Finansdepartementet Vår referens: 103 33 STOCKHOLM SN Dnr 25/2003, Olof Erixon, Kerstin Nyquist Er referens: Fi2002/4754 Stockholm, 2003-04-24 Remissyttrande Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn - Byggkommissionens betänkande (SOU 2002:115) Föreningen Svenskt Näringsliv, som beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade betänkande, vill anföra följande. Byggkommissionens betänkande spänner över ett mycket brett område, låt vara att byggandet och dess intressenter hela tiden stått i centrum. Problembeskrivningarna och de resulterande förslagen har därför blivit en blandning av stort och smått, generellt och specifikt. Föreningens uppdrag är bl.a. att svara för frågor av övergripande intresse för det svenska näringslivet. Vi finner därför inte anledning att ha synpunkter på alla detaljer, vare sig i kommissionens resonemang eller dess förslag. I dessa delar ber vi att få hänvisa till remissyttranden från berörda medlemsorganisationer i Svenskt Näringsliv. Detta yttrande begränsar sig till de avsnitt av betänkandet som vi anser har generellt intresse ur konkurrenssynpunkt, eller har annan principiell betydelse. Sammanfattning Föreningen avstyrker förslaget om en särskild utredning rörande lagstiftning med tvingande minimiregler. Frågan huruvida ett behov av särskild lagreglering föreligger bör utredas. Föreningen tillstyrker att Konkurrensverket ges ansvaret för tillsynen av hur lagen om offentlig upphandling efterlevs etc.
Föreningen tillstyrker att Miljöbalksutredningen ges tilläggsdirektiv med uppgift att föreslå hur allmänna intressen, såsom konkurrensintresset, kan vägas in vid länsstyrelsernas prövning av täkttillstånd. Föreningen avstyrker förslaget om en officiell statistik för såväl byggkostnader som byggpriser. Föreningen avstyrker förslaget om en s.k. bygghaverikommission. Föreningen avstyrker förslaget om ett obligatoriskt entreprenadavdragssystem. Föreningen föreslår att regeringen överväger generella ändringar avseende beskattningen av tjänstesektorn, som underlättar sektorns tillväxt i dess helhet. Byggherrens ställning och konkurrensen a. Kommissionen menar att en särskild utredare skall tillkallas med uppdrag att föreslå en lagstiftning med tvingande minimiregler för parternas ansvar för fel vid projektering och utförande av byggnads-, anläggnings- och installationsentreprenader. Utredningen hävdar att en lagreglering med tvingande minimiregler skulle kunna bidra till tydligare ansvarsförhållanden, till nytta för alla parter. Emellertid skulle en sådan ordning innebära en väsentlig förändring av avtalsförhållanden på byggmarknaden. Kommissionens bakgrundsbeskrivning och dess hypoteser har inte kunnat påvisa ett ovedersägligt behov av en ny lagreglering. Vi kan inte heller reservationslöst ansluta oss till kommissionens resonemang om vad eller vilka som borde omfattas av ett lagförslag. En eventuell framtida lagstiftning med tvingande minimiregler skulle, åtminstone delvis, kunna riva upp den rådande ordningen med standardavtal. Föreningen avstyrker förslaget om ny lagstiftning innan behovet klarlagts. Den kan endast i så måtto ansluta sig till kommissionens förslag genom att tillstyrka en särskild utredning om behovet av en ny lagreglering. b. Kommissionen föreslår att Konkurrensverket skall ges ansvaret för tillsynen av hur lagen om offentlig upphandling efterlevs samt för information om hur lagen kan tillämpas. Lagen om offentlig upphandling tjänar i stor utsträckning just intresset av en fungerande konkurrens. Som kommissionen påpekar har frågan redan behandlats av Upphandlingskommittén. I dess delbetänkande Effektivare offentlig upphandling (SOU 1999:139) föreslogs att Nämnden för offentlig upphandling skulle slås samman med Konkurrensverket till ett nytt Konkurrens- och upphandlingsverk. De skäl som då anfördes har snarast förstärkts sedan dess, och kommissionens förslag är således välmotiverat. Föreningen har i andra sammanhang framfört att det vore önskvärt att Konkurrensverket gavs ansvaret för tillsynen av LOU. Mot bakgrund av det starka sambandet mellan konkurrensfrågorna och den offentliga upphandlingen framstår det som anmärkningsvärt att regeringen hittills inte kunnat förmå sig att agera. Vi rekommenderar att kommissionens förslag i denna del genomförs snarast.
