www.pwc.se Revisionsrapport Kommunens aktivitetsansvar för ungdomar utanför gymnasieskolan Kristina Hermansson Februari 2016
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och Revisionsfråga... 3 1.3. Revisionskriterier... 3 1.3.1. Skollag (2010:800)... 3 1.3.2. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:28... 4 1.3.3. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:61... 4 1.3.4. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:62... 5 1.3.5. Eventuella kommuninterna föreskrifter... 5 1.4. Kontrollmål... 5 1.5. Metod... 5 1.6. Förkortningar och begrepp... 6 2. Iakttagelser och bedömningar... 7 2.1. Kontrollmål 1 tillräcklig styrning... 8 2.1.1. Iakttagelser... 8 2.1.2. Bedömning... 10 2.2. Kontrollmål 2 tydlig arbetsfördelning... 11 2.2.1. Iakttagelser... 11 2.2.2. Bedömning... 11 2.3. Kontrollmål 3 kartläggning och registerhållning... 12 2.3.1. Iakttagelser... 12 2.3.2. Bedömning... 13 2.4. Kontrollmål 4 individuella åtgärder... 13 2.4.1. Iakttagelser... 14 2.4.2. Bedömning... 14 2.5. Kontrollmål 5 dokumentation... 14 2.5.1. Iakttagelser... 15 2.5.2. Bedömning... 15 2.6. Kontrollmål 6 Uppföljning, utvärdering och återrapportering... 15 2.6.1. Iakttagelser... 15 2.6.2. Bedömning... 16 3. Revisionell bedömning...17 3.1. Rekommendationer... 17 Bilagor Bilaga 1: Sammanställning av mål och framgångsfaktorer kommunövergripande och för bildningsnämnden Januari 2016 1 av 18
Sammanfattning Det finns ett så kallat aktivitetsansvar som reglerar att ungdomar under 20 år som av någon anledning inte studerar eller arbetar ska erbjudas lämpliga individuella åtgärder. Kommunerna ska dokumentera sina insatser på lämpligt sätt och föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen fullgör sitt aktivitetsansvar. Vår bedömning är att bildningsnämnden inte helt säkerställer att det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Vidare bedömer vi att bildningsnämnden inte helt säkerställer att den interna kontrollen är tillräcklig. I granskningen har sex kontrollmål beaktats: Kontrollmål Styrningen (till exempel i form av dokumenterade strategier, mål, riktlinjer eller rutiner) är tillräcklig. Det finns en tydlig ansvarsfördelning för arbetet. Det sker en tillräcklig kartläggning och registerhållning av ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Individuella åtgärder erbjuds ungdomarna i tillräcklig omfattning. Arbetet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Det sker en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av arbetet och dess effekter. Vi rekommenderar bildningsnämnden att Bedömning utreda och åtgärda bristen på formell styrning av det kommunala aktivitetsansvaret tydliggöra ansvarsfördelningen inom det kommunala aktivitetsansvaret utveckla system, med syfte att öka den interna kontrollen, för kartläggning och registerhållning av målgruppen utreda vilka åtgärder som bör kunna erbjudas för att uppnå önskad effekt samt förutsättningarna för att kunna erbjuda dessa åtgärder säkerställa att en ändamålsenlig dokumentation inom kommunens aktivitetsansvar genomförs säkerställa en ändamålsenlig struktur för rapportering till nämnden avseende uppföljning och analys av det kommunala aktivitetsansvaret utreda, och införa, system som säkerställer att hänsyn tas till de allmänna råden från Skolverket o Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret SKOLFS 2015:28 o Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar, SKOLFS 2015:61 o Skolverkets allmänna råd om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar, SKOLFS 2015:62 Januari 2016 2 av 18
1. Inledning 1.1. Bakgrund Från och med 1 januari 2015 skärptes skollagen och det blev tydligare att en kommun löpande under året ska hålla sig informerad om hur ungdomar i kommunen är sysselsatta. Det finns ett så kallat aktivitetsansvar som reglerar att ungdomar under 20 år som av någon anledning inte studerar eller arbetar ska erbjudas lämpliga individuella åtgärder. Kommunerna ska dokumentera sina insatser på lämpligt sätt och föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende hur kommunen fullgör sitt aktivitetsansvar. 1.2. Syfte och Revisionsfråga Säkerställer bildningsnämnden att det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt och att den interna kontrollen inom området är tillräcklig? 