Europeiska unionens råd Bryssel den 10 oktober 2014 (OR. en) 14141/14 JAI 765 ASIM 88 FRONT 215 RELEX 826 COMIX 544 A-PUNKTSNOT från: till: Ärende: Ordförandeskapet Rådet Utkast till rådets slutsatser om åtgärder för bättre hantering av migrationsströmmar Rådet uppmanas att såsom rådets slutsatser anta texten enligt bilagan till denna not. 14141/14 bis/(ogr)/gw 1 DG D1B SV
BILAGA Åtgärder för bättre hantering av migrationsströmmar Strategiskt förhållningssätt och operativa prioriteringar RIF-ministrarna bekräftade vid sitt informella mötet i Milano den 8 juli, efter Europeiska rådets antagande av strategiska riktlinjer för RIF-området, att man gemensamt åtar sig att komma till rätta med den nuvarande polariseringen i fråga om principerna solidaritet/ansvar, att utveckla en intressegemenskap och att ta fram åtgärder på EU-nivå. Den utmaning som ökade migrationsströmmar och skiftande resvägar till EU medför, som också är en följd av åtgärder som vidtagits på nationell nivå, måste angripas med gemensamma insatser. Detta är av största vikt, eftersom dessa migrationsströmmar inte bara påverkar länderna vid de yttre gränserna utan Europa som helhet, bland annat på grund av de sekundära förflyttningar som äger rum. Det tryck som registrerats vid landgränsen mellan Grekland och Turkiet och vid landgränsen mellan Bulgarien och Turkiet koncentreras nu huvudsakligen till Medelhavsområdet Samtidigt måste den instabila situationen vid den östra gränsen (Ukraina), framväxande hot i Mellanöstern (Irak) och i länder längs silkesvägen samt migrationsströmmar från västra Balkan noga övervakas, då detta potentiellt kan skapa ett nytt tryck som Europa som helhet måste vara redo att snabbt reagera på. Med detta mål i sikte har ordförandeskapet lagt fram några förslag på hur man kan gå vidare och fastställa ett hållbart förhållningssätt som bygger på tre pelare, så att man på ett strukturellt sätt kan reagera på migrationstrycket och gå längre än omedelbara nödåtgärder. Ett sådant förhållningssätt kan stå modell för hur eventuella framtida utmaningar ska angripas, och kan anpassas till specifika behov som uppstår i nya situationer. 14141/14 bis/(ogr)/gw 2
De tre pelarna avser samarbete med tredjeländer, med särskilt fokus på kampen mot människosmugglare och människohandlare, stärkande av Frontex möjligheter att flexibelt och snabbt reagera på nya risker och nytt tryck och slutligen åtgärder i EU för att upprätthålla och fullt ut genomföra det gemensamma europeiska asylsystemet, även genom ökat operativt samarbete. Detta strategiska och operativa förhållningssätt bygger vidare på resultaten från arbetsgruppen för Medelhavsområdet och syftar till att förenkla deras genomförande på ett flexibelt sätt, så att de anpassas till nya trender i fråga om migrationsströmmar. Då de största migrationsströmmarna för närvarande förekommer i Medelhavsområdet, med återverkningar i hela Europa, bör den detaljerade verksamhet som kortsiktigt ska tillämpas i första hand fokuseras på detta operativa område. I. Åtgärder i samarbete med tredjeländer Åtgärder i tredjeländer bör som en prioritering fokuseras på följande viktiga länder, som för närvarande är korsvägar för migrationsströmmarna: Västra Afrika (Niger, Mali, Tchad, Gambia, Ghana, Mauretanien, Senegal, Nigeria), östra Afrika (Sudan, Etiopien, Eritrea, Somalia), norra Afrika (Libyen, Egypten, Algeriet, Marocko, Tunisien) samt regionen runt Syrien (Jordanien, Libanon, Turkiet, Irak), eftersom dessa länder få ta emot de största flyktingströmmarna från Syrien och är under extrem press. I Libyen bör alla ansträngningar göras för att skapa förutsättningar som gör det möjligt att inleda en övergripande politisk dialog, bland annat om migrationsfrågor. På kort sikt bör internationella organisationer på plats ges stöd till sin verksamhet. Även länderna längs silkesvägen, särskilt Afghanistan, Pakistan och Bangladesh, bör uppmärksammas. I synnerhet bör följande initiativ snarast vidtas, särskilt i syfte att förhindra farliga resor till sjöss: 14141/14 bis/(ogr)/gw 3
