Revisionsrapport 1 / 2010 Genomförd på uppdrag av revisorerna September 2010 Lidingö stad Granskning av uppföljning av tillsyn av äldreboenden
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Syfte och avgränsning...3 2.3. Revisionsfrågor...3 2.4. Revisionskriterier...3 2.5. Metod...4 3. Tillsyn och kvalitetsarbete inom äldreomsorgen...4 3.1. Ledningssystem för kvalitet...4 4. Äldreomsorgen i Lidingö...5 4.1. Organisation...5 4.2. Rutiner för verksamhetsuppföljning...6 4.3. Utveckling av verksamheten via lärdomar från tillsyn...7 4.4. Bedömning...8 5. Tillsynsärenden...11 5.1. Granskade ärenden...11 5.2. Sammanfattande bedömning...14 Källförteckning...15 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lidingö stad granskat hur äldre- och handikappnämnden hanterar och följer upp erinringar från Länsstyrelsen/Socialstyrelsen samt vilka åtgärder som vidtas. Granskningen avgränsas till den tillsyn som bedrivs enligt socialtjänstlagen i olika typer av boenden i äldreomsorgen. Länsstyrelsen har länge ansvarat för tillsyn och uppföljning av insatser inom socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den 1 januari 2010 fördes tillsynen över till Socialstyrelsen som nu är ansvarig för att kontrollera att kommunerna och privata vårdgivare följer lagar och bestämmelser. Ansvarig nämnd för boenden inom äldreomsorgen är äldre- och handikappnämnden. Äldreoch handikappförvaltningen har stärkt organisationen av kvalitetsarbetet inom äldreomsorgen sedan 2008. Inom förvaltningens stab finns en verksamhetsutvecklare, som tidigare var biträdande förvaltningschef. Vidare finns en kvalitets- och uppföljningsenhet. Förvaltningen tog våren 2009 ett beslut om att ta fram en tillsynsplan för äldreomsorgen. Arbetet pågår. Omfattande uppföljning har under de senaste åren genomförts med tvåårsintervall av verksamhetsuppföljare och medicinskt ansvarig sjuksköterska. Resultaten har inte varit jämförbara, vilket nu är ett av huvudsyftena i den plan som tas fram. I februari 2010 antog nämnden ett eget ledningssystem för kvalitet. Det innehåller vision och mål, kvalitetspolicy, ansvarsfördelning, kvalitetsplaner, förvaltningens kvalitetsmodell samt en beskrivning av olika kvalitetsområden. I och med ledningssystemet finns rutiner för hantering av synpunkter, förbättringar, klagomål, fel och brister. Dock framgår i förvaltningens uppföljning att kännedomen om rutinerna är varierande och inte tillfredsställande. I en sammanställning av Länsstyrelsernas iakttagelser från 2008 och 2009 konstaterades att det generellt sett ofta krävs en uppföljning av tillsynen för att kunna veta att påtalade brister åtgärdats. Nämnden brukar inte följa upp tillsynsärenden efter att ärendet avslutats. I en granskning av tre tillsynsärenden från 2009 och 2010 framgår att nämnden i samtliga fall vidtagit åtgärder som gjort att Länsstyrelsen/Socialstyrelsen avslutat ärendena. Det är dock av största vikt att nämnden säkerställer efterlevnaden till de rutiner som svaren hänvisar till. Avsaknad av rutiner kring tillsyn och dess uppföljning ökar risken för att staden inte ska rätta till fel och brister och därmed leva upp till krav som ställs i lagar och föreskrifter. I och med att staden fastställt ett ledningssystem för kvalitet har kraven på verksamheterna blivit tydligare, för såväl förvaltningens tjänstemän som för verksamheterna och politikerna. Det torde leda till att äldre- och handikappnämnden på ett mer strukturerat sätt kan följa upp verksamheten samt hantera och följa upp erinringar från Socialstyrelsen och vidta åtgärder. Ledningssystemet kan, jämfört med riktlinjerna från Socialstyrelsen, utvecklas på några punkter vilket framgår i rapporten. Inför det fortsatta arbetet ger vi följande rekommendationer: Att äldre- och handikappnämnden fortsätter arbetet med att säkerställa efterlevnaden till ledningssystem för kvalitet. Att äldre- och handikappnämnden oftare genomför uppföljning av tidigare genomförd tillsyn för att försäkra sig om att påtalade brister åtgärdats. Att äldre- och handikappnämnden fortsatt fokuserar på de brister som noterats vad gäller den sociala dokumentationen och att dessa åtgärdas. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Länsstyrelsen har länge ansvarat för tillsyn och uppföljning av insatser inom socialtjänstlagen (SoL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den 1 januari 2010 fördes tillsynen över till Socialstyrelsen som nu är ansvarig för att kontrollera att kommunerna och privata vårdgivare följer lagar och bestämmelser. De ska också se till att kommunernas socialtjänst utvecklas. Enskilda personer kan vända sig direkt till Socialstyrelsen om de är missnöjda med hur ett ärende har handlagts eller om de har frågor om socialtjänsten. Enligt Socialtjänstlagen samt Socialstyrelsens föreskrifter är kommunen, det vill säga nämnden, ansvarig för att säkerställa att det finns rutiner för hantering av fel och brister samt att dessa åtgärdas. Länsstyrelserna har i en sammanställning av iakttagelser från 2008 och 2009 konstaterat att det i kommuner generellt sett ofta krävs en uppföljning av tillsynen för att kunna veta att påtalade brister åtgärdats. Avsaknad av rutiner kring tillsyn och dess uppföljning ökar risken för att kommunen inte ska rätta till fel och brister och därmed leva upp till krav som ställs i lagar och föreskrifter. Mot bakgrund av detta har de förtroendevalda revisorerna i Lidingö beslutat att genomföra en fördjupad granskning av hur äldre- och handikappnämnden följer upp tillsynsärenden. 