Bostadsförsörjningsplanering i Stockholmsregionen Intervjuer med kommunernas planerare
Förord Bostadsbyggandet i Stockholmsregionen ligger på cirka 5000 bostäder per år, samtidigt som behovet av nya bostäder bedöms ligga på 9-12 000 per år. I remissvar på förslag till regional utvecklingsplan och i kommunal översiktsplanering framför kommunerna en samlad beredvillighet för ett byggande efter behovet, samtidigt som det faktiska byggandet är väsentligt lägre. Det faktiska byggandet styrs i hög grad av aktörerna på byggmarknaden. Vad gäller åtgärder för att öka byggandet framhålls bland annat i förslag till regional utvecklingsplan (RUFS 2001), vid sidan av åtgärder kring statliga regelsystem och åtgärder på byggmarknaden, att den kommunala planeringen för bostadsförsörjningen behöver utvecklas, att regionens olika lokala bostadsmarknader behöver ett varierat utbud och att den regionala överblicken behöver förstärkas. RUFS avses behandlas av landstingsfullmäktige den 14 maj 2002. Sedan 2001 finns en ny lagstiftning om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Från 2002 stadgas att riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Vidare har landshövdingen i Stockholms län fått i uppdrag att bl.a. överlägga med kommunerna och träffa överenskommelser i syfte att skapa förutsättningar för ökat bostadsbyggande i länet. Detta arbete skall rapporteras i december 2002. Länsstyrelsen och Regionplane- och trafikkontoret har låtit AA-konsult intervjua tjänstemän i länets kommuner kring hur de arbetar med bostadsförsörjningsplaneringen, behov av regionalt underlag och intresse för erfarenhetsutbyte av olika slag. Resultaten visar att bostadsförsörjningsplanering bedrivs på något sätt i flertalet kommuner. Formerna är under utveckling såväl beroende på bostadsbristen som på grund av den nya lagstiftningen. Kommunerna redovisar behov av regionala underlag och är intresserade av erfarenhetsutbyte med andra kommuner, särskilt med de som har en likartad situation som den egna. Länsstyrelsen och Regionplane- och trafikkontoret kommer att ta upp en diskussion kring vilka typer av regionala underlag som kan tas fram och att ta initiativ för att hitta former för erfarenhetsutbyte kring bostadsefterfrågan och bostadsförsörjningsplanering. Kontaktpersoner i detta projekt är Ulla Huzell på länsstyrelsen, bostadsenheten och Ragnar von Malmborg på Regionplane- och trafikkontoret. Rapporten har tagits fram av Anders Alvarsson, AA-konsult. Stockholm april 2002 Ulla Huzell länsbostadsdirektör Börje Wredén t f regionplanedirektör 2
Innehåll Förord...2 Sammanfattning...4 Bakgrund...6 Syfte med planerarintervjuerna...7 Intervjuerna redovisningen...8 Politisk styrning av bostadsförsörjningen...9 Förvaltningens arbete med bostadsförsörjningsfrågorna...11 Viktiga planer och dokument som behandlar bostadsförsörjningen...13 Målen för bostadsförsörjningen varierar...16 Kommunplanerarnas spontana synpunkter om viktiga hinder för bostadsbyggandet...20 Om planeringsarbetet idag och behov av bättre planeringsmetoder...23 Regionalt stöd för den kommunala planeringen....27 Samverkan och erfarenhetsutbyte...30 Bilaga. Lag om bostadsförsörjningsansvar...35 ISSN 1402-134x RTN 9805-0100 3
Sammanfattning I diskussionen om problemen med bostadsförsörjningen i Stockholmsregionen har ofta framhållits kommunernas roll. Kommunerna hanterar bostadsfrågan olika, men många har framhållit att de förändringar av ansvar och roller som genomförts under 1990-talet minskat kommunernas ansvar och möjligheter. Sedan 2001 finns en ny lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. Från 2002 stadgas att riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. För att belysa hur arbetet bedrivs har de planerare i kommunerna som ansvarar för arbetet med planeringen av bostadsförsörjningen intervjuats. Frågorna har handlat om hur man arbetar med och hur processen kring bostadsförsörjningsfrågorna i stora drag går till i den egna kommunen samt intresset för erfarenhetsutbyte och regionala underlag. Ett generellt konstaterande är att den nya lagstiftningen i allmänhet ännu inte har slagit igenom, utan att arbetet som regel bedrivs efter de former som etablerats under senare delen av 90-talet. De flesta kommunerna har under 90-talet slutat att göra särskilda bostadsförsörjningsprogram. I de kommuner man gör ett särskilt program kan benämningarna och innehållet variera. I de allra flesta kommuner utarbetar man emellertid minst en gång om året en projektlista med tillhörande projektbeskrivningar över det beräknade byggandet. Listan fungerar som styr- och uppföljningsinstrument för byggandet. Men den utgör också en mycket viktig grund för kommunens övriga planering. Bostadsförsörjningen behandlas också mer eller mindre ingående i kommunernas översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. En medborgardialog där man bl.a. tar upp bostadsfrågan har genomförts i flera kommuner som bakgrund till översiktsplanearbetet. Kommunstyrelserna har som regel huvudansvaret för arbetet. Kommunfullmäktige behandlar bostadsförsörjningsfrågorna mera sällan. Ofta sker behandling av boendefrågor i samband med budgetprocessen. I en del kommuner kan en djupare behandling av vissa bostadsfrågor ske i ett utskott eller i en specialnämnd exempelvis en äldreomsorgsnämnd. Huvudaktörer i själva planeringsarbetet är som regel personal både från en kommunstyrelseförvaltning och en stadsbyggnadsförvaltning. De kan dela ledningsansvaret eller kan det ligga på den ena eller andra parten. Exploateringsfunktionen har också en viktig roll. Andra organ deltar vid behov. Stora och komplexa projekt kräver fler deltagare. I de flesta kommuner är det slutligen marknaden som avgör vad som verkligen blir byggt. Många kommuner är beredda att solidariskt planera för att klara sin andel av byggandet i regionen. Några större utbyggnadsområden beräknas också tillkomma bl.a. i anslutning till de regionala kärnorna. 4
