Datum Vår referens Sida 2010-10-20 Dnr: 10-8330 1(16) Spektrummarknadsavdelningen Konsekvensutredning för PTS förslag om föreskrifter om ett kombinerat urvalsförfarande avseende tillstånd att använda radiosändare i FDD6-blocket i 800 MHz-bandet 1 Inledning Post- och telestyrelsen (PTS) avser att besluta om föreskrifter om ett kombinerat urvalsförfarande för ett nationellt tillstånd att använda radiosändare i ett frekvensblock i 790-862 MHz-bandet (800 MHz-bandet). Frekvensblocket omfattar frekvensutrymmet 816-821/857-862 MHz (fortsättningsvis kallat FDD6). PTS får med stöd av 3 kap. 8 tredje stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) och 19 förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation besluta om sådana föreskrifter. Föreskrifterna har framarbetats eftersom PTS under 2011 avser att tilldela nationella tillstånd att använda radiosändare i 800 MHz-bandet. 1.1 Bakgrund till tilldelningen av 800 MHz-bandet Frekvensbandet 800 MHz har tidigare använts för analog marksänd tv men efter övergången till digital marksänd tv har frekvensutrymmet frigjorts. Den 19 december 2007 beslutade regeringen 1 att frekvensbanden 470-790 MHz och 174-230 MHz ska användas för digital marksänd tv medan frekvensbandet 790 862 MHz ska kunna upplåtas för andra ändamål enligt LEK. Även inom EU och den Internationella teleunionen (ITU) har arbete bedrivits för att göra 800 MHz-bandet tillgängligt för andra elektroniska kommunikationstjänster än marksänd tv. Inom EU har bl.a. Europeiska kommissionen 1 Sändningsutrymme för tv-sändningar (Ku2007/455/ME m.fl.) Kommunikationsmyndigheten PTS Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: 08-678 55 00 Box 5398 Valhallavägen 117 Telefax: 08-678 55 05 102 49 Stockholm www.pts.se pts@pts.se
2(16) beslutat om harmoniserade tekniska implementeringsåtgärder för 800 MHzbandet. 2 Inför tilldelningen av 800 MHz-bandet har PTS utarbetat ett förslag att begränsa antalet tillstånd i frekvensbandet med stöd av 3 kap. 7 LEK. Begränsningsbeslutet innebär att antalet tillstånd i frekvensbandet ska begränsas till sex tillstånd som omfattar ett frekvensblock om 2x5 MHz vardera. Tillstånden kommer att förenas med krav på frekvensdelning (Frequency Division Duplex), vilket medför att kommunikationen från basstation till terminal, s.k. nedlänk, och från terminal till basstation, s.k. upplänk, sker i skilda frekvensutrymmen. Nedlänksbandet och upplänksbandet hör dock ihop. Frekvensblocken kallas fortsättningsvis FDD1, FDD2, FDD3, FDD4, FDD5 och FDD6. Det valda frekvensarrangemanget bygger på ovan nämna kommissionsbeslut. Tillstånden för fem av frekvensblocken (FDD1-FDD5) i 800 MHz-bandet ska tilldelas genom en auktion. Tillståndet för frekvensblocket FDD6, vilket omfattar frekvensutrymmet 816-821 och 857-862 MHz, ska emellertid förenas med ett villkor om täckning och utbyggnad och bör därför enligt förslaget tilldelas genom ett kombinerat urvalsförfarande, dvs. en kombination av ett jämförande urvalsförfarande (skönhetstävling) och en auktion. 1.2 Bakgrund till täckningskravet i tillståndet för FDD6 Villkoret om täckning och utbyggnad (täckningskrav) i tillståndet för FDD6 ska uppställas för att bidra till målen i regeringens bredbandsstrategi 3. Ett av dessa mål är att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Med samhällstjänster och service avses bl.a. myndighetsinformation och myndighetskontakter, att ansöka om arbete och studieplats, att uträtta bankärenden m.m. Dessa tjänster tillhandahålls idag i stor utsträckning elektroniskt via Internet och privatpersoner och företag behöver därför tillgång till bredband. Även om bredbandstäckningen i Sverige är god finns det bostäder och verksamhetsställen som saknar tillgång till bredband, vilket beror på att de är belägna i områden där utbyggnad på kommersiella grunder saknas. PTS har fått i uppdrag att ge förslag på hur tillgången till bredband kan säkerställas med hjälp av frekvenstilldelning och har funnit att 800 MHz-bandet 2Kommissionens beslut den 6 maj 2010 om harmoniserade tekniska villkor för användning av frekvensbandet 790-862 MHz för markbundna system som kan tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster i Europeiska unionen. 3 Näringsdepartementets rapport N2009/8317/ITP.
