Justitiedepartementet Vår referens: 2009:18 103 33 STOCKHOLM Er referens: JU 2008/10662/L6 Remissyttrande Remissyttrande över Grundlagsutredningens betänkande (SOU 2008:125) En reformerad grundlag Förslaget till en allmän revision av regeringsformen (RF) har klara förtjänster och kan därför i stort sett tillstyrkas. Svenskt Näringsliv sammanfattar de huvudsakliga önskemål och synpunkter som framförs i yttrandet i följande punkter. Sammanfattning Svenskt Näringsliv betonar särskilt att RF måste få större normativ kraft så att den vinner ökat genomslag i rättslivet grundläggande rättsstatliga principer, t.ex. om legalitet och proportionalitet, bör komma till klara uttryck i grundlagstexten marknadsekonomin som grundprincip bör tydliggöras genom ett tillägg i 1:2 RF stadgandet om egendomsskydd i 2:15 första stycket RF bör förtydligas genom att mark eller byggnad ersätts med egendom regeln i 2:22 RF om uppskov med förslag till inskränkningar av fri- och rättigheter bör få vidare tillämpning, bl.a. på egendomsskyddet förslagen att riksdagens utskott ska ägna sig mera åt uppföljning och utvärdering är viktiga och bör gälla även inom regeringskansliet och förvaltningen statsmakterna bör ta upp frågan om att förbättra kommittéväsendets funktion kapitlet om lagar och andra föreskrifter bör bearbetas vidare så att reglerna förenklas och bättre angriper de praktiska problemen myndigheternas regelgivning bör begränsas bl.a. genom att i grundlagstexten tas in uttalandena om verkställighetsföreskrifter i 1973 års grundlagsproposition allmänna råd bör avskaffas som en särskild regelform
2 förbudet mot delegering av föreskrifter om skatt i 8:3 RF måste iakttas i praktiken det är bra att rättskipningen får ett eget kapitel i RF, att Lagrådet ges en starkare ställning och att uppenbarhetsrekvisitet vid lagprövningen tas bort i kapitlet om finansmakten bör det övervägas att ge uttryck för ramanslagstekniken och möjligheten att besluta om utgiftstak kapitlet om förvaltningen är väl magert och återspeglar inte de förvaltningspolitiska problemen JO och Riksrevisionen är viktiga kontrollmedel som måste få goda arbetsmöjligheter det är konsekvent och riktigt att kommunerna får ett eget kapitel i regeringsformen. Allmänna synpunkter I sak innehåller Grundlagsutredningens förslag inga stora nyheter utan närmast ett slags minsta gemensamma nämnare för de politiska partierna. Samtidigt innebär förslaget sett som en helhet en ganska genomgripande förändring av RF. Reformerna ligger främst på det lagtekniska planet men omfattar också en rad smärre men inte oviktiga nyheter i sak. Den uppläggning förslagen har fått svarar i huvudsak mot det behov som föreligger. Både de politiska kompromisslösningarna i samband med enkammarreformen och den grundlag man därefter enades om har på det hela taget fungerat på ett acceptabelt sätt. Flera viktiga reformer har beslutats inom grundlagens ram: de grundläggande fri- och rättigheterna har förstärkts, en budgetreform har genomförts, riksbanken har getts en självständig ställning, landet har gått med i EU. Det visar att RF inte har utgjort något hinder för den konstitutionella utvecklingen men antyder också att den inte heller har haft någon stor styrande effekt. Vad som erfordras idag är främst just en sådan lagteknisk upprustning som är det viktigaste resultatet av Grundlagsutredningens arbete. Svenskt Näringsliv kan hänvisa till den skrivelse som gavs in till utredningen för två år sedan i syfte att föra fram önskemål från näringslivet sida och möta dess intresse för synpunkter utifrån. Utredningens öppenhet och beredvillighet att skapa och lyssna till debatt i konstitutionella frågor har varit en positiv faktor inte minst för att öka intresset för de behandlade frågorna. I sin skrivelse framhöll Svenskt Näringsliv särskilt att RF måste ges en starkare normativ kraft. Den måste bli något att verkligen räkna med i rättslivet. Det framhölls att det ur företagens perspektiv är en självklarhet att grundlagen ska ha en sådan roll och att en översyn knappast är meningsfull om den inte syftar dit. Från denna utgångspunkt kan nu konstateras att förslaget innebär ett stort men ändå otillräckligt steg framåt. Vad Svenskt Näringsliv syftar till är inte att ändra något av det politiska systemets grunddrag utan att RF ska ge tydliga uttryck för de verkligt viktiga principerna och bidra till att upprätthålla dem. Vårt statsskick kan, som framhölls i skrivelsen, karaktäriseras så att Sverige är en demokratisk rättsstat byggd på marknadsekonomi. Dessa tre
