Granskningsrapport avseende beslut om särskilt boende en jämförelse mellan två stadsdelar Projektledare: Hans Mandl Postadress: Stadshuset, 205 80 Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): 040-34 19 55 Hemsida: www.malmo.se/stadsrevisionen Email: malmostadsrevision@malmo.se
1 SAMMANFATTNING...3 2 FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR...3 3 PROJEKTBESKRIVNING...4 3.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt...4 3.2 Syfte...4 3.3 Avgränsningar...4 3.4 Metod. Källor...5 3.5 Frågeställningar...5 3.6 Etappindelning...5 3.6.1 Förstudie...5 3.6.2 Huvudarbetet...5 3.7 Tidplan...6 3.8 Resurser...6 4 ÖVERSIKT OCH JÄMFÖRELSE...6 4.1 Rättsläget och övergripande beslut...6 4.2 Organisatorisk inplacering...6 4.3 Hur omfattande är kostnaderna?...7 4.4 Statistiska uppgifter...9 4.4.1 Ur befolkningsregistret...9 4.4.2 Ur stadsdelarnas egen statistik 2004...9 4.5 Resultatet från intervjuerna...10 5 SLUTSATSER...12 6 KÄLLOR OCH REFERENSLITTERATUR...12 G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 2 (13)
1 Sammanfattning Denna rapport beskriver en jämförelse av beslutsfattandet om beviljande av en plats i särskilt boende inom två olika stadsdelar inom Malmö stad, Södra innerstaden och Västra innerstaden. Stadsrevisionen konstaterar sammanfattningsvis följande: 1. Det framkom ingenting i intervjuerna med biståndshandläggarna som tydde på väsentliga skillnader, eller olikbehandling, vid utredning, bedömning eller beslutsfattandet av ansökningarna om särskilt boende. 2. Trots detta visar stadsdelarnas egen statistik på olikheter. 3. kan bara konstatera att det finns tydliga skillnader mellan Södra innerstadens och Västra innerstadens statistik, i andelen bifall/avslag av ansökningarna om särkilt boende. Orsaken till skillnaden kan inte förklaras utifrån tillgänglig statistik eller genomförda intervjuer. 2 Förslag till förbättringar Stadsrevisionen konstaterar att granskningen ej ger underlag för någon kritik mot varken stadsdelsnämnd eller förvaltning i de granskade stadsdelarna. Samtidigt vill vi dock påpeka att det är av yttersta vikt för rättvisan att sträva efter en absolut likabehandling av vårdtagarnas ansökningar, både inom den egna stadsdelen och i förhållande till stadens övriga stadsdelar. Hela vård och omsorgssektorns myndighetsutövning inom Malmö stad styrs av samma regelverk, Socialtjänstlagen, Hälso- och sjukvårdslagen och kommunstyrelsens anvisningar för alla stadsdelarna i Malmö stad Riktlinjer för bistånd i form av särskild boendeform för äldre och funktionshindrade. En noggrann tillämpning av dessa regler krävs för att säkerställa medborgarnas rättssäkerhet. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 3 (13)
3 Projektbeskrivning 3.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt Ansvaret för äldreomsorgen i Malmö regleras genom Socialtjänstlagen (SoL) och ligger hos stadsdelsfullmäktige/-förvaltningen. Beslut om beviljande av en plats i särskilt boende fattas efter delegation av en hemvårdsinspektör i resp SDF. Eftersom dessa beslut fattas av olika myndighetspersoner i de tio stadsdelarna har vi granskat om bedömningarna sker likartat och efter samma beslutskriterier i olika stadsdelar, dvs om likställighetsprincipen blir uppnådd. 