på barngrupperna, gruppsammansättningar, tillgång till personal samt personalens utbildning har för effekter på barnens utveckling och vad dessa faktorer får för konsekvenser för förskolornas uppdrag utifrån skollag och läroplan. På förskolechefsnivå har barnkonsekvensanalys gjorts muntligt men analyserna finns inte dokumenterade och har inte heller förts vidare till huvudmannanivå. Sammanfattningsvis visar utredningen att det finns brister i anpassning, utvärdering och uppföljning av barngruppernas sairimansätming och storlek.
11 (12) Verksamheten uppfyller därmed inte författningarnas krav och Österåkers kommun föreläggs därför att avhjälpa bristema. Författning 8 kap. 8 skollagen På Skolinspektionens vägnar Maria Caryll Beslutsfattare Lena Rostock Föredragande Bilaga: Bilaga 1 Allmänt om tillsynen
12(12) Allmänt om tillsynen Skolinspektionen genomför regelbundet tillsyn i alla verksamheter och hos alla huvudmän. Tillsynen fokuserar på faktorer som har betydelse för en god lärandemiljö och för elevers möjligheter att nå målen för verksamheten. Tillsynen inriktas mot tre huvudområden: Elevernas utveckling mot målen, ledning och utveckling av utbildningen samt enskild elevs rätt. För enskilda huvudmän granskas även huvudmannaskap och godkännande. Tillsynen av förskola, fritidshem och vuxenutbildning i en kommun är inriktad på hur kommunen tar sitt ansvar för verksamheten. I de fall fritidshem finns vid fristående skolor ingår de i tillsynen av skolenheten. Förskolor som drivs av enskilda huvudmän har fått sitt tillstånd av kommunen och det är därmed kommunen som har ansvaret för tillsyn av dessa. Alla skolenheter besöks vid tillsynen. Vid den tredjedel av skolorna där Skolinspektionen bedömer att det är lägre risk för problem och brister granskas färre delområden och besöken görs under en halv dag. Övriga skolenheter granskas inom samtliga bedömningspunkter och under flera dagar. Tillsynen grundar sig på dokument som exempelvis plan mot kränkande behandling, kunskapsresultat och annan information från Skolverkets nationella uppföljningssystem, besök i skolenheter och intervjuer. Oavsett tillsynsform ger Skolinspektionens granskning inte någon heltäckande bild av verksamheten utan ska ses som en bild vid det aktuella granskningstillf ället inom de områden som ingår i tillsynen. Efter tillsynen redovisas Skolinspektionens bedömningar i ett beslut. Redovisningen görs i form av avvikelserapportering vilket innebär att det endast är de bedömnmgspunkter där det förekommer brister som beskrivs i beslutet. För kommuner bedöms även ansvarstagandet som helhet för den utbildning kommunen bedriver. Innan ett beslut fastställs ges alltid huvudmännen möjhghet att ta del av och lämna synpunkter på sakuppgifter i besluten. I de fall Skolinspektionen funnit brister har huvudmannen ansvar för att komma tillrätta med bristerna. Huvudmannen ska också redovisa de åtgärder som har vidtagits i för att åtgärda bristerna. För att följa upp huvudmännens arbete kan flera besök eller andra kontakter bli aktuella då Skolinspektionen också vill se effekter av de åtgärder som vidtas. Mera information om den regelbundna tillsynen finns på Skolinspektionens webbplats www.skolinspektionen.se under fliken Inspektion.