REMISSYTTRANDE FRÅN NÄRINGSLIVETS SKATTEDELEGATION (NSD)

Transkript

1 REMISSYTTRANDE FRÅN NÄRINGSLIVETS SKATTEDELEGATION (NSD) Yttrande över departementspromemorian Byggentreprenadavdrag samt omvänd skattskyldighet (moms) Ds 2004:43 Näringslivets skattedelegation avstyrker de i promemorian framlagda förslagen om införande av byggentreprenadavdrag samt omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt. Delegationen anser att förslaget att införa byggentreprenadavdrag inte hindrar svartjobb, vilket är syftet. Däremot skulle ett införande av lagstiftningen försvåra för de seriösa företagen som skulle få ytterligare ett regelverk att anpassa sig till. Ett ingripande regelverk där rättssäkerheten kan ifrågasättas från flera aspekter. Byggentreprenadavdrag skulle medföra likviditetspåfrestning, öka företagens kapitalbehov med åtföljande krav på säkerheter samt ge ökade administrativa kostnader för företagen. Syftet med lagstiftningen Förslaget att införa byggentreprenadavdrag motiveras med att svart arbetskraft i bygg- och anläggningsbranschen förekommer i sådan omfattning och är organiserad på ett sådant kvalificerat sätt att förhindrande lagstiftningsåtgärder för branschen inte kan undvaras. Det sägs att det är oundvikligt att införa en relativt kraftigt verkande lagstiftning för att förhindra svartarbete och det därmed sammanhängande skatteundandragandet. Det svartarbete som är organiserat på ett sådant kvalificerat sätt och som lagstiftningen är avsedd att träffa kommer, enligt delegationens mening, utan större svårigheter att kunna fortsätta - de föreslagna åtgärderna till trots. Först och främst kan naturligtvis kriminella personer undgå systemet med byggentreprenadavdrag genom att inte använda sig av fakturor eller genom att använda falska fakturor. Oseriösa aktörer kan komma överens om att inte tillämpa reglerna och för det fall uppdragsgivaren görs betalningsansvarig i efterhand dela på den merkostnad som uppkommer för uppdragsgivaren. I det sammanhanget kan 20 procent på den betalda ersättningen framstå som ett inte allt för högt pris att betala. Det lättaste sättet att kringgå reglerna lär ändå vara att ta in utländska företag som saknar fast driftställe i Sverige i kedjan av entreprenörer. I enlighet med dubbelbeskattningsavtalen tar det i allmänhet 6 alternativt 12 månader för ett utländskt byggföretag att etablera fast driftställe i Sverige. Använder sig företaget av arbetskraft från utlandet som vistas här kortare tid än 6 månader skall inga skatter betalas för de anställda och de kvarstår i hemlandets socialförsäkringssystem, vilket betyder att socialavgifter inte betalas i Sverige. Några skatter eller avgifter har företaget alltså inte att betala i Sverige. I fall som detta skall det utländska företaget få ut sina pengar från byggentreprenadkontot efter att ha uppgett namnen på de i hemlandet bosatta byggnadsarbetarna. På vilket sätt Skatteverket skall genomföra kontroll av dessa namnuppgifter framgår inte av promemorian, men svårigheterna torde vara uppenbara. Ännu mera uppenbara blir kontrollproblemen om man tänker sig att man plockar in ännu ett utländskt företag i entreprenörkedjan. I den situationen lär Skatteverkets kontrollmöjligheter vara närmast obefintliga.