3.2 Syfte De äldre bor allt längre kvar i sin ordinarie bostad innan ansökan om att få flytta in i särskilt boende beviljas. Allmänt i Sverige bedöms omvårdnadsbehoven för att beviljas särskilt boende ha ökat. Vårdformen är mycket dyrbar; ordinärt boende med hemtjänstinsatser är avsevärt billigare och uppfattas ofta också som mer humant. Det finns två olika särskilda boendeformer för äldre: Vårdboendet - som består av lägenheter eller rum förlagda i grupp med gemensamma utrymmen som kök och vardagsrum. Gruppboendet - lägenheter förlagda i grupp med gemensamma utrymmen, men med särskild inriktning på demenssjukdom. Särskilt boende är ett eget boende med vanligt hyreskontrakt. Det består vanligtvis av ett rum med pentry samt toalett och dusch. Hyresgästen betalar bruksvärdeshyra precis som för en "vanlig" lägenhet och får helt och hållet själv möblera i det särskilda boendet, ofta dock med undantag av sängen. Vi har granskat efter vilka grunder äldre personer erhåller plats i särskilt boende i olika stadsdelar i Malmö. 3.3 Avgränsningar Vi studerade inte samtliga stadsdelar inom Malmö stad utan begränsade oss till två centrala stadsdelar med ungefär samma befolkningsstorlek och någorlunda jämförbar stadsbebyggelse. Det fanns dock tydliga skillnader i stadsdelarnas åldersfördelning, befolkningens etnicitet och socialgruppstillhörighet. Vi har avgränsat granskningen till att omfatta stadsdelarna Södra innerstaden och Västra innerstaden. Båda har drygt 30 000 invånare varav de allra flesta bor i flerfamiljshus. Antalet utlandsfödda uppgår till 31 % av stadsdelens befolkning för Södra innerstaden och 10 % för Västra innerstaden; genomsnittet för hela Malmö ligger på 24 %. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 4 (13)
3.4 Metod. Källor Vi arbetar efter kvalitativ metod i form av intervjuer med stadsdelens beslutsfattare och myndighetspersoner. I förekommande fall kommer vi även att använda oss av kvantitativa data i form av tillgänglig befolkningsstatistik mm. 3.5 Frågeställningar Vid intervjuerna berördes följande frågeställningar: Enligt vilka kriterier beviljas/avslås Säbo? Finns det standardiserade anvisningar hur ansökningar ska behandlas? Vilka skrivna anvisningar finns? Vilka av dessa är viktigast för beslutsfattandet och vilka tillämpas primärt? Görs alltid en vårdplanering och en vårdnivåmätning? Vilka hänsyn tas till egna eller anhörigas önskemål om placering? Hur säkerställs en likabehandling av olika ärenden? Vem är det som fattar beslut? Finns det en fullständig dokumentation av utredningen/beslutet? Hur ser kostnadsbilden ut och vilken vikt har det för beslutet? Hur många ansökningar behandlades under 2004 (bifall/avslag/överklaganden)? Är rättssäkerheten för de enskilda lika? 3.6 Etappindelning 3.6.1 Förstudie För att snabbt informera sig om ämnet och intressanta problemställningar hördes initialt olika befattningshavare, dels från stadskontoret dels från olika stadsdelsförvaltningar. Därefter bestämdes undersökningen att omfatta två stadsdelar med huvudsakligen stadsbebyggelse och ungefär samma befolkningsstorlek men med skillnader i etniciteten, Södra innerstaden och Västra innerstaden. 3.6.2 Huvudarbetet Intervjuerna skedde på respektive stadsdelsförvaltning med myndighetschefen och de två hemvårdsinspektörer som handlägger ärenden om särskilt boende. På stadsdelsförvaltningen Södra innerstaden intervjuades dessutom vård- och omsorgschefen för produktion av hemtjänst och en sk samordnare (motsvarande funktion tycks saknas i Sdf Västra innerstaden). För varje undersökt stadsdel togs även ett slumpmässigt urval av tre olika vårdutredningar (i båda fallen för två kvinnor och en man) för närmare genomgång. Efter denna etapp planerades ett antal intervjuer med föreståndare på vårdhem med särskild boendeform, som har boende från båda de undersökta stadsdelarna. Tanken över- G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 5 (13)
