Yttrande avseende Byggkommissionens betänkande Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn, SOU 2002:115

Transkript

1 REMISSVAR 1 (7) Charlotte Brunlid ERT ERT Fi2002/4754 Finansdepartementet Björn Wellhagen STOCKHOLM Yttrande avseende Byggkommissionens betänkande Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn, SOU 2002:115 NOU:s huvudsakliga inställning till betänkandet. NOU delar Byggkommissionens uppfattning att det är viktigt att åtgärder vidtas mot ekonomisk brottslighet och anbudskarteller inom byggsektorn. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) delar inte Byggkommissionens uppfattning att myndighetsuppgifterna på upphandlingsområdet bör integreras med övriga myndighetsuppgifter på konkurrensområdet eller att bevakningen över lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) skall föras över till Konkurrensverket. NOU menar att tillsynen över LOU bör handhas av en självständig myndighet. NOU motsätter sig att bevakningen över offentlig upphandling av byggentreprenader skall överföras till Konkurrensverket. En uppdelning av bevakningen över LOU skulle innebära en splittring av kunskaper och ett dåligt utnyttjande av den kunskapsbank som NOU byggt upp under tio år. NOU delar Byggkommissionens uppfattning att informationsinsatserna kring LOU bör utökas och tillräckliga resurser avsättas för att säkerställa en utvidgning av tillsynen. NOU tillstyrker Byggkommissionens uppfattning att kunskapsnivån bland beställare av byggentreprenader behöver höjas och stödjer Byggkommissionens förslag om utbildning inom offentlig upphandling och kunskapsutbyte genom nätverk och webbaserade lösningar mellan upphandlare. NOU förutser att frågor som rör offentlig upphandling kommer att uppstå i de olika projekt som Byggkommissionen föreslagit för att höja kompetensen hos byggherrar. NOU anser att myndigheten bör konsulteras i frågor som rör LOU. POSTADRESS: Box 2012, Stockholm BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1 TELEFON VXL FAX: E-POST: registrator.nou@nou.se WEBBADRESS: TELEFON DIREKT: E-POST: charlotte.brunlid@nou.se

2 REMISSVAR 2 Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har anmodats att yttra sig över rubricerade utredning. NOU, som yttrar sig över de delar av förslaget som rör offentlig upphandling och Nämndens för offentlig upphandling (NOU) verksamhet, avger följande yttrande. Kapitel Från Byggkommissionen föreslås att Konkurrensverket skall ges ansvar för tillsyn av hur lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU) efterlevs samt för information om hur lagen kan tillämpas. NOU är enligt 7 kap 9 LOU tillsynsmyndighet över lagen om offentlig upphandling. Enligt regeringens regleringsbrev för år 2003 skall myndigheten verka inom verksamhetsområdena tillsyn, utveckling och information. Målen inom verksamhetsområdena är att öka regelefterlevnaden bland upphandlande enheter, att vidta åtgärder för att uppnå en effektivare offentlig upphandling genom att följa den faktiska såväl som den rättsliga utvecklingen inom området samt att lämna vägledning, företrädesvis genom generell information för tillämpning av regelverket och härigenom förebygga regelöverträdelser. Upphandlande enheter och leverantörer skall prioriteras. NOU anser att NOU i enlighet med regleringen i LOU skall ha fortsatt ansvar för kontrollen av hur LOU efterlevs och för informationen om hur lagen skall tillämpas. Byggkommissionen uppger att tillsynen över LOU behöver hanteras utifrån ett bredare konkurrensperspektiv än vad som är möjligt med nuvarande ordning. Som grund för argumentet anförs att Riksdagens revisorer i rapporten Offentlig upphandling (1997/98:3) framfört att det finns samband mellan konkurrensfrågor och frågor om offentlig upphandling och att det finns exempel på förfaranden som kan stå i strid med såväl LOU som konkurrenslagens bestämmelser om dominerande ställning. Riksdagens revisorer har därvid uppgett att LOU är en viktig del av konkurrenspolitiken i en vidare bemärkelse. Riksdagens revisorer menar att svårigheterna kan minska med hjälp av modeller för offentlig upphandling av byggentreprenader, så som t.ex. mallar för förfrågningsunderlag. Byggkommissionen menar att några av de problem som redovisats gäller hur förfrågningsunderlag skall formuleras för att risken för tvister och meningsskiljaktigheter skall undvikas. Byggkommissionen föreslår därvid att den informationsverksamhet som omfattas av tillsynsuppgifterna bör innefatta att, i samråd med företrädare för berörda aktörer, utarbeta handböcker och annan konkret, men generellt hållen vägledning för de upphandlande enheterna. Byggkommissionen föreslår att tillsyns- och

