Regeringsformen (RF) 4.2 Grundläggande fri- och rättigheter

Transkript

1 Citat ur Sveriges grundlagar och riksdagsordningen Inledning av Erik Holmberg och Nils Stjernquist i bearbetning av Magnus Isberg. (utgiven av Riksdagen, 2007), Citatet är hämtat ur inledningen och handlar om de grundläggande fri- och rättigheterna i RF, kapitel 4.2, sid Regeringsformen (RF) 4.2 Grundläggande fri- och rättigheter Inledning Reglerna i regeringsformens andra kapitel ställer i centrum de fri- och rättigheter som har särskild betydelse för samhällsskicket, de "politiska" friheterna. De är definierade främst i RF 2:1-2. Ändamålet här är grovt uttryckt att garantera den fria åsiktsbildningen i politiska, religiösa och kulturella frågor. En annan grupp av regler (RF 2:4-9) är mera inriktade på att skydda individer mot omänskliga straff och mot andra fysiska och psykiska övergrepp som skulle kunna begagnas som trakasserier eller påtryckningsmedel. Regeringsformen är återhållsam när det gäller individens ekonomiska frihet. Återhållsamheten kan förklaras med det allmänna kravet på att grundlagarna skall ha ett sådant innehåll att de godtas av den stora mängden av medborgare. Ett centralt inslag i diskussionen om grundlagsreglering av fri- och rättigheter är problemet med kontroll av att grundlagsreglerna verkligen blir följda. Under förarbetena till regeringsformen såg man en möjlighet till rättslig prövning genom domstolar som en nödvändighet. Å andra sidan betonade man att en sådan prövning inte borde bli ett normalt inslag i rättslivet. Om det hände annat än undantagsvis att en av riksdagen beslutad föreskrift sattes åt sidan i tillämpningen, skulle medborgarnas förtroende för lagstiftningsmakten svikta. Dessutom kunde utnämningen av domare påverkas av politiska hänsyn så som det har blivit i USA. Resultatet blev, efter långvarigt utredande, en bestämmelse i kapitlet om rättskipning och förvaltning (RF 11:14) med huvudregeln att rättstillämpande myndigheter - och alltså inte bara domstolar - inte får tillämpa en föreskrift som med

2 avseende på sitt innehåll eller sin tillkomst strider mot grundlag eller annan överordnad författning; när det gäller föreskrift beslutad av riksdagen eller regeringen modifieras dock regeln så att tillämpning skall underlåtas bara om felet är uppenbart. Normprövningen har betydelse långt utanför fri- och rättigheternas område. (Se vidare avsnitten 4.6 och 4.10.) Regeringsformen och Europakonventionen Grundlagsreglerna om fri- och rättigheter har i någon mån minskat i betydelse under senare år till följd av Sveriges anslutning till internationella konventioner på området, främst Europarådets konvention av 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna jämte tilläggsprotokoll. Rättsutvecklingen i Europadomstolen i Strasbourg visade efter hand att konventionens regler ingrep djupt i den svenska rättsordningen även efter tillkomsten av regeringsformens rättighetsregler. Sedan 1982 har Sverige fällts ett antal gånger i Europadomstolen. Särskilt många domar har slagit fast brott mot art. 6 i konventionen, kränkning av rätten till "en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag". Fällningarna torde till inte ringa del ha berott på att Europadomstolen har tillagt uttrycket "civil rights and obligations" en vidare innebörd än den svenske lagstiftaren hade räknat med. De många fällningarna på denna punkt ledde till att riksdagen antog lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, numera ersatt av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Denna lag öppnar en möjlighet att hos Regeringsrätten överklaga beslut av regeringen i fall då det inte annars finns någon möjlighet att klaga hos domstol. Efter den första rättsprövningslagens tillkomst har antalet fällningar i mål från Sverige minskat. Andra reformer som följd av Europadomstolens praxis redovisas i Fri- och rättighetskommitténs betänkande (SOU 1993:40 del B). Redan tidigt väcktes tanken att Sverige skulle införliva konventionen i dess helhet med svensk rätt. Så skedde 1994 (prop. 1993/94:117, bet. 1993/94:KU24). En fråga som diskuterades i motiven till beslutet att inkorporera konventionen var, om konventionen skulle bli svensk grundlag eller vanlig lag. Man valde att utfärda den som vanlig lag men att ge den en särskild helgd genom att i regeringsformen införa ett förbud mot föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (RF 2:23). Framtida kollisioner i rättstillämpningen mellan konventionens bestämmelser och äldre eller nyare regler i svenska författningar får lösas enligt gängse lagtolkningsprinciper. Högre lag (lex superior) har företräde framför lägre, nyare lag framför äldre, lex specialis framfor en lag med mera allmän syftning. Vid kollision mellan högre och