gavs dock pga svårigheten att hitta ett för undersökningen lämpligt boende med ett tillräckligt antal vårdtagare ur var och en av de båda stadsdelarna. 3.7 Tidplan Förstudien genomfördes under året 2004. Intervjuerna med biståndshandläggarna ägde rum under våren och försommaren 2005. Rapporten till revisorskollegiet beräknas till hösten 2005. 3.8 Resurser Styrgruppen ur Revisorskollegiet: Sten Dahlvid, Anneli Bojesson, Göran Hellberg, Berit Sjöwall och Robabeh Taeri. Projektledare från : Hans Mandl Kvalitetsgranskare: Lennart Håkansson 4 Översikt och jämförelse 4.1 Rättsläget och övergripande beslut Malmö stads verksamhet för Vård och omsorg av äldre regleras av Socialtjänstlagen (SoL, SFS 2001:453) och Hälso- och sjukvårdslagen (HSL, SFS 1982:763). Kommunstyrelsen har genom Riktlinjer för bistånd i form av särskild boendeform för äldre och funktionshindrade från 2004-08-25 närmare reglerat verksamheten. 4.2 Organisatorisk inplacering Ansvaret för äldreomsorgen är utlagt på stadsdelsfullmäktige. Här arbetar man efter en beställar- och utförarmodell. Arbetsuppgifterna delas mellan två befattningshavare. Specialiserade biståndshandläggare (hemvårdsinspektör för Säbo) svarar för myndighetsutövningen, dvs utredning, bedömning, beslut och beställning. Utföraren (vanligtvis en enhetschef) svarar för arbetsledning av personalen inom hemtjänst eller särskilt boende. Utredning och beslut om beviljande av särskilt boendeform sker genom specialiserade hemvårdsinspektörer på resp stadsdelsförvaltning. Biståndshandläggarnas yrkesroll beskrivs som ytterst komplex: De befinner sig i en korstryckssituation där de utsätts för påtryckningar och förväntningar från olika håll. I arbetet ingår den konfliktfyllda uppgiften att med knappa resurser fullfölja ledningens mål och tillgodose de äldres behov. Biståndshandläggarnas arbete blir kravfullt, ifrågasatt, utsatt och splittrat. Tyngdpunkten i arbetet har kommit att hamna på kunskap kring de formella regelverken och administrativ skicklighet. Det G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 6 (13)
uppstår ofta dilemman i yrkesutövningen då det inte alltid går att förena hänsynen till den rättsliga regleringen, den egna arbetsorganisationen och den egna organisationens regler. (Norman & Schön 2005). 4.3 Hur omfattande är kostnaderna? Total resurstilldelning för vård och omsorg i tkr År 2003 2004 2005 Södra innerstaden 225 120 228 155 225 425 Västra innerstaden 396 963 410 821 417 373 Malmö stad (hela) 2 076 142 2 156 720 2 182 260 Källa: Ek styr:s budgetunderlag för åren 2003-2005. Index total resurstilldelning för vård och omsorg (2003 = 100) År 2003 2004 2005 Södra innerstaden 100 101,3 100,1 Västra innerstaden 100 103,5 105,1 Malmö stad (hela) 100 103,9 105,1 Centrum 100 101,2 102,0 Limhamn-Bunkeflo 100 105,7 109,6 Hyllie 100 104,2 105,3 Fosie 100 104,6 105,4 Oxie 100 111,7 109,1 Rosengård 100 103,4 105,2 Husie 100 107,5 111,0 Kirseberg 100 104,9 106,1 Tabellerna visar att den totala resurstilldelningen (kommunbidrag) till verksamheten vård och omsorg, både för Malmö stad i sin helhet och stadsdelen Västra innerstaden, ökade mellan åren 2003 och 2005 med 5,1 %. Under samma period var motsvarande ökning för stadsdelen Södra innerstaden betydligt lägre och uppgick till 0,13 %. I tabellen Index total resurstilldelning redovisas även resurstilldelningen för Malmö stads övriga åtta stadsdelar som jämförelse. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 7 (13)