3 led bör komma till klart uttryck i vår främsta grundlag, och den bör fungera i praktiken så att de stärks. Att betänkandet är enhälligt innebär en styrka, framför allt när det gäller att öka grundlagens auktoritet och stärka dess roll i rättslivet. Samtidigt kan det inte bortses från att enigheten har sitt pris och kan föra med sig en del olägenheter. Utrymmet för förändringar i förslaget begränsas. Svenskt Näringsliv utgår dock från att remissbehandlingen är meningsfull, så att synpunkter om ändringar i enskildheter har reella utsikter att bli beaktade. En nackdel med den breda enigheten har blivit att stora partiskiljande frågor skjutits åt sidan utan någon riktig diskussion. Svenskt Näringsliv avstår i huvudsak från att gå in på rent politiska frågor. Även med den utgångspunkten är det dock nödvändigt att se på förslaget från mera övergripande synpunkter och inte bara granska detaljer. Det är iögonenfallande att det ännu inte råder politisk consensus kring grundläggande element i det konstitutionella systemet. Den proportionella valmetoden, den gemensamma valdagen, riksdagens storlek osv. är exempel på stora frågor där man kan läsa betänkandet så, att partierna kan leva med dagens lösningar men inte egentligen är tillfreds med dem. Systemet har inte efter fyrtio år blivit assimilerat och allmänt accepterat, såsom vanligen sker med lagstiftning som inte har en utpräglat kortsiktig inriktning. Det hade varit för mycket begärt att utredningen utöver de förslag som lagts fram också skulle ha löst de stora politiska frågorna. Det kan dock beklagas att den inte har bidragit till utvecklingen genom att åtminstone belysa vilka synpunkter som står i förgrunden idag, när gamla tvister ligger långt bakom och man kan se verkningarna av de gamla kompromisserna. Man bör överväga hur förhållandet mellan statsmakterna påverkas av förslagen. Utredningen har strävat efter att inte försvaga riksdagens ställning. Svenskt Näringsliv har samma inställning. För näringslivet är riksdagen ett viktigt forum som genom öppenhet och demokrati ger en nödvändig garanti för gedigen sakbehandling utöver den som sker genom regeringens kommittéer och kansli. Särskilt är det viktigt att slå vakt om riksdagen som lagstiftare. Det ska utvecklas närmare i anslutning till 8 kap. Frågan är om Grundlagsutredningen har lyckats i sitt uppsåt att inte minska riksdagens betydelse totalt sett. Det är åtminstone tveksamt. De förslag rörande främst 8 kap. som Svenskt Näringsliv för fram ska ses mot denna bakgrund. För alla de tre leden demokrati-rättsstat-marknadsekonomi bör regeringsformen vara grundläggande. Det ligger i sakens natur att den får särskild betydelse för rättsstaten, eftersom den byggs upp med lag, medan demokratin och marknadsekonomin i större utsträckning blir beroende av andra faktorer sedan grunden för statsskicket väl blivit lagd. Belysande är det ringa utbytet av den på flera sätt förtjänstfulla Demokratiutredningen (SOU 2000:1). Att marknadsekonomin knappast alls kommer till uttryck ser Svenskt Näringsliv emellertid som en väsentlig brist. Den bör beaktas i stadgandena om statsskickets grunder. Frågorna om skydd för äganderätt och näringsfrihet blir också särskilt tunga både i sak och symboliskt på grund av marknadsekonomins betydelse. För rättsstaten kan RF uträtta en hel del. Det borde också vara enkelt att åstadkomma detta eftersom det råder bred politisk consensus kring det mesta som är vitalt för den
4 svenska rättsstaten. Grundlagsutredningen föreslår också en rad förbättringar, främst en förstärkning av domstolarnas ställning och av Lagrådet och lagprövningen. Man måste ändå beklaga att utredningen inte har tagit tillfället i akt att åstadkomma mera. Det viktigaste har nu blivit den rent tekniska upprustningen. Vad som har åstadkommits i fråga om nya kapitel, ändrad disposition, bättre språk, rubriker etc. har i allt väsentligt varit av godo. En del brister kommer dock att kvarstå även från tekniska synpunkter. Man saknar bl.a. samordning med Europakonventionen om fri- och rättigheter liksom klara uttryck för grundläggande rättsstatliga principer som de om legalitet och proportionalitet. Svenskt Näringsliv återkommer till detta i kommentarer under de olika kapitlen i Grundlagsutredningens förslag, 1 kap. Statsskickets grunder De ändringar som föreslås i detta kapitel kan alla tillstyrkas men vissa tillägg är önskvärda. Det är bra att en ny paragraf får ge uttryck för Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, Förenta Nationerna och Europarådet. Möjligen kunde även det nordiska samarbetet förtjäna att nämnas. Programstadgandet i 2 har med tiden blivit ganska omfattande. Svenskt Näringsliv ifrågasätter inte någon del av det sakinnehåll som utredningen har enats om men ser det, som nyss framhölls, som en allvarlig brist att marknadsekonomin inte har fått något omnämnande. När så många viktiga punkter lyfts fram är det märkligt att helt förbigå en så grundläggande systemfråga. En mening bör läggas till i stadgandet