2.2. Syfte och avgränsning Granskningens syfte är att belysa och bedöma hur äldre- och handikappnämnden hanterar och följer upp erinringar som påtalas från Länsstyrelsen/Socialstyrelsen samt vilka åtgärder som vidtas. Granskningen avgränsas till den tillsyn som bedrivs enligt socialtjänstlagen i olika typer av boenden i äldreomsorgen. 1 2.3. Revisionsfrågor Finns fungerande rutiner för verksamhetsuppföljning samt hantering av fel och brister utifrån tillsynsrapporterna? Finns rutiner för handläggning av anmälningar om allvarliga missförhållanden? Vilka erfarenheter dras utifrån den tillsyn som sker och hur tas dessa tillvara för att utveckla verksamheten? Har nämnden vidtagit åtgärder för att rätta till påtalade brister från Länsstyrelsens tillsyn 2008 och 2009? 2.4. Revisionskriterier Följande kriterier är våra utgångspunkter för bedömningen. Enligt 3 kap. 3 socialtjänstlagen (SoL) ska socialtjänstens insatser vara av god kvalitet. I överensstämmelse med 14 kap. 2 socialtjänstlagen ska den som är verksam inom omsorg om äldre personer vaka över att dessa får god omvårdnad och lever under trygga förhållanden. Från denna paragraf kommer bestämmelserna som kallas Lex Sarah. De förtydligas i 1 Vård- och omsorgsboende, servicelägenhet samt korttids- och växelvårdsboende. 3
Socialstyrelsens författningssamling (SOSFS) som innehåller föreskrifter och allmänna råd för socialtjänsten och sjukvården. I SOSFS 2008:10 5 kap. beskrivs att nämnden ska fastställa rutiner för handläggning av anmälningar om allvarliga missförhållanden. I SOSFS 2006:11 Ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS 2 anges även att nämnden genom ledningssystem ska säkerställa bland annat att det finns rutiner för hantering av fel och brister. Vad ledningssystemet ska innehålla i övrigt beskrivs närmare i avsnitt 3. 2.5. Metod Intervjuer har genomförts med äldre- och handikappnämndens ordförande, förvaltningschef, verksamhetsuppföljare samt kvalitets- och uppföljningschef på äldre- och handikappförvaltningen. Samtal har även förts med medicinskt ansvarig sjusköterska såsom en viktig aktör i den verksamhetsuppföljning som sker från förvaltningen. Granskningen bygger även på studier av relevanta dokument som återfinns i källförteckningen. Tre ärenden från perioden 2009-06-01 till 2010-07-31, har studerats och granskats utifrån vilka åtgärder som vidtagits. 3. Tillsyn och kvalitetsarbete inom äldreomsorgen Socialstyrelsens tillsyn innebär granskning av att verksamheter uppfyller de krav och mål som framgår av lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. 3 Tillsynen utgår från en rad kriterier som till stor del handlar om att ta reda på om det finns ett pågående kvalitetsarbete och om detta arbete gör avtryck i verksamheten. Ett tillsynsärende hos Socialstyrelsen kan börja genom att en privatperson gör en anmälan, till exempel efter upplevt missförhållande i socialtjänsten. Personal i socialtjänsten har en skyldighet att anmäla brister enligt Lex Sarah. Socialstyrelsen initierar även ibland ett tillsynsärende på egen hand. I tillsynen konstateras om fel har begåtts i det särskilda ärendet eller om det finns brister i verksamheten som har att göra med att den inte lever upp till myndigheternas krav. 3.1. Ledningssystem för kvalitet I Socialstyrelsens SOSFS 2006:11 Ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS 4 framgår att ledningssystemet bör säkerställa att: 1. Uppföljningsbara mål utifrån SoL fastställs. 2. Kvalitetsarbetets inriktning och omfattning är anpassad till vad som krävs för att nå målen. 3. Ansvarsfördelningen i kvalitetsarbetet fastställs. 4. Enskilda och grupper, t.ex. brukarorganisationer, ges möjlighet att vara delaktiga i arbetet med att utveckla och säkra kvaliteten. 5. Personalen görs delaktig i arbetet med att utveckla och säkra kvaliteten. 6. Kvalitetsarbetet dokumenteras och kontinuerligt följs upp. Vidare beskrivs att ledningssystemet bör innehålla följande: 2 Socialtjänstlagen (SoL), Lagen om Vård av Unga (LVU), Lag om Vård av Missbrukare (LVM), Lag om särskilt stöd till vissa funktionshindrade (LSS). 3 Socialstyrelsens nuvarande definition av tillsynsbegreppet 4
1. Kvalitetssäkring av sociala tjänster. I detta bör ingå analyser av hur tjänsterna svarar mot enskilda och gruppers behov samt mot lagstiftningens krav. Resultatet bör ligga till grund för arbetet med att utveckla verksamheten. 2. Tillgänglighet. Ledningssystemet bör säkerställa att verksamheten bedrivs i lokaler som är tillgängliga, att besök och andra kontakter organiseras på ett bra sätt. 3. Samverkan och samarbete. Det ska finnas rutiner som beskriver ansvaret för samarbete, internt och externt, vad det gäller den enskildes behov av insatser (exempelvis överföring av information). Vidare bör rutinerna beskriva hur samverkan ska bedrivas internt samt med myndigheter och andra aktörer, mot bakgrund av sekretessbestämmelser och tystnadsplikt enligt SoL. 4. Handläggning och dokumentation. Rutiner ska finnas för handläggning och dokumentation av ett ärende, dokumentation av genomförandet av en beslutad insats, samt hur uppgifter ska lämnas mellan den som fattar beslut om en insats och den som ansvarar för det praktiska genomförandet. Vidare ska framgå hur uppföljning och utvärdering av en insats ska ske. 5. Fel och brister i verksamheten. Ledningssystemet ska säkerställa att det finns rutiner för att identifiera, dokumentera, analysera och åtgärda fel och brister. Kvalitetsarbetet ska även innehålla en bedömning av vilka fel och brister som kan komma att uppstå vid planerade förändringar. 