Förstudie kring kommungemensam arkivorganisation med tillhörande e-arkiv Delrapport 2 Bemanning och organisation Bjuvs kommun Höganäs kommun Hörby kommun Klippans kommun Landskrona stad Lunds kommun Perstorps kommun Simrishamns kommun Sjöbo kommun Tomelilla kommun Trelleborgs kommun Ystads kommun Åstorps kommun Ängelholms kommun Örkelljunga kommun
Projektledare Matthias Lindgren (50 %) Lunds kommun Paul Bergström (50 %) Landskrona stad Styrgrupp Boel Kvist (ordf.) Landskrona stad Christian Björkqvist Simrishamns kommun Frida Beijer Perstorps kommun Gunnar Jönsson Lunds kommun Jesper Jacobsson Lunds kommun Helén Odéen Sjöbo kommun Johan Linander Tomelilla kommun Lars-Åke Svensson Klippans kommun Martin Fransson Höganäs kommun Mats Ulfwinger Ängelholms kommun Mattias Johansson Ystads kommun Merih Özbalci Åstorps kommun Mikael Daxberg Hörby kommun Staffan Roos Örkelljunga kommun Susan Elmlund Bjuvs kommun Ulrika Hedberg Trelleborgs kommun 1
Innehållsförteckning 1. Organisation... 3 1.1 Arkivmyndighet och e-arkiv... 3 1.1.1 Varför e-arkiv?... 4 1.1.2 Varför gemensam arkivorganisation?... 4 1.1.3 Varför samlokalisering?... 4 1.1.4 Varje kommun för sig... 5 1.1.5 Befintliga samarbeten... 6 1.2 Samverkansformer... 7 1.2.1 Samverkansavtal... 7 1.2.2 Tekniskt samarbete... 8 1.2.3 Bolag... 8 1.2.4 Gemensam nämnd... 9 1.2.5 Kommunalförbund... 9 1.2.5.1 Direktion... 9 1.2.5.1 Fullmäktige och styrelse... 10 1.3 Organisatoriska slutsatser... 10 2. Bemanning... 11 2.1 Lokaliseringsbunden verksamhet... 11 2.2 Förbundsgemensam verksamhet... 11 2.3 Samlokaliserad verksamhet... 12 2.4 Utmaningar och utvecklingspotential... 12 3. Sammanfattning... 14 4. Källor och referenser... 15 5. Bilagor... 15 2
1. Organisation Den första sak som borde ha gjorts i en förstudie som denna är att utreda de organisatoriska frågorna kring ett samarbete. Det har också gjorts för att möjliggöra de grovkalkyler som redogörs för i delrapport 1, men det har inte närmare belysts hur bakomliggande organisation har resonerats fram. Det är något som till viss del fått siffrorna i delrapport 1 att befinna sig utan kontext. Därför tänker vi direkt i denna delrapport 2 börja med de här frågorna och i den slutliga förstudierapporten räknar vi med att få delarna i rätt ordning. 1.1 Arkivmyndighet och e-arkiv De två omständigheter som mest av allt påkallar ett behov av organisering och därmed en förvaltning, är arkivmyndighetsskapet och införandet av e-arkiv. En verksam arkivmyndighet kommer att behöva en förvaltning. 1 Den krävs för att utöva tillsyn (7-8 ) samt att vårda det överlämnade beståndet (9 ), men kan också behövas för andra ändamål. 2 Det kan handla om gallring i det överlämnade beståndet (10 ), leveranser (14 ), avhändande (15 ) samt de insatser som styrs av det av fullmäktige beslutade arkivreglementet (16 ). Alla dessa uppgifter har en sådan omfattning och komplexitet att det tarvar en för ändamålet inrättad förvaltning som getts tillräckliga delegationer och resurser. Ett e-arkiv innebär, förutom själva vården av det digitala beståndet även en förvaltning för att administrera och säkerställa leveranser. Precis som att pappersbestånd har ett behov att vårdas över generationer, som bl.a. innebär att säkerställa bevarande, tillgång, läsbarhet, autenticitet och tillbörlig åtkomst, så gäller precis samma krav på vård för det digitala beståndet. Utöver detta kan man inom den digitala teknikens ramar gå längre än så om man skulle så önska t.ex. digitalisering av olika media, digitala signaturer, digitaliseringar av pappersbestånd, OCRgenomläsningar med mera. De digitala vårdinsatserna har en potential av att bli omfattande då ingen med säkerhet känner den tekniska framtiden, men klart är att den framtiden möts bättre med en förvaltning dedicerad uppgiften. Vad gäller leveransfrågorna så är de avhängiga många andra faktorer vilket också Sydarkivera nästan ett år efter sitt instiftande konstaterade. 3 Det kommer att handla om flera frågor, men en av dessa är val av bevarandesystem. I en situation där valet hamnar på upphandlade proprietära 4 lösningar, så talar mycket för att leveranskostnaderna får en tendens att stiga då olika leverantörer får utrymme att debitera för olika kostnader man anser sig få vid leveranserna. Om valet hamnar på en renodlad öppen källkodslösning, så talar mycket för att leveranskostnaderna faller. Därför är det svårt att med säkerhet uttala sig kring kostnader kring leveranser med annat än att de finns. 5 Vad man däremot kan uttala sig om är att desto 1 Arkivlagen (1990:782) 7-9. 2 Arkivlagen (1990:782) 10 samt 14-16. 3 Sydarkiveras leveransutredning SARK.2015.32 s.30f 4 Produkter i stängd kod med produktägare 5 Se bilaga 1 3
