www.pwc.se Revisionsrapport Niklas Eriksson Hans Gåsste Granskning av kommunens arbetsmarknadsverksamhet Smedjebackens kommun
Granskning av kommunens arbetsmarknadsverksamhet Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Avgränsning... 2 2.4. Metod... 2 3. Granskningsresultat... 4 3.1. Mål och riktlinjer... 5 3.2. Ansvarsområden... 6 3.3. Samverkan... 7 3.4. Avtal...8 3.5. Uppföljningar... 9 Smedjebackens kommun
1. Sammanfattning och revisionell bedömning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Smedjebackens kommun granskat kommunstyrelsens arbetsmarknadsverksamhet, Komhall. Utifrån genomförd granskning är den revisionella bedömningen att kommunstyrelsen endast delvis har säkerställt att Komhall bedrivs ändamålsenligt och enligt kommunstyrelsens beslut. Vi gör denna revisionella bedömning då vi, utifrån kontrollmålen, bedömer att kommunstyrelsen: delvis har uppfyllt sitt ansvar att styra verksamheten genom tydliga mål och fastställda riktlinjer, har uppfyllt sitt ansvar vad gäller att skapa en tydlig organisation och ansvarsfördelning inom Komhall, delvis har uppfyllt sitt ansvar att säkerställt en fungerande och ändamålsenlig samverkan mellan Komhall och övriga partners, inte har uppfyllt sitt ansvar i att säkerställa att samverkan är formellt avtalad, och inte har uppfyllt sitt ansvar i att säkerställa en tillfredställande uppföljning, utvärdering och analys av resultatet av samverkan. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: se över målen och konkretisera dem (som mål eller delmål) utifrån ansatsen att de ska vara mätbara från ett verksamhetsperspektiv, se över målen för verksamheten för att utvärdera om de fortfarande är aktuella, se över avtal och formen för samverkan med externa partners och formen för samverkan inom kommunen, se över vilka forum som idag finns för strukturerade och regelbundna möten mellan samverkanspartners för att diskutera och arbeta med samverkansfrågor, och vidta åtgärder för att samverkan regelbundet utvärderas och att resultatet analyseras. Smedjebackens kommun 1 av 11
2. Inledning har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Smedjebackens kommun granskat kommunstyrelsens arbetsmarknadsverksamhet, Komhall. 2.1. Bakgrund Komhall drivs i kommunal regi med kommunstyrelsen som huvudman. Målsättningen med verksamheten är att skapa en meningsfylld sysselsättning och rehabilitering för personer som är i behov av särskild träning och stöd. Syftet med verksamheten är att dessa personer skall beredas möjlighet att återvända till den ordinarie arbetsmarknaden. 2.2. Revisionsfråga Kommunstyrelsen är granskningsobjekt och granskningen avser styrelsens kontroll och styrning av Komhalls verksamhet. Revisionsfråga Bedriver Komhall verksamheten på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med det beslut som låg till grund för bildandet av Komhall? Kontrollfrågor Finns det tydliga mål och fastställda riktlinjer och styrdokument för Komhalls verksamhet? Är organisationen och ansvarsområdena för Komhall tydliga och väl fungerande? Fungerar samverkan mellan de inblandade parterna (interna inom kommunen och externa parter) på ett ändamålsenligt sätt? Hur är avtalen/överenskommelser utformade? Sker en tillfredsställande uppföljning, utvärdering och analys av resultat av samverkan? 2.3. Avgränsning Granskningen är avgränsad till Komhall. 2.4. Metod Granskningen har genomförts med semistrukturerade intervjuer 1 med: Kanslichef, 1 Intervjumetod där utgångspunkten för diskussion hämtas från en strukturerad intervjuguide men där samtalet tillåts att gå utanför guidens ramar. Smedjebackens kommun 2 av 11