3(16) är särskilt lämpligt för täckning i glesbygd. 4 För att möjliggöra elektroniska samhällstjänster och service via bredband i dessa områden ska PTS således förena tillståndet för FDD6 med ett lämpligt täckningskrav. PTS täckningskrav ska ge bredband till hushåll och företag som saknar sådan tillgång. Det är viktigt att svenska företag och hushåll i alla delar av landet kan dra nytta av de möjligheter som tillgång till bredband ger. För företag innebär IT och goda elektroniska kommunikationer en bättre och effektivare verksamhet, med nya tjänster och affärsmodeller samt nya verktyg för bl.a. administration och organisation. Att kunna använda bredband har betydelse för företagens tillväxt och konkurrenskraft. För privatpersoner innebär bredband en möjlighet till en förenklad vardag med tillgång till nya tjänster och produkter, kommunikation, samt framförallt tillgång till ett basutbud av samhällstjänster och service. Att kunna delta i informationssamhället på samma villkor som övriga delar av befolkningen är i grunden en demokrati- och rättighetsfråga. Idag omfattar målgruppen för täckningskravet ca 2 800 stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen och värdet av att kunna erbjuda dessa bredband är mycket stort för det svenska samhället. För att kunna tilldela tillståndet för FDD6 genom ett kombinerat förfarande har PTS framarbetat nu aktuellt förslag till reglering. I enlighet med förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning redovisas i det följande konsekvenserna av förslaget om föreskrifter om tillstånd att använda radiosändare i frekvensblock FDD6 i 800 MHz-bandet. 2 Varför behövs föreskrifterna? 2.1 Allmänt om tillstånd att använda radiosändare För att få använda radiosändare i Sverige, eller på ett svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands, krävs tillstånd enligt 3 kap. 1 LEK. Tillstånd att använda radiosändare beviljas efter ansökan om förutsättningarna i 3 kap. 6 LEK är uppfyllda. Tillstånd att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme, s.k. blocktillstånd, används för utbyggnad av radiobaserade nät, t.ex. mobilnät och nät för trådlöst bredband. Tillgången på spektrum är emellertid begränsad, särskilt när det gäller frekvenser under 1 GHz. Låga frekvenser under 1 GHz har utbredningsegenskaper som gör dem väl lämpade för yttäckning och inomhustäckning. 800 MHz-bandet, som är ett sådant frekvensband, är dessutom särskilt väl lämpat för utbyggnad av framtidens elektroniska kommunikationssystem eftersom bandet är relativt brett, vilket möjliggör 4 PTS rapport den 28 maj 2010, Ökad tillgång till bredband genom frekvenstilldelning, PTS-ER-2010:14.
4(16) tjänster med hög datakapacitet. Dess placering gör det också attraktivt för tillverkning av bl.a. terminaler (mobiltelefoner). Blocktillstånd i 800 MHzbandet är därför mycket värdefulla för teleoperatörer och andra som vill tillhandahålla elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och det råder en mycket stor efterfrågan på dessa tillstånd. När efterfrågan på tillstånd att använda radiosändare överstiger utbudet, ska tillstånden fördelas genom ett urvalsförfarande enligt 3 kap. 7-8 LEK. Antalet tillstånd får under sådana omständigheter begränsas om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. Vidare ska prövning ske efter en allmän inbjudan som utfärdas i enlighet med 3 kap. 8 LEK, om inte särskilda skäl föranleder annat. En sådan prövning får ske efter ett jämförande urvalsförfarande (skönhetstävling), efter ett anbudsförfarande där det pris sökanden är villig att betala för tillståndet ska vara utslagsgivande (auktion), eller efter en kombination av dessa förfaranden. 2.2 Tilldelningsprocessen för 800 MHz-bandet PTS genomförde i oktober 2009 en undersökning av intresset för tillstånd att använda radiosändare i 800 MHz-bandet. 5 En förutsättning i intressentundersökningen var att frekvensbandet skulle planeras för FDD-användning på sammanlagt 2 30 MHz. Resultatet visade på ett stort intresse och totalt efterfrågades 2 125 MHz i 800 MHz-bandet. PTS har funnit att antalet tillstånd i 800 MHz-bandet måste begränsas för att få en så effektiv frekvensanvändning som möjligt. Därmed föreligger också förutsättningar att utfärda en allmän inbjudan till ansökan om tillstånd i 800 MHz-bandet. Förslag till begränsningsbeslut och allmän inbjudan har varit föremål för samråd med marknaden i september 2010. 2.3 PTS föreskrifter om spektrumauktioner PTS har i föreskrifter (PTSFS 2008:1) om spektrumauktioner generiskt reglerat förfarandet för tillståndsgivning genom en auktion. Föreskrifterna utgör en 5 Undersökning av intresse för tillstånd att använda radiosändare i frekvensbandet (790 862 MHz) 800 MHz-bandet den 28 september 2009, dnr 09-9529.