a) Att tillsammans med de tunisiska, egyptiska och libyska myndigheterna identifiera olika sätt att begränsa tillgången till fartyg från Tunisien och Egypten, samtidigt som dessa länder får hjälp att hantera migrationsströmmarna. b) Att bättre utnyttja nätverk av sambandsmän i tredjeländer med ansvar för att bekämpa människosmuggling, för ett mer effektivt informationsutbyte. c) Att undersöka möjligheten att, när så är lämpligt, ta initiativ på det rättsvårdande området, däribland gemensamma utredningsgrupper med relevanta tredjeländer, för att förhindra och åtala personer som ägnar sig åt människohandel och människosmuggling. d) Att säkerställa att Europol snabbt får del av all information som är till nytta i kampen mot människosmugglare och som medlemsstaternas övervakningstjänster och Frontex har samlat in vid EU:s gränser. Detta bör inkludera en intensifiering av initiativ för polissamarbete i Europa på området människosmuggling, som samordnas av Europol. I detta sammanhang bör Frontex och Europol utan dröjsmål färdigställa sina avtal om behandling av personuppgifter. e) Att stärka relevanta tredjeländers egen gräns- och migrationsförvaltningskapacitet, särskilt i Etiopien och Niger samt i Libyen, Egypten och Tunisien, bland annat genom tekniskt stöd. f) Att fortsätta dialogen och samarbetet med de turkiska myndigheterna för att upplösa nätverk av människosmugglare, att snabbt utbyta information och stärka gemensam verksamhet med EU-medlemsstaterna och se till att återtagandeavtalen genomförs fullt ut. g) Att vidta åtgärder för inledande av en dialog om migration, rörlighet och säkerhet med Egypten och Libanon. h) Att ta fram nya och förstärkta regionala utvecklings- och skyddsprogram i Nordafrika och Afrikas horn och fullt ut genomföra det nuvarande regionala utvecklings- och skyddsprogrammet i Mellanöstern. i) Att genomföra EU:s strategi för Sahel i syfte att bidra till säkerhet, stabilitet och goda styrelseformer i regionen. 14141/14 bis/(ogr)/gw 4
j) Att föreslå ett trovärdigt antal platser för vidarebosättning på frivillig basis, så att man kan erbjuda en alternativ laglig väg och bidra till att tillsammans med FN:s flyktingkommissariat stabilisera flyktinggrupperna. Alla medlemsstater bör på ett rättvist och väl avvägt sätt bidra till detta mål även med stöd av asyl-, migrations- och integrationsfonden samtidigt som de insatser som gjorts av medlemsstater som berörs av migrationsströmmarna beaktas. k) Att i enlighet med rådets slutsatser från juni hjälpa tredjeländer att bygga upp sin kapacitet att ge bistånd till personer som återvänder. l) Att stärka användningen av gemensamma EU-åtgärder för återvändande, särskilt med Frontex som samordnare, även genom medlemsstaternas frivilliga deltagande i det nuvarande pilotprojektet för återvändande och en förstärkning av de program för stöd vid självmant återvändande som internationella och icke-statliga organisationer genomför. m) Att genomföra de planerade informationskampanjerna, och överväga nya, om riskerna med irreguljär migration och möjligheterna att komma till Europa på laglig väg. n) Att övertala myndigheterna i de nordafrikanska länderna att delta i Medelhavsnätverket Seahorse. Dessa initiativ, som bör tas i överensstämmelse med den övergripande strategin för migration och rörlighet och bygga vidare på partnerskap för rörlighet, och som även fortsättningsvis bör åtföljas av mer långsiktiga initiativ som angriper de grundläggande orsakerna till migrationsströmmar, kommer att bidra till en stabilisering av migrantgrupperna, med beaktande av de behov som de mest sårbara bland dem har, och till att upplösa kriminella nätverk som skor sig på