Flera kommuner är dock tveksamma till en alltför snabb expansion. Snabb expansion kan orsaka ekonomiska och sociala problem. Utformningen av skatteutjämningssystemet är också ett allvarligt hinder. Att komplettera och fylla i luckor kan i flera fall vara en bra strategi. Det är tyvärr omöjligt eller mycket svårt att med nuvarande förutsättningar bygga hyresbostäder i regionen. Otillräckliga trafiksatsningar omöjliggör flera stora bostadsprojekt. Även miljönormer och andra miljökrav hindrar bostadsbyggandet. Efterfrågestudier och marknadsbedömningar för olika delmarknader behöver genomföras löpande. Marknaden avgör var och när byggandet sker. Men förutsättningarna kan förändras. Det skapar osäkerheter. Löpande dialog med de lokala aktörerna på bostadsmarknaden minskar osäkerheten. Bra metoder för att göra ekonomiska och sociala analyser som grund för bostadsförsörjningsplaneringen saknas i hög grad. De kommuner i Stockholmsregionen som är särskilt berörda bör samarbeta om att utveckla metodiken och ta fram användbara data. Byte av goda exempel på metodologiskt intressanta utredningar efterfrågas också av många. De senaste årens regionplaneprocess och det material man får från regionalt håll är som regel uppskattat. Men man har alltför lite praktisk nytta av det regionala materialet. Man gör inte det vi behöver. Anpassa utredandet mera efter kommunernas behov. Satsa också mer på sammanfattningar. Den statistik kommunerna får är mycket uppskattad men man behöver avsevärt mera av praktiskt användbara data (jämförelsetal, à priser, hyresnivåer mm). Bättre hushållsstatistik behövs snarast. Det krävs avsevärt mera konkret praktiskt samarbete dels mellan kommunerna samt dels mellan kommunerna och de regionala organen. Skapa praktiskt fungerande nätverk men undvik dubbla nätverk. Delregionalt samarbete är en självklarhet när det gäller infrastrukturen i den egna geografiska sektorn. Ett gemensamt agerande i regionplanefrågorna i övrigt är också mycket vanligt. För att samarbetet skall fungera bra krävs också att man behandlar verkligt angelägna frågor och ger information som planerarna har praktisk nytta av. Stora samarbetsgrupper fungerar sällan bra. Samla representanter för de kommuner som är verkligt angelägna om att lösa ett problem. Kommunerna deltar med egna faktiska exempel. De regionala organen måste ta på sig samordningsarbetet och de extra kostnaderna. 5
Bakgrund I diskussionen om problemen med att erhålla en tillräcklig produktion av nya bostäder har kommunernas uppgifter och möjligheter ofta framhållits. Diskussionen har handlat om kommunal bostadsförsörjningsplanering, detaljplanering och allmännyttans roll. I denna promemoria diskuteras i första hand den kommunala bostadsförsörjningsplaneringen. Kommunal bostadsförsörjningsplanering blev allmän från 1964. 1993 togs obligatoriet bort. I förslaget till ny bostadsförsörjningslag konstaterade regeringen (prop 2000/01:26): Upphävandet av bostadsförsörjningslagen innebar att det överlämnades till kommunerna själva att bestämma formerna för bostadsförsörjningsverksamheten. Kommunerna har liksom tidigare möjlighet att bedriva bostadsförsörjningsplanering och upprätta särskilda bostadsförsörjningsprogram samt att engagera sig i förmedlingen av bostäder. Då den tidigare regleringen avskaffades angavs att utgångspunkten var att kommunen självmant vidtog de åtgärder som behövdes för att kommuninvånarna skulle kunna få godtagbara bostäder. I propositionen framhölls bl.a. att statliga regler borde utfärdas bara om staten hade krav på att kommunen skulle vidta åtgärder som annars inte skulle komma till stånd. Det underströks särskilt att ett slopande av kravet på särskilda kommunala bostadsförsörjningsprogram m.m. inte syftade till att ändra den hävdvunna principen om kommunernas grundläggande ansvar för boendefrågor (se prop. 1992/93:242 s. 20). I Stockholms län har från kommunernas sida framhållits att 90-talet inneburit många förändringar när det gäller roller och ansvar. Utöver den förändrade bostadsförsörjningsplaneringen har kommunernas påverkansmöjligheter minskats dels genom förändrade regelsystem, men också genom ändrade ekonomiska förutsättningar och genom en betoning av privata aktörers ansvar för att genomföra bostadsbyggandet. Den snabba befolkningstillväxten, det låga bostadsbyggandet, bristsituationen och problemen för produktion och service att rekrytera personal har nu delvis förändrat synsätten. Många kommuner i länet har haft någon form av projektredovisning, behandlat bostadsbyggandet som en del i investeringsplanering och/eller översiktsplanering. Den sammanställning av bostadsförsörjningsplaner som gjordes före 1993 har dock inte kunnat fortsättas, men har i någon mån ersatts av Boverkets bostadsförsörjningsenkät. I den nya bostadsförsörjningslag som började gälla från 2001 framhålls att Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. I en ändring från 1 april 2004 framhålls att Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Lag 2002:104 bifogas. 6
Syfte med planerarintervjuerna Stockholmsregionen är den viktigaste utvecklingsmotorn för hela landets utveckling. Därför är trycket att expandera mycket stort. Under en stor del av 1990-talet och även under tidigare perioder har den årliga befolkningstillväxten varit ca 20 000 personer. Tillväxten består både av födelseöverskott och av inflyttning från övriga Sverige samt andra länder. I regionplaneförslaget räknar man med att folkmängden i länet fram till år 2030 skall öka med ca 600 000 invånare. Enbart för att behålla dagens boendetäthet krävs då mer än 300 000 nya bostäder eller minst 10 000 bostäder om året. Det är klart mer än dubbelt så mycket som tillkommit genom bostadsproduktion, permanentning av fritidshus mm under större delen av 1990-talet. Bostadsbristen innebär allvarliga nackdelar. Unga tvingas bo kvar länge hos föräldrarna. De kan därför inte heller bilda familj och skaffa barn. Framgångsrika företag kan inte expandera p.g.a. arbetskraftsbrist eftersom bostadsbristen gör det svårt att