3 REMISSVAR 3 informationsinsatserna kring LOU bör ökas i förhållande till nuvarande nivå och dessutom integreras med övriga myndighetsuppgifter på konkurrensområdet. NOU noterar att frågorna rörande LOU behandlats mycket översiktligt i utredningen. NOU konstaterar med viss förvåning att Byggkommissionen då de i utredningen uppgivit att de anser att den information de erhållit rörande LOU var diffus, inte inhämtat ytterligare information om LOU. Avsnittet Tillsynen över offentlig upphandling på sid i utredningen är mycket kortfattat samt behäftat med flera fel. Som exempel kan nämnas att det anges att tröskelvärdenas storlek i svenska kronor bestäms årligen, vilket är felaktigt samt att förhandlingsupphandling diskuteras trots att upphandlingsformen är borttagen från upphandlingslagstiftningen sedan år NOU konstaterar vidare att Byggkommissionen inte i utredningen redogör för de diskussioner rörande NOU:s verksamhet som förts under åren efter år 1997, då Riksdagens revisorers rapport 1997/98:3 utarbetades. NOU delar inte Byggkommissionens uppfattning att myndighetsuppgifterna på upphandlingsområdet bör integreras med övriga myndighetsuppgifter på konkurrensområdet. NOU anser inte att bevakningen över LOU skall föras över till Konkurrensverket. NOU menar att det inte framgår med tillräcklig tydlighet i utredningen vilka förbättringar som kan förväntas genom ett sådant överförande. NOU är, som ovan nämnts, enligt LOU tillsynsmyndighet över offentlig upphandling. Byggkommissionen föreslår inte någon förändring i LOU angående NOU:s behörighet. NOU motsatte sig redan i yttrandet över Upphandlingskommitténs delbetänkande Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139) att Konkurrensverket och NOU skulle slås samman. NOU hävdade då, vilken uppfattning kvarstår, att tillsynsmyndighetens verksamhet bör handhas av en självständig myndighet. Konkurrenslagen riktar sig främst mot leverantörerna och deras beteende. LOU reglerar förhållandet mellan upphandlande enheter och leverantörer. NOU:s bevakning riktar sig främst mot upphandlande enheter och deras beteende. Bevakningsområdena bör inte blandas samman. I utredningen Skärpning gubbar saknas, liksom i Upphandlingskommitténs förslag, en analys av möjligheterna att eliminera hävdade nackdelar med den nuvarande organisationen och istället utveckla den. Upphandlingskommittén framförde i delbetänkandet att det arbete som NOU utför är av god kvalitet. NOU menar, vilket framförts i många sammanhang, att svagheten med dagens tillsynsverksamhet är bristen på resurser. Ett överförande av tillsynen av LOU till Konkurrensverket skulle inte på något sätt förändra eller förbättra denna situation.

4 REMISSVAR 4 Om Byggkommissionen i sitt förslag menar att endast den bevakning av LOU som avser byggentreprenader skall föras över till Konkurrensverket avger NOU följande svar. Att bryta ur ett särskilt område från NOU:s verksamhet är enligt NOU:s mening inte ändamålsenligt. Den bevakning av offentlig upphandling som sker inom olika sektorer överlappar ofta varandra och är inte alltid sektorspecifik. Dessutom sker ofta varu- och tjänsteupphandlingar blandat med upphandlingar av byggentreprenader. NOU har en övergripande kunskap inom området för offentlig upphandling som tillämpas vid alla insatser rörande lagen. Genom att bryta ut byggentreprenader från myndighetens bevakning, förloras den allmänna kompetens som finns inom NOU vid bevakningen av entreprenader. Därutöver tillkommer det ekonomiska argumentet mot att låta två myndigheter bevaka samma rättsområde. Genom ett resurstillskott till NOU, kan myndigheten genomföra ytterligare tillsyn och information gentemot byggentreprenörer. NOU bedriver redan för närvarande informationsinsatser genom NOU info som utkommer fyra gånger per år och genom utarbetandet av sammanställningar av information (senast Upphandling av konsulttjänster till utarbetandet av vilken särskilda medel tillfördes NOU). Informationen finns att hämta på NOU:s hemsida, NOU har också i olika sammanhang haft kontakter med statliga byggherrar och förvaltare för att informera om reglerna i LOU. NOU delar Byggkommissionens uppfattning att informationsinsatserna kring LOU bör utökas och att tillräckliga resurser avsätts för att säkerställa en utvidgning av tillsynen. NOU anser dock att NOU skall vara ansvarig för informationen. NOU har under en längre tid påtalat att myndigheten inte är tillräckligt dimensionerad och att ett resurstillskott till myndigheten behövs. I yttrandet avseende Upphandlingskommitténs delbetänkande Effektivare offentlig upphandling för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt (SOU 1999:139) har NOU påtalat vikten av att ytterligare resurser tillförs myndigheten redan avseende befintliga uppgifter. NOU har i övrigt följande inställning till förslagen i utredningen. Byggkommissionen har anfört att det inte finns skäl att se över den svenska lagstiftningen för närvarande då utformningen av nya EG-direktiv är under arbete. NOU menar att en översyn av LOU kommer att bli aktuell vid anpassning av den svenska lagen med hänsyn till de nya EG-direktiven. Kapitel Byggkommissionen föreslår att Statens Fastighetsverk skall ges i uppdrag att, i samråd med andra statliga byggherrar och förvaltare, utarbeta en