5(16) basuppsättning regler som alltid gäller vid auktionsförfaranden. De kompletteras av ett begränsningsbeslut och en allmän inbjudan till ansökan som innehåller regler som är specifika för den aktuella auktionen. 6 Fem av de sex parade frekvensblocken i 800 MHz-bandet, FDD1-FDD5, ska tilldelas genom en auktion med stöd av föreskrifterna om spektrumauktioner samt begränsningsbeslutet och allmän inbjudan. Föreskrifterna om spektrumauktioner omfattar dock inte skönhetstävlingar eller kombinerade urvalsförfaranden. 2.4 PTS föreskrifter om ett kombinerat urvalsförfarande för FDD6 Vid ett urvalsförfarande enligt 3 kap. 8 LEK behövs föreskrifter om förfarandet och innehållet i en allmän inbjudan för att skapa tydliga regler och förutsebarhet om tilldelningen. De föreslagna föreskrifterna reglerar urvalsförfarandet för tillståndet för FDD6. Som angivits inledningsvis kommer tillståndet för FDD6 att förenas med ett täckningskrav. Detta krav innebär att tillståndshavaren ska tillhandahålla bredbandstäckning till de stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen, dvs. hushåll och verksamheter, som saknar sådan täckning och som PTS identifierar. Utgångspunkten för PTS är att det urvalsförfarande som används ska vara utformat på ett sätt som ger täckning och utbyggnad och samtidigt medger budgivning på täckningens omfattning. PTS anser, av skäl som utvecklas under avsnitt 3 nedan, att det lämpligaste sättet för att uppnå detta är att tilldela tillståndet för FDD6 genom ett kombinerat urvalsförfarande, dvs. en kombination av en skönhetstävling och en auktion. Eftersom det saknas föreskrifter som reglerar ett sådant kombinerat urvalsförfarande måste nya föreskrifter beslutas av PTS. Enligt förslaget till föreskrifter ska ett lägsta bud i täckning (minimibud) samt ett högsta bud i täckning (takbelopp) fastställas. Minimibudet är det lägsta bud som beaktas i det kombinerade urvalsförfarandet. Samtliga bud i 6 Konsekvensutredning för PTS förslag på föreskrifter om spektrumauktioner, dnr 08-4382.
6(16) urvalsförfarandet ska uttryckas i svenska kr. Minimibudet kommer att bestämmas till 150 miljoner kr och takbeloppet till 300 miljoner kr. 7 Förslaget innebär att alla bud upp till och med takbeloppet är bindande löften om täckning. Så långt utgör förfarandet en skönhetstävling. Bud som överstiger takbeloppet kommer att utgöra bud i en auktion. Den föreslagna utformningen av förfarandet innebär således i korthet att den operatör som får tillståndet för FDD6 ska använda sitt bud upp till och med takbeloppet för att täcka de hushåll och verksamheter som saknar bredband och som PTS identifierar. Endast den del av budet som eventuellt överstiger takbeloppet ska betalas in till staten som auktionslikvid. I de föreslagna föreskrifterna regleras även bl.a. ansökan om deltagande i urvalsförfarandet, ställande av bankgaranti, spektrumtak, budgivning, förbud mot samarbete och avstängning från att delta i urvalsförfarandet. Dessa bestämmelser står i överensstämmelse med vad som föreskrivs i PTS föreskrifter om spektrumauktioner. De är dock, såsom ligger i sakens natur, specifikt anpassade efter vad som ska gälla i just urvalsförfarandet för tillståndet för FDD6 och saknar den allmänna prägel som återfinns i de generiska föreskrifterna om spektrumauktioner. Eftersom föreskrifterna endast gäller urvalsförfarandet för tilldelning av tillstånd för FDD6 så kommer föreskrifterna att ha en begränsad giltighetstid. 3 Alternativa lösningar och effekter av utebliven reglering När PTS har utformat täckningskravet har en avgörande faktor varit att antalet stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen som saknar bredbandstäckning kan komma att förändras över tid. För att täckningskravet ska följa det faktiska behovet anges löftet om täckning i pengar, istället för som en statisk andel av befolkningen. Budgivarna ska tävla om tillståndet för FDD6 genom löften om täckning och får själva bestämma omfattningen av täckningskravet, eftersom villkoret är begränsat till en utbyggnad som kostar vad budgivaren lovat i täckning. Alternativa urvalsförfaranden, än det genom föreskrifterna valda kombinerade urvalsförfarandet, är enligt 3 kap. 8 LEK skönhetstävling eller auktion. Samtliga typer av urvalsförfaranden kan varieras i viss omfattning; en auktion 7 Minimibudets och takbeloppets storlek återfinns i begränsningsbeslutet och den allmänna inbjudan. Beloppen har bestämts utifrån kostnaden att bygga ut bredband i 800 MHz-bandet. Beräkningar av kostnaden har gjorts av bl.a. Netlight Consulting AB, se Rapport, Kostnadsberäkning för bredbandstäckning i 800 MHz-bandet, dnr 10-8430.