1.3. Revisionskriterier 1.3.1. Skollag (2010:800) I 15:e och 18:e kapitlet finns allmänna bestämmelser om gymnasieskolan respektive gymnasiesärskolan. Enligt dessa ska en skola med annan huvudman än hemkommunen snarast meddela hemkommunen när en elev börjar eller slutar vid skolan. Skolan ska även meddela hemkommunen om en elev som inte fyllt 20 år är frånvarande i betydande utsträckning utan giltigt skäl. Skolans skyldighet att ge stöd eller särskilt stöd till elever påverkas inte av skyldigheten att upplysa kommunen om frånvaro. Skollagens 29:e kapitel 9 paragraf handlar om kommunens aktivitetsansvar. Enligt den omfattar en kommuns aktivitetsansvar ungdomar i kommunen som har fullgjort sin skolplikt (gått ut grundskolan) inte har fyllt 20 år inte genomför utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning inte har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola eller gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning För att det ska anses att en elev har fullföljt ett nationellt program ska det ha utfärdats ett examensbevis. För att få ett examensbevis ska eleven ha betyg från alla kurser, och på det gymnasiearbete, som ingår i elevens individuella studieplan. En elev som endast erhållit Januari 2016 3 av 18
ett studiebevis ingår således i det kommunala aktivitetsansvaret. Studiebevis utfärdas till en elev som inte uppfyller kraven för examen. 1 Enligt det kommunala aktivitetsansvaret ska en kommun: löpande under året hålla sig informerad om hur de ungdomarna som omfattas av aktivitetsansvaret är sysselsatta erbjuda de ungdomar som berörs lämpliga individuella åtgärder i första hand erbjuda åtgärder som syftar till att motivera den enskilde att påbörja eller återuppta en utbildning dokumentera sina insatser på lämpligt sätt föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret 1.3.2. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:28 Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret, SKOLFS 2015:28, trädde ikraft den första juli 2015. Föreskrifterna innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som en kommun ska lämna till Skolverket avseende det kommunala aktivitetsansvaret. Syftet är att följa upp och utvärdera hur kommunen uppfyller sina skyldigheter. Två gånger per år ska uppgifter lämnas, senast den 1 september för årets första halvår och senast den 1 februari för föregående års andra halvår. För varje individ som omfattas av aktivitetsansvaret ska följande uppgifter lämnas: personnummer datum när en individ registreras inom aktivitetsansvaret sysselsättning vid registreringen sysselsättning efter registrering innan åtgärd sätts in om en åtgärd sätts in, datum för start av åtgärden åtgärdens innehåll datum då åtgärden avslutas orsak till att åtgärden upphör sysselsättning efter åtgärden datum då individen inte längre omfattas av kommunens aktivitetsansvar orsak till att individen inte längre omfattas av kommunens aktivitetsansvar 1.3.3. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:61 Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar, SKOLFS 2015:61, trädde i kraft den 15 januari 2016. De ingår därför inte som ett revisionskriterium i granskningen. 1 Skolverkets hemsida 2016-01-05 Januari 2016 4 av 18
1.3.4. Skolverkets föreskrifter SKOLFS 2015:62 Skolverkets allmänna råd om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar, SKOLFS 2015:62, beslutades i december 2015. Datum för när föreskriften träder i kraft framgår vid tidpunkten för rapportens skrivande inte på Skolverkets hemsida. Dessa råd kan därför inte ingå i granskningen. De allmänna råden om hur lagstiftningen avseende aktivitetsansvaret ska tillämpas har inväntats under hela år 2015 av Sveriges kommuner. 1.3.5. Eventuella kommuninterna föreskrifter Inga lokala föreskrifter inom kommunen har identifierats. 1.4. Kontrollmål Styrningen (till exempel i form av dokumenterade strategier, mål, riktlinjer eller rutiner) är tillräcklig. Det finns en tydlig ansvarsfördelning för arbetet. Det sker en tillräcklig kartläggning och registerhållning av ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Individuella åtgärder erbjuds ungdomarna i tillräcklig omfattning. Arbetet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Det sker en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av arbetet och dess effekter. 1.5. Metod Inledningsvis granskas verksamhetens styr- och uppföljningsdokumentation avseende det kommunala aktivitetsansvaret. Det kompletteras med intervjuer med nyckelpersoner inom verksamheten som förvaltningschef och ansvarig för det kommunala informationsansvaret. Funktion Information har Har intervjuats efterfrågats av Ordförande Bildningsnämnden Ja Bildningschef Ja Gymnasiechef/Rektor Ja Aktivitetsansvarig studie- och yrkesvägledare Ja Ja Utredningssekreterare Ja Ekonom Bildningsförvaltningen Ja Rapporten har stämts av faktamässigt. Januari 2016 5 av 18