5 REMISSVAR 5 allmän statlig byggherrepolicy. Byggkommissionen föreslår vidare att Boverket skall ges i uppdrag att, bl.a. genom webbaserade arbetsverktyg för marknadsinformation m.m., styrka samverkan mellan offentliga byggherrar. NOU tillstyrker förslagen. NOU anser, i likhet med Byggkommissionen att ökad samverkan mellan olika organ inom offentligt byggande kan bidra till en socialt, ekonomiskt och ekologiskt långsiktigt hållbar utveckling. NOU anser att Statens Fastighetsverk i sitt arbete med att utarbeta en statlig byggherrepolicy skall åläggas att vid frågeställningar som rör specifika rättsområden, som t.ex. offentlig upphandling, kontakta berörd myndighet och inhämta information. För NOU:s del är dock en förutsättning för ett sådant informationsutbyte att myndigheten tilldelas ytterligare resurser. NOU instämmer också i att ett mer samordnat förfarande bland de offentliga byggherrarna kan skapa förutsättningar att stärka också de privata byggherrarna, vilket i sin tur är gynnsamt för marknaden. En utökad inblick i de produkter och priser som gäller på marknaden som kan åstadkommas genom t.ex. ett webbaserat arbetsverktyg kan leda till bättre förfrågningsunderlag och även bättre affärsuppgörelser för de statliga byggherrarna. NOU tillstyrker även Byggkommissionens förslag, att ge Boverket i uppdrag att i samverkan med högskolor och universitet utforma en utbildning på högskolenivå för byggherrar. Det problem som präglar diskussionen om åtgärder för att förbättra upphandlingen av byggentreprenader är den brist på kunskap som finns. Genom en utbildning inom området kan kunskapsnivån ökas. Om ovan nämnda åtgärder för ökat utbyte av information och erfarenheter genomförs, kommer en sådan höjning av kunskapsnivån att komma flera tillgodo. Kapitel NOU tillstyrker Byggkommissionens förslag, att ge SCB i uppdrag att i samverkan med Boverket utveckla ett system för officiell statistik över produktionskostnader och priser för alla typer av byggnadsverk. Genom att de byggprojekt som utförs av upphandlande enheter blir statistiskt jämförbara, kan en analys av vilka resurser som avsätts till byggprojekt och hur stor förtjänst som görs genom att LOU tillämpas, underlättas. Kapitel Byggkommissionen föreslår att Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare skall ges en uttalad roll att verka för stöd och kunskapsuppbyggnad i arbetet för en ur miljösynpunkt hållbar utveckling i byggsektorn. Vidare föreslås att statliga byggherrar och förvaltare skall ges i uppdrag att, med stöd av de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. Miljöbalken