som ger uttryck för marknadsekonomins princip. Närmast till hands ligger att placera den i anslutning till den enskildes välfärd i andra stycket och en hållbar utveckling i det tredje. Som nyss nämndes bör RF också bli mera tydlig i fråga om rättsstatens grundläggande principer. De kan inte vara svåra att formulera på ett för alla godtagbart sätt. Legalitetsprincipen återfinns men utan pregnant formulering i 1 sista stycket. Texten kan duga i ett portalstadgande men principen bör få ett klarare uttryck på annan plats. Proportionalitetsprincipen kommer inte alls till uttryck i 1 kap. men skymtar fram i 2 kap. om frioch rättigheter (2:21) och 14 kap. om kommunerna (14:3). Med hänsyn till 1:9 har nya stadganden sin naturligaste plats i 1 kap., särskilt sedan det nuvarande 11 kap. delats upp. Vad Svenskt Näringsliv åsyftar är inte bara en del vackra ord i inledningskapitlet. Klara och tydliga preciseringar av grundläggande principer skulle ge dessa ett bättre genomslag i det praktiska rättslivet. Det råder ingen tvekan om att både legalitets- och proportionalitetsprinciperna har stor betydelse i den löpande verksamheten såväl hos förvaltningsmyndigheterna som vid domstolarna. De förtjänar att inskärpas som lika fundamentala och nödvändiga att iaktta som t.ex. objektivitetsprincipen i 1:9. Det kan ske enkelt t.ex. genom att i 1:9 slås fast dels att alla som fullgör uppgifter inom rättskipningen eller den offentliga förvaltningen ska i sin verksamhet vägledas av principen om allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, dels att ingen myndighet får ingripa i någons personliga eller ekonomiska förhållanden utan stöd av bestämmelse i lag eller förordning, och dels att den enskilde aldrig får genom ett sådant ingrepp åsamkas skada som inte står i rimlig proportion till vad det allmänna vinner.
5 Svenskt Näringsliv stryker under att de aktuella principerna redan gäller både i kraft av inhemska rättstraditioner och till följd av EG-rätten och Europakonventionen. De tillägg till RF som Svenskt Näringsliv föreslår syftar alltså inte till någon ändring i sak utan endast till att stärka grundlagens auktoritet och dess praktiska betydelse i rättslivet. 2 kap. Grundläggande fri- och rättigheter En teknisk synpunkt som rör detta kapitel gäller förhållandet till Europakonventionen. Sedan 1995 utgör den svensk lag. Det innebär att även Europadomstolens praxis blir bindande för vårt land, vilket bl.a. demonstrerades i rättsfallet om pingstpastorn som uttalat sig förgripligt om homosexuella (NJA 2005 s. 805). Högsta domstolen fann att den tilltalade skulle ha fällts till ansvar enligt svensk lag men friade därför att den bedömde att Europadomstolen skulle ha friat. Detta rättsläge är otillfredsställande. Det juridiska resonemanget är alltför komplicerat med tanke på att fri- och rättigheterna angår vanliga medborgare. Eftersom utredningen har särskilt strävat efter att göra RF bättre tillgänglig för de enskilda är detta en allvarlig brist. En samordning med Europakonventionen bör komma till stånd. En sådan samordning innebär inte några ändringar i sak utan uppgiften är av juridiskteknisk art. Regeringen bör snarast genomföra en kompletterande sakkunnigutredning, helst så att resultatet kan tas med vid den förestående reformen. Det bör vara möjligt åtminstone med hjälp av undantagsregeln i 8:5 RF. På de punkter där konventionen och nationell rätt inte överensstämmer blir den från rättighetssynpunkt mest generösa regeln gällande, som det nyss citerade rättsfallet visade. Här liksom i fråga om EG-rätten kan endast sådana avvikelser accepteras som innebär en högre standard än det europeiska systemet. Rättslägets oklarhet blir påtaglig i fråga om egendomsskyddet. Europakonventionens text fylls här ut på ett särskilt väsentligt sätt genom domstolspraxis. Den innehåller t.ex. inte någon ersättningsregel. Även i fråga om vad som är skyddad egendom har domstolspraxis medfört viktiga preciseringar. Det är inte lätt att uppfatta rättsläget på grundval av RF. Egendomsskyddet kommer enligt förslaget (2:15) att stärkas genom att det uttryckligen slås fast som huvudregel, att full ersättning ska utgå vid ingripanden i äganderätten. En försvagning innebär det å andra sidan att ersättningsfrågorna vid befogenhetsinskränkningar som sker av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl ska lösas i vanlig lag. Detta förslag har en för Svenskt Näringsliv välkänd förhistoria, som utgår från en brist på teknisk samordning av RF och miljöbalken. Frågan har förut prövats av 1999 års grundlagsutredning som misslyckades med att lösa den. Eftersom det är önskvärt att få frågan ur världen vill Svenskt Näringsliv inte avstyrka förslaget, fastän det innebär en försvagning av egendomsskyddet. Undantaget måste dock tillämpas restriktivt liksom alla inskränkningar i skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. Det är beklagligt att Grundlagsutredningen inte velat sträcka sig längre i fråga om egendomsskyddet. För näringslivet är detta en av de viktigaste konstitutionella frågorna. Den privata äganderätten är fundamental för marknadsekonomin och därmed de facto för vårt samhällssystem. Att frågan är viktig både i praktiken och som symbolfråga är så väl känt och ofta utvecklat, att en mera utförlig argumentation torde vara överflödig. Det