1.6. Förkortningar och begrepp SKOLFS Skolverkets författningssamling bindande föreskrifter beslutade av skolverket SoL Socialtjänstlagen (2001:453) HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) SIP Samordnad individuell plan Landsting och kommun ska gemensamt upprätta en individuell plan när en person behöver stöd från båda parter. Detta är lagstadgat i SoL och HSL. Medgivande måste finnas och fler parter kan ingå. KAA Kommunalt aktivitetsansvar SYV Studie- och yrkesvägledare KS Kommunstyrelsen BN Bildningsnämnden SCB Statistiska centralbyrån Januari 2016 6 av 18
2. Iakttagelser och bedömningar 2 Figur 1 Förenklad organisationsbeskrivning Skola och förskola Kommunstyrelsen Bildningsnämnden Bildningsförvaltningen Gymnasieskolan Enligt den information som framkommit under granskningen genomförs uppgifterna enligt kommunens aktivitetsansvar av en studie- och yrkesvägledare, SYV, inom gymnasieskolan. Det politiska ansvaret finns således inom Bildningsnämnden, BN. Omfattningen av verksamheten beror bland annat av hur många ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Figur 2 Fördelning av kommunens ungdomar (16, 17, 18 och 19 år) Totalt i kommunen Elever i grundskolan Genomför gymnasieutbildning Fullföljt ett nationellt program Omfattas av KAA Övriga 116 91 498 116 52 732 398 657 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 Antal ungdomar 16, 17, 18 eller 19 år Män Antal ungdomar 16, 17, 18 eller 19 år Kvinnor Enligt Statistiska centralbyrån, SCB, är cirka 1 400 ungdomar i åldern 16, 17, 18 eller 19 år, mantalsskrivna i. De flesta av dessa ungdomar går ett nationellt gymnasieprogram eller en motsvarande utbildning. Några har inte avslutat sin grundskoleutbildning och ytterligare andra har avslutat sin gymnasieutbildning. En del av ungdomarna som är inskrivna på ett gymnasieprogram deltar inte fullt ut. Ett litet antal är på behandlingshem eller på en annan institution. 2 Informationen är hämtad från insamlad dokumentation och från intervjuer. Detta gäller med undantag för avsnitten Bedömning. Januari 2016 7 av 18
I slutet av 2015 omfattades 143 ungdomar av aktivitetsansvaret vilket är cirka 10 procent av det totala antalet ungdomar i åldersgruppen. För att nå de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret sker uppsökande verksamhet genom telefon, mejl, sms, och personliga kontakter. Ungdomarna har sedan personlig kontakt med studie- och yrkesvägledaren. Om kontakt inte etableras vid försöken med telefon, mejl, sms och personliga kontakter skickas brev vid minst två tillfällen per termin till den berörde ungdomen. För att förhindra att ungdomar hamnar i en situation där de saknar både studieplats och arbete utförs ett förebyggande arbete. För ungdomar i åk 9 sker en första överlämning mellan grundskolan och gymnasieskolan i oktober månad. Där ges signaler om vilka ungdomar som kan behöva stöd i det här avseendet. Under vårterminen i årskurs 9 träffar studie- och yrkesvägledaren med ansvar för aktivitetsansvaret samtliga ungdomar som riskerar att inte bli behöriga till ett nationellt gymnasieprogram. Dessutom medverkar studie- och yrkesvägledaren i så kallade SIP-möten för ungdomar som går i årskurs 9. Mötena syftar till att upprätta en samordnad individuell plan för en ungdom som har behov av stöd från bland annat socialtjänsten. Vanligtvis skrivs de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret in som elever på gymnasieskolans introduktionsprogram. Programmet syftar till att ge elever som inte är behöriga till ett nationellt gymnasieprogram möjlighet att bli det eller att komma ut i arbete. Utbildningen på introduktionsprogrammet är på heltid och varje elev följer en individuell studieplan. En ungdom som är behörig till ett nationellt program kan endast skrivas in på ett introduktionsprogram om det finns särskilda skäl. Vissa kommuner anser att ett avhopp från ett nationellt program är ett särskilt skäl. Det har inte varit aktuellt att göra en sådan bedömning i Oskarshamn då det i princip inte finns några elever som hoppat av ett nationellt program. De ungdomar som är inskrivna på ett introduktionsprogram i gymnasiet men som inte deltar i undervisningen kontaktas av studie- och yrkesvägledaren. De ungdomar som är inskrivna på ett nationellt program och som inte är med på undervisningen kontaktas i första hand av mentor eller skolsköterska. Om de väljer att avsluta sina studier blir de kontaktade av studie- och yrkesvägledaren. 2.1. Kontrollmål 1 tillräcklig styrning Det första kontrollmålet är att styrningen är tillräcklig. Exempelvis bör det finnas dokumenterade strategier, mål, riktlinjer eller rutiner som efterlevs. 2.1.1. Iakttagelser Balanserade styrkort med fyra olika perspektiv används som styrmodell. Varje perspektiv har ett styrkort per organisatorisk nivå. Varje kort ska bland annat innehålla: Mål anger vad som ska uppnås Framgångsfaktor anger hur man ska uppnå målet Nyckeltal anger hur framgångsfaktorn mäts Mättid anger när nyckeltalet ska mätas Januari 2016 8 av 18