mer av leveransförberedelserna som görs i egen regi, ju lägre blir leveranskostnaderna. För att möjliggöra detta måste en långsiktigt verksam förvaltning kring leveranser få byggas upp. 1.1.1 Varför e-arkiv? Det finns flera skäl till detta, vilket också bl.a. framgår i Sydarkiveras, Skåne Nordosts samt Jönköpings läns kommuners förstudier. 6 Ett axplock av dessa återges här: - För att kunna upprätthålla offentlighetslagstiftningens krav på tillgänglighet och tillhandahållande av allmänna handlingar. - För att uppfylla lagens krav på omhändertagande och avgränsning av arkiverad information på samma sätt som gäller för papper. 7 - För att kostnadseffektivt utnyttja digitaliseringens möjligheter att kunna publicera internt som externt arkiverad digital information. - För att på sikt skapa förutsättningar för ett nästintill papperslöst arbetssätt. - För att skapa nyttor inom dagens förvaltningar, t.ex. effektivisera informationseftersökandet i arkivbestånden. 1.1.2 Varför gemensam arkivorganisation? Det finns ingenting i lagstiftningen som föreskriver en delad hantering av information utifrån dess form digital eller analog samma lagstiftning gäller. Möjligheten att skapa en interkommunal arkivmyndighet har inte formellt laglighetsprövats, men har pågått sedan 1999 för Arkivnämnden i Göteborgs del, sedan 2015 för Sydarkiveras del samt har dessutom av SKL bedömts ligga innanför lagens ramar. Utöver detta finns det juridiska bedömningar av SKL utifrån Arkivlagens förarbeten som inte medger mer än en arkivmyndighet per kommun. 8 Våra slutsatser blir då att om en arkivmyndighet förutsätter en odelad hantering av informationen, och förutsätts det, så lämpar sig bäst en gemensam förvaltning för ändamålet. 1.1.3 Varför samlokalisering? Nästan alla arkivbestånd i Sverige har i någon mån vuxit fram i en regional eller lokal kontext. Det finns en koppling mellan materialet och det område det vuxit fram i. Det är den vanligast förekommande situationen. Trots det har det oftast visat sig, för statliga som landstingskommunala arkivbestånd, att förr eller senare kommer det ske en samlokalisering av bestånden. Drivkrafterna till detta är flera till exempel; - Ett kostnadseffektivare bevarande. - Ett kostnadseffektivare informationseftersökande. 6 Förstudie e-arkiv Kronoberg och Blekinge, 9.3 Varför ska kommuner införa e-arkiv? FÖRSTUDIE E-ARKIV INOM SKÅNE NORDOST, s.33. Förstudie e-arkiv i Jönköpings län, s.21. 7 Arkivlagen (1990:782) 6 4 st., 9 samt 14. 8 earkiv Kalmar län Komplettering till slutrapport, s.3. 4
- Ett kostnadseffektivare utlämnande av allmän handling. - Ett säkrare bevarande då en dedicerad deponering av flera arkivbestånd ger en helt annan möjlighet till ändamålsenliga depåer, än vad flera fragmenterade depåer medgivit. - En större möjlighet till digitalisering av bestånden. - En större möjlighet till konservering av papper vid behov. - Ett förhöjd forskningsvärde för bestånden då geografiska hinder rivs ner för ett optimalt nyttjande av arkiven. - Nya möjligheter att söka samarbeten och samverkan med näringslivet. 1.1.4 Varje kommun för sig Den nuvarande situationen i respektive kommun är ursprunget till denna förstudie och den främst drivande delen i detta är e-arkivsfrågan. För att närmare förstå vilket läge som råder i de olika kommunerna måste situationen i en typisk kommun beskrivas. Enligt arkivlagen är kommunstyrelsen arkivmyndighet i kommunen såtillvida inte kommunfullmäktige pekat ut någon annan nämnd eller styrelse. 9 I alla de deltagande kommunerna är kommunstyrelsen arkivmyndighet. Enligt samma lag innebär detta ett ansvar att utöva tillsyn över alla de nämnder, styrelser, kommunalförbund och bolag man är arkivmyndighet för. Man har fullt ansvar för de arkivbestånd som överlämnats till arkivmyndigheten och för utlämnandet av allmänna handlingar ur detta bestånd. Kommunstyrelsen ska ha en förvaltning som utgör central arkivfunktion både som förvaltare av arkivmyndighetens arkivbestånd, men också som utbildare, remissinstans i olika arkivfrågor samt omvärldsbevakare för arkivfrågorna i vår tids digitalisering av verksamheterna. Man ska även samråda i gallringsfrågor. 10 För detta ändamål har deltagande 15 kommuner tolv personer anställda som till graden 77 % jobbar med dessa frågor oftast utan eller med oklar delegation i frågorna. 11 I stort arbetar drygt nio personer i dessa femton kommuner med arkivmyndighetens arbetsuppgifter. I fyra av de deltagande kommunerna saknas bemanning helt och i två rör det sig om deltidsbemanning. 