6. Synpunkter och klagomål. Det ska finnas rutiner för att samla in och använda synpunkter från enskilda, myndigheter och organisationer. 7. Personal- och kompetensförsörjning. Det ska finnas rutiner för att fortlöpande kontrollera att bemanningen är korrekt, att personalen har rätt kompetens och att personalen ges rätt förutsättningar för fortlöpande kompetensutveckling. 8. Försörjning av varor och tjänster. Det bör via ledningssystemet säkerställas att det vid formuleringen av kriterier inför en upphandling särskilt uppmärksammas sådana kriterier som bidrar till att varor och tjänster som tillhandahålls är av god kvalitet. 9. Uppföljning och utvärdering. Ledningssystemet ska säkerställa att det systematiska kvalitetsarbetet innehåller metoder för uppföljning och utvärdering av verksamhetens planering, genomförande, resultat och utveckling. 4. Äldreomsorgen i Lidingö 4.1. Organisation Ansvarig nämnd för äldreomsorgen är äldre- och handikappnämnden. Äldre- och handikappförvaltningen arbetar med de verksamheter som faller under lagen om stöd och service till vissa funktionshindrare (LSS) samt med äldreomsorg och omsorg till funktionsnedsatta enligt socialtjänstlagen (SoL). Inom förvaltningen finns en ledningsstab bestående av förvaltningschef, verksamhetsutvecklare, personalkonsult och ekonomichef samt övriga enhetschefer. Det finns enhet för biståndsbedömning enligt LSS, en enhet med biståndsbedömning enligt SoL och en enhet för kvalitet och uppföljning. Inom förvaltningen finns även tre områdeschefer med verksamhetsansvar för kommunala vård- och omsorgsboenden och en områdeschef med ansvar för hemtjänsten. Förvaltningen har cirka 750 årsanställda och ger någon form av stöd och service till ca 2 200 personer år 2010. I Lidingö stad finns vård- och omsorgsboenden, servicehuslägenheter och korttids- och växelvårdsboenden. De flesta verksamheterna drivs i kommunal regi men det finns även privata utförare. I dessa fall ansvarar förvaltningen för upphandling och avtalsuppföljning. Från och med 2010 gäller valfrihet inom vård- och omsorgsboende. Det innebär att alla leverantörer som ansökt om att få vara med i valfrihetssystemet och som uppfyller kraven godkänns. 5
I Lidingö finns: Kommunala vård- och omsorgsboenden: Högsätra vård- och omsorgsboende, Kaprifolens vård- och omsorgsboende samt Siggebogårdens vård- och omsorgsboende. Privata vård- och omsorgsboenden med kontrakt enligt Lag om valfrihet: BRAHEM (Kavat vård, Östermalm), Nilstorpsgården (Attendo Care) Vård- och omsorgsboende på entreprenad: Lidingö sjukhem (Attendo Care) Kommunala servicehus: Högsätra servicehus, Baggeby gårds servicehus Kommunala korttids- och växelvårdsboenden: Högsätra hospice och korttidsboende, Lidingö korttidsboende samt Siggebogårdens korttidsboende. 4.2. Rutiner för verksamhetsuppföljning Inom förvaltningens stab finns en verksamhetsutvecklare (tidigare biträdande förvaltningschef). Det finns även en kvalitets- och uppföljningsenhet som består av kvalitets- och uppföljningschef, verksamhetsuppföljare, upphandlare, systemförvaltare och IT-ansvarig. Enheten genomför regelbundna uppföljningar på alla boenden. Verksamhetuppföljaren arbetar med att bevaka bestämmelser och skyldigheter enligt SoL. Förvaltningen tog våren 2009 ett beslut om att ta fram en tillsynsplan för äldreomsorgen. Arbetet pågår. Planen har ett treårsperspektiv och ska beskriva vilka rutiner som ska följas på alla boenden samt i vilken ordning planerad uppföljning ska ske. Omfattande uppföljning har under de senaste åren genomförts med tvåårsintervall av verksamhetsuppföljare och medicinskt ansvarig sjuksköterska. Resultaten har inte varit jämförbara, vilket nu är ett av huvudsyftena i den plan som tas fram. I februari 2010 antog nämnden ett eget ledningssystem för kvalitet i enlighet med nämndens mål samt SoL och LSS. Det innehåller vision och mål, kvalitetspolicy, ansvarsfördelning, kvalitetsplaner, förvaltningens kvalitetsmodell samt en beskrivning av olika kvalitetsområden. Enligt nämndens ordförande har ledningssystemet bidragit till att det finns en likformighet i rutinerna. Tidigare hade varje enhet sitt eget arbetssätt. Nu är regelverket enligt ordföranden mer lättåtkomligt samtidigt som kravet på följsamhet är uttalat. Det gör att nämnden får större insyn och kunskap om läget i verksamheten. Då ett tillsynsärende utifrån påkomna och åtgärdade brister redovisas för nämnden anses det avslutat i och med redovisningen. Någon uppföljning längre fram i tiden planeras således inte enligt ordföranden. 4.2.1. Verksamhetsuppföljning 2009-2010 Äldre- och handikappförvaltningen har under sommaren 2010 för första gången framställt en kvalitetsuppföljning av alla verksamheter inom äldreomsorgens särskilda boenden i egen regi samt av Lidingö sjukhem. Tidigare har uppföljning gjorts enhetsvis, en enhet i taget. Resultatet presenteras i en rapport där olika förbättringsområden framgår tydligt. Kortfattat visar rapporten följande huvudsakliga brister: Planering och styrning Egenregiverksamheterna uppfyller inte helt krav på uppföljningsbara mål. Kännedomen om den egna verksamhetsplanen var låg hos egenregiverksamheterna 6