människosmuggling och människohandel, också för att förhindra farliga resor till EU. Dessa initiativ bör också ge tredjeländer incitament att delta på ett övergripande sätt och säkerställa deras egenansvar. Ytterligare starka incitament bör identifieras i EU:s alla politikområden och instrument så att ett närmare och partnerbaserat samarbete om migrationsfrågor uppmuntras med tredjeländer. Enheter som förvaltas av UNHCR/IOM kan inrättas i transitländer så att de åtgärder som avses i leden h, j och l kan genomföras på ett sammanhållet sätt och man därigenom konkret erbjuder de berörda tredjeländerna solidaritet och stöd. Easos roll kan också i sin externa dimension vara till hjälp vid genomförandet av ett flertal åtgärder. 14141/14 bis/(ogr)/gw 5
Europeiska utrikestjänsten, kommissionen och medlemsstaterna, som har stärkt sina bilaterala förbindelser med de ovannämnda tredjeländerna, kommer att behöva samarbeta nära för att uppnå dessa mål och ställa sin expertis på dessa områden till förfogande. Slutligen bör vi bygga vidare på de positiva erfarenheterna från Rabatprocessen, som är inriktad på de västafrikanska migrationsvägarna, och kontrollera möjligheten att utvidga en sådan modell till andra regioner i Afrika, särskilt östra Afrika, som är en de viktigaste resvägarna till EU, med utgångspunkt i initiativet för migrantrutten EU Afrikas horn avseende människohandel och människosmuggling (Khartoumprocessen). Även Europa Medelhavspartnerskapets migrationsnätverk bör här tas i anspråk. II. Förbättrad förvaltning av de yttre gränserna och Frontex Det är synnerligen viktigt för alla medlemsstater att EU:s yttre gränser övervakas. Medlemsstaterna bör nära samarbeta med Frontex för att stärka Frontex närvaro i Medelhavsområdet. Särskilt i centrala Medelhavsområdet måste den nya gemensamma operation Triton utan dröjsmål sättas in. Samtidigt som operationen sätts in kommer full samordning att säkerställas med de nödåtgärder som Italien vidtagit, så att dessa snabbt kan avvecklas. Denna gemensamma operation, som samordnas av Frontex och måste överensstämma med Frontex mandat, ska bekräfta EU:s åtagande att övervaka de gemensamma yttre gränserna under full civil kontroll. Det ovannämnda målet kan uppnås genom följande åtgärder: Det operativa område och de tillgångar, resurser och moduler som behövs för att stärka Frontex gemensamma operation fastställs, med utgångspunkt i en riskanalys och de behov som fastställs av värdmedlemsstaten/värdmedlemsstaterna och Frontex. 14141/14 bis/(ogr)/gw 6
Medlemsstaterna bör tillhandahålla ytterligare nödvändiga operativa tillgångar till Frontex. Kommissionen och budgetmyndigheten bör inom ramen för befintliga EU-resurser tillhandahålla budgetmedel för utplacering av en av Frontex samordnad operation. Den förstärkta Frontexoperationen kan också omfatta operativa verktyg för identifiering av migranter, tillhandahållande av information och undersökning av utsatta fall eller personer i behov av läkarvård, så att de får sina behov tillgodosedda när de stiger iland. Easo kan också ge stöd till detta i enlighet med sitt mandat. Stärkandet av Frontex ekonomiska medel i syfte att främja dess operativa kapacitet måste vara bärkraftigt från och med 2015 och därefter, inom ramen för den normala budgetcykeln och det totala taket för den fleråriga budgetramen, och kommer att bygga på Frontex övergripande riskanalys som omfattar samtliga luft-, land- och sjögränser i EU, så att tillgångarna kan sättas in på ett flexibelt sätt som svar på nya hot och utmaningar. Medlemsstaterna kan utnyttja den möjlighet som den nya fonden för inre säkerhet (gränser) medger, nämligen att tilldela medel inom ramen för sina nationella program för finansiering av driftsstöd på området för gränsförvaltning 1. 1 Dvs. kostnader för operationer som ska säkerställa effektiva kontroller vid de yttre gränserna. Medlemsstaterna kan använda upp till 40 % av det belopp som de har tilldelats inom ramen för fonden för inre säkerhet (gränser) till sina nationella program för finansiering av driftsstöd. 14141/14 bis/(ogr)/gw 7