12 Med dessa knappa resurser, kan man knappast tala om någon egentlig förvaltning, utan snarare om en mindre funktion som svårligen kan uppfylla de uppgifter som Arkivlagen föreskriver. Detta förhållande har hjälpligt kunnat fortgå så länge som kommunerna enbart hanterade pappersbestånd, men har börjat halta betänkligt allteftersom kommunerna digitaliserats och 9 Arkivlagen (1990:782) 8. 10 Endast Tomelilla har i dagsläget ett arkivreglemente som lägger sista ordet i gallringsfrågan hos arkivmyndigheten. Se även bilaga 2 Gallringsfrågans betydelse. 11 Enkät sammanställd med svar från deltagande kommuner. 12 Bjuv, Hörby, Perstorp och Åstorp saknar arkivarie. Simrishamn och Örkelljunga har personer anställda på deltid. 5
börjat få ett allt ökande behov av digital arkivering. Det har blivit uppenbart att nuvarande förvaltningsnivå inte längre är hållbar. Man kan även beskriva utvecklingen på ett annat sätt. En genomsnittlig svensk kommun spenderade år 2014 3 071 kronor per kommuninvånare på IT-kostnader. 13 Detta motsvarar c:a 5 % av den genomsnittliga kommunala totalbudgeten. 14 Hur mycket av detta är en rimlig kostnad för den totala förvaltningen kring ett långsiktigt bevarande av den information som skapas i IT-systemen? Just nu ligger kostnaden nära noll hos samtliga deltagande kommuner, men detta är ingen nivå som är hållbar över tid. Förvaltningen måste få kosta, frågan är bara hur mycket? Nedan framgår olika alternativ för de deltagande kommunerna, men initialt kan fastslås, vad gäller arkivmyndighetsfrågan, kostnadsfrågan och potentiella synergieffekter, att varje enskild kommun kommer få svårt att ro hem en långsiktigt hållbar lösning på egen hand. Samarbete och samverkan är vägen framåt. 1.1.5 Befintliga samarbeten Länge saknades något tänkbart samarbete överhuvudtaget för de skånska kommunerna. Frågor kring interkommunala samarbeten inom arkivområdet har sannolikt aldrig tidigare förts på tal och det var förmodligen inte förrän frågor kring digital arkivering blev aktualiserade som tankarna började växa fram på olika håll här i landet. 15 I ett par angränsande län till Skåne har sedan 2015 Kommunalförbundet Sydarkivera bedrivit verksamhet och sedan senaste årsskiftet har fyra skånska kommuner gått in i Sydarkivera. Sydarkivera började som en renodlad digital arkivmyndighet, men har efterhand haft ambitioner att bredda sin verksamhet, men är ännu inte den heltäckande arkivmyndighet som ScanArkiv gör anspråk på att bli. Är det en rimlig föresats att de skånska kommunerna ansluter sig till Sydarkivera? Vi menar att detta inte är ett rimligt förhållningssätt av flera skäl. Några av dessa anges här: - Skåne läns kommuner har drygt 1,3 miljoner invånare. De två län som Sydarkivera bedriver sin huvudsakliga verksamhet i har tillsammans drygt 350 000 invånare, motsvarande en dryg fjärdedels underlag gentemot Skåne. Vår bedömning är att det vore ytterst märkligt att kommuner i ett så pass stort län inte skulle kunna skapa ett underlag för en gemensam arkivorganisation och därmed se sig nödgade att falla tillbaka på en organisation skapad utanför länet. - Idag har ScanArkiv ett underlag på drygt 430 000 invånare. Underlaget är betydligt större än då Sydarkivera instiftades. Vi ser ingen som helst anledning att inte det med 13 IT i kommunerna 2014, KommITS & Tieto, s.6 & s.11 14 https://skl.se/ekonomijuridikstatistik/ekonomi/sektornisiffror/diagramforkommunerna.1882.html & Sveriges befolkning 2015-06-30 ; 9 793 172 invånare; Uppgifter från SCB. 15 Undantaget är då Arkivnämnden i Göteborg som inrättades redan 1999. 6
detta underlag skulle vara tillräckligt för att i Skåne bilda en gemensam arkivorganisation. - Skåne utgör en storstadsregion med fyra kommuner med större befolkningsunderlag än någon kommun i Sydarkiveras kärnområde. Det inrymmer flera högskolor, universitet och ett kunskapsintensivt näringsliv. Detta borgar för en kompetensförsörjning inom området nödvändig för att förverkliga en gemensam arkivorganisation. - Monopolisering av området är inte av godo. Det behövs flera alternativa organisationer som i samarbete och utbyte kan verka och testa olika alternativa lösningar till allas gagn. Förhoppningen är att flera kommuner längre norrut i Sverige kommer att organisera sig i interkommunala samarbeten. - Att samarbeten av denna natur sprider sig över alltför stora geografiska områden menar vi inte vara gynnsamt. Målsättningen är att hålla samarbetet inom Skåne då Skåne är en historiskt sammanbunden enhet som dessutom har alla förutsättningar att stå enat i eventuella