3 lägre författning blir principiellt sett RF 11:14 om normprövning tillämplig. Två tolkningsprinciper underströks särskilt av konstitutionsutskottet: dels att utgångspunkten är att våra författningar är förenliga med våra internationella åtaganden, s.k. fördragskonform tolkning, dels att en konvention om mänskliga rättigheter på grund av sin speciella karaktär bör få en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser (se bet. 1993/94:KU24 s ). Handläggningen av mål hos Europadomstolen visade sig dra ut på tiden. Från anmälan till det förberedande organet Europakommissionen för de mänskliga rättigheterna - som sållade bort en mycket stor del av anmälningarna - till avgörandet i domstolen kunde det förflyta mer än fem år. Verksamheten har reformerats med verkan fr.o.m. den 1 november Europakommissionen har avskaffats. All handläggning ankommer på domstolen. Konventionens engelska och franska originaltexter är intagna i SFS 1998:712. Där finns också en officiell svensk översättning Beskrivning av rättigheterna Vissa av de fri- och rättigheter som behandlas i RF 2 kap. är absoluta i den meningen att de inte kan begränsas på annat sätt än genom ändring i grundlag. Andra kan begränsas genom andra typer av författningar, mestadels genom vanlig lag. För åtskilliga fall - bl.a. de centrala politiska friheterna - innehåller regeringsformen tämligen utförliga beskrivningar av friheterna och anvisar dessutom sedan 1980 en möjlighet till ett särskilt förfarande för lagbeslut om begränsningar. Regeringsformen drar dessutom upp riktlinjer som lagstiftaren skall följa vid sin prövning av innehållet i en föreslagen begränsning. Beträffande andra fri- och rättigheter finns inga materiella beskrivningar och inte heller några föreskrifter om ett speciellt förfarande. De allmänna reglerna om lagstiftning i RF 8 kap. träder då in, i första hand RF 8:3, som generellt styr lagstiftning om sådana förhållanden mellan enskilda och det allmänna som angår betungande myndighetsutövning. Här reglerar 2 kap. i huvudsak bara kompetensen att besluta om inskränkningar i fri- och rättigheterna eller om den närmare utformningen av dem. Till absoluta fri- och rättigheter kan hänföras följande: 1 Förbud mot dödsstraff, mot kroppsstraff samt mot tortyr och mot medicinsk påverkan med syfte att framtvinga eller hindra yttranden (RF 2:4-5). 2 Religionsfrihet: "frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion" (RF 2:1 p. 6). 3 Förbud mot att svenska medborgare landsförvisas eller hindras att resa in i riket och vidare skydd mot att svenska medborgare berövas sitt medborgarskap annat än i vissa fall som är noga angivna i regeringsformen (RF 2:7).