6 bör dock betonas, fastän det i och för sig är uppenbart, att detta inte är en speciell näringslivs- och företagarfråga utan något som intimt angår den vanlige medborgaren. Alla människor drar fördel av och kräver respekt för den enskilda äganderätten. Mot denna bakgrund anser Svenskt Näringsliv att äganderätten bör lyftas fram bättre i RF. Nu skjuts en särskild kategori i förgrunden, med sex punkter i kapitlets första paragraf: yttrandefriheten, demonstrationsfriheten m.fl. En punkt bör läggas till som höjer upp den privata äganderätten till samma nivå. På en punkt är det mycket enkelt att tillmötesgå önskemålen om ett förstärkt egendomsskydd i grundlag. Det gäller hur det ska anges vad som räknas till skyddad egendom. Europadomstolen har slagit fast ett vidsträckt egendomsbegrepp. Detta är bindande även för vårt land men kommer inte alls till synes i grundlagstexten, som skjuter fast egendom i förgrunden. Svenskt Näringsliv föreslår att i vart fall orden mark eller byggnad i stadgandets första stycke ersätts med ordet egendom. Genom en mera generell avfattning skulle RF närma sig Europadomstolens praxis. Denna går dock ännu längre genom att bl.a. indragning av vissa tillstånd har prövats som ingrepp i egendomsskyddet. Näringsfriheten har en nära koppling till äganderätten. Grundlagsutredningen föreslår ingen ändring (2:17). En förstärkning av skyddet hade inneburit ett erkännande av marknadsekonomins roll för vårt samhällsskick. Det kan t.ex. övervägas att kräva lagform för inskränkningar. Nära till hands kan också ligga att grundlagsskydda avtalsfriheten, som har ett nära samband med både äganderätten och näringsfriheten. Svenskt Näringsliv vill även, liksom i skrivelsen, fästa uppmärksamheten på att näraliggande frågor behandlas i artikel 15 i utkastet till EU-stadga om de grundläggande rättigheterna. Under rubriken Fritt yrkesval och rätt att arbeta slås i två punkter fast att var och en har rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke och att envar också har rätt att söka arbete, arbeta, etablera sig samt tillhandahålla tjänster. RF innehåller en del bestämmelser som syftar till att begränsa och försvåra inskränkningar i de fri- och rättigheter som fått grundlagsskydd. Grundlagsutredningen har företagit en omdisposition och bearbetning av dessa regler. Mot detta finns ingen invändning men på en punkt vill Svenskt Näringsliv föreslå en förstärkning. Det gäller den bestämmelse som ger en minoritet i riksdagen möjlighet att driva fram bordläggning under ett år av förslag till inskränkningar i fri- och rättigheter. Majoriteten kan inte utan vidare köra över minoriteten. Tillämpningsområdet är begränsat till den främsta kategori till vilken Svenskt Näringsliv vill hänföra även äganderätten. Det är svårt att se något bärande skäl varför regeln ska begränsas till endast dessa fri- och rättigheter. Tvärtom skulle det vara tilltalande att få ett mera tydligt uttryck i RF för att bred politisk enighet bör föreligga för inskränkningar i fri- och rättigheter. I vart fall bör regeln utsträckas till att gälla även äganderätten. 3-7 kap. Riksdag och regering Dessa kapitel avser i huvudsak ämnen som ligger utanför Svenskt Näringslivs intressebevakning. Endast några kortfattade kommentarer är motiverade.
7 Från utgångspunkten, att stabilitet i själva systemet är ett grundläggande värde, finner Svenskt Näringsliv att utredningen har anfört starka skäl för att inte föreslå en övergång till positiv parlamentarism. Riksdagens utskott ska enligt Grundlagsutredningens förslag ägna sig mera åt uppföljning och utvärdering. Svenskt Näringsliv ser detta som en förutsättning för att riksdagen ska kunna hävda sin roll i statsskicket. Det är därför bra att det kommer till uttryck i RF. Överhuvudtaget bör det i detta sammanhang strykas under att det är angeläget att lägga ned ökad kraft på att bedöma de politiska beslutens effekter både i förväg och i efterhand. Kostnadskonsekvenser måste noga övervägas före beslut och utvärderas efter genomförandet. Särskilt viktigt är det att framhålla att det är nödvändigt att se helhet och sammanhang. Det har ofta påpekats i de förvaltningspolitiska diskussionerna att en av de viktigaste faktorerna att ta hänsyn