I nämnderna benämns målen som verksamhetsmål. Dessa utgörs av framgångsfaktorerna till kommunens övergripande mål. I bilaga finns en sammanställning över ett urval av övergripande mål och framgångsfaktorer samt bildningsnämndens verksamhetsmål och framgångsfaktorer utifrån 2015 och 2016 års budgetar. Det finns inte verksamhetsmål eller framgångsfaktorer som uttryckligen handlar om aktivitetsansvaret. År 2016 införde bildningsnämnden framgångsfaktorn En likvärdig förskola/skola. Vissa av nyckeltalen som avser mäta framgångsfaktorn har relevans för aktivitetsansvaret. Dessa är: 1. Andel elever som lämnar grundskolan med behörighet för gymnasiet 2. Andelen elever som uppnår yrkesexamen eller gymnasieexamen Framgång inom dessa faktorer minskar behovet av verksamhet inom aktivitetsansvaret. Det förebyggande arbetet samt arbetet med att få ungdomar tillbaka till studier påverkar resultatet vid mätning av nyckeltalet. Det finns inga budgeterade medel för verksamhet och åtgärder inom aktivitetsansvaret år 2015 eller 2016. I dokumentet Reglementen för styrelse och nämnder i finns bildningsnämndens reglemente. Dokumentet antogs av kommunfullmäktige i oktober 2015. I motsvarande dokument för tidigare perioder fanns inte bildningsnämnden med. Istället fanns bland andra barn- och utbildningsnämnden. I både de nya och de gamla reglementena kan utläsas att kommunstyrelsen ska följa skolväsendet och arbeta för att skollagstiftningens mål kan uppfyllas. För bildningsnämnden står följande i de nya reglementena: Tabell 1 Utdrag från kommunens reglemente, egen bearbetning Uppgifter enligt speciallagstiftning Skollagen och vad som där sägs om: Skollagen och vad som där sägs om det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar: Skollagen och vad som där sägs om det offentliga skolväsendet för vuxna: Förskoleverksamhet Skolbarnsomsorg Förskoleklass Grundskola Gymnasieskola Särskola Komvux Svenska för invandrare (SFI) Lärvux Svara för kommunens uppdragsutbildning Nämnden fullgör också de övriga uppgifter som enligt lag eller kommunala beslut ska fullgöras av nämnden såsom läromedelshantering och skolskjutsverksamhet Ungefär samma information fanns i det gamla reglementet för barn- och utbildningsnämnden. Enligt en uppgiftslämnare ingår det kommunala aktivitetsansvaret i bildningsnämndens uppgifter eftersom hänvisning till skollagen görs i reglementet. Januari 2016 9 av 18
Det finns en delegationsordning från november 2014. I den ges inga delegationer avseende aktivitetsansvaret. Däremot finns uppgifter om introduktionsprogrammet. Det finns en handlingsplan från år 2012. Den avser informationsansvaret som föregick aktivitetsansvaret. I planen anges målet: Att få kontakt med 100 % av de ungdomar som ingår i informationsansvaret (de som inte bedriver studier eller på annat sätt inte ha acceptabel orsak för att ej bedriva någon gymnasieutbildning). Vidare finns information om arbetssätt, arbetsuppgifter, avstämningar och när utvärdering av handlingsplanen ska göras. Avstämningar har genomförts enligt planen. Allmänna råd från Skolverket om det kommunala aktivitetsansvaret har inväntats för att uppdatera handlingsplanen. 2.1.2. Bedömning Det första kontrollmålet att styrningen är tillräcklig bedöms vara delvis uppfyllt. Det saknades politiskt beslutade mål för aktivitetsansvaret år 2015. Ett samband mellan en del av bildningsnämndens verksamhetsmål respektive framgångsfaktorer kan härledas till aktivitetsansvaret. Nedan finns en tabell med verksamhetsmål respektive framgångsfaktorer och härledning till aktivitetsansvaret. I den sista kolumnen görs en bedömning av huruvida målet kan förväntas ha en styrande effekt på verksamheten inom aktivitetsansvaret. Tabell 2 Analys av relevansen av nämndens verksamhetsmål på aktivitetsansvaret Verksamhetsmål/ Framgångsfaktor Begränsa nivån på nettokostnadernas andel av skatteintäkter och statsbidrag/ Ekonomi i balans Delaktiga medborgare/ Elevers delaktighet via elevråd/elevkår Attraktiv kommun/ Skolan ska generera goda kunskaper Samband med aktivitetsansvaret En ändamålsenlig verksamhet utförd effektivt borde öka sannolikheten för ekonomi i balans. Elever som upplever att de kan påverka sin situation kan vara mindre benägna att avsluta