2 Ett svenskt företag som anlitar ett utländskt företag med den konstruktion som beskrivs ovan och som inte gör något byggentreprenadavdrag kan inte heller bli betalningsansvarigt för den skatt som det utländska företaget eventuellt inte betalar i sitt hemland. Detta eftersom det utländska företaget inte är skattskyldigt i Sverige. Det är således ett enkelt sätt för ett svenskt företag som vill kringgå lagstiftningen om byggentreprenadavdrag att anlita ett utländskt företag utan fast driftställe i Sverige. Något ansvar för det svenska företaget enligt lagen om byggentreprenadavdrag kan då inte utkrävas. I den konsekvensanalys som görs i promemorian där den administrativa kostnaden för ett småföretags fakturahantering beräknas sägs att det kan ligga i farans riktning att anse att förslaget kommer att vålla branschen oförsvarligt höga kostnader. Därför framhålls att det är oerhört viktigt att lyfta fram syftet med förslaget - att förhindra svartarbete och skatteundandragande som sker i bygg- och anläggningsbranschen. Syftet med lagstiftningsförslaget - som skall legitimera en som det sägs i promemorian kraftigt verkande lagstiftning - uppnås inte med byggentreprenadavdrag däremot försvåras verksamheten för seriösa företag. Rättsfiguren byggentreprenadavdrag I promemorian slås fast att byggentreprenadavdrag utgör en egen rättsfigur som liknar skatteavdrag för preliminär skatt och som lånat drag av framför allt betalningssäkring men även deposition. Enligt förarbetena (prop. 1978/79:28 s. 135) är syftet bakom lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter att tillfälligt trygga det allmännas fordringsanspråk i en risksituation, till dess fordringen betalas frivilligt eller kan indrivas. Åtgärden är provisorisk och ligger vid sidan av både det vanliga förfarandet för fastställelse- och uppbördsförfarandet av skatte-, tull- eller avgiftsfordringar och säkerhetsåtgärderna inom civil- och straffprocessen. Syftet med betalningssäkringslagen och det föreslagna byggentreprenadavdraget synes vara mycket likartat enligt delegationens mening. Skillnaderna är däremot betydande när det gäller rättssäkerhetsgarantierna för den enskilde. I betalningssäkringslagen finns en proportionalitetsprincip som innebär att en säkringsåtgärd får tillgripas endast om vikten av att åtgärden vidtas är tillräckligt stor för att uppväga det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för gäldenären eller något annat motstående intresse. Vidare krävs att det finns en påtaglig risk att gäldenären försöker undandra sig att betala fordringen och att den uppgår till betydande belopp. Det måste vara fråga om risk för underlåten betalning i det särskilda fallet. När det gäller byggentreprenadavdrag tas ingen hänsyn till proportionalitetsprincipen och görs ingen riskprövning eller beloppsprövning. Oavsett företagets skötsamhet skall avdrag göras med automatik. Beslut om betalningssäkring fattas av allmän förvaltningsdomstol. Rör det sig om en fordran som inte är fastställd skall domstolen häva beslutet om Skatteverket inte väcker fastställelsetalan inom 6 månader. Vid särskilda skäl kan Skatteverket få förlängd frist med 3 månader i taget.

3 När det gäller det föreslagna byggentreprenadavdraget sker ingen prövning. Uppdragsgivaren är ansvarig för att bedöma om avdrag skall göras med risk för att vid underlåtenhet att göra avdrag i stället själv drabbas betalningsansvar. Det finns ingen bortre tidsgräns - efter det att Skatteverkets kontrollåtgärder påbörjats - för hur länge ett byggentreprenadavdrag kan bestå. Skatteverkets beslut att inte betala ut byggentreprenadavdraget till underentreprenören kan visserligen överklagas till allmän förvaltningsdomstol men eftersom Skatteverket kan innehålla byggentreprenadavdraget så länge Skatteverket anser att kontrollen behövs är det svårt att se vilket materiellt innehåll en domstolsprövning skulle kunna få. Delegationens slutsats blir att syftet med betalningssäkring och byggentreprenadavdrag är mycket likartat däremot omfattas inte systemet med byggentreprenadavdrag av rättssäkerhetsgarantier motsvarande de som gäller för betalningssäkring. Det är viktigt att dessa aspekter kommer fram i det fortsatta beredningsarbetet. Företrädaransvar I promemorian föreslås att när uppdragsgivaren är en juridisk person skall den som företräder uppdragsgivaren tillsammans med uppdragsgivaren kunna åläggas ansvar för uppdragstagarens skatter och avgifter. Det skäl som anförs är att för att systemet med byggentreprenadavdrag skall bli effektivt bör det liksom i skattekontosystemet vara möjligt att ålägga försumliga ställföreträdare betalningsskyldighet. Med nuvarande lagstiftning är det möjligt att göra en företrädare ansvarig för den egna juridiska personens skatter och avgifter. Förslaget att företrädaransvaret även skall omfatta byggentreprenadavdrag innebär att företrädaransvaret utvidgas på ett avsevärt sätt till att