Planarbete översiktlig studie av styrning och ledning Härryda kommun 2011-02-14 Fredrik Carlsson, certifierad kommunal revisor
Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning... 3 Inledning... 5 Bakgrund... 5 Syfte och revisionsfråga... 5 Avgränsning och metod... 5 Granskningsresultat... 6 Organisation och ansvar... 6 Bedömning... 7 Finansiering av planarbete... 8 Bedömning... 9 Taxans konstruktion vid debitering av planavgift... 9 Debiteringsrutin på enheten... 10 2
Sammanfattande bedömning PwC har på uppdrag av kommunens revisorer gjort en övergripande studie av styrning och ledning samt finansiering av kommunens planarbete. Syftet med granskningen är att översiktligt bedöma om kommunen har ändamålsenliga rutiner för planering och styrning av planarbetet. Vår sammanfattande bedömning är att Härryda kommun har ändamålsenliga rutiner för planering och genomförande av planer. Ansvaret för kommunens planarbete har Kommunstyrelsen (sektorn för samhällsbyggnad). All planverksamhet har sin utgångspunkt i kommunens översiktsplan och kanaliseras därefter antingen via markförsörjningsplanen eller via bostadsförsörjningsprogrammet. Härryda kommun har genom sin styrmodell tagit ett tydligt och konkret ansvar för genomförandet av samhällsplaneringen genom att den primärt skall ske i kommunal regi. Prioriteringar i planarbetet sker i särskild projektgrupp inom sektorn för samhällsbyggnad. Vid behov sker avstämning politiskt genom PSS och/eller genom beslut i KS. Målsättningen är att endast ha aktuella detaljplaner, dvs där beslut om en detaljplan sker samtidigt som beslut om exploatering av området sker. Exploatering i Härryda kommun sker i stort sett uteslutande i egen regi och allt planarbete sker i egen regi. Konsultstöd nyttjas främst för särskilda utredningar där egen kompetens saknas. Finansiering av planarbetet sker genom budgetanslag och i begränsad omfattning via plankostnadsavtal till fast pris. Planavgift tas alltid ut för nya detaljplaner enligt SKL:s taxemodell. Vi lämnar följande kommentarer och förslag inför framtiden: Vi föreslår att Kommunstyrelsen överväger behovet av att tydliggöra ansvar, finansiering/redovisning och tidsramar i planarbetet då exploatering sker genom mark- och bostad. I dagsläget tecknas enbart avtal med extern motpart. Internt sker finansiering via budgetanslag och framtida planavgift. Återrapportering av exploateringsavtal sker inte till fullmäktige exempelvis för att identifiera eventuella väsentliga avvikelser från planbesluten (såväl tidsmässiga som innehållsmässiga). I Härryda 3
kommun sker dock genomförandet av planerna oftast i omedelbar anslutning till beslut om antagande varför behovet av detta är begränsat. Behovet av ett ändamålsenligt verksamhetsledningssystem (registering av nedlagd tid för personal, kalkylering mm) på planenheten bör övervägas för att underlätta planering, uppföljning och analys av genomförda planer. Kommunens riktlinjer/strategier för finansiering av planarbete bör dokumenteras. Systematisk uppföljning av fakturering av planavgift bör införas genom stickprovsmässiga kontroller. I dag handlägger och följer en person upp all fakturering inom planenheten. Detta bör kunna organiseras inom ramen för Kommunstyrelsen internkontrollarbete. Rutiner och eventuella kommunala riktlinjer/strategier för finansiering av planarbete bör dokumenteras. Justeringar av debiterad avgift (dvs avvikelser från SKL:s taxemodell) bör uppmärksammas särskilt gentemot Kommunstyrelsen. 4