enhetschef för IFO, chef för näringslivs- och utvecklingsavdelningen, verksamhetsansvarig för Komhall, och Kommunstyrelsens ordförande (ny sedan 2015), samt genom avstämningar med företrädare för: Arbetsförmedlingen, och Samordningsförbundet Finsam. Vidare har vi i granskningen tagit del av följande dokument: Verksamhetsplan för Komhall, årsredovisning för Smedjebackens kommun, 2014, utdrag ur kommunstyrelsens bokslut för 2012, 2013 och 2014, utdrag ur kommunstyrelsens protokoll för godkännande av bokslut, Komhallrapport/utvärdering från 2005, och 3 st C-uppsatser om Komhall. Smedjebackens kommun 3 av 11
3. Granskningsresultat Tanken med Komhall är att verksamheten ska erbjuda personer som står långt utanför arbetsmarknaden rehabilitering/arbetsträning. Som ett led i detta erbjuder Komhall kommunen service som ordinarie verksamheter inte tillhandahåller. Verksamheten ska dock inte konkurrera med verksamheter som bedrivs av privata eller offentliga verksamheter på marknadsmässiga grunder. Komhall erbjuder även utbildnings- och informationsinsatser utifrån deltagarnas behov och intresse. I dagsläget har Komhall möjlighet att erbjuda aktiviteter till upp till 75 deltagare. Komhall erbjuder följande aktiviteter: djurskötsel, skogsvård, sportfiske, vedförsäljning, trädgårdsskötsel, gårdsbutikverksamhet, stallskötsel, markskötsel, pensionärsservice (även skadeförebyggande arbete), snickeriverksamhet, verksamhetsrelaterade utbildningar, skogsaktiviteter, iordningställande och distribution av sandpåsar, terapeutisk ridning, m.m. Arbetslösheten i Smedjebacken följer i huvudsak trenden för rike och län över tid. Dock har arbetslösheten gått från att vara över både riks- och länssnitt vid starten av Komhall 2001 till att var under riks- och länssnitt 2014. Runt 2005 skedde ett trendskifte för Smedjebacken där arbetslöshetstalen för första gången blev lägre än riket och länet. Huruvida trendskiftet i arbetslöshet kan förklaras av Komhalls verksamhet går inte att uttala sig om utifrån SCB:s underlag. Diagram 1: Öppet arbetslösa och sökande i program med aktivitetsstöd i % av befolkningen. Den vertikala linjen 1 visar (ungefär) året när samverkan mellan Komhall och AF började. Procent 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 1 År Källa: SCB, Smedjebackens kommun Smedjebacken Dalarnas län Riket Smedjebackens kommun 4 av 11
3.1. Mål och riktlinjer I följande avsnitt besvaras följande kontrollfråga: Finns det tydliga mål och fastställda riktlinjer och styrdokument för Komhalls verksamhet? Iakttagelser I verksamhetsplanen för Komhall noterar vi att målen för verksamheten finns angivna. Från intervju har vi noterat att målen för verksamheten har varit gällande sedan uppstarten 2001. Målgruppen är personer som står långt utanför den ordinarie arbetsmarknaden. Målsättningen för verksamheten är: Att skapa meningsfull sysselsättning och rehabilitering för personer i långa åtgärdsprogram och återföra dessa till ordinarie arbetsmarknad Att samhällsnytta ska vara grunden för arbetsuppgifterna Att mänskliga och sociala värden ska prioriteras och respekteras Det konkreta målet för verksamheten är att de personer som ingår i Komhalls verksamhet ska återföras till den ordinarie arbetsmarknaden, utifrån sina egna förutsättningar. Vi har från intervju noterat att målen är kända i såväl de berörda kommunala verksamheterna som hos samverkanspartners. Från intervju har vi även noterat att de enda politiska styrdokumenten som finns för verksamheten är målen/verksamhetsplanen samt budgeten. I övrigt har styrning vad gäller arbetsrutiner och ekonomi utvecklats av verksamheten. Från intervju framkom att både ledning och verksamhet lägger stor vikt vid behovet av att hålla verksamheten flexibel. Detta då verksamheten styrs utifrån vilka personer som för perioden deltar i aktiviteter hos Komhall. Bedömningar och kommentarer Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis har uppfyllt sitt ansvar att styra verksamheten genom tydliga mål och fastställda riktlinjer. De mål som finns för verksamheten är typiska för övergripande mål på den politiska nivån. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att se över målen och konkretisera dem (som mål eller delmål) utifrån ansatsen att de ska vara mätbara från ett verksamhetsperspektiv. Detta skulle stärka kommunstyrelsens möjligheter att följa upp och utvärdera verksamheten (se mer i 3.5.). Smedjebackens kommun 5 av 11