7(16) kan t.ex. genomföras i en eller flera budrundor, vilket kan påverka utfallet på olika sätt. Det kan konstateras att en skönhetstävling också kräver nya föreskrifter, medan sådana redan finns för auktioner. Täckningskrav kan uppställas inom ramen för en ren skönhetstävling, dvs. där urvalet baseras på sökandens utfästelser om att bygga nät. Den eller de ansökningar som bäst svarar mot de uppställda kriterierna tilldelas tillstånd. PTS har dock sedan 2006 som policy att i första hand tilldela spektrum genom en auktion, eftersom det typisk sett är det effektivaste och mest transparenta sättet att fördela frekvensutrymme till de sökande som värderar tillgången högst. PTS har inte sett skäl att göra avsteg härifrån genom att förespråka en ren skönhetstävling bl.a. eftersom urvalskriterierna lätt blir vaga, svåra att tillämpa och kan ge utrymme för godtycke. En auktion innebär att den budgivare som är villig att betala mest för ett tillstånd vinner tillståndet. Auktion av tillståndet för FDD6, innehållande täckningskravet, skulle kunna utformas så att det uppställs krav på utbyggnad till en viss bestämd kostnad för att få delta i auktionen. Budgivarna får sedan tävla om tillståndet genom bindande löften om betalning för tillståndet. Genom ett sådant förfarande skulle emellertid tillståndshavarens möjlighet att välja omfattning på täckningskravet gå förlorad. Täckningskravets utformning har medfört att PTS har ansett det lämpligast att tilldela tillståndet för FDD6 genom ett kombinerat urvalsförfarande. I korthet är det fråga om en skönhetstävling eftersom de bud som läggs är löften om täckning upp till och med takbeloppet. Något pris för tillståndet ska inte betalas i denna del. När ett belopp som är tillräckligt för avsedd täckning (takbeloppet) har erbjudits, får budgivarna fortsätta tävla genom en auktion. Härigenom är urvalsförfarandet utformat på ett sätt som ger täckning och utbyggnad samtidigt som det medger ett inslag av frivillighet avseende täckningens omfattning. En utebliven reglering skulle innebära att det kombinerade urvalsförfarandet inte kan genomföras och därmed kan inte täckningskravet med önskad utformning uppställas. 4 Vilka berörs av regleringen? Radiospektrum är en viktig insatsvara för verksamheter som tillhandahåller elektroniska kommunikationstjänster över elektroniska kommunikationsnät. Den föreslagna regleringen berör därför de aktörer på den svenska och internationella marknaden för elektronisk kommunikation som har intresse av åtkomst till frekvensutrymme i 800 MHz-bandet i Sverige. Förslaget torde vara av särskilt intresse för företag som tillhandahåller eller vill tillhandahålla
8(16) mobiltelefoni och trådlöst bredband, även om tillstånden i 800 MHz-bandet är teknik- och tjänsteneutrala. Förslaget är utformat så att både befintliga och nya aktörer kan delta i det kombinerade urvalsförfarandet. Det kombinerade urvalsförfarande i förslaget möjliggör att täckningskravet kan uppställas. Täckningskravet i sig uppställs dock först i samband med att tillstånd att använda radiosändare i FDD6 beviljas. Föreskrifterna leder till att hushåll och verksamheter får tillgång till bredband och de berörs därmed indirekt och gynnas när tillståndshavaren uppfyller täckningskravet. I PTS bredbandskartläggning 2009 var det ca 2 800 stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen som saknade grundläggande förutsättningar för bredband. 8 Frekvensbandet direkt under 800 MHz-bandet används för marksänd tv och kan komma att störas av den nya användningen av 800 MHz-bandet. Påverkan blir sannolikt störst i s.k. kanal 60-områden, dvs. vissa geografiska platser i Sverige där frekvensutrymmet direkt under 790 MHz används. Radiokommunikation som har med yttrandefrihet att göra har en prioriterad ställning i LEK. Inför tilldelningen av samtliga tillstånd i 800 MHz-bandet måste därför sökandena göra ett generellt åtagande om att samarbeta och avhjälpa sådana störningar som tv-tittare kan komma att uppleva när 800 MHz-bandet tas i bruk av tillståndshavarna. Åtagandet blir ett villkor i samtliga tillstånd, även tillståndet för FDD6, och tv-tittarna är således också indirekt berörda. Det kan dock noteras att avståndet mellan frekvensbandet 470-790 MHz och det översta frekvensblocket FDD6, som förslaget till föreskrifter gäller, borgar för mycket liten påverkan. 5 Kostnadsmässiga och andra konsekvenser av regleringen Det kombinerade urvalsförfarandet medför vissa kostnadsmässiga och andra konsekvenser för deltagarna. Kostnader uppkommer inför och under förfarandet men framförallt uppkommer utgifter vid tilldelning, när priset för tillståndet ska betalas och/eller de bindande löften som gjorts under urvalsförfarandet ska realiseras. Det sistnämnda är normalt ett mått på tillståndets värde. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att deltagandet i urvalsförfarandet är frivilligt samt att vinnande budgivare tilldelas någonting som denne tycker är mycket värdefullt och anser sig kunna skapa intäkter genom. 5.1 Värdet på 800 MHz-bandet och tillståndet för FDD6 Radiospektrum har ett värde eftersom det är en nödvändig insatsvara vid produktion av trådlösa tjänster för bl.a. datakommunikation, mobiltelefoni och 8 Bredbandskartläggning 2009, PTS-ER-2010:5.