framtida storregioner i landet. Detta är också ett motiv för att skapa en gemensam skånsk arkivorganisation framför ett inträde i Sydarkivera. - Skånes topografi är också gynnsamt för att kunna samlokalisera skånska arkiv i Skåne och därmed också få rimliga geografiska avstånd. En samlokalisering på Arkiv Centrum Syd i Lund ger också tillsammans med de kompetenser som redan finns på plats en unik möjlighet till kunskapsutbyten och synergieffekter inom arkivområdet. - Slutligen, så är det en god affär. Det kommer bli billigare för de skånska kommunerna att skapa en gemensam arkivorganisation i Skåne än att gå in i Sydarkivera. Man kommer dessutom få ett heltäckande ansvar för arkivfrågorna. Se jämförelser i bilaga 3. 1.2 Samverkansformer Vi har i förstudien bland annat tagit vägledning av den utmärkta genomgång av handlingsalternativ som förstudien i Skåne Nordost genomfört. 16 Vi har också haft tillgång till de genomgångar som Sydarkivera gjort i sina förstudier. 17 1.2.1 Samverkansavtal Samtliga eller några av deltagande kommuner skulle kunna ingå samverkansavtal rörande metoder, verktyg, kravställning, gallringsregler, processbeskrivningar mm, men då skulle aldrig någon gemensam förvaltning byggas upp, utan både arkivmyndighet och bemanning skulle kvarbli på respektive kommun. Vi tror inte på den här formen för samarbete i ett arkivsammanhang. Genom att det saknas en gemensam förvaltning under en och samma arkivmyndighet, så tror vi inte att förutsättningar kommer att finnas på plats för att samverkan skulle bli hållbar över tid. Det skulle dessutom 16 FÖRSTUDIE E-ARKIV INOM SKÅNE NORDOST, s.22-32. 17 Förstudie, Fördjupad förstudie samt Konceptstudie. 7
bli en mycket omfattande apparat att säkerställa att inte de individuella arkivmyndigheterna eller kommunala myndigheterna agerade i konflikt med samverkansavtalets intentioner. För att få en beständighet över tid krävs en närmare samverkan än detta. 1.2.2 Tekniskt samarbete Ett tekniskt samarbete, som även det är en form av samverkansavtal, utgår ifrån att samtliga arkivmyndighetsfunktioner, leveransförberedelser och anslutningar kvarstannar i den egna kommunen. Det utgår också ifrån att det endast är fråga om ett gemensamt införskaffande och drift av ett bevarandesystem med mellan- och/eller slutarkivsfunktion. 18 Ansvaret för bevarandesystemet läggs på en separat förvaltning med vad vi kan kalla teknokratiska befogenheter man avgör formerna för leveranserna och informationen inte dess innehåll. Ett verkligt exempel på ett tekniskt samarbete är R7e-arkiv som förvaltas av Region Örebro. Ett tekniskt samarbete innebär både att i någon mån arkivfunktionen tudelas i en pappersdel och en digital del, men också att det förutsätts finnas kompetenser i varje enskild kommun både hos arkivmyndigheterna och verksamheterna att kunna hantera, d.v.s. förstå, värdera och förbereda, informationen på ett kostnadseffektivt, intresseneutralt och samordnat sätt. 19 Detta har med tiden börjat fungera inom R7e-arkiv, där landsting och regioner är samarbetspartners 20, men vi kan inte se, annat än i de riktigt stora kommunerna, att motsvarande kompetenser skulle kunna komma på plats i kommunerna. De flesta kommuner har numera en förvaltande IT-miljö med slimmad personalorganisation, så man kan med fog anta att de flesta kommuner hade fått söka konsulthjälp för att vara en aktiv part i ett tekniskt samarbete. Trots det skulle ett tekniskt samarbete i någon mån kunna vara del av en tänkbar slutlig lösning t.ex. i fråga om driften av ett bevarandesystem. 1.2.3 Bolag En bolagisering hade inneburit att ett samägt bolag hade skapats syftande att drifta och förvalta e-arkivet samt möjligen också den övriga förvaltningen under arkivmyndigheten. Den mest uppenbara situationen att hantera vid en bolagisering är den myndighetsutövning som medföljer arkivmyndighetsskapet. En bolagisering hade krävt att arkivmyndighetsskapet antingen kvarstannat i respektive kommun eller att det för ändamålet hade inrättats en gemensam nämnd eller, hellre, ett kommunalförbund. Med tanke på ett sådant bolags arbetssituation, så vore det att föredra en arkivmyndighet framför flera. En bolagisering lär aldrig ensam lösa kommunernas framtida behov att hantera sina arkiv. Däremot kan det kanske vara en intressant dellösning. Frågan kommer närmare utredas nedan i framställningen. 18 Det kan ju också i teorin innefatta ett tekniskt samarbete i driften av en arkivdepå för pappersbestånd. 19 Se bilaga 2 Gallringsfrågans betydelse. 20 Uppgifter från förre förvaltningsledaren Tobias Lundberg inom R7e-arkiv. 8