Ledningssystem för kvalitet enligt SOSFS 2006:11 Ingen av egenregiverksamheterna har eget anpassat ledningssystem för kvalitet, de har dock påbörjat processen med att ta fram det. Fel, brister, klagomål och synpunkter Synpunkter och klagomål används inte i egenregiverksamheterna över lag för att utveckla kvaliteten i verksamheten. Syftet med kvalitetsråd är oklart för många medarbetare i egenregiverksamheterna. Rutiner för hantering av anmälningar om allvarliga missförhållanden, (Lex Sarah) Kunskapen om rutinerna och anmälningsplikten är varierande bland medarbetarna i egenregiverksamheterna. Intern och extern samverkan Ingen enhet har rutiner för samverkan med biståndsbedömare. Egenregiverksamheterna har inte anhörigråd. Dokumentation av genomförandet av beslutade insatser (social dokumentation) Siggebogården uppfyller inte alls nämndens krav på social dokumentation Biståndsbesluten som skickas till enheterna är inte alltid aktuella och tydliga. Gemensam uppföljning sker inte alltid med biståndsbedömaren. Nämnden behandlade rapporten på möte 22 juni 2010. Nämnden beslutade att ålägga respektive enhetschef att inkomma med åtgärdsplan senast den 30 september 2010. Verksamhetsuppföljaren ska följa upp hur arbetet med åtgärdsplanen och det konkreta förbättringsarbetet fortlöper och återrapportera till nämnden. 4.2.2. Särskilt om rutiner för handläggning om allvarliga missförhållanden (Lex Sarah) Stadens ledningssystem för kvalitet innehåller, i ett avsnitt om hantering av fel och brister, ett stycke om anmälan om allvarliga missförhållanden. Det framgår att riktlinjer ska finnas för de skyldigheter som Lex Sarah innebär. Vidare hänvisas till blankett för anmälan av allvarliga missförhållanden samt processbeskrivning för anmälan om allvarliga missförhållanden. År 2008 förekom totalt 6 anmälningar enligt Lex Sarah i nämndens alla verksamheter (inklusive hemtjänst och personlig assistans). År 2009 var siffran 1 st. Ärendena har utretts av verksamhetsuppföljare tillsammans med olika nyckelpersoner på förvaltningen (förvaltningschef, områdeschefer, verksamhetsutvecklare). 4.3. Utveckling av verksamheten via lärdomar från tillsyn I nämndens ledningssystem för kvalitet framgår att kvalitetsarbetet och uppföljningarna ska leda till ständiga förbättringar och till att en god kvalitet uppnås och vidareutvecklas. Enligt ledningssystemet ska varje verksamhet årligen följa upp och utvärdera mål och nyckeltal, operativa mål samt de olika kvalitetsområden som ingår i ledningssystemet. Att bidra till utveckling är ett övergripande syfte med tillsyn i verksamheten. Enligt verksamhetsuppföljaren är den vanligaste bristen att den sociala dokumentationen är undermålig, samt att det kan finnas bristande rutiner i avvikelsehantering. Inom den sociala dokumentationen handlar det oftast om att personalen inte utgår från genomförandeplanen i tillräcklig omfattning. När det gäller avvikelsehantering är det enligt verksamhetsuppföljaren främst systematiken som är bristfällig. Det innebär att de olika boendena rapporterar olika mycket. Dessa brister åtgärdas enligt verksamhetsuppföljaren bäst genom utbildningssatsningar. 7
I början av 2008 infördes så kallade Kvalitetsråd inom äldreomsorgen eftersom behov fanns av ett forum för diskussioner utifrån klagomål och brister i rutiner. Varje enhetschef ska hålla kvalitetsråd om varje brukare med personalen. På rådet avhandlas ämnen som avvikelser och förekomna fel och brister. Enligt verksamhetsutvecklaren varierar det avsevärt huruvida kvalitetsråden genomförs, och hon ser det som ett förbättringsområde. Enligt nämndens ordförande har nämnden dragit lärdomar av den tillsyn som genomförts under åren. Bland annat görs idag regelbundna vårdtyngdsmätningar för att säkerställa att omsorgen är på rätt nivå. Idag finns också högre utbildningskrav på personalen, att de ska ha rätt typ av utbildning och även fortbildas. Många av de intervjuade lyfter fram svårigheten med att ta reda på den egentliga orsaken bakom vissa typer av fel och brister. En bakomliggande underbemanning kan skapa symtom som slarv, bristande dokumentation och dålig följsamhet till rutiner. Då det idag finns enhetliga rutiner att utvärdera mot kan det vara lättare för verksamhetsledningarna att utröna orsaken till olika typer av uppkomna brister. 