s kommentar: Stadsdelarnas egentliga satsningar på sektorn vård och omsorg beskrivs egentligen bäst med förvaltningens egen internbudget. För både Södra innerstaden och Västra innerstaden följer internbudgeten dock kommunbidraget ganska väl. Avvikelsen mot denna ligger i genomsnitt inom någon procentenhet. Södra innerstadens internbudget är något mindre än kommunbidraget och Västra innerstadens något större. För hela undersökningen borde dessa skillnader vara utan betydelse. Tabellerna visar att framförallt stadsdelen Södra innerstaden hade sedan år 2003 en betydligt sämre resurstilldelningsutveckling än andra stadsdelar inom Malmö stad. Förklaringen ligger i ändrade befolkningstal för stadsdelen. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 8 (13)
4.4 Statistiska uppgifter 4.4.1 Ur befolkningsregistret Nedanstående siffror har tagits ur Malmö stads budget 2005 och utgör genomsnittliga värden för räkenskapsåret. Södra innerstaden antal invånare: 32 542 varav 65 år och äldre 3 513 totalantal vårdtagare 1 037 - i särskilt boende 300 - i ordinärt boende 737 kostnad per vårdtagare 194 896 - i särskilt boende 395 017 - i ordinärt boende 114 248 platser i särskilt boende *) 260 platser i ordinärt boende*) 729 Västra innerstaden antal invånare: 31 425 varav 65 år och äldre 7 557 totalantal vårdtagare 1 856 - i särskilt boende 555 - i ordinärt boende 1 301 kostnad per vårdtagare 218 800 - i särskilt boende 464 153 - i ordinärt boende 113 436 platser i särskilt boende *) 437 platser i ordinärt boende*) 1 269 4.4.2 Ur stadsdelarnas egen statistik 2004 Södra innerstaden ansökningar om Säbo 124 bifall 85 avslag pga resursbrist 5 avslag ej behov 34 Västra innerstaden ansökningar om Säbo 251 bifall 227 avslag pga resursbrist 11 avslag ej behov 13 *) siffrorna avser befintligt antal platser inom stadsdelen i resp boendeform G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 9 (13)
Siffrorna enl ovan visar på en tydlig skillnad mellan stadsdelarna betr benägenheten att bifalla brukarnas ansökningar om särskilt boende (68,5 % för Södra innerstaden och 90,4 % för Västra innerstaden). Ser man bara på frekvensen av avslag pga ej behov blir skillnaden mellan stadsdelarna ännu större (27,4 % resp 5,2 %). Det bör dock observeras att det finns avgörande skillnader på de administrativa rutinerna i de båda stadsdelsförvaltningarna. Ansökningarna inom Västra innerstaden gallras av den ordinarie hemvårdsinspektören, som ansvarar för ett visst geografiskt delområde inom stadsdelen, innan de går till de beslutande hemvårdsinspektörerna. En motsvarande gallring sker ej inom Södra innerstaden för att bibehålla inspektörernas goda relationer med brukarna; med andra ord avslag skall endast ske från de beslutande hemvårdsinspektörerna. Att statistiskt kvantifiera skillnaden, dvs bestämma avslagsfrekvensen i första instansen verkar omöjligt. Personalen på stadsdelsförvaltningen Västra innerstaden tror dock att för något år sedan, när man hade liknande rutiner som Södra innerstaden har nu, var siffrorna för stadsdelen ungefär i paritet med Södra innerstadens siffror. Det bör dock påpekas att detta bara är en grov uppskattning från deras sida, helt tillförlitliga data saknas. Om man nu accepterar ovanstående förklaring visar sig genast en annan skillnad. Västra innerstadens 251 ansökningar under 2004 är följaktligen inte den helt kompletta siffran (det fattas de initiala avslag i första instansen ). Vid lika många bifall som Södra innerstaden borde denna ligga på ca 330 ansökningar (227 bifall / 68,5 %). Detta är en nästan tre gånger högre siffra än Södra innerstadens 124 ansökningar, vid en ungefär lika stor befolkning. Även om man bara ser på befolkningen 65 år och äldre, som är