Ta hand om infrastrukturen För kommunala beslutsfattare
Författare: Anu Kerkkänen Figurer och bilder: Markku Mäkelä ISBN 978-952-293-112-2 (pdf) Finlands Kommunförbund Helsingfors 2013 Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, 00530 Helsingfors Tfn 09 7711, fax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi www.kommunerna.net
Luvun / sektion otsikko Som beslutsfattare är du ansvarig för kommunens infrastrukturtillgångar Kommunal infrastruktur är gator, grönområden, andra allmänna områden, vattentjänstnät, avfallshanteringskonstruktioner och verksamhetslokaler. En del kommuner äger också värme- och eldistributionsnät. Den kommunala infrastrukturens värde uppgår till cirka 65 miljarder euro. En fungerande infrastruktur skapar förutsättningar för kommunen att tillhandahålla tjänster och för kommuninvånarna att ha en bra vardag. En välfungerande infrastruktur och en trivsam miljö stöder också kommuninvånarnas välfärd och lockar nya invånare och företag till kommunen. Som beslutsfattare fattar du hela tiden beslut som påverkar kommunens infrastruktur: omfattningen, kvaliteten, funktionsdugligheten och den ekonomiska effektiviteten. Kom ihåg det här när du fattar beslut: Infrastrukturen ska möta användarnas behov. Den ska vara trygg och hälsosam för användarna. Infrastrukturen ska möta användarnas behov också i framtiden. Konstruktionerna är långlivade och ska betjäna användarna om tiotals, kanske rentav hundra år. Infrastrukturen ska underhållas så att dess värde består. Det ekonomiskt mest lönsamma på lång sikt är att underhålla infrastrukturen tillräckligt och i rätt tid. Det ska vara ekonomiskt lönsamt att äga infrastruktur. Infrastrukturens omfattning och kostnader beror på vilka val kommunen gör inom markanvändningen. Kommunen gör klokt i att införa ägarpolitiska riktlinjer med principer för ägandet och underhållet av infrastrukturen. Riktlinjerna ska godkännas av fullmäktige. 3
Kuntaliitto Julkaisun ostikko INFRASTRUKTUR OCH LAGSTIFTNING Lagstiftningen ger kommunerna skyldigheter och specialvillkor i fråga om deras infrastrukturlösningar. Exempelvis markanvändningsoch bygglagen förutsätter att kommunen bygger en gata när trafikbehovet på grund av markanvändning som genomförts enligt detaljplanen kräver det. Enligt lagen om underhåll och renhållning av gator och vissa allmänna områden ska kommunen tillsammans med tomtägarna sköta gatuunderhållet. Enligt lagen om vattentjänster ska kommunen ansvara för utvecklingen av och tillgången på vattentjänster inom sitt område. Enligt avfallslagen ska kommunen ordna hanteringen av det kommunala avfallet. SERVICENIVÅN PÅ INFRASTRUKTUREN Servicenivån på infrastrukturen, det vill säga hur den infrastruktur ser ut som kommunen erbjuder invånarna, är ett politiskt beslut. Lagarna ålägger kommunerna att tillhandahålla tjänster, men kommunerna beslutar i stor utsträckning själva hur och på vilken nivå. Om kommunen inte slår fast servicenivån, uppstår den på måfå. Hur handlar din kommun? 4
Luvun / sektion otsikko Du behöver kunskap för att kunna fatta beslut Som kommunal beslutsfattare måste du känna till vilka infrastrukturtillgångar kommunen äger, var de finns och i vilket skick de är. Aktuell information om infrastrukturen är en förutsättning för att man ska kunna rikta reparationerna rätt och planera finansieringen på sikt. Det är synnerligen oekonomiskt att reparera infrastruktur först när konstruktionerna gått sönder. En privatperson kan inte bygga sin ekonomi på gissningar, än mindre kommunen som är ansvarig för ekonomin inför skattebetalarna. Inom beslutsfattandet behövs också en bedömning av kommande förändringar i verksamhetsmiljön och av användarnas behov i framtiden. Bedömningarna ska vara realistiska, de kan inte bygga på förhoppningar. Beredarna har skyldighet att förse beslutsfattarna med de nödvändiga uppgifterna om kommunens infrastrukturtillgångar. Endast god beredning ger goda beslut. Beslutsfattarna ska se till att beredarna har tillräckliga resurser att systematiskt samla in, bearbeta och lagra information. Vet du hur mycket infrastruktur kommunen äger, var den finns och i vilket skick den är? 5