4.4. Bedömning Det finns rutiner för hantering av fel och brister samt av allvarliga missförhållanden. Det är positivt att färre klagomål år 2009 ledde till anmälningar enligt Lex Sarah jämfört med 2008. Dock framgår i förvaltningens uppföljning att kännedomen om rutinerna är varierande och inte tillfredsställande. Förvaltningen har under de senaste två åren stärkt kvalitets- och uppföljningsarbetet, bland annat genom att skapa en ansvarig enhet med chef, samt genom att göra biträdande förvaltningschef till verksamhetsutvecklare. Det skapar en plattform där kvalitetsfrågorna inom äldreomsorgen får mer utrymme än tidigare, vilket är positivt. Det är positivt att nämnden beslutat om att ta fram en tillsynsplan samt om ett ledningssystem för kvalitet inom äldreomsorgen. På grund av den korta tid som ledningssystemet funnits är det idag svårt att bedöma de reella effekterna i verksamheten, samt om det är fungerande på lång sikt. Det är av vikt att nämnden säkerställer att de olika enheterna i verksamheten informeras om, och börjar arbeta i enlighet med ledningssystemet. I tabellen nedan framgår innehållet i ledningssystemet och vår bedömning om innehållets överensstämmelse med föreskrifter och allmänna råd i SOFS 2006:11. Enligt SOSFS 2006:11 Uppföljningsbara mål utifrån SoL (Föreskrifter) Ansvarfördelning i kvalitetsarbetet (Föreskrifter) Kvalitetssäkring av sociala tjänster (Allmänna råd) Beskrivning av vad som ska innefattas För att kontinuerligt och långsiktigt kunna utveckla verksamheten För att säkra verksamhetens kvalitet De viktigaste sociala tjänsterna och tillhörande arbetsprocesser bör beskrivas, I detta bör ingå Bedömning av Lidingös kvalitetssystem Uppföljningsbara mål finns om valfrihet, kundfokus, miljöpåverkan, förnyelse samt om att hushålla effektivt. Bedömning: Svarar mot föreskrifterna Ansvarsfördelning framgår. Bedömning: Svarar mot föreskrifterna. Ledningssystemet innehåller sju kvalitetsområden, varav det första är kvalitetssäkring. Här framgår att kvalitetsut- 8
Tillgänglighet (Allmänna råd) Samverkan och samarbete (Föreskrifter) Handläggning och dokumentation (Föreskrifter) Fel och brister i verksamheten (Föreskrifter) analyser av hur tjänsterna svarar mot enskilda och gruppers behov samt mot lagstiftningens krav. Ledningssystemet bör säkerställa att verksamheten bedrivs i lokaler som är tillgängliga, att besök och andra kontakter organiseras på ett bra sätt. Det ska finnas rutiner som beskriver ansvaret för samarbete, internt och externt, för den enskildes behov av insatser. Vidare bör rutinerna beskriva hur samverkan ska bedrivas internt samt med andra aktörer, mot bakgrund av sekretessbestämmelser och tystnadsplikt enligt SoL. Rutiner ska finnas för handläggning och dokumentation av ett ärende, dokumentation av genomförandet av en beslutad insats, samt hur uppgifter ska lämnas mellan den som fattar beslut om en insats och den som ansvarar för det praktiska genomförandet. Vidare ska framgå hur uppföljning och utvärdering av en insats ska ske. Ledningssystemet ska säkerställa att det finns rutiner för att identifiera, dokumentera, analysera och åtgärda fel och brister. Kvalitetsarbetet ska även innehålla en bedömning av vilka fel och brister som kan komma att uppstå vid planerade förändringar. vecklingen främst består av två processer; att förbättra redan existerande tjänster genom att identifiera, analysera och rätta till fel och kvalitetsbrister samt att konstruera nya tjänster för att tillfredsställa tidigare inte kända eller uppmärksammade behov. Bedömning: Svarar relativt väl mot de allmänna råden. Målgrupperna enskilda och grupper av brukare kan synliggöras tydligare i dessa processer. Kvalitetsområde nr 2 är tillgänglighet. De aspekter som lyfts fram är information, lokaler/byggnader, väntetider för biståndsbeslut, mötesplatser, friskvård samt enkelhet att kontakta personal. Bedömning: svarar mot de allmänna råden Kvalitetsområde nr 4 är samverkan och samarbete. Där framgår att det är väsentligt att genom samverkan ta till vara på kompetenser och erfarenheter inom och mellan olika yrkesgrupper, funktioner och enheter, verksamheter och ansvarsområden. Bedömning: Svarar till viss del mot föreskrifterna. Avsnittet kan utökas med beskrivning av rutiner om hur samverkan ska ske, internt och externt, mot bakgrund av sekretess och tystnadsplikt enligt SoL. Kvalitetsområden nr 5 är handläggning och dokumentation spårbarhet och områden nr 6 är metod och arbetssätt. I avsnitten framgår att det ska finnas riktlinjer och rutiner för bedömningsoch utredningsinstrument, handläggning av individärenden, social dokumentation enligt SoL. Vidare hänvisas till bilagorna riktlinjer för handläggning av bistånd enligt socialtjänstlagen till äldre och till personer med funktionsnedsättning samt social dokumentation. Bedömning: Svarar mot föreskrifterna. Kvalitetsområde nr 7 är fel och brister i verksamheten riskhantering - avvikelsehantering. Avsnittet beskriver vikten av rutiner inom området. Vidare hänvisas till bilagor med riktlinjer kring Lex Maria och Lex Sarah. Bedömning: Svarar till viss del mot föreskrifterna. Avsnittet kan tydligare beskriva vilka rutiner som finns för att 9