Det måste samtidigt förutsättas att Konkurrensverket ges erforderliga resurser att klara det nya uppdraget. c. Kommissionen föreslår att Miljöbalksutredningen skall ges tilläggsdirektiv med uppgift att föreslå hur allmänna intressen, såsom konkurrensintresset, kan vägas in vid länsstyrelsernas prövning av täkttillstånd. Hänsynen till miljön är ett starkt och skyddsvärt intresse som på flera sätt tagits till vara i lagstiftningen. Som betänkandet visar kan det emellertid i vissa fall komma i konflikt med andra skyddsvärda intressen, som t.ex. det allmänna intresset av en väl fungerande konkurrens. I detta speciella fall finns det f.n. inget utrymme för länsstyrelserna att, ens sekundärt, beakta detta intresse. Föreningen anser att frågan är av principiell betydelse och ansluter sig till kommissionens förslag. Byggkostnaderna Kommissionen föreslår att SCB skall ges i uppdrag att i samverkan med Boverket utveckla ett system för officiell statistik över produktionskostnader och priser för alla typer av byggnadsverk. Kommissionens förslag i detta avseende skulle kunna tolkas som att den avser ett helt eller delvis avskaffande av marknadskrafterna på byggområdet. En statistik av det slag som kommissionen efterlyser skulle i mycket hög grad utgöra ett intrång i byggföretagens affärshemligheter. Pris-kostnadsmarginalen torde vara den mest omhuldade affärshemligheten i så gott som alla företag. Det är därför anmärkningvärt att kommissionen inte gjort sig besväret att närmare analysera de praktiska och principiella konsekvenserna av sitt förslag. I praktisk mening skulle förslaget om det genomförs kunna innebära att byggföretagen förvandlades till osjälvständiga aktörer i det allmännas händer. Uppgifter från offentliga upphandlingar skulle kunna samköras med de uppgifter om produktionskostnader som företagen skulle tvingas lämna ut. Vi anser inte att det varit kommissionens uppdrag att införa en ny modell för central statlig produktionsstyrning på byggområdet. Kommissionens förslag om en officiell statistik för såväl byggkostnader som byggpriser bör inte övervägas utan ytterligare utredning. Byggfel, tillsyn och kontroll Kommissionen har föreslagit att Boverket skall ges i uppdrag att inrätta en s.k. bygghaverikommission med uppgift att utreda orsakerna till byggfel i enskilda fall. Betänkandet redovisar vissa skäl till varför det ibland skulle kunna vara av allmänt intresse att få en oberoende utredning av skälen till byggfel. Så långt är allt gott och väl. Emellertid har det inte visats varför det inte redan idag kan företas sådana utredningsåtgärder, t.ex. med stöd av befintlig lagstiftning. Om det krävs ändringar i den redan befintliga lagstiftningen hade det varit önskvärt att byggkommissionen redovisat dessa. Vidare innehåller betänkandet inga närmare överväganden kring i vilka fall en dylik kommission skulle behöva inkallas, ej heller något om vilket mandat och uppdrag man skulle ha. Slutligen anges att en s.k. haverikommission inte skulle föregripa eventuella rättsliga prövningar, t.ex. genom att ta ställning i ansvars-
frågor. Det sistnämnda antagandet förefaller inte att vara välövervägt. Tvärtom framstår det som mycket sannolikt att enbart förekomsten av en s.k. bygghaverikommission med offentligt mandat, och dess utredningar, skulle kunna få stor praktisk betydelse i ev. rättsprocesser. Förslaget om en s.k. bygghaverikommission förefaller mindre väl underbyggt och behöver utredas ytterligare. Svart arbetskraft a. Kommissionen föreslår att det införs ett obligatoriskt s.k. entreprenadavdragssystem för ersättningar för bygg- och anläggningsarbeten. Kommissionens förslag bygger på tidigare förslag från Riksskatteverket (RSV Rapport 2001:9) och över vilket föreningen yttrade sig i januari förra året. De allmänna synpunkter som föreningen framförde i det sammanhanget äger fortfarande giltighet. Vi anförde då bl.a. följande. I promemorian behandlas endast frågan om kontroll av svart arbetskraft i entreprenader