6 REMISSVAR 6 (1998:808), i förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar ställa krav på att konsulten och entreprenören har en tydlig och dokumenterad metodik att utvärdera, godkänna, verifiera och använda kemiska produkter. NOU anser att miljökrav bör ställas vid offentlig upphandling om det är ändamålsenligt och under förutsättning att kraven är förenliga med EGrättens grundläggande rättsprinciper. Det gäller särskilt principerna om ickediskriminering, transparens, ömsesidigt erkännande och proportionalitet. Det är inte tydligt i utredningen hur eller i vilken form som statliga förvaltare skall ges i uppdrag att ställa krav på att leverantörer har en metod att utvärdera, godkänna, verifiera och använda kemiska produkter. Delar av ett företags eller en organisations miljöprogram och miljöledningssystem kan i vissa situationer vid offentlig upphandling betraktas som en eller flera av de intyg som kan krävas för att fastställa ett företags tekniska kapacitet. Man kan inte ställa krav på miljöledningssystem som ett sätt att styrka den tekniska kapaciteten om det inte har en koppling till föremålet för upphandling eller ett företags kapacitet att fullgöra ett kontrakt i vilket miljökrav ställts. Som NOU tidigare påpekat bör, vid insatser där någon speciallagstiftning berörs, berörd myndighet kontaktas för information om hur lagen skall tillämpas. Byggkommissionen föreslår även att Boverket i samarbete med Naturvårdsverket och i samråd med Samverkansforum för statliga byggherrar och förvaltare utarbetar modeller och hjälpmedel för upphandling och förvaltning av byggnader baserat på livscykelbedömningar. NOU motsätter sig inte förslaget att ålägga någon eller några myndigheter att vidareutveckla det material om livscykelbedömningar som gjorts, men avstår från att bedöma vilken eller vilka myndigheter som lämpligen bör genomföra arbetet. Kapitel Byggkommissionen har föreslagit att byggforskningen skall stimuleras genom flera i kapitlet angivna insatser. I utredningen påpekas på flera ställen att kunskapsnivån inom byggsektorn behöver höjas. Byggkommissionen konstaterar att det i och med utvecklingen av ny teknik och nya material inom byggsektorn blir allt viktigare att beställare av byggentreprenader har god kunskap om det som skall beställas. Ökad kunskap om byggande kan leda till ett mer långsiktigt och hållbart byggande. Förbättrade upphandlingar kan förväntas genom en förbättrad behovsformulering hos beställare av byggentreprenader. Byggkommissionen uppger att staten är en stor aktör på

7 REMISSVAR 7 fastighetsmarknaden genom myndigheter och helägda fastighetsbolag men också på entreprenadmarknaden, genom t.ex. Vägverket produktion. NOU menar att en ökad kunskap om de olika material och metoder som kan användas vid byggande sannolikt skulle underlätta efterlevnaden av LOU bland beställare som är upphandlande enheter. De problem att följa LOU som beställarna, enligt det som anges i utredningen, upplever beror enligt NOU:s erfarenhet ibland på att de är för dåligt orienterade om de produkter eller tjänster som behöver anskaffas och har svårigheter att skriva kravspecifikationer. NOU anser att de åtgärder för ökad kunskap och samordning av kunskap som Byggkommissionen föreslår är ändamålsenliga och därför bör genomföras. NOU är dock av den uppfattningen att det i Formas och Boverkets uppdrag skall ingå att ta kontakt beträffande eventuella problem inom rättsområden såsom offentlig upphandling och konkurrens. Kapitel NOU avstår från att ta ställning till om den brittiska modellen Rethinking Construction leder till önskat resultat. Byggkommissionen har föreslagit att Boverket, Konkurrensverket, Naturvårdsverket och Riksskatteverket skall ges i uppgift att under tre år följa utvecklingen i byggsektorn inom de problemområden som Byggkommissionen identifierat. Även NOU anser att en sådan uppföljning vore önskvärd. NOU förutser att frågor som rör offentlig upphandling kommer att uppstå och föreslår därför att den föreslagna arbetsgruppen åläggs att i dessa frågor samråda med NOU. För tillkommande uppgifter som föreslås åligga NOU krävs resurstillskott. Beslut om utformningen av detta yttrande har fattats vid nämndsammanträde den 23 april 2003, i vilket deltog kommerserådet Bengt Agild, ordförande, civilekonomen Jonas Berggren, sektionschefen Hans Ekman, chefsjuristen Dan Holke, upphandlingschefen Lisbeth Johnson och juristen Eva Sveman. Beslutet fattades i närvaro av kanslichefen Margareta Hentze och chefsjuristen Michael Slavicek efter föredragning av jur. kand. Charlotte Brunlid. NÄMNDEN FÖR OFFENTLIG UPPHANDLING Charlotte Brunlid