cirka dubbelt så stor för Västra innerstaden, består skillnaden. Samtidigt bör även tas hänsyn till Södra innerstadens annorlunda fysiska åldersstruktur (runt 13 % av alla hemtjänstinsatser inom Södra innerstaden går till personer som är yngre än 65 år). Kostnaden per vårdtagare i ordinärt boende är fullt jämförbar i de båda stadsdelarna, däremot är kostnaderna per vårdtagare för särskilt boende ca 15 % lägre i Södra innerstaden än i Västra innerstaden. Antalet platser inom resp boendeform (särskilt boende och ordinärt boende med hemtjänstinsatser), dvs produktionen i den egna stadsdelen, följer i stort befolkningsstatistiken. 4.5 Resultatet från intervjuerna Intervjuerna med hemvårdsinspektörerna visade inte på några avgörande skillnader mellan de båda stadsdelarna. Möjligtvis tenderar tjänstemännen i Södra innerstaden i något högre grad att värdera stadsdelens egna riktlinjer högre än KS:s anvisningar och SOL. Det bör dock framhållas att det inte finns några egentliga motsättningar mellan dessa. Dessutom uppfattar hemvårdsinspektörerna i Södra innerstaden sig själv som mera restriktiva betr bifall av ansökningar än deras kollegor inom resten av staden. Samtidigt påpekade de dock att den allmänna utvecklingen i hela Malmö var på väg mot en mera restriktiv bedömning av ansökningarna. Någon egentlig metodik för utredningen/beslutsfattandet finns inte. Datasystemet för vård och omsorg Origo, som numera används för att dokumentera alla utredningar, an- G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 10 (13)
vänds även som ett slags lathund för att säkerställa att inget moment (social bakgrund, läkarintyg, utlåtanden el dyl) saknas i beslutsunderlaget. Alla hemvårdsinspektörer var mycket noga med att poängtera att framförallt behovet styrde beslutsfattandet och att kostnadsbilden var av underordnat betydelse; en uppgav tom att kostnaden ej påverkade beslutet alls, utan att den endast baserades på behovet. Alla var dock medvetna om skillnaderna i kostnadsbilden av en vårdtagare i ordinärt boende med hemtjänst jämförd med en i särskilt boende. Inom Sdf Södra innerstaden nämndes dessutom att månatligen skedde en mycket noggrann uppföljning av kostnaderna och vikten av budgetansvaret framhölls. En individuell vårdplanering sker före varje beslut; ibland sker den vid hembesök hos vårdtagaren och ibland på sjukhuset. Även omfattningen av denna (vilka komponenter som ingår - som exv ADL-status, demenstest el liknande) varierar från fall till fall. Varje vårdtagare bedöms individuellt, efter sin egen hemsituation och sitt hjälpbehov. Inom båda stadsdelarna anser man att likabehandlingen av ansökningarna är säkerställd. Man bedömer alltid helheten, enligt samma lagstiftning och riktlinjer och det sker en fortlöpande diskussion mellan handläggarna och även med deras chefer. Dessutom informeras vårdtagaren alltid om överklagningsmöjligheter vid avslag och det tillhandahålls även hjälp vid överklagningsförfarandet. En hemvårdsinspektör från Sdf Södra innerstaden angav att rättssäkerheten har blivit större sedan februari 2005 då en ny organisation med endast två Säbo-handläggare infördes. Stadsdelarnas egen statistik betr ansökningar, bifall, avslag etc, tagit ur datasystemet för vård och omsorg Origo, redovisades i föregående avsnitt. Antal överklagade avslag under 2004 var för Södra innerstaden 16 av totalt 34 avslag pga ej behov ( 10 st därav reviderades efter länsrättens bifall; 6 st överklaganden bifölls ej ) och för Västra innerstaden 4 av totalt 13 ( av 4 överklaganden omprövades och reviderades ett, ett överklagande drogs tillbaka