III. Åtgärder på medlemsstatsnivå mottagande och upptagande av fingeravtryck På kort sikt behöver EU agera för att säkra ett fullständigt och sammanhållet genomförande av det gemensamma europeiska asylsystemet. Medlemsstaterna måste därför prioritera investeringar och kapacitetsuppbyggnad för att säkerställa ett flexibelt nationellt mottagnings- och asylsystem som kan reagera på plötsliga migrationsströmmar 2. För att man ska kunna hantera de stora sekundära förflyttningar som nu äger rum i EU bör det dessutom hittas lösningar för att motverka de sätt på vilka nätverken för människosmuggling försöker kringgå Eurodacsystemet (upptagande av fingeravtryck och identifiering av migranter). Samtidigt bör medlemsstater som är utsatta för tryck få stöd. Medlemsstaterna bör därför, samtidigt som det gemensamma europeiska asylsystemet fullständigt och på ett sammanhållet sätt genomförs, arbeta särskilt med systematisk identifiering och registrering samt systematiskt upptagande av fingeravtryck, genom att bland annat 1. se till att fingeravtryck tas på land, omedelbart efter det att en person kontrolleras i samband att de olagligt passerat en gräs, i full överensstämmelse med Eurodacförordningen, 2. vidta restriktiva åtgärder för att, med respekt för de grundläggande rättigheterna, förhindra att en migrant som vägrar att lämna fingeravtryck avviker, 3. migranten snabbt informeras om sina rättigheter och skyldigheter, och vilka följder det får om reglerna för identifiering inte följs. 2 I Italien görs nu exempelvis en ingående genomgång av mottagnings- och asylsystemet. Syftet är att upprätta ett system i tre faser, med nya enheter för det allra första mottagandet, där migranterna endast stannar den tid som är strikt nödvändig innan de förs vidare till större enheter. De senare, omkring 20 totalt, kommer att utgöra systemets ryggrad där kontroller genomförs, bland annat upptagning av fingeravtryck och en första utvärdering av asylansökningarna. Den tredje fasen kommer därefter att innebära att flyktingarna slutligt integreras i det befintliga lokala mottagningssystemet, som håller på att bredda med tanke på nya utmaningar. 14141/14 bis/(ogr)/gw 8
Parallellt med detta bör alla medlemsstater, till stöd för de medlemsstater som står under tryck, fullt ut använda befintliga verktyg inom ramen för Dublinförordningen, genom att tillämpa bestämmelserna om familjeåterförening, inklusive genom ett stärkande av system för spårande av familjemedlemmar, och genom en större användning av suveränitetsklausulen, i enlighet med EUdomstolens rättspraxis. Möjligheten att på ett mer systematiskt sätt använda prioriterade och påskyndade förfaranden samt gränsförfaranden bör i berättigade fall och i enlighet med befintlig lagstiftning också undersökas. Easo bör vara redo att stödja medlemsstaterna med detta och fortsätta sitt pilotprojekt om gemensam behandling. Användningen av frivillig omplacering, samtidigt som man tar hänsyn till de insatser som berörda medlemsstater redan har gjort, bidrar också till att hjälpa medlemsstater under tryck. Uppföljning De operativa prioriteringar som här fastställs bör utan dröjsmål genomföras av alla berörda parter och samordnas av Europeiska kommissionen, som kommer att hålla nära kontakt med Europeiska utrikestjänsten och rådet. Kommissionen uppmanas att när så är lämpligt och med hjälp av en ad hoc-resultattavla som inriktas på de tre pelarna rapportera till rådet om läget i genomförandet av de ovannämnda åtgärderna, särskilt vid rapportering till arbetsgruppen för Medelhavsområdet. En första rapport bör kunna läggas fram vid RIFrådets decembermöte. 14141/14 bis/(ogr)/gw 9