flytta till regionen. Bostadsbristen är också en huvudorsak till den negativa segregeringsprocessen som nu pågår för fullt. Ansvaret för bostadsförsörjningen vilar på kommunerna. Enligt lagen om bostadsförsörjning skall Länsstyrelsen bistå kommunerna bl.a. när det gäller planeringsarbetet. I Stockholms län arbetar också Landstingets regionplaneoch trafikkontor i högsta grad med bostadsförsörjningsfrågorna som en del i den regionala planeringen. Länets 26 kommuner som har mycket olika mål och förutsättningar skall tillsammans tillfredställa regionens behov av bostäder. För detta krävs överblick och samordning. Man behöver svar på flera frågor. Bl.a. behöver man veta hur kommunerna tänker arbeta med bostadsförsörjningsfrågorna, vilka mål man har och vilka hinder man ser för byggandet. Vilka typer av stöd från regionalt håll behöver kommunerna när det gäller planerings-arbetet och hur ser man i kommunerna på samverkan kring planeringen av bostadsförsörjningen? 7
Intervjuerna redovisning På uppdrag av Länsstyrelsens bostadsenhet och Landstingets regionplaneoch trafikkontor har de planerare i samtliga kommuner i länet som ansvarar för det praktiska arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen intervjuats. Ämnesområdets komplexitet har lett till att det har blivit en blandning av intervjuer och dialoger. Vid varje kommunintervju har 1-4 kommunala representanter deltagit. Intervjuerna har tagit i genomsnitt 1,5 timme. Ett antal huvudfrågor har behandlats. De intervjuade har fått framföra sina synpunkter mycket fritt. Många problem har varit desamma i de flesta kommuner. Men skilda förutsättningar och mål i kommunerna har medfört att intervjuerna-dialogerna fått delvis olika tyngdpunkter. Vissa frågor som kommit upp mer i senare dialoger har orsakats av synpunkter som framförts i de tidigare. Mycket erfarenhet och kunskap finns samlade hos regionens planerarkår. Det är i första hand innebörden i vad som framförts som dokumenterats inte de exakta orden. Redovisningen i den här promemorian följer i huvudsak den ordning som frågeställningarna behandlats. Vilka politiska organ och vilka förvaltningar experter arbetar i första hand med bostadsförsörjningsfrågorna? I vilka typer av dokument och i vilka processer behandlas bostads- och boendefrågorna? Vilka mål har man i stora drag och vilka är de viktigaste hindren för byggandet? Vilka planeringsmetoder använder man och i vilka fall behöver man hjälp? Hur ser man på det regionala material som man får? Vad saknar man? Hur tycker man att samverkan bör gå till främst när det gäller bostadsförsörjningsfrågorna? För att djupare illustrera de synpunkter som framförts användes en hel del citat. Citaten är bara ibland ordagrant återgivna. Det som återges är innehållet i uttalandena så som de uppfattats. För att vinna utrymme är flera av citaten nedkortade. Många synpunkter från olika kommuner är också likalydande. Citaten passar alltså in på flera kommuner Av de här skälen anges i de flesta fall inte från vilken kommun citaten kommer. Det sker endast i de fall det har betydelse för innehållet. Många av planerarna klagar över bristande tid att läsa utredningar. De vill ha sammanfattningar. Av det skälet sammanfattas på olika ställen inne i texten med fetstil den text som följer närmast därefter. 8
Politisk styrning av bostadsförsörjningen Kommunstyrelsen har huvudansvaret. Kommunfullmäktige behandlar bostadsförsörjningsfrågorna mera sällan. Ofta sker behandling av boendefrågor i samband med budgetprocessen. Kommunerna har ansvaret för bostadsförsörjningen och har därför också möjlighet att organisera planeringsarbetet och den politiska processen på det sätt de önskar. Boendet är en mycket central del i de enskilda människornas tillvaro och välfärd. Boendet och bostadsförsörjningen påverkar också direkt och indirekt de flesta av kommunernas verksamhetsområden. Bostadsbyggandet och de kringanläggningar som krävs påverkar i högsta grad miljön. Befolkningsutvecklingen och befolkningens demografiska, ekonomiska och sociala struktur påverkas av hur mycket, vad, var och när man bygger. Detta avgör i sin tur behovet av service och anläggningar mm. Därigenom bestäms också kommunens kostnader och intäkter. Det är därför helt logiskt att huvudansvaret för bostadsförsörjningsfrågorna i alla kommuner ligger hos kommunstyrelsen. I någon form årligen, vid inledningen av en ny mandatperiod, någon gång under mandatperioden, vid behandlingen exempelvis av en översiktsplan eller dylikt behandlas bostadsförsörjningsfrågorna också i kommunfullmäktige. Kommunfullmäktige beslutar om riktlinjer en gång per mandatperiod. Ett treårigt bostadsförsörjningsprogram behandlas därefter av kommunstyrelsen varje år. Ofta behandlar både kommunstyrelsen och kommunfullmäktige bostadsfrågorna i samband med den årliga verksamhets- och budgetplaneringsprocessen. Vi skall nu börja utarbeta ett samhällsbyggnadsprogram som i praktiken är ett ambitiöst bostadsförsörjningsprogram. Det skall behandlas årligen samtidigt med den rullande tvååriga budgeten. Beslut om budgeten skall tas före sommaren. Kommunstyrelsen har huvudansvaret och genom kopplingen till budgeten behandlas samhällsprogrammet också i kommunfullmäktige (Nynäshamn). Utifrån en bostadsbyggnadsprognos utarbetas en befolkningsprognos. Bl.a. med utgångspunkt ifrån den utarbetas budgetramar som tas i juni. Förvaltningarna utarbetar därefter verksamhetsplaner som anmäls i kommunfullmäktige i slutet av året då också beslut tas om skattesats (Vallentuna). Det senare är en vanlig och logisk uppläggning av den årliga politiska styrningen i många kommuner. När man inte behandlar bostadsförsörjningen djupare finns ändock som regel åtminstone en enkel bostadsförsörjningsprognos (bedömning av igångsättningen) som bakgrund till kommunens budgetunderlag. I de flesta kommuner är det slutligen marknaden som avgör vad som verkligen blir byggt. I de flesta kommuner kan man inte bestämma hur mycket och vilka projekt som skall byggas. Genom planering, markupplåtelser mm möjliggör man 9