och två gick till länsrätten; dessa två överklaganden bifölls inte av länsrätten). s kommentar: Det framkom ingenting i intervjuerna med biståndshandläggarna som tydde på väsentliga skillnader, eller olikbehandling, vid utredning, bedömning eller beslutsfattandet av ansökningarna om särskilt boende. Även granskningen av ett urval personakter (3 st från varje undersökt stadsdel) avslöjade inga skillnader. Trots detta visar stadsdelarnas statistik på motsatsen. kan bara konstatera att det finns tydliga skillnader mellan Södra innerstadens och Västra innerstadens statistik, i andelen bifall/avslag av ansökningarna om särkilt boende, men kan inte förklara orsaken till detta. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 11 (13)
5 Slutsatser Av tillgänglig statistik framgår att det finns olikheter i stadsdelarnas benägenhet att bifalla ansökningar om särskilt boende. Som direkt resultat därav följer även skillnaden i antalet överklagade avslag och i antalet domar till vårdtagarnas favör. Sdf Södra innerstaden verkar ha en något striktare attityd mot ansökningarna än Sdf Västra innerstaden. Skiljaktigheterna ter sig dock marginella. Däremot verkar det dock finnas tecken på en något mera kontinuerligt pågående kommunikation mellan vårdtagarna och handläggarna inom stadsdelen Västra innerstaden. s kommentar: Det är inte tillfredsställande att två likartade stadsdelar inom Malmö stad redovisar så pass olika statistik för bifall/avslag av biståndsansökningar. är medveten om, dels de befintliga ekonomiska ramar som förvaltningarna arbetar under, dels handläggarnas komplexa yrkesroll i bedömningsprocessen, men vill samtidigt påminna om att deras arbete trots allt regleras av samma lagar och riktlinjer. 6 Källor och referenslitteratur Skriftliga källor Beslutsorgan Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen SDF Södra innerstaden SDF Södra innerstaden Sdf Västa innerstaden Sdf Södra innerstaden Avser Resursfördelning underlag budget för åren 2003, 2004, 2005 Riktlinjer för bistånd i form av särskild boendeform för äldre och funktionshindrade, 2004-08-25 Riktlinjer för biståndsbeslut om plats i särskild boende, 2002-12-18 Delegationsordning Södra innerstadens stadsdelsfullmäktige, 2005-01-26, Dnr SI-102/7-05 Ett slumpmässigt urval av tre stycken utredningsärenden (hela akten) avseende olika vårdtagare inom stadsdelen. Ett slumpmässigt urval av tre stycken utredningsärenden (hela akten) avseende olika vårdtagare inom stadsdelen. G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 12 (13)
Muntliga källor Organisation/enhet Sdf Västra innerstaden Stadskontoret, verksamhetsstöd ÄO Sdf Centrum Sdf Västra innerstaden Sdf Västra innerstaden Sdf Västra innerstaden Sdf Västra innerstaden Sdf Södra innerstaden Sdf Södra innerstaden Sdf Södra innerstaden Sdf Södra innerstaden Sdf Södra innerstaden Namn Anders Ekberg Ewa Bengtsson Nils-Erik Jönsson Pia Hesselroth-Tegel Gunilla Åström Viveca Folkesson Eva Ersson Christin Jonsson Valdemar Hansson Pernilla Lindeberg Rebecca Kjellin Johnny Larsson Referenslitteratur Författare Titel Förlag Socialstyrelsen Vård och omsorg om äldre Lägesrapport 2003 Artikelnummer 2004-131-5 Socialstyrelsen, Handläggning av insatser, Stockholms stad till personer med funktionshinder Stockholms stad inom Stockholms stad, revisionsrapport nr 13/2004, DNR 420/173-04 Norman, E & Schön, P Biståndshandläggare ett (o)möjligt uppdrag Rapporter /Stiftelsen Stockholms läns Aldrecentrum 2005:4 ISSN 1401-5129 Stiftelsen Stockholms läns Äldrecentrum G:\SREV-Gem\Slutrapporter\Stadsdelsfullmäktige\Säbo050920.doc 13 (13)