sin skolgång före gymnasieexamen. En förutsättning är att eleverna finns i skolan och inte har avslutat studierna i förtid. Vid måluppfyllelse minskas behovet av verksamhet inom aktivitetsansvaret. Styrande Nej Nej Nej För 2016 finns förändringar bland framgångsfaktorerna och dess nyckeltal. Denna utveckling kan bedömas som positiv, men de uttrycker fortfarande ingen målsättning för insatserna inom aktivitetsansvaret. Aktivitetsansvaret regleras i skollagens 29 kapitel. Det är inte en del av regleringen för gymnasieskolan (kapitel 15 till 19) eller grundskolan (kapitel 10 till 13). Ur det perspektivet är det inte tydligt i reglementet att bildningsnämnden ansvarar för denna lagreglerade insats. Januari 2016 10 av 18
Det är positivt att det finns en handlingsplan och att uppföljningar görs i enlighet med den. Den är dock inte helt aktuell. De allmänna råden var inte publicerade vid tidpunkten för granskningens genomförande. En försvårande omständighet är att det saknats budget för att uppfylla lagstiftarens krav avseende kommunalt aktivitetsansvar. 2.2. Kontrollmål 2 tydlig arbetsfördelning Det andra kontrollmålet är att det finns en tydlig ansvarsfördelning för arbetet. 2.2.1. Iakttagelser Enligt uppgiftslämnare har gymnasiechefen ledningsansvar för det kommunala aktivitetsansvarets genomförande medan en studie- och yrkesvägledare är aktivitetsansvarig och arbetar aktivt med åtgärder och dokumentation. I delegationsordningen framgår områdeschefens och rektorns ansvar för elever på introduktionsprogrammet. I övrigt saknas skriftlig dokumentation avseende ansvarsfördelningen för arbetet. Det saknas budgetram för aktivitetsansvaret. De enda möjligheterna har varit att erbjuda aktiviteter inom introduktionsprogrammets ram. Därmed hamnar aktivitetsansvaret inom ramen för introduktionsprogrammets rektors ansvarsområde. Under granskningens genomförande utredde kommunen införande av en arbetsmarknadsenhet. Eventuellt kommer ansvaret för kommunala aktivitetsansvaret att flyttas dit. Något utvecklat samarbete med andra delar inom kommunen som arbetar med arbetsmarknadsfrågor har inte identifierats. Samarbete finns dock med daglig verksamhet, kommunpsykiatrin och socialtjänsten inom kommunen. Externt finns samarbete med Arbetsförmedlingen, privata företag och Shalom. 2.2.2. Bedömning Det andra kontrollmålet att det finns en tydlig ansvarsfördelning för arbetet bedöms vara delvis uppfyllt. Förklaringen som gavs till varför ansvaret för aktivitetsansvaret finns hos en gymnasierektor var att de som omfattas av aktivitetsansvaret blir inskrivna på introduktionsprogrammet. Detta program är i sin tur inordnat under aktuell rektors ansvarsområde. Resonemanget utgår dock från att alla ungdomar skrivs in på introduktionsprogrammet. Hänsyn tas inte till att en ungdom kan anses obehörig till, eller kan neka att skriva in sig på, ett introduktionsprogram. Det råder en osäkerhet kring den framtida ansvarstillhörigheten för aktivitetsansvaret med anledning av det planerade införandet av en arbetsmarknadsenhet. Januari 2016 11 av 18
2.3. Kontrollmål 3 kartläggning och registerhållning Det tredje kontrollmålet är att det sker en tillräcklig kartläggning och registerhållning av ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. 2.3.1. Iakttagelser Information om vilka ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret inhämtas på flera sätt. Det kommunala gymnasiet, Oscarsgymnasiet, har så kallade elevförändringslistor som uppdateras kontinuerligt. Från dessa listor inhämtas information om de ungdomar som är, eller har varit, inskrivna på den kommunala gymnasieskolan. För de ungdomar som gått på grundskolan i och som inte går på den kommunala gymnasieskolan i Oskarshamn stämmer yrkes- och studievägledaren av med den som är ansvarig för interkommunal ersättning avseende gymnasieskolan. Det finns privata gymnasieskolor och kommunala gymnasieskolor utanför Oskarshamns kommun som har elever folkbokförda i Oskarshamn. Dessa skolor hör av sig till yrkesoch studievägledaren, med ansvar för aktivitetsansvaret, när en elev är på väg att avbryta sin gymnasieutbildning. Det finns ingen möjlighet att ha kontroll över att dessa gymnasieskolor rapporterar frånvaro respektive avhopp. Det finns ett upparbetat samarbete och uppgiftslämnarna har ingen misstanke om att rapportering inte skulle ske. Studie- och yrkesvägledaren har ett stort kontaktnät med ungdomar och med personer som arbetar med ungdomar. Dessa ger också information. Dessutom kontaktas studieoch yrkesvägledaren av föräldrar till ungdomar som riskerar att, eller redan, omfattas av aktivitetsansvaret. Även ungdomar som tidigare varit i kontakt med studie- och yrkesvägledaren hör av sig på nytt. De ungdomar som arbetar och har lösa anställningar är svåra att få kännedom om. Det finns också ungdomar som är svåra att kartlägga och att få tag på. Orsakerna kan exempelvis vara att de inte vill ha kontakt, att de inte befinner sig i Sverige eller ohälsa. Januari 2016 12 av 18