byggande. Men det är marknaden som slutligen avgör vad som blir byggt. Därför gör man en mer eller mindre väl underbyggd bostadsbyggnadsprognos. Den bildar därefter en av de viktigaste grunderna till kommunernas övriga planering. Men man kan ha en ännu mer flexibel strategi. Kommunstyrelsen ansvarar politiskt för bostadsförsörjningen och ger uppdrag av olika slag exempelvis för programarbeten och särskilda insatser. Men man beslutar inte om ett visst byggande. Planeringen syftar till att möjliggöra byggande för olika intressenter. Områdesnämnder svarar för myndighetsprocessen när mindre områden byggs ut. Andra nämnder deltar där de är berörda ex skola och barnomsorg. En prognosgrupp under finansdirektören studerar effekterna av bostadsbyggandet på befolkningsutredningen, servicebehovet samt drift och investeringskostnader mm. En grupp arbetar med boendet för utsatta grupper (missbrukare, handikappade, ungdomar m.fl..) En särskild äldrenämnd behandlar bl.a. också bostads/boendefrågorna för äldre. (Nacka). I en del kommuner kan en djupare behandling av bostadsfrågorna ske i ett utskott eller i en specialnämnd exempelvis en äldreomsorgsnämnd. Sättet att agera politiskt i olika kommuner har både likheter och olikheter. Ofta behandlas bostadsförsörjningsfrågorna relativt ingående direkt i kommunstyrelsen. I många andra fall sker den mera ingående behandlingen i något utskott eller i någon typ av samhällsbyggnadsnämnd. Mer eller mindre nära samarbete sker också med andra nämnder ex byggnadsnämnd när man vill gå vidare med detaljplaneringen. Men bostads/boendefrågor behandlas exempelvis också i social- och äldreomsorgsnämnder när det gäller bostäder för olika grupper med särskilda behov. I Stockholm sköter stadsbyggnadsnämnden den politiska behandlingen. Gatu- och fastighetsnämnden deltar också när det gäller projekt på kommunal mark. De berörda stadsdelsnämnderna är bl.a. remissinstanser. Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige är involverade främst på mål- och principstadiet. 10
Förvaltningens arbete med bostadsförsörjningsfrågorna Flera parter med olika kompetensområden deltar i arbetet. Vi kan inte i den här utredningen redovisa hur planeringsarbetet med bostadsförsörjningsfrågorna går till i olika kommuner. För detta krävs avsevärt djupare studier. Men genom att studera vilka parter (förvaltningar, yrkesgrupper) som leder och deltar i arbetet kan vi ändock få en relativt bra bild av hur man arbetar och vilka aspekter som i stora drag behandlas. Under miljonprogramperioden handlade bostadsförsörjningsplaneringen i hög grad om ren fysisk planering och exploateringsekonomi. Så är det inte idag. I varje fall är det inte så i de kommuner som bygger bostäder i någon omfattning. Numera samarbetar samhällsvetare, fysiska planerare och exploateringsexperter. Men också ekonomer, social- och skolfolk deltar en hel del. Vem/vilken funktion som formellt eller i praktiken leder arbetet kan vara historiskt och/eller personligt betingat. Det kan också hänga samman med förvaltningsstrukturen och hur den är kopplad till den politiska strukturen (nämnder, kommunalrådsområden o. dyl.) I flera fall beror styrningen och uppläggningen av var tyngdpunkten i kommunens planeringsproblem ligger. Huvudaktörer är som regel personal från en kommunstyrelseförvaltning och en stadsbyggnadsförvaltning. De kan dela ledningsansvaret eller det kan ligga på den ena eller andra parten. Av det följande framgår hur man i stora drag ansvarar, leder och samarbetar kring bostadsförsörjningsfrågorna i kommunerna. Det illustreras genom ett antal nedkortade citat. Så här kan det gå till i en liten kommun: Samhällsbyggnadsenhetens chef samråder med övriga verksamhetsansvariga och med chefen för det allmännyttiga bostadsföretaget. Planeraren i kommunledningsstaben driver frågan men samarbetar med i första hand stadsarkitekten och andra funktioner vid behov. I flera fall har kommunstyrelseförvaltningen eller kommunledningskontoret (staben) ansvaret. Men det kan finnas en styr- eller samrådsgrupp med i bakgrunden. Enheten för samhällsplanering inom kommunledningskontoret leder arbetet. Samråd sker i en tvärfacklig grupp. Kommunledningskontorets utvecklingsavdelning arbetar fram ett kommunalt bostadsförsörjningsprogram. Diskussion sker med andra förvaltningar i den mån de är berörda. Ett kommunalråd följer arbetet och kommundirektören och samhällsbyggnadschefen utgör styrgrupp. I flera andra fall är ansvaret för att leda och genomföra planeringsarbetet formellt eller i praktiken delat. Samhällsbyggnadsförvaltningen och kommunledningskontoret samverkar kring bostadsförsörjningsfrågorna Såväl fysiska planerare som ekonomer och samhällsvetare deltar i arbetet. Sam- 11
hällsbyggnadskontorets strategi- och exploateringsavdelning leder arbetet och samarbetar närmast med plan- och byggavdelningen. För varje projekt bildas projektgrupper som följer arbetet från början till slut. I lite mindre kommuner blir arbetet ofta mera personinriktat. Samhällsbyggnadsfunktionen med stadsarkitekt och teknisk chef (exploateringsfrågor) samverkar med chefsekonomen och planeraren på kommunstaben. Planeringschefen (kommunstyrelsekontoret) och kommunarkitekten samarbetar. Diskussioner sker med en särskild plangrupp där de båda verksamheternas chefer ingår och social och skola deltar vid behov. I många kommuner leds arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen av tekniska förvaltningar. Plan- och exploateringsfunktionen håller i bostadsförsörjningsfrågorna och man samarbetar med andra parter då de är berörda. Stadsbyggnadsdivisionen som sorterar under kommunstyrelsen ansvarar för den översiktliga planeringen. Uppdrag om områdes- och detaljplanering läggs ut till stadsarkitektkontoret. Kontakter tas med övriga förvaltningar när områdes- och detaljplanering skall utföras. Även om ansvaret för planeringen av bostadsförsörjningen läggs på en teknisk funktion finns den nära