Remiss: Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118)

Transkript

1 1 (5) YTTRANDE Dnr SU Emelie Nilsson Byrådirektör Juridiska fakultetskansliet Finansdepartementet Stockholm Remiss: Styra och ställa förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) Juridiska fakultetsnämnden som har anmodats att yttra sig i rubricerat ärende, får härmed anföra följande. Inledningsvis kan påpekas att utredningen berör ett stort antal frågeställningar och fakultetsnämnden har i sitt remissvar fokuserat på ett urval av dessa; styrningen av förvaltningen, EU-medlemskapet och statsförvaltningen samt den statliga förvaltningens struktur. Styrningen av förvaltningen Förvaltningskommittén har haft i uppdrag att göra en översyn av statsförvaltningen i syfte att effektivisera statlig förvaltning och verksamhet och presenterar en rad åtgärder. I utredningen konstateras att förvaltningen har en mycket central roll i den moderna demokratin och att den utgör ett nödvändigt instrument för att genomföra riksdagens och regeringens beslut, varför det är av stor vikt att förvaltningen kan fungera effektivt. Fakultetsnämnden instämmer i denna analys, liksom i kommitténs allmänna utgångspunkt att det finns behov av att förtydliga och förbättra regeringens styrning av förvaltningen. Däremot ställer sig fakultetsnämnden tveksam till flera av kommitténs förslag. Den mest genomgripande åtgärden som föreslås är att närmare reglera regeringens och förvaltningens uppgifter och åligganden vid verkställandet av den beslutade politiken och att detta skall ske genom lag. Kommittén föreslår således att regeringens befogenhet och skyldighet att styra förvaltningen skall regleras i lag (s. 59), liksom grundläggande beredningskrav i den process som föregår utnämningar (s. 62), procedurer vid inrättande av ny statlig verksamhet, dels för vilken typ av organ som skall väljas för att bedriva statlig verksamhet, myndighetsform eller annan (s. 67), dels tvingande regler för att myndigheters mandat inledningsvis skall vara tidsbegränsade (s. 69), samt slutligen vissa krav på myndigheterna ledningsformer och myndigheternas skyldighet att förse regeringen med underlag (s.73). I samtliga fall föreslås Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Universitetsvägen 10 E Telefax: E-post: emelie. nilsson@juridicum.su.se

2 2 (5) reglering genom lag, med undantag från det sistnämnda förslaget, där det anges att kravet att förse regeringen med underlag bör författningsregleras. I utredningen framhålls att ett övergripande problem vad gäller regeringens styrning av förvaltningen är att förena den demokratiska styrningen av förvaltningen med ett lämpligt mått av administrativ självständighet. Fakultetsnämnden delar denna uppfattning, men vill även framhålla betydelsen av den funktionsfördelning som regeringsformen uppställer mellan riksdagen, lagstiftaren, och regeringen, verkställaren. I ett parlamentariskt styrelseskick som det svenska förutsätts att regeringen kan agera självständigt utifrån de befogenheter som regeringen tilldelats i grundlagen, så länge den har riksdagens förtroende eller åtminstone dess tolerans. I riksdagens uppgifter ligger å andra sidan att kontrollera regeringen och den statliga styrningen för att kunna försäkra sig om att ett sådant förtroende eller tolerans faktiskt kan ges. Utredningens förslag innebär att riksdagen genom lag kommer att reglera hur regeringen skall fullgöra de uppgifter och funktioner som regeringsformen tilldelar den, såsom t.ex. 1 kap. 6 att styra riket, 11 kap 6-7 att flertalet förvaltningsmyndigheter skall lyda under regeringen och regeringens utnämningsmakt, 11 kap. 9 2 st. Utredningen har beaktat dessa aspekter och anger (s 196-7) att förslaget skulle kunna påverka maktförhållandet mellan riksdag och regering. Regeringens förmåga och handlingsfrihet i sin grundlagsstadgade uppgift att styra riket skulle således begränsas. Kommittén anser dock att fördelarna med lagstiftning på området, t.ex. att lagformen garanterar medborgarinsyn och högre grad av precision än andra styrningsformer, överväger nackdelarna. Fakultetsnämnden delar inte denna bedömning. Enligt fakultetsnämndens uppfattning innebär förslaget att lagreglera regeringens styrning av förvaltningen ett alltför stort avsteg från den funktionsfördelning som grundlagen lägger fast, vilket kan innebära en inskränkning i regeringens funktion att styra riket. Därutöver finns en risk att en sådan lag blir tämligen vag, för att den skall kunna ge tillräcklig handlingsfrihet för regeringen att anpassa styrningen till omständigheterna inom ett visst förvaltningsområde. Kommittén räknar även upp ett antal områden som den tilltänkta lagen borde omfatta, bl.a. att regeringen har en befogenhet och en skyldighet att styra förvaltningen, att förvaltningsmyndigheter är skyldiga att förse regeringen med beslutsunderlag och att strävan efter saklighet och opartiskhet är en ledstjärna inom förvaltningen. I dessa avseenden kan lagen sägas överlappa reglering i grundlag (RF 1:6, 11:6-7 och RF 1:9) och det förefaller inte som lagstiftningen därvidlag fyller någon större funktion. Fakultetsnämnden delar uppfattningen att förhållandet mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna skulle tjäna på att förtydligas och anser att utredningens förslag har flera fördelar. En sådan reglering bör dock antas genom förordning. Vad gäller de åtgärder som avser myndigheterna och deras skyldigheter bör regleringen kunna inkluderas i den nya myndighetsförordningen (2007:515).