till är förvaltningens ökande uppsplittring och den därav följande tendensen att myndigheters perspektiv kan bli alltför mycket begränsade till de egna facksynpunkterna. Detta är för övrigt ett skäl för att understryka proportionalitetsprincipens betydelse. Andra svårigheter för företagen följer av den brist på stabilitet som kännetecknar många regelsystemen. Ökad kontinuitet, färre regeländringar etc. är inom många sektorer viktiga önskemål. Ett alltmer kännbart problem är kommittéväsendets förfall som delvis hänger samman med ökad kortsiktighet och med förvaltningens uppsplittring. Svenskt Näringsliv förordar att man tar vara på det tillfälle som nu ges att ta upp saken till övervägande som led i ett större konstitutionellt sammanhang. Det är en viktig angelägenhet för alla att slå vakt om ett gott underlag för statsmakternas beslut. Vad som bör särskilt framhållas är att kritiken idag inte riktas i första hand mot kommittéerna utan mot uppdragsgivarna, som ofta har för snäva perspektiv och ger för snäva ramar och otillräckligt uppmärksammar framför allt kostnadskonsekvenserna av ifrågasatta reformer. 8 kap. Lagar och andra föreskrifter Som Svenskt Näringsliv framhöll i sin skrivelse till Grundlagsutredningen är 8 kap. av stort intresse för näringslivet. En rad önskemål framfördes. Som en gemensam nämnare kan man se att de som en helhet skulle stärka riksdagen som lagstiftare. Delvis har önskemålen beaktats. Utredningens förslag innebär klara steg i rätt riktning men de är otillräckliga. Problemen idag kan kort sammanfattas så. Sedan många år har en tendens varit att tyngdpunkten på normgivningsområdet har förflyttats från riksdagen via regeringen till de under regeringen lydande förvaltningsmyndigheterna. En huvudorsak är ramlagstekniken, en annan är att de spärrar som åsyftats inte har fungerat. Onödig byråkrati och onödiga kostnader har uppkommit. Samtidigt har rättssäkerheten minskat, eftersom den är på ett särskilt sätt knuten till lagstiftningsförfarandet med dess garantier för omsorg och öppen debatt. RF har inte kunnat motverka den negativa utvecklingen. Snarare har den underlättat den genom en komplicerad konstruktion som inte ger uttryck för de grundläggande principerna och som dessutom förbigår de praktiska vardagsproblemen.
8 Ett viktigt önskemål är att 8 kap. förenklas. Det bör kombineras med att bestämmelser tas in som direkt angriper praktiska problem. Grundlagsutredningens förslag innebär en viss förenkling genom att detaljregleringen i 8:7 minskas. Svenskt Näringsliv menar emellertid att man bör gå längre och helt överge konstruktionen med delegering. I stället bör kapitlet bygga på de enkla principerna att alla regler av verklig betydelse ska fastställas av riksdagen genom lag och att regeringen har befogenhet att meddela mindre ingripande föreskrifter genom förordning. För närvarande framgår det inte ens av RF att t.ex. så tunga lagar som lagen om allmän försäkring eller socialtjänstlagen ska stiftas av riksdagen. Man kan tro att de faller under regeringens restkompetens. Genom att utgå från de två principerna och lägga till vissa spärregler som möter de praktiska problemen kan man lägga grunden för en bättre utveckling. RF saknar också uttryck för generalitetsprincipen. Att alla föreskrifter ska vara generella är av väsentlig vikt i rättsstaten. Det har också mycket klart sagts ut i förarbetena till RF. I praktiken iakttas emellertid principen inte alltid, och det händer att skruvade förklaringar ges varför en lag ska uppfattas som generell fastän den uppenbart inte är det. Ibland kan man se bärande praktiska skäl för att välja föreskriftsformen, men oavsett det är det enligt Svenskt Näringslivs mening angeläget att principen upprätthålls. Detta gäller i fråga om såväl betungande som gynnande föreskrifter. Skolexempel på avsteg från en strikt generalitetsprincip är uppräkningen i inkomstskattelagen av enskilda stiftelser som åtnjuter speciell skattebefrielse och den numera inaktuella lagen om koncessionsavgift för rätt att sända reklam i television, som ju alltid bara gällde ett företag. I båda fallen gäller att själva ändamålen är fullt acceptabla men att sättet att uppnå dem är felaktigt. Det är önskvärt att regeringsformen tillförs en bestämmelse i 8 kap. som slår fast generalitetsprincipen. Systemet i 8 kap. bör låsas upp med bestämmelser som direkt tar sikte på realiteten att tyngdpunkten i normgivningen alltmer förskjuts från lag till myndighetsregler. Denna tendens har rått under hela efterkrigstiden och vållat stora olägenheter. Alla regeringar har sagt sig vilja motverka utvecklingen men insatserna har inte fått tillräcklig effektivitet. Både om grundsynen och om de principer som bör gälla har rått bred politisk enighet. En huvudsak är att