kopplingen på det ena eller andra sättet till kommunstyrelsen och kommunledningen. Den tekniska förvaltningen med stadsbyggnadschefen ansvarar för arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen. Det sker i nära samarbete med planeringschefen som är placerad på kommunledningskontoret. Exploateringsfunktionen har som regel också en viktig roll. Andra funktioner deltar vid behov. Stora och komplexa projekt kräver fler deltagare. Formerna för hur andra förvaltningsområden kommer in i bostadsförsörjningsplaneringen varierar starkt. I de flesta fall framhåller man att övriga förvaltningar kommer in när de är berörda. Men det finns också flera exempel på när man har en närmare löpande kontakt eller när samråd sker i någon typ av förvaltningslednings- eller styrgrupp. Sättet att samarbeta varierar mellan olika planeringssituationer. De flesta verkar vara väl medvetna om att när det gäller större projekt måste flera parter och mera expertis in i arbetet. Inte minst gäller det ekonomer samt representanter för socialsektorn, skolan och andra mjuka förvaltningar. 12
Viktiga planer och dokument som behandlar bostadsförsörjningen De flesta kommunerna har slutat att göra särskilda bostadsförsörjningsprogram. I några kommuner gör man det emellertid. Men benämningarna och innehållet kan variera. Bostadsförsörjnings- och boendefrågorna tränger direkt eller indirekt in i de flesta planerings- och verksamhetsområden i kommunerna. Det är därför också naturligt att de frågorna kommer in i olika planeringsdokument och processer. Det gäller i varje fall i kommuner där man har haft eller räknar med att få ett bostadsbyggande av någorlunda omfattning. Vilka typer av dokument som man arbetar med och var tyngdpunkten i arbetet ligger kan variera en hel del mellan kommunerna. Några exempel nedan. I översiktsplanen som nu börjar bli gammal behandlas bostadsfrågorna. Tidigare arbetade vi med bostadsförsörjningsprogram och bostadsrapporter. Det gör vi inte längre. Men det skulle behövas för tjänstemännens fortsatta arbete. Bostadsfrågorna behandlas också något i budgetarbetet och i de årliga budgetdokumenten. Bostadsförsörjningsplanering som särskilt dokument prioriteras inte politiskt. Det beror på kommunens särskilda situation. Marknaden (intressenterna) tar initiativ varpå planuppdrag läggs ut. Man arbetar årligen fram Bostadsförutsättningar. De ingår som en del i den årliga kommunplanen. Den är i sin tur ett sammanfattande budgetdokument. Bostadsplaneringsförutsättningarna ger grunden för befolkningsprognosen som i sin tur är grund för förvaltningarnas verksamheter, drift- och investeringskostnader mm. Bostadsfrågorna behandlas även i översiktsplanen. När trycket från marknaden inte är så starkt ökar osäkerheten och därmed ökar behovet av planering. Riktlinjer föreläggs av kommunfullmäktige varje mandatperiod. Ett årligt treårigt bostadsförsörjningsprogram skall tas fram. Det skall bl.a. innehålla en långsiktig överblick. En projektkatalog över möjligt byggande skall också ingå. Bostadsfrågorna behandlas även årligen i budgetdokumentets strategiska del och är därmed kopplade bl.a. till verksamhetsplaneringen, lokalplaneringen och investeringsplaneringen. Det är mycket vanligt att man arbetar med flera årliga och tillfälliga dokument. Aktuella dokument nu är Planeringsförutsättningar fram till år 2007, Diskussionsunderlag - bostadsförsörjningen samt Årsbudget och flerårsplan 2002-2006. Under krisåren och efter att kravet på särskild bostadsförsörjningsplanering upphört har de flesta kommuner slutat att göra särskilda bostadsförsörjningsprogram. Några gör det fortfarande. På senare tid har emellertid flera kommuner tagit upp frågan igen. Programmen ändras kanske i sitt innehåll och benämningarna kan variera. Bostadsförsörjningsfrågorna behandlas i Kommunplanen som innehåller kommunens översiktsplan. Kommunplanen revideras varje mandatperioden. Man räknar med att arbetet med bostadsförsörjningsplaneringen kommer att fördjupas framöver. Kanske börjar man återigen att utarbeta någon form av bostadsförsörjningsprogram. 13
I de flesta kommuner utarbetar man minst en gång om året en projektlista med tillhörande projektbeskrivningar. Den fungerar som styr- och uppföljningsinstrument för byggandet. Men den utgör också en mycket viktig grund för kommunens övriga planering. Ett mycket vanligt sätt att löpande behandla bostadsförsörjningsfrågorna är att man utarbetar en projektlista som beskriver när olika projekt i skilda delområden beräknas påbörjas. I de mera ambitiösa projektlistorna (t.ex. Stockholm) redovisas för varje projekt hur många bostäder som beräknas påbörjas olika år. Där anges vem som är byggherre, planläge och vissa andra kommentarer. Uppgifterna som redovisas i projektlistan varierar något mellan kommunerna. Projektlistan följs som regel av mer eller mindre ingående beskrivningar av varje projekt. I de flesta kommuner aktualiseras projektlistan eller prognoser över byggandet en gång om året. Men i flera kommuner aktualiseras listan med tätare intervall. Planberedskap bostäder är ett detaljerat tabelldokument som uppdateras flera gånger under året. Där beskrivs storlek och typ av projekt, byggherre, planläge mm de närmaste åren. Projektplanen är ett slags bostadsförsörjningsprogram. Den behandlas och antas av kommunfullmäktige i samband med att budgeten antas. Som framgått ovan är bostadsbyggandet i de flesta kommuner på något sätt kopplat till kommunens ekonomiska planering och verksamhetsplanering. Det sker som regel genom knytningen till budgetprocessen. Budgetdokumenten börjar ofta med någon typ av visioner och/eller målsättningar för kommunens utveckling. I dessa ingår som regel också mål eller visioner för bostadsförsörjningen och boendet. Vanligtvis redovisas också en bostadsbyggnadsprognos eller projektlista samt en på denna grundad områdesvis åldersfördelad befolkningsprognos. De uppgifterna utgör i sin tur viktiga förutsättningar för förvaltningarnas verksamhets och lokalplanering