även omfatta ansvar för annan juridisk persons skatter och avgifter. Frågan om ansvarsgenombrott har under senare år varit uppe till behandling i bl.a. Aktiebolagskommittén, som dock valt att inte lägga fram några lagförslag på området. Den restriktiva syn på ansvarsgenombrott som Lagrådet redovisade i sitt yttrande till Betalningsansvarskommitténs förslag och som ledde till att regeringen den gången avstod från lagstiftning (prop. 1990/91:198) bör därför fortfarande ha aktualitet. I sin bedömning uttalade Lagrådet bl.a. följande. En väsentlig utgångspunkt måste vara att förslaget gäller undantag från den grundläggande associationsrättsliga principen att delägare ej ansvarar personligen i aktiebolag och ekonomiska föreningar. Denna princip är själva grunden för dessa associationsformer och är avgörande för deras funktion i näringslivet. Den bör inte frångås annat än om verkligt goda skäl föreligger. För att aktiebolag och ekonomiska föreningar skall fungera i näringslivet fordras, enligt delegationens mening, mycket restriktiva lagregler för ställföreträdares betalningsansvar. Det är anmärkningsvärt att denna grundläggande utgångspunkt inte har beaktats. I det nu framlagda förslaget åberopas effektivitet som skäl för utvidgning av ställföreträdarens ansvar utan någon närmare analys. En utvidgning som inte är acceptabel. Likviditetsproblem I promemorian beräknas hur likviditeten påverkas med ett byggentreprenadavdrag på 20 procent av utbetald ersättning. Beräkningen bygger på att det ökade kapitalbehovet täcks med

4 en checkkredit där räntesatsen är 8 procent. Enligt beräkningarna kommer det ökade kapitalbehovet att uppgå till 0,8 procent av årsomsättningen. Vad som dock inte berörs i promemorian är hur företagen skall skaffa det ytterligare kapital som behövs. Byggföretag är generellt sett tämligen kapitalsvaga och det ökade kapitalbehovet kan i förhållande till det existerande kapitalet vara stort. Här spelar även de nya förmånsrättsreglerna in som lett till att många banker redan börjat se över säkerheterna för företagskrediter. I en undersökning som Svenskt Näringsliv nyligen genomfört har en tredjedel av de tillfrågade småföretagarna uppgett att deras kreditgivare ställt ökade krav på säkerheter. Delegationen anser att slutsatsen blir att småföretagen i bygg- och anläggningsbranschen skulle komma att drabbas av en extra hård likviditetspåfrestning om byggentreprenadavdrag skulle införas. Sveriges Byggindustrier har räknat fram att med ett byggentreprenadavdrag på 20 procent blir det totala uttaget räknat på 2002 års omsättning ca 54 mdr per år eller 4, 5 mdr per månad. Detta belopp är i princip inlåst på Skatteverkets konto i genomsnitt under 14 dagar per månad enligt utredningens egna exempel och ökar på motsvarande sätt företagens behov av rörelsekapital. De verkliga kostnaderna för preliminär skatt och sociala avgifter för kollektivanställda inom branschen kan beräknas till ca 20 mdr per år, det vill säga till 1,7 mdr per månad. Mellanskillnaden (4,5 mer - 1,7mdr = 2,8 mdr) representerar ett överuttag. Delegationen ifrågasätter starkt det lämpliga i att samhället, i detta fall Skatteverket, engagerar sig som betalningsförmedlare i en omfattning som inte kan anses vara obetydlig. Därtill kommer att detta sker till en ofrivillig kapitalavsättning från företagens sida som både ökar deras kostnader och framtvingar ökade krav på säkerheter till men för annan kapitalförsörjning i verksamheten. Det är således ansenliga summor som på detta sätt skulle hållas undan från företagens disposition under varierande tidsrymder. Medel som i stället skulle behöva användas för ökad byggverksamhet. Administrativa bördor I promemorian har den ytterligare administrativa kostnaden för ett småföretags fakturahantering beräknats till kronor per månad. Det sägs att detta kan anses vara oförsvarligt höga kostnader, men att det är ett pris som måste betalas med tanke på syftet att förhindra svartarbete och skatteundandragande i branschen. Eftersom syftet med lagstiftningen inte kan uppnås med förslaget skulle ett genomförande, enligt delegationens mening, endast leda till försämrade villkor för seriösa företag. Det finns enligt delegationens mening anledning för varna för underskattning av Skatteverkets kostnader för uppbyggnad, underhåll och drift av det omfattande administrativa system som behövs för att säkerställa systemet med byggentreprenadsavdrag. De kvalitativa krav som måste ställas på systemet behöver vara betydligt högre än de som anges i förslaget. Den omfattande betalningsförmedling som systemet skall klara måste enligt delegationens mening minst vara kvalitativt likvärdig med den förmedling som i dag utförs inom ramen för bankgirosystemet. Ett system som sträcker sig utöver den modell som beskrivits i promemorian, både vad gäller omfattningen av informationsinnehåll från transaktionsnivå och tillgängligheten för systemets användare.