Kuntaliitto Julkaisun ostikko Markanvändningen bestämmer kostnaderna för infrastrukturen De viktigaste besluten om infrastrukturkostnaderna tas i anslutning till besluten om markanvändningen vad, var och när byggs det i kommunen. Lokalsamhällenas struktur påverkar infrastrukturens omfattning och kostnaderna för underhållet. För att kommunen ska gå i land med kostnaderna för byggandet och underhållet av infrastrukturen måste utvecklingen av samhällsstrukturen styras. Riktlinjerna för markanvändningen dras upp inom kommunens strategiarbete. De strategiska målen nås genom markpolitik, planläggning, planering av kommunaltekniken och programmering av områdesbyggandet. Samtidigt slår kommunen fast största delen av kostnaderna för byggandet, användningen och underhållet av områden. Strategiska riktlinjer för markanvändningen Markpolitik (markförvärv, avtalspolicy) Generalplanering Planering av trafiksystem Detaljplanering Planering av servicenät Planering av kommunalteknik och allmänna områden Programmering av anläggande av kommunalteknik Byggande Planering, programmering och genomförande av underhåll Programmering av genomförande av markanvändningen 6
Luvun / sektion otsikko Kom ihåg att när du beslutar om de strategiska riktlinjerna för markanvändningen väljer du samtidigt i vilken riktning samhällsstrukturen i kommunen utvecklas. Samhällsstrukturen påverkar behovet av infrastruktur i kommunen. när du beslutar om markpolitiken avgör du vilka förutsättningar kommunen har att systematiskt gå vidare i markanvändningen och bygga områdena enligt tidsplanen och kostnadseffektivt. Om de markpolitiska förutsättningarna inte är i ordning, är det svårt att göra saker väl senare. när du beslutar om generalplaneringen avgör du hur områdena används och vart de förläggs. Avstånden och markens beskaffenhet påverkar kostnaderna för byggandet, användningen och underhållet. när du beslutar om trafiksystemet avgör du vilken omfattning trafiknätet får och vilka verksamhetsbetingelser det finns för kollektivtrafik och transporter. Samtidigt påverkar du kostnaderna för byggandet och underhållet av infrastrukturen och för rörligheten samt trafiksäkerheten. när du beslutar om detaljplaneringen avgör du områdenas interna struktur, såsom gatunätets längd och läge samt byggbarheten i kvarteren. Detta påverkar bygg- och underhållskostnaderna, livsmiljöns kvalitet och säkerheten. när du beslutar om planerna för kommunalteknik och allmänna områden (gator, grönområden) avgör du hur områdena fungerar och du påverkar byggoch underhållskostnaderna och livsmiljöns kvalitet. när du beslutar om programmeringen av genomförande av markanvändningen och programmeringen av anläggande av kommunalteknik avgör du i vilken ordning områdena tas i bruk och byggtidsplanerna. Detta påverkar kommunens förmåga att erbjuda tomter i rätt tid på förnuftiga platser samt hur effektivt infrastrukturen används. när du beslutar om tillstånd för byggande intill detaljplaneområden påverkar du hur enhetlig kommunens samhällsstruktur är och vilka betingelser tätorterna har för att utvecklas. En enda illa placerad byggnad kan vara till förfång för en kommande detaljplan om byggnaden till exempel hindrar att en gata dras på ett förnuftigt sätt. 7
Kuntaliitto Julkaisun ostikko Hur kostnader och andra verkningar uppstår enligt två alternativ att förlägga ett nytt bostadsområde Kommunen planerar att bygga ett nytt bostadsområde. Kommunen har två alternativ. Det nya området kan förläggas som två delar inom en befintlig tätort (A+A) eller utanför tätorten (B). I båda fallen är kommunens inkomster, det vill säga de skatter och anslutningsavgifter o.d. som de nya invånarna betalar, ungefär desamma, men kostnaderna är olika. Också miljökonsekvenserna är olika. I tabellen intill jämförs verkningarna av områdena A+A och området B. 8
Luvun / sektion otsikko Alternativ A + A Alternativ B Kommunens kostnader i byggfasen Markförvärv eller markanvändningsavtal Existerande infrastruktur utnyttjas, lite ny infrastruktur behövs Kommunens kostnader i byggfasen Markförvärv eller markanvändningsavtal Ny infrastruktur (gator, nät) byggs Eventuella nya verksamhetslokaler (skola, daghem) byggs Kommunens kostnader i användningsfasen Goda möjligheter att minimera driftskostnaderna Kommunens kostnader i användningsfasen Längre resor (t.ex. hemservice, transporter och skjutsar) Mera att underhålla: kommunen ska underhålla tätorten och nu också det nya området Övriga verkningar Möjligheter att satsa på trivsel och rent av förbättra miljöns kvalitet Servicenivån kvarstår eller höjs Existerande servicelokaler kan utnyttjas och chanserna att de ska bevaras blir bättre när befolkningsunderlaget breddas Övriga verkningar Också invånarnas kostnader ökar i takt med deras ökande behov av att röra sig längre sträckor Mera halvfärdig miljö både i tätorten och i det nya området På gamla områden utnyttjas servicen kanske bristfälligt Mindre pengar att underhålla den existerande infrastrukturen Svårt att höja livsmiljöns kvalitet 9