Tabell 3 Förekomsten av information om olika grupper av ungdomar Aktuell information finns om vilka ungdomar, 16-20 år, som är mantalsskrivna i kommunen är inskrivna på gymnasieprogram i kommunens gymnasieskola är inskrivna på gymnasieprogram på andra gymnasieskolor är elever i grundskolan har avslutat ett nationellt gymnasieprogram med examensbevis avbrutit sina gymnasiestudier har anställning omfattas av aktivitetsansvaret som har hög frånvaro från sina gymnasiestudier (enligt CSN-rapport) Ja i elevregistreringssystemet IST Ja i elevregistreringssystemet IST Ja i register för interkommunal ersättning Ja i elevregistreringssystemet IST Nej För de som går i kommunens gymnasieskola Ja Nej Ja Ja i ett frånvaroprogram 2.3.2. Bedömning Det tredje kontrollmålet att det sker en tillräcklig kartläggning och registerhållning av ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret bedöms vara delvis uppfyllt. Enligt skollagen ska kommunen löpande under året hålla sig informerad om du de ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret är sysselsatta. Kommunen ska också föra register över ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. För att klara dessa uppgifter måste den grupp som omfattas av ansvaret identifieras. Det innebär att information måste hämtas från flera olika källor. Det varierar vilken kontroll som finns över att aktuell information kontinuerligt når ansvariga inom kommunen för aktivitetsansvaret. Systematiken i informationsbehandlingen för att identifiera målgruppen, och för att veta hur individerna i målgruppen håller sig sysselsatta, är otydlig. Den information som levereras från de olika gymnasieskolorna upplevs dock som tillräcklig och som relevant. Kartläggningen och registerhållningen fungerar sannolikt väl på grund av det kontaktnät, och den kännedom, som ansvarig tjänsteman har byggt upp. Det finns en flexibilitet i handläggandet vilket är positivt. Sammantaget är bedömningen att den interna kontrollen inte är tillräcklig. Det saknas systematik och rutinbeskrivningar. Det finns risker, som är möjliga att minska, att ungdomar som borde ingå i målgruppen inte identifieras. 2.4. Kontrollmål 4 individuella åtgärder Det fjärde kontrollmålet är att individuella åtgärder erbjuds ungdomarna i tillräcklig omfattning. Januari 2016 13 av 18
2.4.1. Iakttagelser Ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret erbjuds åtgärder efter att övervägande skett kring vad som passar den enskilde individen och vad som finns att tillgå. Det finns ingen standard för vilka åtgärder som erbjuds. Nedan följer några exempel på åtgärder som flera ungdomar har erbjudits: individuell studie- och yrkesvägledning praktik hjälp med kontakter hjälp av skriva meritförteckning och liknande studiebesök cykelprojekt ungdomar reparerar cyklar och levererar dem till ett barnhem i Estland Shalom arbete ungdomar får prova olika hantverksyrken Resultaten av dessa åtgärder bedöms vara bra. Det har funnits viss kö till Shalom arbete. Det är ett projekt finansierat av Samordningsförbundet i Kalmar län. Under granskningens genomförande bedömdes medlen för att fortsätta driva projektet ta slut under februari 2016. Generellt upplever uppgiftslämnarna att det inte funnits möjlighet att erbjuda ungdomarna individuella åtgärder i den omfattning som det funnits behov av. Det finns idéer om nya åtgärder inom aktivitetsansvaret. Ett är att starta ett samverkansprojekt inriktat mer på studier än arbete. Aktuella aktörer att samverka med kan vara socialtjänsten och skolan inom kommunen samt barn- och ungdomspsykiatrin. Ett annat är ett mer praktiskt inriktat projekt som innehåller bland annat dans och arbete med det egna måendet och med sig själv på andra sätt. För dessa projekt finns det i dagsläget inte någon budget. De medel som åtgärder inom aktivitetsansvaret finansierats med kommer från Regionförbundet i Kalmar län och Samordningsförbundet i Kalmar län. Åtgärder för år 2016 är inte planerade. Kommunen planerar att inrätta en arbetsmarknadsenhet. Aktivitetsansvaret ska troligen ingå i dess verksamhet, 2.4.2. Bedömning Det fjärde kontrollmålet att individuella åtgärder erbjuds ungdomarna i tillräcklig omfattning bedöms vara delvis uppfyllt. Åtgärder har erbjudits och de har varit individuellt anpassade. Dock har omfattningen inte varit tillräcklig. Det har saknats budget för att genomföra åtgärder. Det som kunnat erbjudas har varit beroende av extern finansiering eller att det kunnat ske inom ramen för gymnasiets introduktionsprogram. 2.5. Kontrollmål 5 dokumentation Det femte kontrollmålet är att arbetet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Januari 2016 14 av 18