s.k. verkställighetsföreskrifter inte får innehålla något som innebär eller kan uppfattas som ett nytt åläggande för enskilda eller ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Denna spärrregel är uttryckligen angiven i propositionen om regeringsformen (1973:30). Att den verkligen iakttas strikt i praktiken är en förutsättning för att det ska bli en hygglig ordning på föreskriftsområdet. Genom att principen inte har slagits fast i grundlagstexten utan bara i förarbetena har praxis utvecklats på ett icke önskvärt sätt. Svenskt Näringsliv förordar att en bestämmelse tas in i RF som återger förarbetsuttalandena. Det har länge stått klart att normgivningen på myndighetsnivå har verkat kraftigt kostnadsdrivande. Redan 1972 försökte regeringen att sätta stopp för utvecklingen genom att föreskriva krav på regeringens samtycke för föreskrifter som kan verka kostnadsdrivande. Föreskriften har dock aldrig iakttagits i praktiken. Svenskt Näringsliv noterar med tillfredsställelse att Grundlagsutredningen har tagit med ett stadgande i sitt förslag som ger ett uttryckligt stöd för en sådan föreskrift om underställelse under regeringen. Ett sådant förtydligande och stöd innebär en viktig förstärkning. Det ger uttryck för de för Svenskt Näringsliv grundläggande synpunkterna att regelgivningen är ett medel för
9 statsmakternas styrning och att regeringen därför har både befogenheter och ansvar på detta område. Svenskt Näringsliv vill i detta sammanhang erinra om att Ansvarskommittén har föreslagit att s.k. allmänna råd inte längre ska finnas som en särskild form av myndighetsregler. Även om sådana oförbindande råd är bättre än bindande föreskrifter, finns det en risk för att de kan i praktiken bli beaktade som ett slags föreskrifter och få stora kostnadseffekter. De betecknas t.ex. i författningssamlingsförordningen som regler. Svenskt Näringsliv instämmer med Ansvarskommittén och anser alltså att de allmänna råden bör avvecklas som regelkategori. Förvaltningsmyndigheterna måste kunna finna andra och bättre vägar för sin rådgivning. Ansvarskommitténs förslag bör tas upp i detta sammanhang. Ett specialproblem erbjuder regeln i nuvarande 8:7, förslagets 8:3, att meddelande av föreskrifter om skatt aldrig får delegeras av riksdagen. I praktiken har detta kringgåtts i stor utsträckning genom verkställighetsföreskrifter. Skatteverket har getts befogenheter som vida överskrider de gränser som grundlagen åsyftar. Det gäller t.ex. på fastighetstaxeringens område och har länge påpekats i den juridiska litteraturen. Ett praktiskt behov har ansetts motivera dagens ordning fastän den inte svarar mot RF. Skatteverket har även utarbetat mycket omfattande regelverk i fråga om dokumentationskrav vid transaktioner mellan företag i intressegemenskap. Utöver förordningar har s.k. meddelanden utformats på ett sätt som många företag uppfattar som tvingande lagstiftning. Även inom andra områden, såsom rätten till avdrag för skuldräntor, har Skatteverket påtagit sig en roll som de facto liknar lagstiftarens. Denna ordning är inte principiellt godtagbar med hänsyn till 8:7 (blivande 8:3) RF. När en stor grundlagsrevision ska genomföras är det otänkbart att med öppna ögon acceptera att uttryckliga grundlagsbestämmelser inte efterlevs i praktiken. Om den nuvarande ordningen anses önskvärd, måste det skapas en grund för Skatteverkets befogenheter. Svenskt Näringsliv anser inte att en sådan justering av grundlagen är sakligt motiverad grundlagen bör kunna efterlevas som den är. RF måste respekteras även på skatteområdet. Svenskt Näringsliv vill understryka att ett tillgodoseende av de önskemål i fråga om 8 kap. som nu har framförts inte på någon punkt kräver ett frångående av redan intagna ståndpunkter som har vunnit bred politisk anslutning. Vad som har anförts om generalitetsprincipen, om innehållet i verkställighetsföreskrifter, om förbud mot delegering av föreskrifter om skatt etc. innebär ingenting utöver vad som för länge sedan har blivit uttalat i full politisk enighet. Vad som krävs är endast att de deklarerade intentionerna verkligen omsätts i praktiken. En huvudlinje i önskemålen är, detta bör upprepas, att riksdagens ställning som lagstiftare ska hävdas mera effektivt än hittills. Ett särskilt önskemål är att det omfattande ramlagstänkandet tonas ned till förmån för mera substantiell lagstiftning. Detta torde emellertid vara mera en praxisfråga än en grundlagsfråga. Svenskt Näringsliv ansluter sig helt till Grundlagsutredningens förslag att stärka Lagrådets roll i lagstiftningsprocessen. Det ligger i linje med det synsätt som har utvecklats i det föregående. Även förslaget att vidga tillämpningsområdet för ettårsregeln i 2:22 ska ses i detta sammanhang. Både riksdagens och Lagrådets roller bör förstärkas.