Kuntaliitto Julkaisun ostikko Ett fungerande servicenät behövs för en ekonomisk användning av lokalerna Fastigheterna och verksamhetslokalerna i anslutning till dem utgör kommunernas största enskilda tillgångspost. Verksamhetslokaler är till exempel daghem, skolor och byggnader för social- och hälsovården. Behovet av verksamhetslokaler och en effektiv användning av dem går hand i hand med hur ändamålsenligt servicenätet planeras. När servicenätet fungerar och servicen är välplanerad, kan verksamhetslokalerna användas på bästa möjliga sätt. Bristfälligt utnyttjade eller tomma verksamhetslokaler innebär dyra och onödiga drifts- och underhållskostnader för kommunen. Koncepten för servicenätet är nära förknippade med koncepten för boendet, markanvändningen och trafiken. De bör granskas som en helhet och samordnas kontinuerligt. Samordnandet kräver att kommunen hela tiden följer efterfrågan på tomter och tjänster samt förutser hur situationen utvecklas. Det är viktigt att kommunen ständigt är på alerten och reagerar på förändringar, eftersom det är dyrt att investera och det går långsamt att ändra en byggd verksamhetsmiljö. 10
Luvun / sektion otsikko En ny investering kräver alltid att underhållet tas med i budgeten När man planerar en nyinvestering ska man komma ihåg att när nyinvesteringen är klar ska kommunen sköta om underhållet av både den nya och den gamla infrastrukturen. Om anslagen för underhållet inte ökar, måste underhållsnivån sänkas i hela kommunen. Inför varje ny investering lönar det sig att överväga om det är ett klokt drag eller om någon annan lösning vore mera hållbar. Att investera utan att säkra underhållet är ingen god affär. Satsar din kommun på att anlägga ny infrastruktur samtidigt som underhållet av den befintliga infrastrukturen försummas? När man planerar ett nytt bostadsområde bör man komma ihåg att områdets läge i avgörande grad påverkar kostnaderna. En enhetlig samhällsstruktur där bostadsområden och service förläggs nära varandra, är det bästa konceptet både i stadsregioner och i andra regioner. En splittrad samhällsstruktur kräver en omfattande infrastruktur ju mera pengar kommunen binder i en splittrad infrastruktur, desto mindre pengar har den att anslå för annan verksamhet. EFTERSLÄPNING I REPARATIONER I många kommuner har underhållet av infrastrukturen varit otillräckligt och det har lett till att kommunen släpar efter i reparationer. Eftersläpning betyder den summa pengar som kommunen inte investerat i infrastruktur för att denna fortsättningsvis ska vara i gott skick och kunna användas. Kommunernas eftersläpning i reparationer av verksamhetslokaler uppgår till cirka 5 miljarder euro och av övrig infrastruktur till cirka 2,5 miljarder euro. Känner du till hur stor (den eventuella) eftersläpningen är i din kommun? 11
Kuntaliitto Julkaisun ostikko Infrastrukturen måste underhållas för att den ska fungera Att infrastrukturen fungerar är inte givet. Genom underhåll försöker man hålla infrastrukturen i ett sådant skick att en trygg och smidig vardag är möjlig samt bevara infrastrukturens värde. Om underhållet försummas eller skjuts upp står det kommunen dyrt och kan leda till störningar i verksamheten. Det är viktigt att kraven på och kostnaderna för underhåll beaktas redan i planeringen av infrastrukturen. Beslut som enbart bygger på investeringskostnaderna blir dyra för kommunen på lång sikt. Kommunen bör budgetera tillräckliga anslag för underhåll. Det finns många kommuner som inte gör det. Ambitionerna i fråga om att underhålla gamla konstruktioner bör vara minst lika höga som när det gäller att bygga nytt. UPPRÄTTHÅLLA INFRASTRUKTUREN Att upprätthålla infrastrukturen betyder skötsel och underhåll. Skötsel går ut på att hela tiden se till att infrastrukturen är i skick och går att använda (t.ex. renhållning av konstruktioner, gatuunderhåll på vintern). Underhåll går ut på att reparera skador och slitage på infrastrukturen. 12