Inledning Bakgrund Genom plan- och bygglagen har kommunen monopol på kommunens övergripande planering. Utifrån översiktsplanen planeras aktiviteter över kommunens geografiska yta. En detaljplan är en fysisk plan för utformning av bebyggelse med mera inom ett mindre område (från en enstaka fastighet till en mindre stadsdel). Detaljplanen innehåller juridiskt bindande bestämmelser för var man får bygga, vad byggnader och markområden skall användas till, byggnadshöjder, byggnaders utformning i stora drag med mera. Byggrätten i detaljplanen anger den maximala grad av bebyggelse som tillåts på en plats. Ett väl genomtänkt planering är av stor vikt för Härryda kommuns utveckling, dels för att kunna öka befolkningsmängden och dels för att skapa goda förutsättningar för näringslivet och kommunens egen verksamhet. Kommunens revisorer som ett led i genomgång av väsentliga rutiner och processer beslutat att granska hur övergripande styrning och ledning av kommunens planarbete sker. Syfte och revisionsfråga Säkerställer Kommunstyrelsen att det finns en ändamålsenlig styrning av planarbetet i Härryda kommun? Avgränsning och metod Granskningsuppdraget avser en förstudie av hur planarbetet är organiserat i Härryda kommun i syfte att få ett underlag för revisorernas ansvarsbedömning. Vald organisation för planarbetet kommer inte att utvärderas eller analyseras med avseende på effektivitet. Intervjuer har skett med ansvariga tjänstemän samt genomgång av dokument för styrning, uppföljning och planering. 5
Granskningsresultat Organisation och ansvar Kommunstyrelsen (KS) är ansvarig för kommunens planarbete via sektorn för samhällsbyggnad. Enkelt planförfarande beslutats av idag av KS medan beslut vid normalt planförande krävs av fullmäktige. Enkelt planförfarande kan tillämpas när förslaget är av begränsad betydelse och bedöms sakna intresse för allmänheten samt är förenligt med översiktsplanen. Om dessa kriterier inte är uppfyllda tillämpas normalt planförfarande. Härryda kommuns översiktplan är från år 2002 och är därför i behov av revidering. Antagande av ny översiktsplan bedöms kunna ske under år 2011 av fullmäktige. Beslut om att inleda planarbete fattas formellt av KS (delegerat till sektorn för samhällsbyggnad). Initiering om behov av planarbete kan komma både från behov i kommunens egen verksamhet, externa intressenters behov eller som ett led i kommunens långsiktiga planering. All utveckling i Härryda kommun måste tydligt kopplas till översiktsplanen. Utifrån översiktsplanen fastställs markpolitiska mål som kopplat till de bostadspoliska målen utgör stommen i det femåriga bostadsförsörjningsprogrammet. Utifrån de markpolitiska målen sker även förvärv av strategisk mark som behövs för framtida exploateringsbehov i kommunen. Skiss över kommunens långsiktiga planering finns i bilaga till rapporten (källa Härryda kommun). Av bostadsförsörjningsprogrammet (revideras årligen) framgår vilka planer som är aktuella och dess prioritering. Utöver detta hanteras ett antal planer (både bostäder och verksamhet) som aktualiseras under innevarande år. Prioritering inom planverksamhet sker i särskild projektgrupp inom sektorn för samhällsbyggnad. Samråd sker även med representanter för samtliga berörda verksamheter inom kommunen. Härryda kommun har ett tydligt uttalat politiskt mål att all samhällsplanering huvudsakligen skall ske i kommunal regi. Kommunen förvärvar och planerar därför i stort sett all mark där byggnation sker i kommunen. Byggnation sker av olika exploatörer efter markanvisning. Härryda kommun får genom vald organisation en god kontroll över aktiviteter och en tydlig struktur i sitt planarbete. Upprättande av detaljplaner mm sker i stort sett enbart av egen personal med konsultstöd för särskilda utredningar. 6
Exploatering av områden i extern regi sker i mycket begränsad omfattning och undantagsvis. Plankostnadsavtal till fast pris utifrån en i förväg beräknad kalkyl tecknas då. Planenhetens budget varierar årligen beroende på byggaktiviteter vilka genererar planavgift till enheten. Normalt ligger budgeten på mellan 2,5 och 3,5 mnkr årligen varav ca 1 mnkr utgör ersättningar från plankostnadsavtal och planavgifter (brutto inklusive ersättningar till underkonsulter). Antalet plankostnadsavtal varierar också mellan åren men ligger genomsnittligen kring ett tiotal årligen. Planenhetens budget finansierar även arbete med översiktsplaner, planutredningar, fördjupade studier, remisser