1.2.4 Gemensam nämnd En gemensam nämnd kan vara ett alternativ för ett mindre antal kommuner som är inbördes jämnstarka och som tillsammans vill bygga upp en myndighetsfunktion, exempelvis överförmyndarverksamhet eller annan myndighetsutövning gentemot enskild. Det passar mindre väl då det blir många parter inblandade och det byggs upp en egentlig verksamhet som producerar tjänster. Det kan även innebära ineffektiviteter i relationer med statliga myndigheter och företag då beslutsfattande ofta inte kan genomföras i den gemensamma nämnden, utan måste åter till respektive kommun för beslut. Vi gör bedömningen att denna samarbetsform inte lämpar sig för att skapa en interkommunal myndighetsfunktion inom arkivområdet och aktuell storlek av samarbete. En liknande slutsats kom även Skåne Nordosts och Sydarkiveras förstudier fram till. 21 1.2.5 Kommunalförbund Att en förbundsstyrelse i ett gemensamt kommunalförbund skulle kunna utses till arkivmyndighet för förbundsmedlemmars kommunala myndigheter har utretts grundligt. Arkivlagen ger stöd för att utse en gemensam nämnd eller förbundsstyrelse till arkivmyndighet. 22 Även Sydarkivera har i sin förstudie kommit fram till denna slutsats 23 Av förarbetena till Arkivlagen (1990:782) framgår följande; Av 8 denna lag framgår att det ankommer på regeringen att fördela tillsynsansvaret mellan de statliga arkivmyndigheterna. Där kan alltså en uppdelning ske. För kommuner och landsting gäller däremot att det skall finnas endast en arkivmyndighet i kommunen resp. landstinget. 24 Av förarbetena framgår således stöd för en odelad arkivmyndighet med ansvar för all form av information som uppstår i de kommunala verksamheterna digital som på papper. Även de demokratiska aspekterna, såsom insyn och handlingsoffentlighet är lagreglerade i ett kommunalförbund, och kring dessa frågor behöver det således inte avtalas specifikt. 1.2.5.1 Direktion Att styra ett kommunalförbund via en direktion är en möjlig metod som lämpar sig bättre vid ett kommunalförbund med ett mindre antal medlemmar. Exakt var den gränsen går är svårt att säga, men vid ett tvåsiffrigt antal medlemmar i kommunalförbundet, så börjar meningsfullheten av att styra via en direktion minska. 25 En fördel som lyfts fram med 21 FÖRSTUDIE E-ARKIV INOM SKÅNE NORDOST, s.42, Sydarkiveras olika förstudiedelar samt https://sydarkivera.se/om/vanliga-fragor-faq/gemensam-namnd/ 22 Arkivlagen (1990:782) 8 23 E-arkiv Kronoberg och Blekinge, Guide till handlingsalternativ, 4.1.3 Arkivmyndighet 24 Regeringens prop. 1989/90:72 s.74 25 Jämtlands Gymnasieförbund har direktion och 4 medlemmar, Lapplands kommunalförbund har direktion och även de 4 medlemmar, Kommunalförbundet Medelpunkten har direktion och 10 medlemmar, Miljöförbundet Blekinge Väst har direktion och 3 medlemmar, Fyrbodals kommunalförbund har direktion och 14 medlemmar samt Sjuhärads kommunalförbund har direktion och 9 medlemmar. De två sistnämnda saknar egentlig 9
direktion är att beslutandet och styrandet av förbundet sker i samma församling, vilket skulle skapa förutsättningar för en större effektivitet i beslutsfattandet. Detta är i sin tur beroende på naturen av den verksamhet förbundet är satt att driva. 1.2.5.2 Fullmäktige och styrelse Att styra ett kommunalförbund via fullmäktige och styrelse är en annan metod. Detta är en styrelseform som lämpar sig bättre vid ett kommunalförbund med ett större antal medlemmar. Exakt var den gränsen går är svårt att säga, men vid ett tvåsiffrigt antal medlemmar i kommunalförbundet, ökar nyttan av att styra via fullmäktige och styrelse. 26 Ett fullmäktige ger möjlighet att delegera i förvaltningsangelägna frågor till en styrelse och den beslutande församlingen behöver inte kallas in vid varje givet tillfälle. Det har också här betydelse vilken typ av verksamhet som förvaltningen hanterar. 1.3 Organisatoriska slutsatser Utifrån vad som redogjorts ovan finns det både grund, behov och förmåga att inleda ett skånskt samarbete inom arkivområdet. Kommunerna kommer bättre kunna möta framtiden tillsammans i ett samarbete och det är vår övertygelse att detta samarbete måste få en fast form. Utifrån vad som framkommit ovan genomförs detta samarbete bäst inom ramarna för ett kommunalförbund. Det är den samarbetsform som bäst tillgodoser medborgarnas intressen över tid och som bäst säkerställer långsiktigheten i de lagstadgade kraven på bevarande och vård av vår gemensamma information. Vad gäller styrningen av ett sådant kommunalförbund, så överväger fördelarna med fullmäktige och styrelse framför en direktion. Detta handlar dels om att ett växande kommunalförbund