9(16) radio- och tv-utsändningar. På en fungerande marknad är priset ett resultat av utbud och efterfrågan, där priset motsvarar varans kommersiella värde. När det gäller frekvenser är auktion därför ett vanligt sätt att fastställa marknadspriset på. När marknadens aktörer värderar vilket pris de är beredda att betala för ett visst frekvensband tar de hänsyn till många olika faktorer. Dessa faktorer är bl.a. det aktuella frekvensbandets potentiella användning och de intäkter det kan tänkas generera, storlek på frekvensutrymmet, internationell harmonisering, om bandet kan användas på ett teknik- och tjänsteneutralt sätt, storlek på eventuella avgifter, antal tillstånd, tekniska villkor, täckningskrav, konjunkturläge, om utrustning finns tillgänglig samt risken för störning. Tillstånden i 800 MHz-bandet gör det möjligt att bygga radiobaserade nät billigare och frekvenserna ger bättre inomhustäckning än de flesta andra frekvensband. Vidare ger 800 MHz-bandet goda förutsättningar att tillhandahålla höghastighetstjänster och att tillverka terminaler. En stor utrustningsmarknad främjas också av internationell harmonisering. Tillstånden som ska tilldelas är teknik- och tjänsteneutrala, vilket medför stor frihet för tillståndshavaren i valet av teknik och tjänster. Eftersom det endast finns 60 MHz att fördela i 800 MHz-bandet förväntas efterfrågan på tillstånd bli mycket stor vid tilldelning. Det kan sammanfattningsvis antas att den totala tilldelningen av 800 MHz-bandet kommer att ge stora intäkter för staten. Som exempel på vilka belopp det kan handla om kan nämnas 2,6 GHz-auktionen i maj 2008, som resulterade i auktionsintäkter på 2,1 miljarder kr. Avseende tillståndet för FDD6 är emellertid det kombinerade urvalsförfarandet utformat på ett sådant sätt att det eventuellt inte blir andra intäkter för staten än värdet av ökad bredbandstäckning. Detta kan inträffa om budgivarna inte värderar tillståndet till mer än takbeloppet. Under sådana omständigheter medför täckningskravet att hushåll och företag som idag saknar bredband får en sådan tillgång, vilket i sig har ett stort samhällsekonomiskt värde. Tillgången till bredband har betydelse för företagens tillväxt och konkurrensförmåga samt för privatpersoners tillgång till information och andra samhällstjänster, så att de kan delta i informationssamhället på samma villkor som alla andra. Det kombinerade urvalsförfarandet innebär, såsom nämnts tidigare, bl.a. att den aktör som vinner tillståndet ska använda sitt bud upp till och med takbeloppet för att täcka de stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen som saknar bredband och som PTS identifierar. Dessa pengar behöver således inte betalas in till staten utan ska användas för utbyggnad av egen infrastruktur. Tillståndshavaren kommer att spendera mellan 150 miljoner kr och 300 miljoner kr för sådan utbyggnad. Utbyggnaden, som kommer ske på platser som tillstånds-
10(16) havaren troligen inte själv hade valt eller bedömt som lönsamma, kommer dock aldrig kosta tillståndshavaren mer än dennes bud upp till och med takbeloppet i urvalsförfarandet. Det bör understrykas att tillståndet för FDD6 berättigar till användning av radiospektrum i 800 MHz-bandet på kommersiella grunder i hela Sverige. Dessutom ligger frekvensblocket FDD6 längst bort från det frekvensband där marksänd tv används, vilket begränsar eventuella störningar. PTS har valt att placera täckningskravet i detta frekvensblock för att göra täckningskravet så attraktivt som möjligt allt i syfte att kunna erbjuda hushåll och verksamheter tillgång till bredband. 5.2 Kostnader inför och under deltagande i det kombinerade urvalsförfarandet Förslaget till reglering innehåller bl.a. krav på ansökan och bankgaranti för att få delta i det kombinerade urvalsförfarandet. Vidare omfattar förslaget regler om hur förfarandet går till enligt vad som beskrivs i avsnitt 2.4 ovan. Det ska inledningsvis noteras att de kostnader som uppkommer inför och under det kombinerade urvalsförfarandet är gemensamma med kostnaderna för auktionen av tillstånden för FDD1-FDD5. Detta beror på att båda urvalsförfarandena genomförs i samma auktionssystem (den programvara som används för förfarandet) och föregås av en ansökan och en bankgaranti. Kostnaderna skulle således ha varit desamma även om alternativet auktion hade valts för att tilldela tillståndet för FDD6. De administrativa kostnaderna inför och under det kombinerade urvalsförfarandet kan variera mycket, men är kopplade till hur högt företaget värderar tillståndet för FDD6. Ett högt värde medför att det kan vara meningsfullt att lägga ner mer tid på förberedelser och deltagande. En uppskattning av personalkostnaden för att förbereda sig och delta i urvalsförfarandet ger att det skulle krävas att 2-4 anställda arbetar med frågor kopplade till förfarandet under 2-4 månaders tid. Denna totalkostnad uppkommer framförallt p.g.a. följande inslag i tilldelningen. Ansökan och deltagande föregås normalt av interna diskussioner. Insatserna i denna del kan variera avsevärt men är kopplade till hur högt frekvensutrymmet värderas av intressenterna. Den föreslagna regleringen innehåller ett krav på att ansökan ska göras på en blankett som PTS tillhandahåller. En konsekvens av bestämmelsen är att den sökande som inte använder blanketten inte får delta i förfarandet. Kostnader förenade med ansökan och tillhörande bilagor, utöver tiden för själva upprättandet, är kostnaden för ett registreringsbevis från Bolagsverket, eller motsvarande handlingar för utländska sökande. Denna kostnad kan uppskattas till 50-500 kr. Om någon annan än behörig firmatecknare undertecknar ansökan