mm. Bedömning Våra intervjuer visar att struktur och aktualitet finns i kommunens planarbete. Genom att allt planarbete måste ha sin utgångspunkt från den beslutade styrmodellen samt att personal och förtroendevalda hittills tillämpat vald modell finns goda förutsättningar att planera och genomföra planerna i Härryda kommun. Prioriteringar mellan olika planer sker i särskild arbetsgrupp (projektgruppen) när noteringar förs. Svårare frågor förs upp till samråd eller beslut antingen via PSS eller till KS. Alla planer, såväl kommunens egna via mark och bostad eller externa, samlas i projektgruppen för att få en samlad bedömning av prioritet och genomförande. Vi noterar att mark och bostad (vanligen den exploaterande parten i Härryda kommun) inte skriver några plankostnadsavtal med planenheten. Sådana avtal tecknas i de fall motparten är extern. Ersättning för planarbete i exploateringsavtal framgår inte tydligt utan planarbetet finansieras via budgeten för sektorn för samhällsbyggnad och planavgifter. I några fall har mark och bostad gått in och betalat för utredningar inom planenheten (gäller vid mycket höga kostnader avseende särskilda utredningar inom planarbetet). Prioritering av planenhetens verksamhet sker via ovan nämnda projektgrupp. Vi föreslår att Kommunstyrelsen överväger huruvida behovet av att tydliggöra ansvar, finansiering/redovisning och tidsramar i planarbetet. Projektgruppen bevakar och verkställer bostadsförsörjningsprogrammet och investeringsbudgeten. Noteringar från gruppens möten sker fortlöpande. 7
Återrapportering av exploateringsavtal sker inte till fullmäktige exempelvis för att identifiera eventuella väsentliga avvikelser från planbesluten (såväl tidsmässiga som innehållsmässiga). I Härryda kommun sker dock genomförandet av planerna oftast i omedelbar anslutning till beslut om antagande varför behovet av detta är begränsat. Uppföljning sker via verksamhetsrapportering i bland annat delårs- och helårsbokslut. Utvärdering av kommunens planarbete är inte gjord. Länsstyrelsen har inte utfört verksamhetstillsyn i närtid. Sektorn uppger att tankar kring utvärdering av planarbetet finns men eftersom det till stor del utförs i egen regi med externt stöd. Sektorn för samhällsbyggnad har regelbundna samråd med Länsstyrelsens samhällsbyggnadsenhet (ca 4 ggr/år). Finansiering av planarbete Planarbete kan finansieras på tre sätt; Planavgift inom befintlig bebyggelse (gällande detaljplaner) baserat på taxa. För att planavgift skall kunna tas ut måste detta anges på kartan över området. Debitering av avgift sker vid bygglovsdebitering. Planavtal vid exploatering tecknas avtal om fast eller rörligt pris för att täcka kostnaderna. Dessa benämns vanligen för plankostnadsavtal i Härryda kommun. Skattefinansiering anslag via budgetmedel (vanligare tidigare år ibland landets kommuner). Dokumenterad strategi för finansiering av planarbetet finns inte i Härryda kommun men outtalat tillämpas planavgift för alla detaljplaner. I avvaktan på att avgifterna inkommer förskotterar kommunen planarbetet via budgetanslag. Budget för planenheten erhålls via beslut i KF inom ramen för budgeten för sektorn för samhällbyggnad. Tydlig koppling mellan planenhetens olika uppdrag och intressenter samt budgeten finns inte utan detta avgörs inom ramen för de prioriteringar avseende planarbetet som görs bland annat i bostadsförsörjningsprogrammet. Ytterligare prioriteringar sker därefter under innevarande år inom ramen för projektgruppen. 8