4 4 Förbud mot retroaktiv strafflag (RF 2:10 st. 1). 5 Förbud mot retroaktiva skatter och statliga avgifter (RF 2:10 st. 2). Riksdagen kan besluta om undantag från det förbudet under krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. 6 Skydd mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiska, religiösa, kulturella m.fl. hänseenden (RF 2:2). 7 Skydd mot tvång att delta i sammankomster för opinionsbildning eller i demonstrationer eller andra meningsyttringar (RF 2:2). 8 Skydd mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar, trossamfund eller andra sammanslutningar för någon sådan åskådning som anges under 6 (RF 2:2). 9 Skydd mot att en anteckning om en viss medborgare i ett allmänt register utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning (RF 2:3 st. 1). 10 Förbud mot att domstol inrättas för redan begången gärning eller för viss tvist eller i övrigt för visst mål (RF 2:11 st. 1). 11 Rätten till domstolsprövning vid frihetsberövande; i vissa fall kan prövningen ersättas med en prövning av en nämnd med en domare som ordförande (RF 2:9). De fri- och rättigheter som omfattas av reglerna om det kvalificerade förfarandet och som alltså kan begränsas genom lag, låt vara att lagbeslutet är kringgärdat av särskilda garantier, är följande: 1 Yttrandefrihet (RF 2:1 p. 1). 2 Informationsfrihet (RF 2:1 p. 2). 3 Mötesfrihet (RF 2:1 p. 3). 4 Demonstrationsfrihet (RF 2:1 p. 4). 5 Föreningsfrihet (RF 2:1 p. 5). 6 Rörelsefrihet (RF 2:8). 7 Skydd mot kroppsvisitation och andra påtvingade kroppsliga ingrepp (bortsett från dem som nämns under de absoluta fri- och rättigheterna 1; RF 2:6). 8 Skydd mot husrannsakan o.d. (RF 2:6). 9 Skydd mot undersökning av brev och mot andra intrång i förtroliga post-eller teleförbindelser (RF 2:6). 10 Skydd mot hemlig avlyssning (RF 2:6). 11 Rätt till offentlig rättegång (RF 2:11 st. 2). Reglerna om det kvalificerade förfarandet gäller även förslag om inskränkning i ansvarsfriheten for meddelare m.fl. enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se TF 7:3 st. 3 respektive YGL 5:3 st. 3) och i vissa andra fall enligt yttrandefrihetsgrundlagen (3:3). När regeringsformen antogs 1974, lämnades 1949 års tryckfrihetsförordning i allt väsentligt orörd. Som tidigare nämnts regleras tryckfriheten jämte rätten att ta del av allmänna

5 handlingar och numera också vissa andra former av yttrandefrihet vid sidan av regeringsformen, nämligen genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se RF 2:1 st. 2 och avsnitt 7 i det följande). Räckvidden för regeringsformens bestämmelser om yttrande- och informationsfriheterna begränsas genom dessa grundlagar. Regeringsformen ställer i allmänna ordalag upp vissa krav att beakta vid begränsning av de här uppräknade fri- och rättigheterna (RF 2:12 st. 2,2:13-14). Ändamålet med en begränsning måste vara "godtagbart i ett demokratiskt samhälle". Begränsningen far inte gå utöver vad som är "nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den" och inte heller "sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar". Vidare sägs att en begränsning inte får göras "enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning". För yttrande- och informationsfriheterna ges ytterligare regler i RF 2:13, för mötes- och demonstrationsfriheterna i RF 2:14. Vid begränsning av rättigheter måste lagstiftaren också beakta förbud i RF 2:15-16 mot diskriminering med hänsyn till ras m.m. och till kön; dessa förbud har tillämpning vid lagstiftning över huvud taget och alltså inte bara vid rättighetsbegränsningar. Bestämmelserna om det kvalificerade förfarandet (RF 2:12 st. 2-5) är tämligen komplicerade. Huvudregeln är att en minoritet som överstiger en sjättedel av de röstande kan framtvinga ett anstånd på minst tolv månader med ett beslut om ett lagförslag som rör någon av fri- och rättigheterna under punkterna 1-11 ovan. Vissa typer av begränsningar är undantagna från reglerna om det kvalificerade förfarandet (RF 2:12 st. 4). Det kvalificerade förfarandet sågs vid sin tillkomst främst som ett sätt att stimulera till en sådan moderation vid lagstiftningen att besluten skulle kunna vinna bred anslutning. Förväntningarna torde ha infriats. Förfarandet har visserligen tillämpats endast vid några få tillfällen, men det torde ha haft en viss "preventiv" effekt. Till de två nu behandlade grupperna av rättigheter kommer ett antal rättighetsregler med obetydliga inslag av materiella kriterier, vilka väsentligen reglerar lagstiftningskompetensen. Hit hör reglerna om skydd mot integritetskränkande ADBregistrering (RF 2:3 st. 2) och om skydd för äganderätten (RF 2:18 st. 1-2), för närings- och yrkesfriheten (RF 2:20), för de fackliga friheterna (RF 2:17), för upphovsrätten och andra "verksrätter" (RF 2:19), för allemansrätten (RF 2:18 st. 3) och slutligen för rätten till utbildning (RF 2:21). Dessa rättigheter kan alla få en stor del, ibland en helt avgörande del, av sitt innehåll genom vanlig lag. Lagstiftaren är då inte i nämnvärd mån bunden av några styrande regler i grundlagen. Skyddet gäller exempelvis "i den utsträckning som