2.5.1. Iakttagelser Det finns ingen dokumenterad rutinbeskrivning för hur arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret ska dokumenteras. Det finns inget stödsystem för dokumentation av åtgärder med mera. De ungdomar som påbörjar en åtgärd inom aktivitetsansvaret skrivs normalt in som elever på gymnasieskolans introduktionsprogram. Som elev på det programmet upprättas en individuell studieplan. I de fall ungdomen har praktik upprättas dessutom en skriftlig överenskommelse mellan ungdomen, gymnasieskolan och praktikplatsen. Det finns inget system med blanketter för inskrivning i verksamheten eller för samtycke till inhämtande av information. 2.5.2. Bedömning Det femte kontrollmålet att arbetet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt bedöms vara delvis uppfyllt. Dokumentation görs inom ramen för introduktionsprogrammet. Det är svårt att avgöra om dokumentationen är tydlig utifrån kraven inom aktivitetsansvaret. Metoden förutsätter att systemet för dokumentation inom introduktionsprogrammet är strukturerat på ett sätt som gör det lätt att hitta, uppdatera och följa för en viss ungdom inom aktivitetsansvaret. Dessutom måste systemet vara flexibelt avseende vilken information som är möjlig att lägga in. Hur dokumentationen skulle utföras för ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret och som inte skrivs in på introduktionsprogrammet framgår inte. Enligt kommunallagen ska en kommun föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret enligt första stycket. De allmänna råd som Skolverket har gett ut avseende dokumentation gäller från den 15 januari 2016. De har inte kunnat används som stöd för verksamheten för den period som granskningen har pågått. Däremot kan kraven på information som ska lämnas till SCB visa miniminivå på vilken information som ska dokumenteras för varje ungdom. Eftersom inrapporteringen till SCB uppges fungera väl finns troligtvis alla efterfrågade uppgifter dokumenterade. Det saknas en dokumenterad beskrivning av hur dokumentering av det kommunala aktivitetsansvaret ska ske. Det finns en otydlighet avseende huruvida alla ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret verkligen dokumenteras oberoende av huruvida åtgärd kunnat påbörjas. Det finns en risk för bristande intern kontroll inom området dokumentation. 2.6. Kontrollmål 6 Uppföljning, utvärdering och återrapportering Det sjätte kontrollmålet är att det sker en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av arbetet och dess effekter. 2.6.1. Iakttagelser I handlingsplanen från 2012 avseende informationsansvaret framgår att avstämningar till förvaltningschef ska göras i juni och i januari varje år. Det uppges att dessa avstämningar även lämnas till bildningsnämnden. Det finns ingen dokumenterad rutinbeskrivning för Januari 2016 15 av 18
hur arbetet med det kommunala aktivitetsansvaret ska följas upp, utvärderas och återrapporteras. Följande genomförda avstämningar avseende informationsansvaret har inkommit till granskningen: Höstterminen 2011 Höstterminen 2012 Höstterminen 2013 Vårterminen 2011 Vårterminen 2012 Information från avstämning från aktivitetsansvaret för vårterminen 2015 har också inkommit. Informationen innehåller en numerär avstämning kring hur många ungdomar som finns i åldersgruppen totalt och hur dessa fördelas på olika typer av sysselsättning. Det finns också en text som beskriver vilka åtgärder som vidtagits för att få kontakt med ungdomar i målgruppen och vilka insatser de påbörjat. I flera av avstämningarna konstateras att det är en svår grupp att få kontakt med. Det finns exempel från bildningsnämndens protokoll på att förvaltningen informerar om vad aktivitetsansvaret, och det tidigare informationsansvaret, är. Sedan sommaren 2015 ska kommunen redovisa om aktivitetsansvaret till Statistiska Centralbyrån, SCB. Det ska göras två gånger per år. Inför insamlingen av information skickar SCB ut mallar i Excel till kommunen. Vid tiden för granskningens genomförande hade inrapportering till SCB genomförts avseende första halvåret för 2015. Den andra inrapporteringen, avseende det andra halvåret för 2015 pågick under färdigställande av