inom byggsektorn och då inte de fall som rör konsumentförhållande. Föreningen ser problemet med svart arbetskraft som betydligt vidare än så. I Riksrevisionsverkets rapport RRV 1998:28 - Svart arbete 2 - sägs på sidan 49 att utifrån den undersökning verket gjort är det inte enstaka individer eller företag som utgör den svarta marknadens aktörer. I stället tycks det, enligt verket, vara så att det svarta arbetet utförs av en förhållandevis stor andel av det svenska folket. Under 1997 beräknades mellan 650 000 och 800 000 svenskar någon gång ha arbetat svart. Utifrån Riksrevisionsverkets syn på förekomsten och omfattningen av svart arbete anser föreningen att det behövs ett bredare perspektiv på problemet med svart arbete i stället för, som det framstår i RSV:s promemoria, mycket ingripande åtgärder mot vissa företag. Åtgärder som i sig skulle vara hindrande i företagens verksamhet och även leda till snedvriden konkurrens. Detta är enligt föreningens mening särskilt olyckligt eftersom det inom byggbranschen i dag finns en stor medvetenhet om problemen med svart arbetskraft och att branschen även på olika sätt försöker hantera problemen. En eventuellt kommande lagstiftning bör därför syfta till att stötta branschens eget arbete. I promemorian konstaterar RSV, sidan 7, att det som möjliggjort att handeln med svart arbetskraft fått en sådan omfattning framför allt är lagstiftningen om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft samt F-skattsedeln och dess rättsverkningar. Utifrån ett sådant resonemang anser föreningen att det vore mest naturligt att börja med att undersöka vilka åtgärder som skulle kunna vidtas för att komma till rätta med dessa problemområden. Förslag till skärpta krav för F-skatt har tidigare varit ute på remiss (SOU 1997:111) och Näringslivets skattedelegation ställde sig positiv till det då framlagda förslaget. Föreningen förordar således att bekämpande av svart arbetskraft i byggsektorn liksom andra delar av samhället sker med åtgärder som leder till minsta hinder och skada för det seriösa näringslivet. Det är mycket svårt att se att ett system med skatteavdrag skulle kunna leva upp till detta.
Med anledning av det nu framlagda lagförslaget anförs följande. Föreningen avstyrker förslaget till införande av entreprenadavdrag av framför allt tre skäl. - Rättsosäkerhet - Administrativa bördor - Likviditetsproblem Rättsosäkerhet I betänkandet föreslås att uppdragsgivare skall göra entreprenadavdrag på ersättning för bygg- eller anläggningsarbete som betalas ut till uppdragstagare. Som uppdragstagare betecknas den som utför arbetet eller tillhandahåller personal. På all ersättning för utfört arbete inom bygg- eller anläggningsbranschen skall således entreprenadavdrag göras. Även för det fall uppdragstagaren saknar F- skattsedel och uppdragsgivaren således har att betala sociala avgifter och göra avdrag för preliminär skatt skall entreprenadavdrag göras. Med den utformning förslaget fått lär till och med ersättning till uppdragsgivarens egen personal om uppdragsgivaren är verksam i bygg- eller anläggningsbranschen kunna föranleda skyldighet att göra entreprenadavdrag. Detta kan knappast vara avsikten, men det är belysande för de komplikationer och rättssäkerhetsproblem som ett genomförande av lagstiftningen skulle ge upphov till. När sedan entreprenadavdraget kopplas till skattesystemets olika delar såsom skattekonto, ställföreträdaransvar osv. blir konsekvenserna mycket svåra att överblicka och att hantera. Det finns inget samband mellan entreprenadavdraget och den skatt som uppdragstagaren har att betala. Någon skulle eventuellt kunna hävda att entreprenadavdrag utgör en form av säkerhet för inbetalning av anställdas skatter och avgifter. Även detta är dock fel enligt föreningens mening eftersom entreprenadavdraget bestäms utan koppling till uppdragstagarens skyldigheter att betala skatter och avgifter. Entreprenadavdraget skall ju göras även för det fall uppdragstagaren har