De mål som idag är styrande för verksamheten antogs 2001, vilket är drygt 14 år sedan (mandatperioden 1999-2002). Vi rekommenderar kommunstyrelsen att se över målen för verksamheten för att utvärdera om de fortfarande är aktuella. Om målen är inaktuella ger detta tillfälle att uppdatera dem. Om målen fortfarande är aktuella skulle ett förnyat beslut understryka att nuvarande mål gäller även under nuvarande kommunstyrelse. 3.2. Ansvarsområden I följande avsnitt besvaras följande kontrollfråga: Är organisationen och ansvarsområdena för Komhall tydliga och väl fungerande? Iakttagelser Enligt verksamhetsplanen framgår att Smedjebackens kommun är ansvarig för Komhalls verksamhet. Från intervju har vi noterat att Komhall inte fattar några myndighetsbeslut mot enskilda (t.ex. placering i arbetsmarknadsåtgärd). Komhall bedriver enbart verksamheter åt sina samarbetspartners och det är dessa som fattar myndighetsbeslut om insatser åt enskilda. Idag samarbetar Komhall med Arbetsförmedlingen, Västerbergslagens Samordningsförbund (Finsam) och Individ- och familjeomsorgen i Smedjebackens kommun. 2 Enligt verksamhetsplanen ska den dagliga verksamheten drivas av den verksamhetsansvarige och arbetsledarna ska svara för att leda arbetet som personalen utför. Det finns i dagsläget en verksamhetsledare och tre arbetsledare. Mellan dessa samarbetspartners har de, med deltagarnas godkännande, brutit sekretessen och Komhall kan tillsammans med sina samarbetspartners diskutera deltagarnas utveckling. I det avtal som är upprättat mellan Västerbergslagens Samordningsförbund och Smedjebackens kommun framgår att det råder ett delat uppföljningsansvar vad gäller deltagarnas utveckling i relation till deras individuella handlingsplaner. Samma uppföljningsmodell används mellan Komhall och handläggarna från Arbetsförmedlingen och från Individ- och familjeomsorgen. Från intervju har vi noterat att det inte finns några formella avtal avseende samarbetet upprättat mellan Komhall och Arbetsförmedlingen respektive Komhall och Individ- och familjeomsorgen. Ansvarsfördelningen uppges dock fungera bra som följd av att samverkan har funnits sedan innan Komhall-tiden. Från intervju har det framkommit att det inte i alla lägen är givet hur ansvar och roller är fördelade mellan de samverkande, men att eventuella oklarheter avseende ansvar och uppdrag kan lyftas mellan chefer eller medarbetare när oklarheterna 2 Försäkringskassan, som tidigare var en samarbetspartner men som nu inte ingår i samarbetet, har på grund av nya regler inte möjlighet att diskutera sina klienter utanför särskilda kontor. Smedjebackens kommun 6 av 11
uppstår. De intervjuade framhöll att Smedjebackens organisations ringa storlek tillåter för att enkelt hitta rätt person att lösa frågan med. Vi har från intervju informerats om att varje huvudman är ansvarig för de personer som respektive huvudman har placerat. I ansvaret ingår att upprätta handlingsplaner, uppföljning samt utbetalning av ersättning. Från intervju noterades vidare att Komhall inte hanterar några personuppgifter om deltagarna. Alla personuppgifter om deltagarna hanteras av en handläggare vid den organisation som placerade deltagaren vid Komhall. Bedömningar och kommentarer Vi bedömer att kommunstyrelsen har uppfyllt sitt ansvar vad gäller att skapa en tydlig organisation och ansvarsfördelning inom Komhall. Vi rekommenderar dock att kommunstyrelsen ser över avtal och formen för samverkan med externa partners och formen för samverkan inom kommunen (se även 3.3. och 3.4.) 