Synpunkter och klagomål (Föreskrifter) Personal- och kompetensförsörjning (Föreskrifter) Försörjning av varor och tjänster (Allmänna råd) Det ska finnas rutiner för att samla in och använda synpunkter från enskilda, myndigheter och organisationer. Det ska finnas rutiner för att fortlöpande kontrollera att bemanningen är korrekt, att personalen har rätt kompetens och att personalen ges rätt förutsättningar för fortlöpande kompetensutveckling. Det bör via ledningssystemet säkerställas att det vid formuleringen av kriterier inför en upphandling särskilt uppmärksammas sådana kriterier som bidrar till att varor och tjänster som tillhandahålls är av god kvalitet. respektive identifiera, analysera samt åtgärda fel och brister samt även vilka fel och brister som kan uppstå vid planerade förändringar. En bilaga heter klagomålshantering, och bör höra till avsnitt 8. Kvalitetsområde nr 8 är synpunkter och klagomål på verksamheten. Avsnittet beskriver varför en strukturerad klagomålshantering är värdefull och hänvisar till bilagor i form av riktlinjer, blanketter, processbeskrivning. Bedömning: Svarar mot föreskrifterna Kvalitetsområde nr 9 är personal och kompetensförsörjning. I avsnittet framgår att verksamheterna ska ha riktlinjer för rekrytering, introduktion, medarbetarsamtal och kompetens/utvecklingsplaner. Bedömning: Svarar inte till fullo mot föreskrifterna. Bör kompletteras med rutiner för att fortlöpande kontrollera att bemanningen är korrekt. Kvalitetsområden nr 10 är försörjning av varor, tjänster och teknik. Avsnittet hänvisar till upprättade avtal samt upphandlingspolicy. Bedömning: Svarar mot de allmänna råden. Uppföljning utvärdering (Föreskrifter samt Allmänna råd) och Ledningssystemet ska säkerställa att det systematiska kvalitetsarbetet innehåller metoder för uppföljning och utvärdering av verksamhetens planering, genomförande, resultat och utveckling. Kvalitetsområde nr 11 är uppföljning, utvärdering och erfarenhetsåterföring. Avsnittet beskriver värdet av uppföljningar samt vad som ingår i nämndens årliga uppföljning. Vidare följer en beskrivning av uppföljning gentemot de olika aktörerna, omsorgstagare och närstående, medarbetare samt utförare. Bedömning: Svarar mot föreskrifter och allmänna råd. Sammanfattningsvis svarar nämndens ledningssystem för kvalitet relativt väl mot föreskrifter och allmänna råd. Vissa avsnitt bör kompletteras enligt följande: Målgrupperna enskilda och grupper av brukare kan synliggöras tydligare i processer när det gäller kvalitetssäkring av sociala tjänster. Avsnittet om samverkan och samarbete bör utökas med beskrivning av rutiner om hur samverkan ska ske, internt och externt, mot bakgrund av sekretess och tystnadsplikt enligt SoL. 10
Avsnittet om fel och brister bör tydligare beskriva vilka rutiner som finns för att respektive identifiera, analysera samt åtgärda fel och brister samt även vilka fel och brister som kan uppstå vid planerade förändringar. Avsnittet om personal- och kompetensförsörjning bör kompletteras med rutiner för att fortlöpande kontrollera att bemanningen är korrekt. I övrigt är vår bedömning att ledningssystemet har goda förutsättningar för att utgöra grunden för kvalitetsarbetet, såväl på förvaltnings- som verksamhetsnivå. Det är av största vikt att nämnden säkerställer att verksamheterna har god kontinuerlig kännedom om ledningssystemet och att det efterlevs i det dagliga arbetet. Förvaltningen kan skapa större systematik i hur erfarenheter som dras ifrån tillsyn kan tas tillvara för att utveckla verksamheten. Idag finns de största bristerna i den sociala dokumentationen, att kvalitetsråd inte genomförs regelbundet och att kännedom om hantering av allvariga missförhållanden och anmälningsplikt enligt Lex Sarah inte är tillfredsställande. Inför det fortsatta arbetet ger vi följande rekommendationer: Att äldre- och handikappnämnden fortsätter arbetet med att säkerställa efterlevnaden till ledningssystemet för kvalitet. Att nämnden oftare genomför uppföljning av tidigare genomförd tillsyn för att försäkra sig om att påtalade brister åtgärdats. 5. Tillsynsärenden Sedan 1 januari 2008 har Länsstyrelsen/Socialstyrelsen genomfört nio tillsynsärenden enligt SoL i Lidingö. Fem av dem var klagomålsärenden, övriga verksamhetstillsyn. Ett boende som återkommer bland tillsynsärendena är Fyrvaktarens servicehus och gruppboende (demensboende). Fyrvaktaren är nu avvecklat på grund av ett stambyte. De boende på gruppboendet har flyttats till Nilstorpsgården. De boende i servicehuset har flyttats till alternativa boenden. Avtalet med Attendo Care löper ut 2011-01-31. Två av de ärenden som granskats nedan rör Fyrvaktaren. Detta för att boendet är överrepresenterat när det gäller klagomål (fyra av fem ärenden) och genomförd tillsyn. Övrigt ärende är ett tillsynsärende på Högsätra äldreboende. Alla granskade ärenden är från 2009 eller 2010 Nedan följer en beskrivning av varje ärende, en sammanfattning av länsstyrelsens/socialstyrelsens synpunkter samt en beskrivning av nämndens agerande och länsstyrelsens/socialstyrelsens beslut. Vidare följer en sammanfattande bedömning. 5.1. Granskade ärenden 1. Fyrvaktarens gruppboende, 7010-09-43281 samt 7010-09-57945 Den 4 juni 2009 genomförde Länsstyrelsen ett oanmält besök på Fyrvaktarens gruppboende. Besöket var begränsat till de två enheterna för personer med demenssjukdom. Länsstyrelsens rapport, daterad den 26 augusti 2009, visade följande resultat av tillsynen: Huvudmannen ansågs inte uppfylla lagstiftningen och dess intentioner i alla de delar som tillsynen avsåg. Länsstyrelsen riktade kritik mot nämnden för följande brister: 1. Det saknades rutiner för att säkerställa att det finns den bemanning som behövs för att utföra socialtjänstens uppdrag. 11