10 Till 8 kap. hör också reglerna om grundlagsändring. Det är önskvärt att komma bort från praxis med många ändringar. En större stabilitet skulle öka respekten för RF. Det hade varit av värde om Grundlagsutredningen hade fört fram några förslag i detta syfte. Möjligen är det mera en fråga om praxis än om formella regler. 9 kap. Finansmakten Det innebär en stor vinning att bestämmelserna om finansmakten revideras så att de bättre ger uttryck för dagens realiteter. Finansmakten är det kanske viktigaste politiska maktområdet. En så tunn reglering som den nuvarande minskar grundlagens auktoritet. Man kan fråga sig om inte möjligheten att besluta om utgiftstak är ett så väsentligt inslag i budgetprocessen att även den borde komma till uttryck i grundlagstexten, givetvis inte som ett obligatorium utan fakultativt. Likaså saknar man ett omnämnande av ramanslagstekniken. Svenskt Näringsliv ifrågasätter om Grundlagsutredningen verkligen har tagit ett tillräckligt kraftfullt grepp om problemen med budgetprocessen efter val och regeringsskifte. Onekligen kan det sägas att en regering sällan har så starka anspråk på att få genomföra sin politik som då den just har tillträtt efter en valseger. Det enda som utredningen föreslår är att en ny regering ska få ytterligare en veckas arbetstid genom att valen flyttas. Därutöver sägs att riksdagen skulle kunna ge ytterligare en vecka genom att knappa in på sitt budgetarbete. Detta framstår som tveksamt. Budgetbehandlingen är riksdagens kanske viktigaste uppgift. Att minska riksdagens roll utöver vad som följde av budgetreformen inger betänkligheter. 10 kap. Internationella förhållanden Förslagen till ändringar i detta kapitel utgör förbättringar och tillstyrks därför. Det skulle vara av värde om EG-rättens rättsliga betydelse kunde komma till klarare uttryck i RF, antingen här eller i 8 kap. 11 kap. Rättskipningen Svenskt Näringsliv har redan uttalat att Grundlagsutredningen förslag i fråga om domstolarna och rättskipningen innebär klara förbättringar. De förstärker klart de rättsstatliga principernas ställning i RF. Särskilt viktigt från denna synpunkt är att rättskipningen får ett eget kapitel. Kommentarer erfordras bara på ett par punkter. Grundlagsutredningen har föreslagit en ny bestämmelse i 2 kap. som tar upp Europakonventionen krav på en rättvis och opartisk rättegång inom skälig tid. Förslaget hade en motsvarighet i Svenskt Näringslivs skrivelse till utredningen. Det kan ifrågasättas om inte någon motsvarighet borde komma med även i det nya kapitlet om rättskipningen. Särskilt kravet på rättegång inom skälig tid är i dagsläget angeläget. De långa handläggningstiderna vid domstolarna och de höga processkostnaderna utgör allt allvarligare problem för medborgarna. Ytterligare överväganden bör ske på denna punkt. Frågan om lagprövning och annan föreskriftskontroll har hört till de svåraste att lösa politiskt. Svenskt Näringsliv menar att den nog har överdimensionerats. De steg som nu föreslås tagna för att effektivisera kontrollen kan inte inge några sakliga betänkligheter.
11 Det förefaller snarare som om själva principen är ganska självklar. En förutsättning för att en föreskrift ska få tillämpas av en domstol måste vara att den inte strider mot föreskrifter av högre konstitutionell valör. Det kan inte överensstämma med den demokratiska rättsstatens system att tillämpa en lag som strider mot grundlag eller en förordning som strider mot en lag etc. Våra svenska rättstraditioner lär medföra att ingen domstol kommer att åsidosätta en föreskrift av riksdagen eller regeringen utan verkliga sakliga skäl. Våra domstolar har aldrig visat någon tendens att överskrida sina mandat genom att gå in på vad som med fog kan anses som politik. Det syns därför onödigt att särskilt föreskriva att domstolarna vid lagprövning ska beakta riksdagens ställning som folkets främsta företrädare etc. Det bör uppmärksammas att förslaget i det föregående att utvidga tillämpningsområdet för ettårsregeln i 2:22 ligger helt i linje med utredningens syn på lagprövningen. Riksdagens roll stärks likaväl som Lagrådets. 12 kap. Förvaltningen Som en konsekvens av att rättskipningen brutits ut ur det nuvarande 11 kap. har det resterande kapitlet om förvaltningen blivit magert. Att även kommunerna har fått ett eget kapitel har verkat i samma riktning. Svenskt Näringsliv kan inte undgå att finna kapitlet väl tunt. Man måste fråga sig om verkligen de två första paragraferna i Grundlagsutredningens förslag på ett rimligt sätt uppfyller den informationsfunktion som har betonats i flera sammanhang. De ger ingen föreställning om förvaltningens organisation eller faktiska betydelse i statslivet. Inte heller återspeglar de på något sätt att det under de senaste trettio åren har pågått ett intensivt översynsarbete genom en rad förvaltningspolitiska kommittéer, från 1979 års förvaltningsutredning till 2006 års förvaltningskommitté. Därtill kommer flera med mera speciell inriktning. Särskild aktualitet har Ansvarskommittén och Styrkommittén. I allt väsentligt har politisk enighet rått om både problembild och rekommendationer. Enighet föreligger sedan länge om att förvaltningen är svårstyrd och att detta är ett viktigt problem. Mot denna bakgrund menar Svenskt Näringsliv att det hade varit naturligt att ta tillfället i akt och överväga i vilken utsträckning