Luvun / sektion otsikko Kostnaderna för gatureparationer ökar med tiden När gatubeläggningen hålls i skick och utrustningen på gatorna underhålls, behövs det lite reparationer. Små reparationer kostar årligen cirka 2 000 3 000 euro per kilometer. Om gatubeläggningen börjar spricka och gå sönder, kostar det cirka 90 000 euro per kilometer att reparera de ovanliggande konstruktionerna. Om en gata inte asfalteras eller om utrustningen inte underhålls, går gatukonstruktionen sönder och utrustningen och näten måste bytas ut. Att reparera gatukonstruktionerna inklusive vatten- och avloppsledningarna i dem kostar då cirka 600 000 900 000 euro per kilometer. Grönremsa Körbana Gång- och cykelbana 13
Kuntaliitto Julkaisun ostikko Strategi ger grogrund för hållbara val Strategiska riktlinjer anger i vilken riktning utvecklingen i kommunen ska gå och kommunen väljer med vilka metoder man går vidare enligt den utstakade linjen. Det är viktigt att de konkreta verkningarna av de strategiska valen utreds redan när strategin läggs upp. Exempelvis ett strategiskt beslut att bostadsproduktionen ska omfatta både flervåningshus och småhus påverkar behovet av kommunal mark och ny kommunal infrastruktur. Att utreda verkningarna är beredarnas uppgift och en förutsättning för att de berörda ska kunna förstå och engagera sig i strategin. Strategin måste absolut innehålla också en långsiktig investeringsplan och en kostnadskalkyl för underhåll av infrastrukturen. Det lönar sig för din kommun att i strategin ställa upp mål som stödjer hanteringen av infrastrukturtillgångarna och där utfallet går att följa upp. Ett uppföljningssystem med mått ska utarbetas redan när målen ställs upp. Målen bör vara realistiska och måtten tillförlitliga. Kommunen bör inte ställa upp sådana mål som inte går att uppfylla eller vars utfall inte går att mäta. Kommunens högsta ledning bär ansvar för att strategin utfaller riktigt. Kommunens strategi bör inte vara ett överdimensionerat paket av ideal. Hur ser strategin ut i din kommun? 14
Luvun / sektion otsikko Exempel på mål och mått i anslutning till dem Mål: Den kommunala infrastrukturen svarar mot användarnas behov Mått: Nöjdare kunder. Kundtillfredsställelsen mäts genom en enkät bland invånarna och företagen minst vartannat år. Eftersläpningen i kommunens infrastrukturreparationer minskar år för år eller överstiger inte X procent av nyanskaffningsvärdet på infrastruktur. Mål: Kommunens infrastrukturkostnader hålls under kontroll på kort och lång sikt Mått: Generalplaneringen utgår från utredningar om byggande och underhåll av områden på lång sikt (minst 30 år). Detaljplaner som aldrig genomförts granskas kritiskt enligt ett överenskommet program före utgången av år X och arbetet med att ändra eller upphäva detaljplanerna inleds. Omfattningen av oförutsedda reparationer inom infrastrukturen minskar år för år. Mål: När det gäller satsningar på kommunal infrastruktur ligger tonvikten på underhåll och kvalitetsförbättring i stället för på nybyggande Mått: Innan ny infrastruktur anläggs och nya verksamhetslokaler byggs görs en utredning om servicenätet. Andelen kompletteringsbyggande är X procent av våningsytan i detaljplanerna. Nybyggande förläggs i första hand så att befintlig service kan utnyttjas. 15
Checklista På vilka punkter måste din kommun lyckas? Kommunen samlar in basuppgifter om infrastrukturtillgångarna och uppgifterna uppdateras regelbundet. Uppgifterna om kommunens egendom är dokumenterade på elektronisk väg de finns inte enbart hos någon person. Kommunens strategiarbete bygger på uppgifter om kommunens nuläge och realistiska uppskattningar av kommunens framtid. Att göra samhällsstrukturen enhetlig är ett viktigt kriterium när kommunen väljer hur den ska bygga. Innan kommunen börjar planera nyinvesteringar, utreds hur den nya och den befintliga infrastrukturen ska upprätthållas. Kommunen vågar fatta beslut som stödjer en utveckling som gynnar hela kommunen också om det kan vara fråga om svåra beslut. Kommunen följer hur de uppställda målen utfaller. Finlands Kommunförbund Andra linjen 14, 00530 Helsingfors PB 200, 00101 Helsingfors Tfn 09 7711, telefax 09 771 2291 fornamn.efternamn@kommunforbundet.fi www.kommunerna.net Helsingfors 2013