5 Konkurssituationer I promemorian behandlas den situation som uppstår vid uppdragstagarens respektive uppdragsgivarens konkurs. Det föreslås att det införs en bestämmelse som innebär att medel på byggentreprenadkontot vid uppdragstagarens konkurs skall betalas ut till konkursboet. Delegationen anser dock att det kvarstår oklarheter beträffande vad som gäller vid en konkurssituation, exempelvis om det i fallet ovan redan hunnit ske ett överförande till skattekontot. Genom ändring av förmånsrättsreglerna i januari i år avskaffades statens förmånsrätt för skatter och avgifter. Det s.k. återvinningsförbudet behölls dock tills vidare och är under utredning. Den nu föreslagna ändringen att en uppdragsgivare vid betalning till en underentreprenör ska göra avdrag för att leverera in byggentreprenadavdrag som säkerhet för skatt som underentreprenören rätteligen själv ska betala urholkar förmånsrättsreformen och innebär att staten återtar sina tidigare positioner i fråga om rätt till utdelning i en eventuell konkurs hos underentreprenören. Omvänd skattskyldighet (moms) Delegationen anser att ett införande av omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt bör ses över i ett större sammanhang. Det nu framlagda förslaget innebär ett avsteg från huvudregeln och betyder att uppdragstagaren vid faktureringen måste ta ställning till om mervärdesskatt skall tas ut eller inte i varje enskilt fall med besvärliga gränsdragningsfrågor som måste hanteras. Förslaget med omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt innebär i praktiken även att systemet med à conto moms försvinner. Det innebär att skattskyldigheten inträffar redan när ett byggprojekt startar i stället för som nu när det färdigställts och kan börja ge intäkter. Detta leder till avsevärd fördyring för bostadsbyggandet i landet. Slutsatser Frågan om att införa byggentreprenadavdrag är en principiellt viktig fråga. Företag har ansvar för att betala in anställdas preliminära skatter och sociala avgifter. Banker har ansvar för att innehålla preliminär skatt för räntor och utdelningar. Däremot ansvarar inte företag för andra privata (eller offentliga) företags skatter. Byggentreprenadavdrag skulle innebära en väsentlig utvidgning till att avse privata företags ansvar för andra juridiska personers åtaganden, med åtföljande kostnader och intrång i rättsliga åtaganden. Förslaget innebär att företagens ansvar för andra juridiska personers åtaganden, och inte endast de egna, blandas samman på ett synnerligen tveksamt sätt. Samhället bör bygga på en klar ansvarsfördelning och utkrävande av detta ansvar på ett ändamålsenligt sätt där statens roll är att uttaxera medel från fysiska och juridiska personer i enlighet med riksdagens beslut. Det ska finnas mycket starka skäl för att frångå varje enskild agents eget ansvar gentemot en annan part i samhället, i synnerhet om det är ansvar i förhållande till staten. Delegationen ifrågasätter starkt att utredningens förslag visar att sådana skäl föreligger, i synnerhet som förslaget inte ens åtgärdar det problem som identifierats. Att då gå vidare med detta förslag vore anmärkningsvärt. För att om möjligt hitta hållbara lösningar som uppfyller sitt syfte förordar delegationen i stället att en brett sammansatt utredning tillsätts med direktiv som tillåter ett vitt perspektiv på problemen. Det finns från bygg- och anläggningsbranschens sida en stark vilja att medverka till att hitta lösningar på problemen med anlitande av svart arbetskraft inom denna sektor.