A-skattsedel och uppdragsgivaren betalt sociala avgifter och preliminär skatt. Entreprenadavdraget saknar därvid helt samband med såväl uppdragsgivares som uppdragstagares skattskyldighet. I de fall material- och arbetskostnader inte går att särskilja skall entreprenadavdraget beräknas på totalsumman och även i detta fall saknas naturligtvis någon form av samband med skattskyldighet. Om en uppdragstagare har skulder på skattekontot skall enligt förslaget gjorda entreprenadavdrag tas i anspråk för att kvitta dessa skulder. Eftersom entreprenadavdraget inte har någon koppling till skattskyldigheten betyder förslaget en oöverblickbar utvidgning av preliminärskatteuttaget samtidigt som staten skapar en form av oreglerad förmånsrätt för skatter och avgifter.
Det går heller inte att koppla entreprenadavdraget till inbetalning av skatter och avgifter för vissa personers arbete under en viss period annat än i mycket okomplicerade fall där det i stort sett endast finns en uppdragsgivare och en uppdragstagare. I verkligheten arbetar naturligtvis de flesta uppdragstagare och uppdragsgivare med många projekt och i olika konstellationer samtidigt och då går det inte att knyta entreprenadavdraget till vissa bestämda skatter och avgifter som uppdragstagaren har att redovisa och betala. I betänkandet föreslås att uppdragsgivare som underlåter att göra entreprenadavdrag skall kunna drabbas av ställföreträdaransvar för det fall uppdragstagare inte betalt skatter och avgifter som avses täckas med entreprenadavdraget. Den ingripande återgärden att ålägga uppdragsgivaren ställföreträdaransvar blir därmed slumpmässig och utanför uppdragsgivarens kontroll. Ställföreträdaransvaret blir beroende av uppdragstagarens handlande liksom det förhållandet om det går att koppla entreprenadavdraget till just de skatter och avgifter som uppdragstagaren underlåtit att betala. Hur skattemyndigheternas hantering och kontroll av systemet med entreprenadavdrag skall gå till berörs inte i betänkandet, vilket är anmärkningsvärt i sig. Vilka slutsatser kan myndigheterna dra av att det kommer in pengar på entreprenadkontot, och att sociala avgifter och skatter betalas? Föreningen har svårt att se att det finns möjligheter att göra annat än mycket grova rimlighetsbedömningar. Om så är fallet bör det finnas andra sätt att uppnå en likvärdig kontroll - utan att sätta rättssäkerheten ur spel. Slutligen vill föreningen understryka att förslaget att införa krav på prövningstillstånd i mål om entreprenadavdrag till kammarrätten är oacceptabelt. Den lagstiftning som föreslås är oklar och lämnar ett stort utrymme för godtycke vid tillämpningen. Till detta kommer de stora ekonomiska konsekvenser för enskilda personer som kan bli aktuella vid olika ingripanden med stöd av lagen. Administrativa bördor Förslaget att införa entreprenadavdrag medför stora administrativa kostnader och arbete för företag i bygg- och anläggningsbranschen. Bara för de företag med näringskod som faller inom begreppet SNI45 bedömer Sveriges Byggindustrier att omfattningen av transaktioner där entreprenadavdrag kan bli aktuellt uppgår till ca 1,4 miljoner. Till det kommer osäkerheten om det antal företag utanför SNI45 som kommer att beröras och om var första ledet i entreprenadavdragskedjan börjar. Med 1,4 miljoner transaktioner skulle arbetskostnaderna för fakturahanteringen utifrån Sveriges Byggindustriers beräkningssätt uppgå till 240 miljoner kronor årligen. I detta har ändå inte medräknats kostnaderna för hanteringen av de praktiska problem som ligger i att dela upp utbetalda ersättningar i arbetskostnader och materialkostnader när det finns underentreprenörer i flera led. Till detta kommer ytterligare betydande kostnader, som exempelvis de kostnader som föranleds av uppbyggnaden av nya standardsystem inom betalnings- och faktureringsområdet. Dessa allvarliga konsekvenser för branschen måste givetvis utredas vidare innan det kan bli aktuellt med att överväga lagstiftningsåtgärder.