Planenheten redovisar normalt inte nedlagd tid per plan. Särskilt anpassat verksamhetssystem för tidredovisning finns inte. I de fall fast pris skall tas ut via planavtal görs en förkalkyl över hur mycket tid som beräknas. Om kalkylen blir felaktig belastar detta enhetens budget. Normalt sett görs ingen systematisk efterkalkyl vid fasta priser för planarbete men erfarenhetsmässigt är kostnadstäckningsgraden god. Bedömning Vi anser att alla beslut om planer skall inkludera beskrivning över dess finansiering. Flertalet av kommunerna i Sverige debiterar planavgift. Med planavgift förskotterar kommunen avgifter som kan tas ut av enskilda personer/företag i framtiden. Avgift för planarbete tas vanligen tas ut enligt SKL:s taxemodell. Beslut om detta måste i så fall fattas av fullmäktige vilket har skett i Härryda kommun. Särskilt verksamhetssystem för registrering och uppföljning av nedlagd tid på planarbete saknas. Uppföljning av fastprisavtal sker inte på systematiskt sätt. Vi förordar att enheten prövar anpassat verksamhetssystem för planarbete skaffas. Taxans konstruktion vid debitering av planavgift Planavgift tas ut enligt de rekommendationer som Sveriges kommuner och landsting givit ut år 2004 (se även skriften Plan och bygglovstaxa 2004 utgiven av SKL). Formeln för taxan framgår nedan: Planavgiften = G x PF x OF x N Avgiften beräknas genom att grundavgiften (G) multipliceras med åtgärds- eller planfaktorer (PF beräknas enligt SKL:s rekommendation) varefter multiplicering sker med objektsfaktorn (OF baseras på objekts yta). Till detta finns en möjlighet att koppla en särskild justeringsfaktor (N) då särskilda omständigheter föreligger (vilket inte skall vara vanligt förekommande). De rörliga delar i avgiften som Härryda kommun kan påverka är: Grundfaktorn G (grundavgift) Särskild justeringsfaktor N 9
Grundfaktorn för år 2010 är 37 i Härryda kommun. Uppdatering sker årligen baserat på en bedömning huruvida självkostnadsprincipen uppfylls eller inte i samband med budgetbeslutet men huvudsakligen sker en jämförelse med andra kommuners planavgifter (grundfaktor). Justeringsfaktorn (N) är normalt satt till 1 men kan justeras i särskilda fall. Dokumentation kring när och på vilka grunder justering kan ske saknas. Detta arbete är i mångt och mycket erfarenhetsbaserat och/eller efter skälighetsbedömning. Bedömning Debitering av planavgift sker enligt SKL:s taxekonstruktion vilket är det vanligast förekommande bland Sveriges kommuner. Taxekonstruktionen och tillämpning av densamma får anses som väl beprövade. Justeringar av avgiften bör uppmärksammas särskilt gentemot Kommunstyrelsen. Riktlinjer för detta bör diskuteras. Avvikande tillämpning av justeringsfaktorn anmäls till KS via delegationsbeslut eller beslutas direkt av KS. Debiteringsrutin på enheten Dokumentation över debiteringsrutinen saknas. Förteckning över aktuella planer där plankostnadsavtal reglerar ersättningen finns i särskild pärm på enheten. Debitering i enlighet med avtalen sker på manuellt sätt genom att underlag för fakturering lämnas till planlovssekreteraren på enheten som därefter lämnar underlag för fakturering via kommunens ekonomisystem. Bevakning av utsända fakturor sköts av ekonomienheten på sedvanligt sätt. Systematisk uppföljning av debiterad andel av ersättningen enligt avtalen sker via planlovssekreteraren. Fortlöpande sker dock kontroll att vidarefakturering av betalda externa kostnader skett genom kontroll via uppföljningar av enhetens ekonomi. Ansvar för debitering och uträkning av planavgift har bygglovssekreteraren i samband med bygglovsbeslutet och det registreras i akten. Underlag för fakturering (sker av bygglovssekreteraren på enheten) överlämnas manuellt. Systematisk uppföljning av gjorda debiteringar (t ex via debiteringslängd) sker inte. 10
Rapportering och uppföljning av enhetens ekonomiska utfall till KS sker enligt kommunens rutiner för ordinarie ekonomiska uppföljningar. Bedömning Vi bedömer att den interna kontrollen i samband med debitering av avgifter bör utvecklas genom att stickprovskontroller av gjorda debiteringar införs. Det är också viktigt KS fortlöpande analyserar och följer hur stor andel av planarbetet som finansieras via planavtal och hur mycket av ersättningen som har debiterats. Detta sker enligt en särskild mall som vi bedömer som tillräcklig. Dokumentation av debiteringsrutinen bör ske. 2011-02-14 Fredrik Carlsson Certifierad kommunal revisor 11
12