revisionsrapporten. Uppgiftslämnarna ansåg att inrapporteringen fungerade bra första gången. Alla uppgifter som skulle lämnas blev inrapporterade. Kontroll hos SCB har inte kunnat göras eftersom statistiken inte presenteras på deras hemsida än. 2.6.2. Bedömning Det sjätte kontrollmålet att det sker en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av arbetet och dess effekter bedöms vara delvis uppfyllt. Det är positivt att avstämningar görs i enlighet med handlingsplanen för informationsansvaret. Det är oklart om avstämning har gjorts för de terminer som inte anges ovan, vilket ligger utanför ramen för denna granskning. Det är positivt att rapportering till SCB har fungerat. Det har inte kunnat påvisas att uppföljning, utvärdering och återkoppling är tillräcklig, varken i regelbundenhet eller i innehåll. Med hjälp av de riktlinjer som nu utkommit kring aktivitetsansvaret kan förvaltningen lättare avgöra vad som är viktigt att inkludera i avstämningarna. Januari 2016 16 av 18
3. Revisionell bedömning Vår bedömning är att bildningsnämnden inte helt säkerställer att det kommunala aktivitetsansvaret bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Vidare bedömer vi att bildningsnämnden inte helt säkerställer att den interna kontrollen är tillräcklig. I granskningen har sex kontrollmål beaktats: Kontrollmål Styrningen (till exempel i form av dokumenterade strategier, mål, riktlinjer eller rutiner) är tillräcklig. Det finns en tydlig ansvarsfördelning för arbetet. Det sker en tillräcklig kartläggning och registerhållning av ungdomar som omfattas av aktivitetsansvaret. Individuella åtgärder erbjuds ungdomarna i tillräcklig omfattning. Arbetet dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Det sker en tillräcklig uppföljning, utvärdering och återrapportering av arbetet och dess effekter. Bedömning Det kan konstateras att det finns en hel del rutiner i praktiken men att mycket lite är formaliserat. Det gör verksamheten sårbar genom ett beroende av de personer som i dagsläget ansvarar för uppgifterna och som upparbetat en kunskap på området och en kännedom av vilka aktörer som är inblandade. Identifierade brister handlar till stor del om bristande dokumentation av rutiner och liknande samt i viss mån om bristande struktur. 3.1. Rekommendationer Vi rekommenderar bildningsnämnden att utreda och åtgärda bristen på formell styrning av det kommunala aktivitetsansvaret tydliggöra ansvarsfördelningen inom det kommunala aktivitetsansvaret utveckla system, med syfte att öka den interna kontrollen, för kartläggning och registerhållning av målgruppen utreda vilka åtgärder som bör kunna erbjudas för att uppnå önskad effekt samt förutsättningarna för att kunna erbjuda dessa åtgärder säkerställa att en ändamålsenlig dokumentation inom kommunens aktivitetsansvar genomförs säkerställa en ändamålsenlig struktur för rapportering till nämnden avseende uppföljning och analys av det kommunala aktivitetsansvaret Januari 2016 17 av 18
utreda, och införa, system som säkerställer att hänsyn tas till de allmänna råden från Skolverket o o o Skolverkets föreskrifter om insamling av uppgifter för uppföljning och utvärdering av det kommunala aktivitetsansvaret SKOLFS 2015:28 Skolverkets föreskrifter om innehållet i dokumentationen av insatser för de ungdomar som omfattas av kommunernas aktivitetsansvar, SKOLFS 2015:61 Skolverkets allmänna råd om kommunernas aktivitetsansvar för ungdomar, SKOLFS 2015:62 Januari 2016 18 av 18
Bilaga 1 Utdrag av mål och framgångsfaktorer kommunövergripande och för bildningsnämnden år 2015 och 2016 Perspektiv Ekonomi Övergripande Bildningsnämnden 2015 Bildningsnämnden 2016 Mål Framgångsfaktor V-mål Framgångsfaktor V-mål Framgångsfaktor God ekonomisk Begränsa nivån på nettokostnadernas Ekonomi i balans Se 2015 Se 2015 hus- andel av skatteintäkter och statsbidrag hållning Medborgare Bemötande av och kommunikation med besökare och föräldrar Erbjuda förskoleplats inom En stimulerande verksamhet Utveckling Attraktiv kommun med hög livskvalitet Delaktiga medborgare Ett rikt föreningsliv Se 2015 Barns/elevers delaktighet Elevers delaktighet via elevråd/elevkår God kommunal service Ej v-mål 2015 Ökad tillväxt Attraktiv kommun Skolan ska generera goda kunskaper flexibel musikskola Mötesplatser God kommunal service Se 2015 En likvärdig förskola/skola - Lika tillgång till utbildning - Lika kvalitet på utbildning - Kompensera för elevers olika förutsättningar och behov Satsning på gymnasieutbildning med Teknik- och vårdcollege Januari 2016 1 av 1
2016-02-04 Kristina Hermansson Projektledare Per Sturesson Uppdragsledare Januari 2016 1 av 1