2. Dokumentationen ansågs ofullständig då det inte gick att följa händelser och skeenden över tid. Äldre- och handikappnämnden svarade tillsammans med entreprenören Attendo Care på Länsstyrelsens rapport den 30 september 2009. I svaret framfördes att följande åtgärder vidtagits: 1. Redan existerande rutiner har stärkts genom att ledningen i olika mötesformer påtalat vikten av att medarbetarna alltid skriver en händelse/avvikelserapport vid utebliven insats och att det dokumenteras i brukarens journalanteckning. 2. Fyrvaktaren dokumenterar nu inte längre sådant som kan anses vara arbetsmaterial, t.ex. städ och tvättider, utan ska fokusera på att få ett bättre flöde i dokumentationen när det gäller faktiska händelser i brukarens vardag. Det viktigaste är händelser som planeras utanför genomförandeplanen. 3. Fyrvaktaren har infört rutiner som säger att personalen ska rapportera till varandra när de lämnar sitt pass, inte bara vad som hänt utan även vad som har dokumenterats. 4. Genomförandeplanerna ska uppdateras kontinuerligt och utökas med mer information kring existentiella frågor. 5. Personalen ska utbildas när det gäller social dokumentation. 6. Personal från äldre- och handikappförvaltningen planerar en uppföljning av Fyrvaktarens servicehus i januari 2010. Länsstyrelsen öppnade ett nytt ärende den 6 november 2009 och begärde komplettering av nämndens svar. Länsstyrelsen efterfrågar i skrivelsen vilka rutiner nämnden har för att kontrollera och säkerställa att den bemanning som finns på Fyrvaktarens gruppboende är tillräcklig för att tillgodose de äldres behov samt hur nämnden tar reda på att dokumentationen uppfyller socialtjänstlagens krav. Äldre- och handikappnämnden svarade till Socialstyrelsen den 11 januari 2010. Nämnden bifogar i svaret sina rutiner för att säkerställa bemanning och att socialtjänstens uppdrag utförs inom skälig levnadsnivå och efter upprättade mål enligt följande: 1. Äldre- och handikappförvaltningens tjänstemän arbetar med verksamhetsuppföljningar av verksamheter inom egen regi och som drivs av extern utförare på t.ex. entreprenad. 2. Uppföljningarna är inriktade på verksamhetens innehåll vad gäller uppdrag, rutiner, ledningssystem samt granskning av den sociala dokumentationen. 3. Bemanningen kontrolleras utifrån Socialstyrelsens föreskrifter via beställningen av insatser samt från resurser tilldelade verksamheten. 4. Kontroller sker enligt följande: a. Uppföljning av verksamhet utifrån upprättade avtal. b. Biståndsbedömare gör årliga uppföljningar på individnivå c. Resursmätningar utifrån behov av insatser för nivåbedömning d. Kvalitetsråd varje kvartal e. Inkomna synpunkter och klagomål som redovisas av utföraren till förvaltningen f. Direkt till förvaltningen inkomna synpunkter och klagomål som utreds av förvaltningens tjänstemän. Vidare framgår i svaret att granskning av social dokumentation görs enligt en mall, och att detta alltid görs vid klagomål. Socialstyrelsen svarade och beslutade att avsluta ärendet den 4 februari 2010. Socialstyrelsen bedömde att de åtgärder nämnden vidtagit var tillräckliga för att komma tillrätta med de påtalade bristerna. 12
Kommentar: Nämndens andra svar, daterat 11 januari, var betydligt mer detaljerat än det första svaret. Nämnden hänvisade i svaret bland annat till kvalitetsråd samt andra rutiner som ingår i det nuvarande ledningssystemet för kvalitet, vilket betonar vikten av att verksamheterna följer dessa rutiner. 2. Högsätra äldreboende, 7010-09-063548 Den 24 september 2009 genomförde Länsstyrelsen en tillsyn på Högsätra äldreboende. En enhetschef samt tre omsorgspersonal intervjuades. Vidare granskades 40 procent av den sociala dokumentationen och enkäter delades ut till företrädare för samtliga 22 boende på två avdelningar. I sin rapport från den 28 oktober 2009 riktar länsstyrelsen kritik mot nämnden för följande brister: 1. Fel och brister samt synpunkter och klagomål sammanställs inte och analyseras på ett strukturerat sätt 2. Rutiner för hantering av allvarliga missförhållanden enligt 14 kap 2 SoL är inte förankrade i personalgruppen 3. Den enskilda eller dennes företrädare är inte delaktig vid upprättandet av genomförandeplanen och kan därmed inte påverka vårdens innehåll Äldre- och handikappnämnden svarar i en skrivelse daterad 25 november 2009. Där framgår att förvaltningen har tydliga riktlinjer över hur fel och brister, synpunkter och klagomål ska hanteras, åtgärdas och analyseras. Det finns även riktlinjer för hantering av allvarliga missförhållanden enligt 14 kap 2 SoL. Vidare presenteras följande åtgärder: 1. Områdeschefen kommer att genomföra utbildningssatsningar för att säkerställa att personalen förstår processen. 2. Nämnden uppdrar åt förvaltningens verksamhetsuppföljare att under februari månad 2010 följa upp att personalen tillämpar riktlinjen över hur fel och brister, synpunkter och klagomål ska hanteras. 3. Nämnden uppdrar åt områdeschefen att genomföra utbildningssatsningar för att säkerställa att personalen känner till riktlinjerna. 4. Nämnden uppdrar år förvaltningens verksamhetsuppföljare att under februari 2010 följa upp hur personalen tillämpar riktlinjen. 5. Riktlinjer för social dokumentation ska revideras och det ska tydligare påtalas skyldigheten att upprätta genomförandeplanen tillsammans med den enskilde. 