11(16) måste också en fullmakt ges in och denna kostnad kan uppskattas till 100-1000 kr. Den föreslagna regleringen innehåller också ett krav på att sökanden ska ställa bankgaranti. Sökanden måste ombesörja de åtgärder som krävs för att få en bankgaranti utfärdad, annars får denne inte delta i förfarandet. Bankgarantins belopp i nuvarande fall ska vara minst 25 eller 50 miljoner kr, beroende på om sökanden vill kunna bjuda på ett eller två frekvensblock. En bankgaranti kan jämföras med ett lån och medför därför en kostnad som är beroende av sökandens kreditvärdighet hos utfärdande bank. Kostnaden uppgår normalt till mellan 1,5-5 procent per år av garantibeloppet. Bankgarantin måste vara giltig i ca 3 månader. Om sökanden vill bjuda på ett frekvensblock uppgår kostnaden för bankgarantin till ca 90 000-300 000 kr. Denna kostnad uppkommer oavsett om sökanden vinner ett tillstånd eller ej. Det är brukligt enligt internationell praxis att ställa krav på bankgaranti (eller deposition) och anledningen till att kravet ställs är för att motverka oseriös budgivning. Urvalsförfarandena för tillstånden i 800 MHz-bandet bedöms pågå i 2-10 arbetsdagar. Det kan dock inte uteslutas att urvalsförfarandena tar längre tid. Som jämförelse kan nämnas 2,6 GHz-auktionen, som pågick i 16 dagar. Medan urvalsförfarandena pågår har budgivarna auktionsteam med personal som jobbar med auktionen. Ett auktionsteam består uppskattningsvis av 2-4 anställda och därutöver kan kortare arbetsinsatser för personal i ledningsställning och dyl. tillkomma. I sammanhanget ska även noteras att de budgivare som tilldelas tillstånd i 800 MHz-bandet ska betala en handläggningsavgift om högst 2 miljoner kr. Beloppet fördelas mellan de vinnande budgivarna. Handläggningsavgiften, som motsvarar PTS externa kostnader, regleras i PTS föreskrifter (PTSFS 2009:2) om avgifter och är således inte en konsekvens av förslaget. Om en ren skönhetstävling hade använts för att tilldela tillståndet för FDD6 hade snarlika kostnadsposter förelegat, dock hade kostnaderna sannolikt varit högre. Sökandena hade t.ex. behövt underbygga och presentera sina löften om utbyggnad m.m. i ansökan på ett mer omfattande sätt. 5.3 Kostnader efter tilldelning Täckningskravet som sådant medför också vissa kostnadsmässiga konsekvenser för tillståndshavaren. Exempelvis kommer under utbyggnadsfasen vissa kostnader för att redovisa fullgörelse av villkoret att belasta tillståndshavaren. Företagen får dock förutsättas ha viss redovisning redan idag och tillkommande kostnader för redovisning av täckningskravet får bedömas som relativt låga. Vidare kommer kostnader för drift och underhåll av den färdiga infrastrukturen
12(16) att föreligga under tillståndstiden. PTS kan dock inte uppskatta dessa kostnader eftersom de är beroende av vem tillståndshavaren är, dvs. dennes befintliga infrastruktur, avtal med underentreprenörer m.m. Dessutom innehåller tillstånden i 800 MHz-bandet ett villkor avseende åtagandet, som innebär att tillståndshavarna ska etablera, vidmakthålla och bekosta en godtagbar administration för att avhjälpa störningar på marksänd tv. Det är svårt för PTS att uppskatta dessa kostnader eftersom påverkan på marksänd tv är oklar och beror på hur utbyggnaden genomförs. Åtagandet är också utformat på ett sätt som låter tillståndshavarna avgöra samarbetsformen. Kostnader för informationsinsatser kan eventuellt tillkomma. Det är inte föreskrifterna i sig som för med sig ovan nämnda kostnader, utan villkoren i tillståndet för FDD6, men PTS har ändå valt att kortfattat behandla dem. För de indirekt berörda grupperna medför tillståndet för FDD6 inga särskilda kostnadsmässiga konsekvenser. De stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen som får tillgång till bredband har möjlighet att själva välja om de vill nyttja bredbandet, och måste då, liksom alla konsumenter, bekosta ett tjänsteabonnemang och en radiomottagare för inomhusbruk. De tv-tittare som får sin mottagning av marksänd tv störd (enligt villkorets definition) ska kostnadsfritt få hjälp med att undersöka och avhjälpa störningen. 5.4 Andra konsekvenser Förslaget innehåller en bestämmelse om spektrumtak, vilken redogörs för närmare i avsnitt 8.4 nedan. Konsekvensen av denna bestämmelse, tillsammans med redan befintliga föreskrifter om spektrumauktioner, är att ingen enskild operatör kommer att kunna få en dominerande andel av det tillgängliga frekvensutrymmet i bandet. 6 Överensstämmelse med EU-reglering Den föreslagna regleringen sker i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. 7-8 LEK. Dessa bestämmelser implementerar bestämmelserna i ramdirektivet 9 (framför allt artikel 8) och auktorisationsdirektivet 10 (framför allt artiklarna 6-7). Europeiska kommissionen beslutade den 6 maj 2010 om harmoniserade tekniska villkor för användning av frekvensbandet 790-862 MHz för 9 Parlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/21/EG) 10 Parlamentets och rådets direktiv av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster (2002/20/EG)