innebär en allt större direktion som vid varje aktuellt tillfälle kommer församlas och driva upp arvoderingskostnaderna, men också att det kan vara svårt att bemanna upp en direktion, som då också utgör styrelse, med flera delegater som förväntas sätta sig in i olika arkivfrågor med samma förutsättningar på alla poster. Vi menar att detta görs bättre genom en mindre styrelse med ett stort mandat från fullmäktige, så att denna mindre grupp, säg sju delagater, ges möjlighet till en större insikt i verksamhetens specifika frågor. Ett sätt att uppnå en bättre representation är att i förbundsordningen föreskriva en rotation av styrelseuppdragen mellan medlemskommunerna. Ett ställningstagande i denna del kommer att framgå i förstudiens slutrapport då det återstår en del diskussioner inom området. Skissen i bilaga 4 ska inte förstås som ett färdigt förslag, utan mer som det läge vi befinner oss i för närvarande i frågan om direktion eller fullmäktige med styrelse. förvaltning och utgör allmän plattform för gemensamma intressen i regionen. Det finns även flera räddningstjänster och miljöförbund som styrs med direktion. 26 Göteborgsregionens kommunalförbund har fullmäktige och 13 medlemmar, Kommunalförbundet Sydarkivera har fullmäktige och 18 medlemmar, Skaraborgs kommunalförbund har fullmäktige och 15 medlemmar samt Kommunalförbundet Svenskt ambulansflyg har fullmäktige och 21 medlemmar. 10
2. Bemanning En gemensam arkivorganisation kan bemannas i stort sett hur som helst utifrån den valda ambitionsnivån. För att inte avvika alltför mycket från kommunernas initialläge så har vi valt att skapa en harmonisering av bemanningen utifrån de deltagande kommunernas nuläge. 27 Denna harmonisering har pekat på en heltidstjänst för arkivmyndighetens förvaltning per dryga 40 000 kommuninvånare, eller, uttryckt på ett annat sätt, en dags tjänstgöring i veckan per 10 000 kommuninvånare. 28 En organisation som denna behöver ha en ledning som både tar ett verksamhetsansvar och har en myndighetsutövande funktion. Därför menar vi att det behövs en förbundsarkivarie som både är enhetschef, men också fattar nödvändiga verksamhetsrelaterade beslut såsom gallringsbeslut, föreskrifter, förelägganden etc. Denna funktion behöver ha en ställföreträdare som tillika, givet en underliggande förvaltning, får en arbetsledande roll. Vi kallar denna tjänst 1:e arkivarie. Utöver dessa ledningsfunktioner så föreslås två IT-resurser med programmeringskompetens, vilket är nödvändiga resurser om man på sikt vill bygga upp egen komptens kring leveranser till och drift av e-arkiv och därmed möjliga kostnadsreduceringar. Vidare föreslås också inrättandet av två IT-arkivariertjänster med huvudansvar för den digitala informationsutredningen inom förbundet. Under den tid inga bestånd samlokaliserats förutsätts alla resurser vara tillgängliga över hela det geografiska verksamhetsområdet. I övrigt ger nuvarande intressenter i förstudien vid handen ett behov av 8 arkivarier. Se sammanställning i bilaga 4. 2.1 Lokaliseringsbunden verksamhet Under den tid som förbundets pappersbestånd befinner sig i respektive kommuns arkivdepå så finns några omständigheter som talar starkt för ett behov av närvaro av arkivmyndigheten ute i respektive kommun. Dessa är i flera fall lagstyrda och ställer krav på förmåga: - att kunna lämna ut allmän handling i det förfogade beståndet - att kunna utöva en systematisk tillsyn - att vårda handlingarna, d.v.s. säkerställa dess bevarande - att kunna utreda och ta emot leveranser - att gallra i det överlämnade beståndet 2.2 Förbundsgemensam verksamhet Förbundet har för avsikt att skapa funktioner utifrån olika behovsområden. Dessa identifieras genom olika specialkompetenser som kan användas inom hela förbundet. Vi föreslår följande funktioner i ett initialläge: - Digital hantering 29 - Leverans 30 27 Se delrapport 1, s.69 samt bilaga 5 i samma delrapport. 28 Avser per påbörjat 10 000-tal kommuninvånare 29 e-arkiv, digital arkivering, IT-frågor 11