grundlagen kan vara ett redskap för de förvaltningspolitiska strävandena. Även om inga av de aktuella problemen kan lösas med grundlagsbestämmelser, bör sådana kunna vara ett stöd i arbetet. Detta är ju överhuvudtaget en av förutsättningarna för översynen av RF. Även om man inte tror på någon stor effekt, är det viktigt att ge en rättvisande bild och återspegla viktiga utvecklingsdrag. Svenskt Näringsliv vill särskilt understryka de aktuella problemens praktiska betydelse. Vad man bör särskilt tänka på i detta sammanhang är bl.a. förvaltningens tillväxt, dess allt starkare fack- och revirindelning samt den i alla västerländska stater välkända tendensen att myndigheterna tar över allt mera makt från de politiska organen. Inte minst för företagen är detta en utveckling av stor betydelse i vardagen. Att kontakter med både statliga och kommunala organ har blivit ett viktigt inslag i företagens liv behöver inte utvecklas. Till problemen hör förutom den omfattande regelgivningen, som påpekats i det föregående, bl.a. att statliga myndigheter ibland agerar på konkurrensutsatta marknader. Utvecklingens konsekvenser för riksdagen och regeringen har länge varit en central frågeställning, bl.a. därför att vårt dualistiska system i motsats till ministerstyre påverkar regeringens möjligheter att styra riket som 1:4 RF talar om. Svenskt Näringsliv ser det emellertid som angeläget att betona, att dessa helt övergripande frågor inte får
12 betraktas ur ett snävt perspektiv. Det gäller inte bara hur staten ska styra utan lika mycket relationerna till de enskilda och företagen. För företagen står tre problemområden i förgrunden. Det behövs bättre samordning och samarbete mellan myndigheterna för att övervinna nackdelarna med uppsplittringen på fackområden. Det är vidare nödvändigt med en större medvetenhet om kostnadskonsekvenserna för företagen av olika åtgärder, även sådana av till synes oskyldig natur. Det är slutligen angeläget att slå vakt om att myndighetsutövningen genomgående sker med noggrann tillämpning av grundläggande rättsliga principer, fastän myndigheterna numera har mera begränsade juridiska resurser än tidigare. Svenskt Näringslivs förslag om att uttryckligen grundlagfästa t.ex. legalitets- och proportionalitetsprinciperna ska ses i detta sammanhang. Svenskt Näringsliv menar att grundlagens främsta uppgift utanför den rent politiska sfären bör vara just att uttrycka och garantera sådana grundläggande principer. Detta synsätt kan anläggas även på det förvaltningspolitiska området. 13 kap. Kontrollmakten Inte minst mot bakgrunden av vad som just har sagts om 12 kap. är det tydligt att grundlagen måste slå vakt om effektiva kontrollmedel. På detta område finns sedan länge en god tradition. Från näringslivets synpunkt är närmast de oberoende kontrollorganen JO och Riksrevisionen av betydelse. Beträffande den parlamentariska kontrollen vill Svenskt Näringsliv endast beklaga att många för företagen väsentliga ärenden passerar utan överläggningar som drar till sig större uppmärksamhet. Detta är otillfredsställande eftersom riksdagens roll både som lagstiftare och i budgetarbetet är viktig och bör betonas, som har utvecklats i det föregående. Dagens brister är bl.a. en följd av att riksdagen inte har varit framgångsrik med sina mångåriga bemödanden med att reformera interpellations- och frågeinstituten som idag kräver stor del av arbetstiden. Svenskt Näringsliv ser JO som en viktig garanti för rättssäkerheten. Det inger bekymmer att institutionen, som JO själv många gånger har beklagat, håller på att drunkna i smärre klagomål som vanligen inte ger något utbyte hälften avskrivs omedelbart, bara vart tionde leder till någon åtgärd. Inspektioner och annan initiativverksamhet har kommit i bakgrunden. Detta är till skada för institutionens effektivitet. Det är viktigt att uppmärksamma arbetssituationen och förse institutionen med erforderliga resurser. Riksrevisionen har stora uppgifter på sitt område. Revisionsreformen som trädde i kraft 2003 bedömdes av näringslivet som utomordentligt viktig. Med hänsyn till de överväganden som f.n. pågår inom riksdagen efter en genomförd utredning vill Svenskt Näringsliv endast understryka det angelägna i att verksamheten finner effektiva former som är godtagbara för både riksdagen och revisorerna. 14 kap. Kommunerna Att den kommunala självstyrelsen får ett eget kapitel i RF är en naturlig konsekvens av den roll som kommunerna har spelat i den konstitutionella debatten under de senaste fyrtio åren. Även från näringslivets synpunkt är kommunerna ett viktigt och positivt led i folkstyrelsen. Den decentralisering som sker genom dem är av värde i stort och som
13 princip. Även här gäller dock vad som sagts om den statliga förvaltningen, att man inte får anlägga ett alltför trångt perspektiv. Man får inte låta bilden domineras av samspelet mellan stat och kommun och allmänt kommunaldemokratiska aspekter. Gränsytan mot företagen förtjänar också stor uppmärksamhet. Till dagens problembild hör bl.a. att många kommuner driver näringsverksamhet i konkurrens med det enskilda näringslivet. Mot förslaget till 14 kap. måste samma invändning göras som mot 12 kap. Innehållet har blivit magert. Denna kritik har dock mindre tyngd i fråga om kommunerna än i fråga om den statliga förvaltningen. Stockholm den 28 april 2009 SVENSKT NÄRINGSLIV Jan Persson