3.3. Samverkan I följande avsnitt besvaras följande kontrollfråga: Fungerar samverkan mellan de inblandade parterna (interna inom kommunen och externa parter) på ett ändamålsenligt sätt? Iakttagelser Från intervju har vi noterat att samverkan till stor del bygger på det lokala nätverkandet mellan samarbetsparters. Vidare har det framkommit från intervju att det finns skilda uppfattningar hos IFO och Komhall om vilka krav som ska ställas på enskilda för att de ska få delta i Komhallverksamheten. En intervjuad gjorde gällande att kriterierna för personer som har haft en missbruksproblematik har varierat. Kravet från Komhalls sida är att deltagarna måste ha varit nyktra/drogfria under en längre tid, sex månader enligt Komhall, för att få delta. Den intervjuade menade att det i praktiken har varierat mellan tre till sex månader. Från intervjuer har vi noterat att Komhall och deras samarbetspartners i huvudsak upplever att samverkan fungerar bra. Dock har vissa av samverkanspartners gett uttryck för att samverkan skulle vara betjänt av att det fanns en arbetsgrupp som med jämna mellanrum träffades för att specifikt diskutera och arbeta med själva samverkan (ej uppföljning av deltagarnas utveckling). Från intervju har det framkommit att det fram till 2014 fanns en styrgrupp med representanter från kommunen, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Idag styrs samverkan mer utifrån gemensamma avstämningar. De intervjuade uppger att de inblandade har för avsikt att upprätta en styrgrupp igen. Smedjebackens kommun 7 av 11
En slutsats som har framkommit i intervju är att samverkans framgång till stor del beror på de personer som ingår i nätverket. Medarbetare och chefer har varit arbetsvilliga och kontakterna har varit enkla och täta. Nackdelen med detta anges vara att det finns en risk för att samverkan påverkas om vissa nyckelpersoner skulle försvinna. Dock har inte alla vi har intervjuat dragit samma slutsats och vissa menar att eftersom organisationen är så pass liten så har alla en relativt bra insyn i vad alla gör. Således ser de det som att det finns många som kan gå in och ta över uppgifterna om en nyckelperson oväntat skulle försvinna från samverkan. Bedömningar och kommentarer Vi bedömer att kommunstyrelsen delvis har uppfyllt sitt ansvar att säkerställt en fungerande och ändamålsenlig samverkan mellan Komhall och övriga partners. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att se över vilka forum som idag finns för strukturerade och regelbundna möten mellan samverkanspartners för att diskutera och arbeta med samverkansfrågor. Kommunstyrelsen bör vidta åtgärder för att säkra att samverkan fungerar över tid, även om nyckelpersoner inom kommunen eller hos partners lämnar sina uppdrag (se även 3.4.). 3.4. Avtal I följande besvaras följande kontrollfråga: Hur är avtalen/överenskommelser utformade? Iakttagelser Det avtal som vi har fått tagit del av reglerar samverkan mellan Komhall och Västerbergslagens Samordningsförbund. I avtalet anges organisationernas egna ansvarsområden samt respektive organisations delade ansvarsområden. Från intervjuer har vi noterat att det inte finns några formella samverkansavtal mellan Komhall och övriga samverkanspartners. Vår uppfattning från intervjuerna är att samverkan redan från starten, när verksamheten var ny och på test, skulle drivas som om det vore ordinarie verksamhet, varför samverkan fortsatte som tidigare när testverksamheten övergick till att vara ordinarie kommunal verksamhet dvs. att den överenskommelse som reglerar samverkan är inaktuellt men att parterna trots det fortsätter att följa det. Från intervjuerna har det dock framkommit att det pågår diskussioner om att mellan Komhall och Arbetsförmedlingen upprätta ett nytt avtal. Detta har bl.a. aktualiserats av att Arbetsförmedlingens lokala kontor kommer att läggas ned och att det därmed framträder ett behov av att säkra samverkan inför framtiden. Bedömningar och kommentarer Vi bedömer att kommunstyrelsen inte har uppfyllt sitt ansvar i att säkerställa att samverkan är formellt avtalad. Smedjebackens kommun 8 av 11