13(16) markbundna system som kan tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster i Europeiska unionen (2010/267/EU). Villkoren återfinns i en bilaga till beslutet. De villkor som ska förenas med tillståndet för FDD6 står i överensstämmelse med EU-beslutet. 7 Ikraftträdande och informationsinsatser 7.1 Ikraftträdande Utvecklingen i Europa har nyligen tagit flera steg framåt när det gäller inriktning och användning av 800 MHz-bandet. EU-kommissionen har fattat beslut om tekniska implementeringsåtgärder och Europeiska unionens råd har i slutsatser formulerat en agenda för hur den s.k. digitala dividenden (dvs. det överskott av spektrum som finns tillgängligt p.g.a. övergången från analog till digital marksänd tv) ska kunna omformas till sociala fördelar och ekonomisk tillväxt 11. Inom Radio Spectrum Policy Group, som lyder under EUkommissionen, pågår ett aktivt arbete för att främja en effektiv och harmoniserad användning av 800 MHz-bandet. PTS bedömning är att den internationella harmoniseringen av 800 MHz-bandet nu nått så långt att det finns förutsättningar att tilldela 800 MHz-bandet i Sverige. Sverige har ett intresse av att behålla sin ställning som föregångsland inom området för trådlös elektronisk kommunikation. Tilldelningen av 800 MHzbandet i Tyskland är avslutad och beslut har fattats av flera EU-länder (Danmark, Finland, Frankrike, Spanien och Storbritannien) att använda frekvensbandet för andra elektroniska kommunikationstjänster än marksänd tv. Dessa omständigheter får till följd att intresset från tillverkare bedöms vara stort för att ta fram utrustning för 800 MHz-bandet. PTS uppfattning är således att det finns starka skäl att tilldela tillstånd i 800 MHz-bandet, vilket är planerat till februari-mars 2011. Föreskrifterna bör därför träda i kraft så snart som möjligt. 7.2 Särskilda informationsinsatser Föreskrifterna föranleder inga särskilda informationsinsatser, utan presenteras tillsammans med begränsningsbeslut och allmän inbjudan. För det fall störningar på marksänd tv uppkommer när 800 MHz-bandet tas i bruk är det viktigt att allmänheten får en samlad och klar bild över vilken hjälp som kan erhållas och från vem. Informationsinsatser kan behövas i samband med detta. 11 Council Conclusions on Transforming the digital dividend into social benefits and economic growth 2987th, Brussels, 17 December 2009
14(16) 8 Särskilda effekter för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt 8.1 Antalet berörda företag, branscher och storlek Förslaget berör, som angivits under avsnitt 4, nya och befintliga aktörer på den svenska och internationella marknaden för elektronisk kommunikation. 800 MHz-bandets egenskaper gör det troligt att frekvensbandet kommer att användas för att tillhandahålla trådlöst bredband. Alla företag som uppfyller uppställda krav på ansökan, bankgaranti och övrig reglering i förslaget kan delta i det kombinerade urvalsförfarandet. PTS har ingen kännedom om hur många företag som kommer att delta i tilldelningen av 800 MHz-bandet och att ange hur många aktörer som uttryckt intresse för frekvensbandet är av sekretesskäl inte lämpligt. Avseende små företags deltagande, se avsnitt 8.6 nedan. Förslaget berör även indirekt verksamheter i Sverige som kommer att få tillgång till bredband. PTS har i en rapport till regeringen om bredbandstäckning uppskattat att antalet fasta verksamhetsställen som för närvarande saknar tillgång till bredband uppgår till 1 256 12. De fasta verksamhetsställen som PTS i nuläget känner till som saknar bredband har varierande verksamhetsområden. Exempel på verksamhetsområden som förekommer är skogsbruk, turistnäring, åkeriverksamhet, jordbruk, vård, butiker, bygg och anläggning, verkstäder samt reparation, uthyrning eller handel med maskiner. En övervägande andel av verksamhetsställena omfattar endast en person. De flesta av de resterande verksamhetsställena har under 10 anställda. 8.2 Tidsåtgång och administrativa kostnader I denna del hänvisas till redovisad tidsåtgång och kostnader i avsnitt 5 ovan. 8.3 Behov av förändringar i verksamheten Den tillståndshavare som tilldelas tillståndet för FDD6 kan komma att behöva göra mindre förändringar i sin verksamhet för att redovisa fullgörelsen av täckningskravet. Dessutom innehåller tillstånden i 800 MHz-bandet ett villkor om åtagandet som innebär att tillståndshavarna ska etablera, vidmakthålla och bekosta en godtagbar administration, t.ex. en help-desk, för att avhjälpa störningar på marksänd tv. 12 PTS rapporten den 28 maj 2010, Ökad tillgång till bredband genom frekvenstilldelning, PTS-ER- 2010:14, s. 12