3 3 (5) Även Förvaltningskommitténs förslag att nyinrättade statliga myndigheter vanligtvis skall uppfattas som tillfälliga under en i förväg bestämd tid väcker vissa invändningar. Myndigheterna kan, enligt förslaget, bli ordinarie först efter att det utretts om det finns ett behov av myndigheten och om dess verksamhet har givit ett nöjaktigt resultat. Frågan är om inte en sådan effektivitetsutredning snarare bör vara ett normalt förekommande och fortlöpande inslag i relationen mellan regeringen och förvaltningen. Tidsbegränsningar för nyinrättade myndigheters mandat kan då reserveras för myndigheter som till sin natur endast är tillfälliga, t.ex. utredningar. Fakultetsnämnden välkomnar däremot utredningens förslag att inrätta en tjänst inom departementen, en opolitisk befattning som chefstjänsteman med ansvar för myndighetsstyrning (s. 75). Genom en sådan tjänst kan Regeringskansliets arbete med att styra förvaltningen förstärkas och få en tydligare form. Även samarbetet mellan departement kan underlättas härigenom. Inte minst vad gäller förvaltningens arbete i EU finns behov av sådana förstärkningar. EU-medlemskapet och statsförvaltningen Utredningen har funnit att det svenska medlemskapet i EU har haft en betydande påverkan på regeringens och förvaltningens uppgifter och arbetsformer, framförallt genom att den svenska förvaltningsmodellens tudelning mellan regering och förvaltning inte upprätthålls i EUarbetet. Utredningen uttalar att utvecklingen sammantaget inneburit en ordning som närmar sig ministerstyre. Utredningen förslår därefter en rad åtgärder som syftar till att klargöra situationen, såsom att grundläggande bestämmelser om EU-arbetet bör ges i lag, att tillämpningsföreskrifter skall föreskrivas i Instruktionen för Regeringskansliet och att myndigheternas EU-arbete skall regleras genom förordning (s.87), att EU-arbetet skall regleras åtskiljt från annat internationellt samarbete (s. 96) och att myndigheterna skall ges i uppdrag att ta fram särskilda EU-strategier (s. 99). Fakultetsnämnden instämmer i utredningens analys av EU-rättens påverkan på den svenska statsförvaltningen och tillstyrker i stort utredningens förslag till åtgärder. Några särskilda synpunkter skall dock framhållas. Utredningens förslag att klargöra hur ansvarsfördelningen mellan regeringen, regeringskansliet och myndigheterna genom att reglera om förfaranden i lag, förordningar och instruktioner är mycket vällovligt. Den rättsliga situation som hittills förevarit har, som utredningen påpekar, inte nått upp till rimliga krav på öppenhet och insyn (s. 87). Till skillnad från föregående avsnitt, styrningen av förvaltningen, har fakultetsnämnden inte några invändningar mot reglering genom lag, eftersom det i detta sammanhang rör sig om frågor som enligt regeringsformen ligger inom riksdagens kompetens och som handhades av riksdagen före EU-medlemskapet. Det är därför naturligt att riksdagen även fortsättningsvis