och därigenom också för beräkningar av investerings- och driftkostnader. Befolkningsprognosen ger också grunden för beräkningen av huvuddelen av kommunens intäkter. Bostadsförsörjningen behandlas också mer eller mindre ingående i kommunernas översiktsplaner och fördjupade översiktsplaner. En medborgardialog där man bl.a. tar upp bostadsfrågan har genomförts i flera kommuner. Den utgör en bakgrund till översiktsplanearbetet. Bostadsförsörjningen behandlas också i kommunernas översiktsplaner. I flera fall behandlas bostadsfrågorna ganska ytligt och huvudsakligen med avseende på markanvändningen. Det gäller främst i några kommuner med gamla översiktsplaner. Men i många andra kommuner behandlar man bostadsfrågorna relativt ingående. I flera kommuner främst på Södertörn har arbetet med den senaste omgången av översiktsplan föregåtts av ett medborgarsamråd. En medborgardialog har genomförts inför arbetet med översiktsplanen. En skrift med frågor delades ut till alla hushåll. Materialet fanns även på Internet. Vi fick in ca 500 svar (Salem ca 14.000 invånare). 14
Bostadsfrågorna behandlas som regel också mera ingående i kommunernas fördjupade översiktsplaner. Ett exempel är Sundbyberg där det är helt logiskt att lägga tyngdvikten just i en fördjupad översiktsplan. I Stockholm behandlas också bostadsfrågorna extra ingående i de program man arbetar med för större områden. Programmen motsvarar i stora drag de fördjupade översiktsplanerna. Beroende på vilka problem man står inför utarbetas också en del specialutredningar. Självfallet arbetar kommunerna också med många andra typer av utredningar. I Stockholm gör man en särskild Gluggutredning. Där studerar man bl.a. var kompletteringar kan göras. Liknande utredningar görs också i andra kommuner men kanske främst i de mera centralt belägna kommunerna. I framförallt skärgårdskommunerna studerar man permanentningsproblematiken. I samband med arbetet med förnyelseområden har vi gjort långsiktiga studier. Revideringar sker med flera års mellanrum eller också sker studierna när områdena blir mera aktuella. Det är också mycket vanligt att kommunerna arbetar med särskilda äldreomsorgs- och handikapprogram. I de programmen har som regel bostadsfrågorna en mycket framträdande roll. Förhållandevis få uppföljningar och utvärderingar i efterhand görs. Inom Stockholm genomförs dock en hel del studier. I flera kommuner studeras segregeringsproblemen och vad man kan göra för att komma tillrätta med dem. När man studerar utredningar från olika kommuner slås man osökt av tanken att ett nätverk där man åtminstone distribuerade vissa utredningar skulle ge många idéer och innebära stor arbetsbesparing för deltagarna i nätverket. Tyvärr kan det innebära en del arbete att hitta godbitarna. En ämnesindelad godbitssamling kunde kanske vara en idé att pröva. 15
Målen för bostadsförsörjningen varierar Det tillhör det politiska spelet att man använder sig av mycket allmänna men vackra målsättningar som Vi vill ha ett långsiktigt hållbart, trivsamt, tryggt och grönt samhälle. Många typer av ideala samhällen kan stämma in på den beskrivningen. Man kan sträva i den riktningen men få eller ingen når ända fram. Ett par av kommunerna i länet vill slå vakt om grönområdena och anser sig därför vara i princip fullbyggda. Endast mindre kompletteringsbebyggelse är tänkbar. I andra avsevärt mer tätbebyggda kommuner är man beredd att bygga ut nya stora täta områden och man letar efter gluggar att fylla med bl.a. bostäder. De övergripande mål som man sätter upp i olika kommuner har stor betydelse inte bara för utvecklingen i varje kommun utan också för hela regionens utveckling. Många kommuner är beredda att solidariskt bygga för sin andel i regionens utveckling. Det stora problemet är idag att det inte byggs tillräckligt med bostäder. I alla kommuner har man klart uppfattat att förväntningarna är stora på dem att bygga. I sina målsättningar och övergripande planer anknyter många till målen i regionplanen. Kommunerna i nordost (UNO) som idag tillsammans har ca 210 000 invånare har i samband med remissen över regionplaneförslaget deklarerat att man tillsammans tänker bygga bostäder för ytterligare 100 000 invånare till år 2030. Det är en utbyggnad som överensstämmer med alternativ Hög i regionplanen. I flera av nordostkommunerna framhåller man att vi är beredda att ta vår andel. Också i många andra enskilda kommuner är man beredd att försöka nå regionplanens mål. Men naturligtvis finns det skilda åsikter inom kommunerna. Nuvarande politiska regim vill bygga ca 300 lägenheter per år vilket motsvarar regionplanens alternativ Bas. Oppositionen vill bygga avsevärt mer ungefär i nivå med alternativ Hög. Flera kommuner är beredda att bygga mycket. I Stockholm är man redo att bygga ytterligare ca 150 000 bostäder. Ca 18 500 bostäder finns i pågående planering för de närmaste 5 åren. I Solna är man beredd att bygga ca 8.000 lägenheter inom 10 år. Ca 600 studentbostäder är på gång att byggas i Bergshamra och Huvudsta. Men också i regionens minsta kommuner bygger man mycket i förhållande till sin storlek. Vi växer snabbt och är beredda att göra det också framöver. Vi växer hur vi än gör. Några större utbyggnadsområden tillkommer bl.a. i anslutning till de regionala kärnorna. I några kommuner har man möjlighet att också starta utbyggnad av några större bostadsområden. På Tullinge flygplats kan man bygga ca 2.500 bostäder. På till exempel Järvafältet och i anslutning till de regionala kärnorna är det naturligt med omfattande bostadsbyggande. Flera kommuner blir 16