6. Nämnden uppdrar åt förvaltningens verksamhetsuppföljare att under februari 2010 följa upp hur personalen tillämpar de reviderade riktlinjerna. Socialstyrelsen svarar den 12 februari 2010 att ärendet avslutas. Socialstyrelsen gjorde bedömningen att vidtagna åtgärder var tillräckliga. Kommentar: Socialstyrelsen begärde inga kompletteringar av svaret. Nämndens svar var omfattande och inbegrep uppdrag till specifika tjänstemän. Svaret var mycket åtgärdsinriktat. 3. Fyrvaktarens servicehus, diarienummer 9.1 19890/2010 Länsstyrelsen genomförde under november 2009 en tillsyn på Fyrvaktarens servicehus. Tillsynen genomfördes via samtal med de äldre, intervjuer med tre personer ur omsorgspersonalen, intervju med verksamhetschefen samt med två biståndshandläggare. En enkät om insatsernas innehåll lämnades till de tolv boende som hade störst omsorgsbehov och till deras kontaktpersoner. Vidare granskades dokumentationen i åtta personakter. I tillsynsrapporten, daterad 24 februari 2010, riktade Socialstyrelsen kritik mot följande brister: 13
1. De äldres behov av säkerhet och trygghet tillgodoses inte på grund av larmanordningen, som inte är externt ansluten utan går till personalens egna personsökare. 2. Den sociala dokumentationen påvisar brister avseende samstämmighet mellan biståndsbeslut och genomförandeplaner vilket åsidosätter den äldres rättssäkerhet. Socialstyrelsen begärde vidare en redovisning av de åtgärder som nämnden vidtagit för att komma tillrätta med de påtalade bristerna. Nämndens svar är daterat 5 maj 2010. Det är mycket omfattande och innehåller ingående beskrivningar av rutiner. I svaret framgår att följande åtgärder har vidtagits eller ska vidtas: 1. Nämnden ersätter larmsystemet med trygghetstelefoner. Larmet går till trygghetscentral i Örebro som larmar till larmtelefon på Fyrvaktaren. 2. Rutiner för uppföljning av biståndsbeslut förtydligas ytterligare. Följs av en omfattande beskrivning av rutinerna. Socialstyrelsen svarar den 25 juli 2010 och beslutar att avsluta tillsynen. Socialstyrelsen gör bedömningen att nämnden vidtagit åtgärder för att komma tillrätta med de påtalade bristerna. Kommentar: Nämndens svar är mycket omfattande och inriktat på de delar som ingår i ledningssystem för kvalitet. Rutinerna beskrivs ingående. 5.2. Sammanfattande bedömning Bedömningen utifrån de granskade ärendena är att nämnden vidtagit åtgärder för att rätta till påtalade brister från Länsstyrelsen/Socialstyrelsen. Många av tillsynsärendena berör samma verksamhet, Fyrvaktarens servicehus och gruppboende, som nu är avvecklat. Ett område som ofta fått kritik i tillsynsärendena är den sociala dokumentationen. I förvaltningens verksamhetsuppföljning i egenregiverksamheterna framgår att det brister i dessa rutiner. Det är därför viktigt att nämnden fortsätter att följa upp detta område specifikt, möjligen genom utbildningssatsningar och stickprovskontroller. Stockholm den 9 september 2010 Anna Eklöf 14
Källförteckning Beslut, tillsyn enligt 13 kap 2 SoL, 2010-02-12, Socialstyrelsen, 7010-09-43281 Beslut, tillsyn enligt 13 kap 2 SoL, 2009-08-26, Socialstyrelsen, Dnr 181/2010 Beslut, tillsyn enligt 13 kap 2 SoL, 2010-07-25, Socialstyrelsen, Dnr 9.1-19890/2010 Meddelande om begäran om komplettering, ärende 7010-09-57645, Länsstyrelsen Stockholms län 2009-11-06 Utdrag ur protokoll fört vid sammanträde med äldre- och handikappnämnden den 2010-06- 22, 63, Uppföljning av särskilt boende för äldre med heldygnsomsorg ÄHN/2010:71. Lidingö kommun Sammanställning av inkomna synpunkter, förbättringsförslag, fel och brister och anmälningar om allvarliga missförhållanden enligt 14 kap 2 SoL (Lex Sarah) och LSS 24 a år 2009 Dnr ÄHN/2010:16. Lidingö kommun Svar på Socialstyrelsens begäran om vilka åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med påtalade brister på Fyrvaktarens servicehus, Dnr ÄHN/2010:38. Lidingö kommun Svar på Socialstyrelsens begäran om vilka åtgärder som vidtagits för att komma tillrätta med påtalade brister på Fyrvaktarens servicehus, Dnr ÄHN/2010:38, 2010-05-01, Lidingö kommun Tillsyn enligt 13 kap 2 socialtjänstlagen, SoL av Högsätra äldreboende, Tillsynsrapport och beslut 2009-10-28, Länsstyrelsen Stockholms län Tillsyn enligt 13 kap 2 SoL, Ärende 7010-09-43281, Länsstyrelsen Stockholms län, 2009-08-26 Tillsyn enligt 13 kap 2 SoL, Diarienummer 111/2010, Socialstyrelsen, 2010-02-24 Utdrag ur protokoll fört vid sammanträde med äldre och handikappnämnden den 2009-12-08. 97, Svar på tillsyn enligt 13 kap 2 socialtjänstlagen av Högsätra äldreboende, ÄHN/2009:129. Lidingö kommun Tillsynsärenden 2008-2009, Länsstyrelsens protokoll 2008-07-08 Klagomål mot Servicehuset Fyrvaktaren i Lidingö 2008-12-05 Klagomål mot Fyrvaktarens servicehus, Lidingö kommun 2009-05-15 Klagomål mot Fyrvaktarens servicehus, Attendo Care, Lidingö stad 2009-06-04 Tillsynsbesök den 4 juni 2009 av Fyrvaktarens äldreboende, Lidingö stad 2009-06-23 Tillsynsbesök den 25 juni 2009 av Björnbo äldreboende, Lidingö stad, Huvudman Attendo Care AB 2009-07-13 Klagomål mot Lidingö stad 2009-08-28 Återrapportering enligt beslut 2009-08-26, Fyrvaktaren, Lidingö stad 2009-09-03 Tillsynsbesök vid Fyrvaktarens servicehus, Lidingö kommun 2009-09-17 Tillsynsbesök den 24 september 2009 vid Högsätra äldreboende, Lidingö st 2009-12-09 Klagomål mot Fyrvaktarens servicehus, Attendo Care, Lidingö stad 15