I ljuset av avflytten av Arbetsförmedlingens lokala kontor från Smedjebacken rekommenderar vi kommunstyrelsen att säkerställa att samverkan mellan Komhall och övriga aktörer formaliseras i ett bindande avtal. Detta för att säkerställa samverkan inför framtida organisatoriska och/eller personella ändringar. 3.5. Uppföljningar I följande avsnitt besvaras följande kontrollfråga: Sker en tillfredsställande uppföljning, utvärdering och analys av resultat av samverkan? Iakttagelser I utvärderingen från 2005 konstateras att ingen av aktörerna hade ägnat några nämnvärda resurser åt statistisk uppföljning av utfallet från Komhallverksamheten avseende hur många som återgår till arbete eller andra former av sysselsättning. Den uppföljning som skedde var begränsad till antal personer i arbetslöshet och antal personer som var sjukskrivna. Från intervju har vi noterat att uppföljning av själva samverkan sker i liten till ingen omfattning (till skillnad från uppföljningar av deltagare som sker regelbundet och frekvent). Vi har informerats att det, med hänsyn till att det var länge sedan samverkan bildades (snarare än att samverkan inte fungerar som önskat), finns ett behov av att se över samverkansformen och uppdatera den utifrån dagens förutsättningar. I den mån uppföljning sker så är den beroende av att enskilda tjänstemän uppmärksammar förbättringsområden och aktivt arbetar för att åtgärda dem. Utvärderingen från 2005 noterar även att verksamheten under de första åren inte registrerade ingångsvärden för deltagarna. I vissa fall fanns bara förnamn och ankomstdatum. Utvärderingen rekommenderade att det behövdes tas fram rutiner för uppgiftshantering och uppföljning av deltagarnas utveckling efter att de lämnat Komhall. Från intervju har vi noterat att det har gjorts försök till att följa upp hur det har gått för de personer som har gått vidare från Komhalls verksamhet. Dock var svarsfrekvensen så pass låg att det inte ansågs lönt att genomföra den typen av uppföljning. De uppföljningar som sker sker utifrån arbetslöshets- och sysselsättningsstatistiken samt antalet personer med försörjningsstöd. De intervjuade har informerat oss om att det är ett aktivt val att inte hantera personuppgifter hos Komhall. Från intervju har det framkommit att det inte finns fastställda intervall med vilket Komhall ska återrapportera till ledningen. Dock sker det mer eller mindre regelbundna avstämningar mellan Komhall och kommunledningen muntligt. Smedjebackens kommun 9 av 11
Från intervju har det även framkommit att förre kommunstyrelsens ordförande gjorde någorlunda jämna avstämningar per telefon med såväl ledning som med verksamhet. Detta som del i ordförandens allmänna uppföljningsansvar. Från intervju har vi noterat att den återrapportering som sker upplevs som tillräcklig och att kommunstyrelsen får en tillräcklig bild av vad Komhall gör och använder sina medel till. Dock har det i intervju påtalats att uppföljningarna kan systematiseras bättre. Bedömningar och kommentarer Vi bedömer att kommunstyrelsen inte har uppfyllt sitt ansvar i att säkerställa en tillfredställande uppföljning, utvärdering och analys av resultatet av samverkan. De utvärderingar av samverkan som vi har tagit del av är gamla och de som sker idag uppges vara personberoende. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att vidta åtgärder för att samverkan regelbundet utvärderas och att resultatet analyseras. Givet nedgången i och trendskiftet för arbetslöshetstalen (se Diagram 1) bör kommunstyrelsen söka utreda om och till vilken grad Komhallverksamheten kan förklara siffrorna (helt eller delvis). Smedjebackens kommun 10 av 11
2015-09-23 Niklas Eriksson Projektledare Hans Gåsste Uppdragsledare Smedjebackens kommun 11 av 11