15(16) 8.4 Påverkan på konkurrensen En skillnad mellan det kombinerade urvalsförfarandet och urvalsförfarandet för övriga tillstånd i 800 MHz-bandet är att bud upp till och med 300 miljoner kr inte behöver betalas in till staten som auktionslikvid. Överstiger det vinnande budet 300 miljoner kr ska dock överskjutande del betalas in av den budgivare som vinner tillståndet för FDD6. Den initiala fördel som denne budgivare har jämfört med övriga vinnande budgivare ska dock ställas mot den motprestation som täckningskravet innebär. Täckningskravet utgör en skyldighet att bygga infrastruktur till en kostnad motsvarande utlovat belopp i urvalsförfarandet (upp t.o.m. 300 miljoner kr) för att tillhandahålla bredbandstäckning till stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen på platser där utbyggnad på kommersiella grunder saknas. PTS anser därför att förslaget inte påverkar konkurrensen mellan de företag som deltar i tilldelningen av 800 MHz-bandet. Det kombinerade urvalsförfarandet är öppet för alla företag som uppfyller kraven på ansökan, bankgaranti och övrig reglering och att bjuda på tillståndet för FDD6 är möjligt för alla budgivare. I sammanhanget kan nämnas att om stadigvarande bostäder och fasta verksamhetställen i glesbygd får täckning genom ökad kommersiell utbyggnad, kommer dessa bostäder och verksamhetsställen inte att ingå i PTS identifieringsprocess. Därmed konkurrerar inte den utbyggnad som följer av täckningskravet med utbyggnad som sker på kommersiella villkor. Förslaget innehåller en bestämmelse om att den mängd spektrum som får förenas med tillstånd i 800 MHz-bandet för en och samma budgivare är begränsad, dvs. ett s.k. spektrumtak, i enlighet med vad som anges i begränsningsbeslutet och allmän inbjudan. En bestämmelse med motsvarande innehåll finns även i föreskrifterna om spektrumauktioner och gäller således för samtliga tillstånd i 800 MHz-blocket. Med spektrumtak avses den största mängd radiospektrum som kan förenas med tillstånd för en och samma sökande i förfarandet. Konkurrens mellan flera operatörer är en förutsättning för att uppnå PTS målsättning om ett brett utbud av prisvärda tjänster till konsumenter. En förutsättning för en långsiktig, hållbar konkurrens på marknaden är att ingen operatör får en alltför stor andel av vare sig de låga eller höga frekvensband som används för att leverera tjänsten mobiltelefoni och mobilt bredband till konsumenter. En konsekvens av regleringen är att ingen enskild operatör kommer att kunna få en dominerande andel av det tillgängliga frekvensutrymmet i bandet. Tilldelningen av 800 MHz-bandet innebär att tillgången på spektrum för att tillhandahålla bl.a. bredbandstjänster ökar. Genom det kombinerade urvalsförfarandet får intresserade aktörer en möjlighet att på lika villkor tilldelas frekvenser för tillhandahållande av befintliga och nya tjänster till slutkunder.
16(16) Tilldelningen främjar således konkurrensen avseende tillhandahållande av olika typer av elektroniska kommunikationstjänster. 8.5 Påverkan i andra avseenden PTS bedömer att förslaget inte medför någon påverkan i andra avseenden. 8.6 Särskilda hänsyn till små företag Alla företag som uppfyller uppställda krav på ansökan, bankgaranti samt övrig reglering i förslaget kan delta i det kombinerade urvalsförfarandet. Den budgivare som är intresserad av tillståndet för FDD6 kommer dock att behöva spendera mellan 150 miljoner kr och 300 miljoner kr på att bygga ut infrastruktur och skapa täckning till de hushåll och verksamheter som PTS pekar ut. Om vinnande bud går utöver 300 miljoner kr måste budgivaren även betala in överskjutande belopp som auktionslikvid till staten. Till detta kommer administrativa kostnader för bl.a. utfärdande av bankgaranti, vilka uppkommer oavsett om tillstånd erhålles eller ej. De företag som väljer att lägga bud på tillståndet för FDD6 måste därför, oavsett storlek, ha eller kunna få tillgång till kapital. Mot bakgrund av 800 MHz-bandets stora värde och speciella egenskaper är detta något som måste anses naturligt. I övrigt syftar täckningskravet till att ge bredband till bl.a. små företag, se avsnitt 8.1 ovan. Detta är mycket viktigt för företagens tillväxt, konkurrensförmåga m.m. enligt vad som beskrivits ovan i avsnitt 1.2. 8.7 Eventuellt behov av anmälan enligt direktiv 98/34 Enligt 6 förordningen (1994:2029) om tekniska regler föreskrivs att en myndighet som avser fatta beslut om en teknisk regel i god tid ska underrätta Kommerskollegium om det förslag som den har utarbetat. Bestämmelserna i förordningen ansluter till Sveriges internationella förpliktelser enligt bland annat Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG, om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Enligt PTS bedömning är bestämmelserna i de föreslagna föreskrifterna inte sådana tekniska regler som medför behov av underrättelse enligt nämnda förordning. Någon underrättelse till Kommerskollegium behöver därför inte göras.