- Tillsyn - Utbildning - Utlämnande 31 - Utredning 32 Funktionen Utlämnande kommer så länge som bestånden finns ute i kommunernas arkivdepåer vara mindre aktiv, men förmodligen bemannas upp för framtida behov och harmonisering av metoder och rutiner. 2.3 Samlokaliserad verksamhet Det som händer i realiteten vid en samlokalisering är att intressenterna får mer för samma pengar. Det är den enkla beskrivningen om man vill förklara det i en mening. Då bestånden befinner sig på samma ställe minskar bemanningsbehovet i utlämnandedelen och resurser kan växlas över till en mer ambitionshöjande verksamhet, utan att för den delen resultera i några höjda insatser för intressenterna. De funktioner som redan finns på plats kan därmed nå sin fulla potential. Det blir också möjligt att tillföra nya funktioner inom befintliga resurser t.ex. digitaliseringsinsatser, näringslivssamverkan, forsknings- och utbildningsmöjligheter. De arkivvårdande insatserna kan förstärkas med ett samlokaliserat bestånd. Den publika verksamheten får större möjlighet att verka till alla medborgares gagn. Äldre handlingar som tidigare krävt fysiskt besök på plats i ett aktuellt kommunarkiv, skulle kunna nu göras tillgängligt till exempel via Internet. Vid samlokalisering, t.ex. på Arkiv Centrum Syd i Lund, så hamnar verksamheten i betydligt mer moderna och ändamålsenliga lokaler med tillhörande högkvalitativa arkivdepåer än i dagsläget. Verksamheten hamnar också i ett konglomerat av arkivorganisationer där man kan tillgodogöra sig den bredd- och spetskompetens som finns inom arkivområdet. 2.4 Utmaningar och utvecklingspotential Den föreslagna bemanningen i organisationen är väldigt slimmad, men målsättningen är att genomföra verksamheten med föreslagen bemanning. Föreslagen bemanning kommer innebära mycket resor, ofta med kort varsel, vilket deltagande personal måste vara medveten om. Under uppstartsfasen kommer detta påverka deltagande kommuner. Nuvarande deltagande kommuner har varit intakta sedan 1971 eller 1974 och det ter sig naturligt att direkt från en förbundsstart föra över allt arkivbestånd innan dessa år med full förfoganderätt till arkivmyndigheten. För det efterföljande beståndet så får man göra bedömningar och överenskommelser om överlämnande från fall till fall. 30 Analoga så väl som digitala leveranser 31 Utlämnande och sekretessprövning av allmän handling 32 Utredande av gallring, förberedande arbete inför föreskrift etc. 12
För förbundets del så innebär detta en icke optimal arbetsmiljö i väntan på samlokalisering, men så länge detta inte skett, kommer det vara en utmanande situation. Förbundet behöver i vissa fall kunna delegera t.ex. rätten att lämna ut allmän handling till personal på plats för att kunna hantera utlämnandet av allmän handling under extraordinära händelser. 33 Finns det då utvecklingspotential från denna arbetssituation? Ja, det menar vi absolut. En av de viktigare faktorerna är att utveckla funktionen med verksamhetsarkivarier. Under förstudiens gång har det genomförts en undersökning ute i deltagande kommuner av hur stort ett potentiellt behov är hos de kommunala förvaltningarna för arkivarbete. Detta är större än förväntat, motsvarande flera tjänster i de större kommunerna och i vart fall deltidstjänster i de mindre kommunerna. Frågan om verksamhetsarkivarier är en fråga för respektive kommun och ryms inte inom förbundets mandat. Det hade emellertid varit fruktsamt för samarbetet mellan förbundet och de deltagande kommunerna om funktionen verksamhetsarkivarie kunnat komma på plats, gärna samordnad med förbundsstarten. Förbundet hade då fått en naturlig anslutningspunkt ute i kommunernas förvaltningar. Hur hade då en funktion kring verksamhetsarkiv kunnat se ut? Här finns en rad olika scenarior möjliga som både kan och får se olika ut i kommunerna. Några tänkbara upplägg: - I de större kommunerna kan flera tjänster delas mellan olika förvaltningar. Ett centralt verksamhetsarkiv inrättas med kontinuerlig bemanning och övrig personal är ambulerande i förvaltningarna. Anställning antingen i kommunens egen regi eller så tillsätts det via köp av tilläggstjänst från förbundet. - I de mindre kommunerna kan detta handla om en tjänst eller kanske del av en tjänst. Även här kan anställning ske i egen regi eller genom köp av tilläggstjänst från förbundet. Det finns också möjlighet att dela verksamhetsarkivarie mellan de mindre kommunerna och i förlängningen skulle kommungemensamma verksamhetsarkiv kunna inrättas för att även där kunna sätta kontinuerlig bemanning. - Förbundet kan som en tilläggstjänst erbjuda funktionella verksamhetsarkivarier som t.ex. inom social- eller omsorgsområdet ambulerar mellan kommunerna. En annan önskvärd utveckling vore ett införande av i vart fall två pooltjänster i form av två arkivarier, relativt nya i yrket, som kan fördelas efter behov i förbundets geografiska område. Detta hade förbättrat arbetssituationen markant och hade medfört ett mindre behov av att förflytta personal mellan och från sina ordinarie tjänstgöringsplatser vid t.ex. sjukdom, semester och annan kortare frånvaro. Något längre fram, eller om underlaget för förbundet skulle växa utifrån nuvarande storlek, så finns även funktionen förbundssekreterare med juridisk kompetens med på önskelistan. Man 33 Se bilaga 5 för en genomgång av några scenarior 13