inblandade i detta. Kommunerna i nordostsektorn inser också att en utveckling av ett delregionalt centrum där kräver ett omfattande bostadsbyggande. Flera kommuner är tveksamma till en alltför snabb expansion. Men i många kommuner är man väl medveten om att alltför snabb expansion kan innebära risker. Vi vill ta en rimlig del av ansvaret för regionens bostadsförsörjning. Men vi har erfarit att ett högt bostadsbyggande kan drabba kommunen ekonomiskt och socialt. Segregationen är ett stort problem. Vi vill undvika att nya utsatta områden skapas. Utbyggnaden skall ske så att inte servicetrösklar överskrids (stora investeringar måste göras). Vi vill ha en begränsad utbyggnad eftersom vi vet att snabb expansion är kostsam och kan få negativa sociala konsekvenser. Vi har begränsade sociala problem och vi har inte heller några gräddhyllor. Vi är kommunen lagom och vill förbli så. Vi bygger i första hand för den egna befolkningens behov. Men marknaden får också i hög grad bestämma när utbyggnad kan ske. Att kompletteringsbygga och fylla i luckor kan i flera fall vara en bra strategi. Ett bra sätt att undvika dyra investeringar är att kompletteringsbygga, fylla ut gluggar mm. Man bygger i en takt som gör att befintliga kostsamma anläggningar som skolor och barnstugor kan svälja tillskottet av barn. Man kan också bygga för att fylla en skola eller för att öka kundunderlaget för en centrumanläggning. Befolkningsstrukturen i ett område kan normaliseras genom att komplettera med sådana bostadstyper som det är brist på. Man kan höja statusen i ett område genom att komplettera med lite finare bostäder. Likaså kan man möjliggöra för äldre i ett småhusområde att bo kvar i området om man kompletterar med något flerbostadshus eller kanske ett särskilt äldreboende. Den här typen av planeringsstrategier förekommer en hel del bland länets kommuner. Permanentningen av fritidshus går inte att styra. Det skapar stora problem för en del kommuner. I några av länets skärgårdskommuner finns ett stort antal fritidshus. När boendekostnaderna ökat och bristen på bostäder till rimliga kostnader är stor har allt färre hushåll ekonomiska möjligheter att hålla sig med dubbla bostäder. Därför har permanentningen varit omfattande. Det innebär problem för en del kommuner. Kommunen är beredd på en fortsatt snabb expansion. En stor del av befolkningsökningen beror på permanentningen av fritidshus och den kan vi inte styra. Permanentning av ca 200 fritidshus om året sker spritt över hela kommunen. Det medför problem med bl.a. skola, barn- och äldreomsorg. Det innebär också problem med vägar, vatten och avlopp. Normalisering av befolkningsstrukturen kräver olika insatser i skilda kommuner. Många kommuner har som mål att bygga för en normalisering av befolkningen. Man kan uttrycka sig allmänt. Vi vill verka för en normalisering 17
av befolkningsstrukturen. Vi vill ha olika typer av bostäder och blandade upplåtelseformer. Man kan också precisera vad som krävs för att närma sig målet. Kommunen har gott om villor och små lägenheter. Det finns en brist på mellanstora lägenheter. Kommunen har ca 2/3 små lägenheter om högst 2 rum och kök. Vi vill nu normalisera bostadsstrukturen bl.a. med sikte på att möjliggöra för barnfamiljer att bo kvar i kommunen. En successiv förändring från arbetarstad till tjänstemannastad pågår. Man kan precisera sig ytterligare och på ett annat sätt. Vi vill bl.a. planera och bygga för ungdomar, studerande, äldre, handikappade och andra med särskilda problem på den normala bostadsmarknaden. Vi vill också bygga för näringslivets behov. En aktuell fråga är även att inrätta en kommunal bostadsförmedling. Kommunen kan ha flera olika skäl för inriktningen av bostadsbyggandet. Följande utdrag av några citat får illustrera motiven. För att motivera att man skall flytta hit ut vill vi bygga extra attraktivt exempelvis med villor vid vattnet. Kommunen vill också i fortsättningen ha en småskalig låg bebyggelse. Vi vill inte bygga högre än kyrktuppen. Vi bygger villor och bostadsrätter och eftersträvar inte hyresrätter. Men kommunen äger en del bostadsrätter som bl.a. går till sociala förturer. Kommunen prioriterar småhusbyggande vilket leder till inflyttning av främst barnfamiljer. Ett problem är att när barnen vuxit upp och flyttar hemifrån flyttar också föräldrarna i övre medelåldern från kommunen. Det är bra medborgare som vi vill behålla. En hel del talar nu för ett byggande som också passar ungdomar och äldre. Kommunen har inga stora miljonprogramområden med stora problem. Vi har en hel del hyresrätter. Bl.a. har vi hyresrätter i markbostäder. Det är vanligt att hyresgästerna gör boendekarriärer inom hyresrättsbeståndet. Under senare år har vi byggt mest småhus och bostadsrätter. Det är problem att bygga hyresrätter. Men en del hyresrätter byggs insprängda i andra projekt. Också i flera andra kommuner driver man fram att hyresrätter sprängs in i en del andra projekt. Det är ekonomiskt svårt att bygga hyresrätter. En hel del omvandling till bostadsrätter pågår också. I många kommuner vittnar planerarna om att det är svårt att få ekonomi i byggandet av nya hyresrätter. Men visst gör man en del försök. Vi försöker bygga enklare och billigare hyresrätter. Det är parhus med bl.a. utvändiga trappor. I flera kommuner har man exempelvis också genomfört BoKlokprojekt. Det är ekonomiskt svårt och ibland omöjligt att bygga hyresrätter. Dessutom väljer man i flera kommuner att sälja ut hyresrätterna och omvandla dem till bostadsrätter. Ibland är skälen ideologiska eller principiella. Men det finns också i en del fall starkt sakliga skäl. Ca 60 procent av kommunens bostadsbestånd är hyresrätter. Ca 50 procent är små lägenheter om högst 2 rum och kök. Därför vill man inte bygga hyresrätter. Man bygger bostads-rätter och omvandlar både allmännyttiga och privata hyresrätter till bostads-rätter. Det är ett sätt att normalisera den socioekonomiska strukturen. 18
I Stockholm säljer de kommunala bostadsbolagen ut hyresrätter. Men de har också direktiv att bygga hyresrätter. Tyvärr är det svårt av ekonomiska skäl. Hyresrätter får byggas på tomträttsmark. Om man vill bygga bostadsrätter får man köpa kommunal mark. En hel del hyresrätter för äldre och studenter byggs i många kommuner. Subventionerna är större för den typen av kategoribostäder. I Solna skall man exempelvis bygga 800 studentbostäder och i Stockholm har man planerat att bygga ca 3 700. 19