4 4 (5) har ett inflytande över arbetet. Den reglering som utredningen föreslår riskerar dock att i vissa avseenden befästa den förskjutning av den svenska förvaltningsmodellen som hittills förevarit. Den svenska förvaltningsmodellen innebär som bekant en organisatoriskt och ansvarsmässig uppdelning mellan regeringen och myndigheterna. I förhållande till EU utgör dock alla delar av den svenska staten en enhet. Vem som skall representera Sverige i EU:s organ är en fråga som avgörs inom den svenska staten. Det finns således inte några krav från EU:s sida att Sverige skall reformera sin förvaltningsmodell. Detta bör beaktas vid utformningen av de åtgärder som vidtas för att förbättra Sveriges EU-arbete. Om den tudelade förvaltningsmodellen inte längre befinns vara ändamålsenlig står det den svenska staten fritt att byta ut den. Detta bör dock ske först efter grundlig utredning. Så länge ett sådant ställningstagande inte aktivt tas, bör enligt fakultetsnämndens mening regleringen av det svenska EU-arbetet utformas i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen. Som utredningen framhåller har regeringens och förvaltningsmyndigheternas nära samarbete inom EU-arbetet inneburit att regeringen kan gripa in i myndigheternas organisation, vilket innebär inskränkningar i myndigheternas fristående ställning (s. 85). Myndigheternas självständighet har vidare begränsats genom att den egna regleringskompetens som myndigheterna tidigare hade inom många områden övertagits av EU (så är fallet inom exempelvis livsmedelssektorn). I dessa fall agerar myndigheterna numera som Sveriges representant inför EU:s institutioner och organ är verket bundet av instruktioner från regeringen och är skyldig att återrapportera kontinuerligt. Utvecklingen har således inneburit att regeringen har utökat sitt inflytande över myndigheternas verksamhet. Å andra sida har myndigheterna genom det växande administrativa samarbetet inom EU kommit att agera nära EU-organ och myndigheter från andra medlemsstater och aktivt delta inom samtliga delar av EU-arbetet, policyskapande, lagstiftande och verkställande ledet. Myndigheterna har härigenom fjärmat sig från regeringen för att istället verka inom det europeiska samarbetet. En konsekvens av detta är, som kommittén konstaterar, att sakkunskapen organisatoriskt hamnar på avstånd från den politiska nivån, vilket kan göra arbetet svårtstyrt och sårbart (s. 83). Att regeringens styrning av förvaltningen sker utifrån delvis andra premisser är dock inte i sig en anledning att frångå den tudelade arbetsfördelningen mellan regering och förvaltning. Enligt fakultetsnämndens mening bör i utvecklingen av förvaltningens EU-arbete eftersträvas att balansera regeringens behov av styra utformningen av den övergripande politiken mot behovet av ett låta myndigheterna självständigt utnyttja sin sakkunskap. Att en myndighet som representerar Sverige i EU-arbetet gör det på uppdrag av regeringen behöver inte betyda att regeringen skall detaljstyra myndighetens agerande. EU hindrar inte att medlemsstaten inom landet fördelar arbetsuppgifter på självständiga offentliga aktörer, liksom att ansvarsutkrävandet mellan de nationella organen internt sker enligt nationella regler, även om det är regeringen som ansvarar för staten som sådan i förhållande till EU. Kommitténs förslag att i lag föreskriva att en myndighet inte får yttra sig till kommissionen utan att först ha

5 5 (5) samrått med regeringen (s. 94) går enligt fakultetsnämndens mening för långt, i vart fall utformat som en generell regel. Myndigheterna bör kunna tillåtas att föra Sveriges talan inom sina sakområden, utifrån regeringens övergripande direktiv. På samma sätt finns en risk att kommitténs förslag om en sömlös beredningsprocess inför EUarbetet medför att regeringskansliets och myndigheternas verksamhetsområden flyter samman (s. 101). Som kommittén framhåller innebär den svenska förvaltningsmodellen att myndigheterna men inte regeringen är inblandad i tidiga skeden av lagstiftningsprocessen, vilket kan innebära att strategiska påverkansmöjligheter går förlorade. Fakultetsnämnden delar således kommitténs analys av frågan, men vill samtidigt framhålla vikten av en klar och tydlig uppdelning av regeringens och förvaltningens roller så länge den traditionella svenska förvaltningsmodellen inte medvetet avskaffas. Att regeringskansliets resurser stärkts, bl.a. genom införandet av ovan diskuterade chefstjänstemannen på departementen (förvaltningschef), kan bidra till att ge regeringskansliet bättre förutsättningar att samarbeta med myndigheterna på ett tydligare och kanske även på ett mer avgränsat sätt. Den statliga förvaltningens struktur Kommitténs förslag, att myndighetsstrukturen på olika områden bör underkastas en systematisk kartläggning för att upptäcka eventuella överlappningar och målkonflikter, har fakultetsnämnden inga invändningar emot. Detsamma gäller för kommittéförslaget att göra länsstyrelsen till en central statlig tillsynsmyndighet och endast ha särskilda tillsynsmyndigheter vid tillsyn som kräver specialistkompetens.