Likviditetsproblem Självfallet medför ett införande av entreprenadavdrag likviditetsproblem för de uppdragstagare för vilka avdrag skall göras. I betänkandet har företagens merkostnad beräknats till 0,14 procent mätt i procent av omsättningen, vilket inte är intressant om man inte tar hänsyn till vad förslaget medför i ökade krav på säkerheter alternativt ökad egen kapitalinsats för att klara försörjningen av ytterligare rörelsekapital. För det enskilda företaget är den avgörande frågan hur mycket mera rörelsekapital företaget behöver för att fortsätta att bedriva sin verksamhet relaterat till den möjlighet till utökade kreditmöjligheter respektive ökad finansiering med eget kapital som företaget i så fall verkligen har. Förutsättningarna till ökad egen kapitalinsats varierar starkt mellan enskilda företag. Under alla omständigheter befinner sig de mindre företagen normalt sett i ett särskilt utsatt läge. Sveriges Byggindustrier har sökt beräkna hur mycket kapital som kommer att behöva vara inlåst på entreprenadkontot och funnit att mellan 25 och 40 procent av rörelsekapitalet kommer att vara inlåst och oåtkomligt för andra betalningsbehov än till entreprenadavdrag för uppdragstagare och för egna inbetalningar av arbetsgivaravgifter och personalens preliminärskatter. Detta visar enligt föreningens mening att det krävs en omfattande analys av likviditetsproblematiken innan lagstiftningsåtgärder kan komma i fråga. Övriga synpunkter Förslaget om entreprenadavdrag avser enligt sin lydelse alla led vid bygg- och anläggningsarbeten. Det vällovliga syftet att motverka användningen av svart arbetskraft bör dock inte drivas in absurdum. Som förslaget är utformat uppkommer betydande avgränsningsproblem. Så t.ex. skulle också teknik- och arkitektkonsultföretagen omfattas av reglerna, trots att det vare sig gjorts troligt eller påvisats att de använt, eller använder sig av, svart arbetskraft. Också fastighetsförvaltare och industriföretag skulle kunna omfattas, vilket möjligen inte varit avsikten. b. Kommissionen föreslår att det s.k. ROT-avdraget vid konsumenttjänster återinförs. I betänkandet anförs att problemen med svart arbetskraft är stora på konsumentområdet. Tidigare skulle det s.k. ROT-avdraget ha visat sig ha en gynnsam effekt när det gällt att motverka användningen av svart arbetskraft. Kommissionen föreslår därför att ROT-avdraget återinförs efter en närmare analys, samt att systemet utvärderas efter en tids tillämpning. Om detta kan följande sägas. Förvisso skulle en sänkning av den enskilde konsumentens kostnader kunna ha en gynnsam effekt vad gäller förekomsten av svartjobb. Denna effekt skulle dock kunna förväntas i varje del av tjänstesektorn som har hushållen som kunder. Kommissionen bortser från att det allt överskuggande problemet är det generellt sett mycket höga skattetrycket i Sverige, speciellt på hushållssektorn. Föreningen anser att riktade skattelindringar av detta slag är principiellt felaktiga, eftersom de snedvrider
konkurrensförhållandena. Regeringen bör istället överväga generella ändringar i skattereglerna som underlättar för tjänstesektorn som helhet. Stockholm som ovan FÖRENINGEN SVENSKT NÄRINGSLIV Jan Persson Olof Erixon