6 närmare angives i lag" (RF 2:3 st. 2), det kan inskränkas genom lag eller avtal (RF 2:17), skyddet viker "när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen" (RF 2:18 st. 1). Den som tvingas att avstå från egendom eller att tåla inskränkningar av användningen av mark eller byggnad skall "vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som anges i lag" (RF 2:18 st. 2). Det händer att den åsyftade innebörden uttrycks något klarare i motivtexterna, såsom när det om rätten till ersättning vid expropriation m.m. sägs att den inte får vara enbart "symbolisk" (se t.ex. prop. 1978/79:195 s. 57). I anslutning till den år 1994 antagna lydelsen av RF 2:18, vilken grundade sig på en kompromiss inom Fri- och rättighetskommittén (se s. 16), har på vissa punkter förts en livlig debatt, delvis i samband med lagförslag från regeringen. Bl.a. påtalade Lagrådet vid granskningen av förslaget till miljöbalk (prop. 1997/98:45) en brist på överensstämmelse mellan å ena sidan ordalydelsen av regeln i RF 2:18 st. 2 om ersättning vid rådighetsinskränkning och å andra sidan regeringens uttalanden i motiven till regeln. Lagrådet rekommenderade en ändring av grundlagsregeln, så att den gav ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Med anledning av yrkanden i motioner yttrade konstitutionsutskottet (bet. 1997/98:KU30) att det fanns "anledning att se över dess lydelse"; utskottet rekommenderade en översyn. Översynen, som genomfördes av 1999 års författningsutredning (SOU 2001:19), ledde inte till något resultat. Även den bestämmelse om allemansrätten som infördes 1994 har föranlett debatt. Uttalanden som gjordes i motiven till bestämmelsen innebär att allemansrättens räckvidd kan både utvidgas och inskränkas genom vanlig lag (bet. 1993/94:KU24 s. 33). I den år 1994 införda regeln i RF 2:20 om närings- och yrkesfrihet heter det - utöver att begränsningar får införas "endast för att skydda angelägna allmänna intressen" - att sådana begränsningar aldrig får ha till syfte "enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag". Regeln kan ses som ett visst värn för den fria konkurrensen. Rätten till utbildning (RF 2:21) - "rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola" - är i strikt logisk mening "absolut". Men den tillkommer bara de "barn som omfattas av den allmänna skolplikten", och denna kan inte bara utvidgas utan också inskränkas genom vanlig lag. Vidare är ordet "grundläggande" inte påfallande klart till innebörden. Regeringsformens regler om fri- och rättigheter gäller till stor del även för utlänningar som är bosatta här (RF 2:22).