kan även tänka sig en ekonomiassistent eller att man hämtar hem den personal- och politikeradministration som man köpt som tjänst i utgångsläget. 3. Sammanfattning För att sammanfatta föreliggande delrapport riktar vi ljuset på några viktiga förslag till vägval. De deltagande kommunerna uppvisar var för sig ett större eller mindre behov av att komma till rätta med en förminskad arkivförvaltning och knappa resurser, vilket i sin tur försvårar att leva upp till arkivlagens krav. Denna situation har blivit allt mer uppenbar i samband med att kommunerna digitaliserats och kraven ökat kring hur den digitala informationen ska tas om hand och arkiveras till eftervärlden. Genom att samarbeta kring arkivfrågorna skapas emellertid möjligheter att bygga upp en gemensam långsiktig strategi för att utveckla arbetssätt och få ned kostnader på ett hållbart sätt. De skånska kommunerna tar sig an denna utmaning på bästa sätt genom samverkan kring en gemensam arkivorganisation i Skåne. En storstadsregion som Skåne med flera kunskapsintensiva högskolor och universitet samt möjligheter till samlokalisering på Arkivcentrum Syd i Lund, är dock inte de enda tunga motiven till att skapa en skånsk regional arkivorganisation. Beräkningar visar även att det blir billigare för varje deltagande kommun att skapa en arkivorganisation i Skåne jämfört med att exempelvis ansluta sig till Kommunallförbundet Sydarkivera i Kronobergs län. Vidare finns behovet av en tydlig och odelad arkivmyndighet, vilken tillåts sätta ramarna för hur de deltagande kommunerna på bästa sätt ska kunna leva upp till arkivlagstiftningen på lika villkor. Ett e-arkiv kräver inte bara en väl definierad arkivmyndighet med ett tydligt uppdrag utan även en praktiskt fungerande förvaltning med tydliga roller, ansvar och mandat. En sådan organisation fungerar mest naturligt i form av ett kommunalförbund med fullmäktige och styrelse. Förutom att arkivlagen ger lagligt stöd åt en förbundsstyrelse ger arkivmyndighetens fördelar med ansvar för all information och där organisationen bevakar väsentliga demokratiska rättigheter som insyn och handlingsoffentlighet. På så sätt kan den informationsförvaltning, kring vilket e-arkivet ska byggas upp så att medborgarnas intressen kommer i centrum, säkerställas. I en tilltänkt arkivorganisations förvaltning år 2018 ingår flera kommuner med förväntningar på en fungerande och flexibel bemanning. Arkivmyndighetenen behöver enligt beräkningar täcka upp med en heltidstjänst per dryga 40 000 invånare, eller en dags tjänstgöring i veckan per påbörjat 10 000 kommuninvånare. Därtill behöver organisationen ha en ledning som tar både verksamhetsansvar och har en myndighetsutövande funktion. Verksamheten kommer att vara lokaliseringsbunden under den tid då pappersbestånden finns i respektive kommuns arkivdepå, vilket ställer krav på närvaro ute i respektive kommun. I första hand måste närvaron täcka upp för lagkrav som att hantera utlämnande av allmän handling, utöva tillsyn, vårda handlingar osv. Den förbundsgemensamma verksamheten ska samtidigt kunna erbjuda medlemmarna specialistkompetens inom digital hantering, leverans, utbildning mm. Vid en möjlig samlokalisering, vilken senast föreslås ske år 2022, räknar vi med att intressenterna får mer för samma kostnader samt att bemanningsbehovet ute i kommunerna minskar. Vi är medvetna om att den föreslagna bemanningen till en början kommer vara väldigt slimmad i 14
relation till uppdraget på det regionala arbetsfältet. Vi är dock övertygade om att detta går att genomföra med stöd och förståelse från de deltagande kommunerna, framförallt under projektets uppstartsfas. 4. Källor och referenser Arkivlagen (1990:782) earkiv Kalmar län. Komplettering till slutrapport 2016-01-15 Diskussioner med referenspersoner under förstudiens gång Förstudie e-arkiv inom Skåne Nordost 2014-12-10 Förstudie e-arkiv i Jönköpings län 2014-01-31 Förstudie e-arkiv Kronoberg och Blekinge 2013-08-07 IT i kommunerna 2014, KommITS & Tieto 2015-05-06 Statistiska centralbyrån (SCB) www.scb.se Sveriges kommuner och landsting (SKL) www.skl.se Sydarkivera www.sydarkivera.se Sydarkiveras leveransutredning SARK.2015.32 5. Bilagor Bilaga 1. Kostnadsberäkningar konsult-, respektive förbundsmodell. Bilaga 2. Gallringsfrågans betydelse. Bilaga 3. Komparativ kostnadsbeskrivning vid förbundsstart 2018. Bilaga 4. Organisationsskiss och bemanningsförslag. Bilaga 5. Beskrivning av ett antal scenarior. 15