Kommunplanerarnas spontana synpunkter om viktiga hinder för bostadsbyggandet Det är angeläget att eliminera hindren för bostadsbyggandet. Under ledning av landshövdingen överlade Länsstyrelsen med länets kommuner om vilka åtgärder som krävdes för att öka bostadsbyggandet i Stockholms län. Överläggningarna behandlade främst hindren för bostadsbyggandet och vilka åtgärder som lämpligen kunde vidtas för att undanröja eller minska dessa hinder. I samband med den nu genomförda intervjun dialogen med kommunernas planerare kom samma typ av frågor upp men de behandlades nu på ett annorlunda och kanske mer ytligt sätt. Det kan ändock finnas skäl att översiktligt redovisa planerarnas huvudsakliga och spontana synpunkter på vad de anser vara de viktigaste hindren för bostadsbyggandet i deras kommuner. Flera planerare framhåller spontant att det största hindret är en felaktig och osocial bostads- och familjepolitik. Stora grupper har inte ekonomiska möjligheter att få sina bostadsbehov tillgodosedda. Detta leder till bostadsbrist, segregering och brist på arbetskraft som behövs för länets näringsliv. Det är främst unga samt tänkbara inflyttare som inte kan ta sig in på bostadsmarknaden. Bristande konkurrens på byggmarknaden anses också vara ett allvarligt hinder. Det behövs en särskild bostadspolitik för storstäderna. En förutsättning för de här intervjuerna har varit att nuvarande bostads-, familje- och skattepolitik gäller i stora drag. Det är mot den bakgrunden som de följande synpunkterna har framförts. Det är omöjligt eller mycket svårt att med nuvarande förutsättningar bygga hyresbostäder i Stockholmsregionen. Boendekostnaderna särskilt i de nyproducerade bostäderna är alldeles för höga. Det hyrestak som gäller möjliggör inte heller att bygga hyresbostäder. Byggandet av hyresbostäder är mycket begränsat. De subventioner som utgår är helt otillräckliga i Stockholmsregionen. Vi önskar att hyresrätter byggs. Men det är nästan helt omöjligt. Det mycket begränsade stöd som ges räcker inte långt. Det är svårt att bygga hyresrätter. Överkostnader måste fördelas ut på allmännyttans övriga bestånd vilket inte går i någon större omfattning. De statliga subventioner som nu ges är alltför låga och i några ytterkommuner som Nynäshamn och Norrtälje är subventionerna helt omotiverat ännu lägre än i regionens andra kommuner. Snabb expansion kan orsaka ekonomiska och sociala problem. De flesta kommunerna är beredda att expandera. Men många är också tvekande inför de ekonomiska och i vissa fall även de sociala konsekvenserna. Alltför högt bostadsbyggande kan drabba kommunen ekonomiskt och socialt. Segregationen är ett stort problem. Insatser skall göras särskilt i utsatta områden. Vi vill undvika att nya utsatta områden skapas. De kommunalekonomiska konsekvenserna av utbyggnad av större områden är pro- 20
blem. Det finns risk att vi expanderar för snabbt. Redan nu behövs en ny skola. En ny skola innebär en allvarlig ekonomisk belastning för en liten kommun. Skatteutjämningssystemets utformning är ett allvarlig hinder. Skatteutjämningssystemet är som bekant en nagel i ögat för de flesta av regionens kommuner. Skatteutjämningssystemet är en allvarlig belastning. Det tar bort motiven att bygga vidare. Men framför allt tar det bort motiven att expandera så snabbt att man går över trösklarna för dyra investeringar. Det finns brister framförallt i kostnadsutjämningsdelen i skatteutjämningssystemet. Kommuner som minskar befolkningsmässigt får ersättning för de ekonomiska belastningar som detta medför. Men expanderande kommuner som kan få stora kostnader genom tunga utbyggnader får ingen ersättning. Det är en mycket viktig punkt där man absolut anser att systemet måste ändras. Den spontana permanentningen kan innebära stora problem för vissa kommuner. Flera kommuner med en omfattande permanentning av fritidshus får också problem. Permanentningen är så gott som helt omöjlig att styra. Kommunerna expanderar genom den mot sin vilja och på fel platser. Det krävs stora insatser för vägar, VA och olika slag av service spritt på många platser i en kommun. Otillräckliga trafiksatsningar omöjliggör flera stora bostadsprojekt. För många kommuner är det dåligt fungerande trafiksystemet ett mycket allvarligt hinder för bostadsbyggandet. De helt övervägande hindren för bostadsbyggandet i Solna är trafiken. Projekten Västerjärva och Ulriksdal (ca 5 000 bostäder) kan inte byggas om inte Förbifart Stockholm färdigställs till omkring år 2008. Huvudstaprojektet med ca 3 000 bostäder kan inte heller genomföras om inte Huvudstaleden byggs. Bergshamraleden är också överbelastad. Även tvärbanan till universitetet är mycket viktig. (Solna). Utbyggnad av E18 samt lösning av bullerproblemen är viktiga bl.a. för utbyggnaden av Stora Ursvik. Också andra trafikproblem hindrar bostadsbyggandet i kommunen. (Sundbyberg). Men också för kommuner längre ut krävs trafiksatsningar. Huddingevägen är dålig och tunnelbanan är långsam. (Botkyrka). Utbyggnad av väg 73 är liksom bättre kapacitet på Nynäsbanan en grundförutsättning för kommunens utveckling. (Nynäshamn). Norrortsleden måste byggas. Bättre kollektivtrafik krävs bl.a. för den regionala kärnan och för expansion vidare ut mot övriga kommuner i nordost. (Täby). Barkarbyfältet beräknas bebyggas med ca 10 000 bostäder. För det krävs bl.a. tunnelbaneutbyggnad. Tvärspårväg och tvärgående vägar krävs också (Järfälla). I Nacka och Värmdö påpekar planerarna att Södra länken är mycket viktig och att Österleden behövs. 21
Generellt gäller att om förortskommunerna skall vara attraktiva både för boende och arbete måste det gå lätt och snabbt att med olika trafikmedel transportera sig radiellt in till regionens centrum. Men det krävs också mycket goda tvärförbindelser dels för att man skall kunna ta sig snabbt mellan de regionala kärnorna och dels för att man skall kunna ta sig till de här kärnorna. Det krävs också en hel del utbyggnader av trafikleder och trafikplatser lokalt. Det finns en hel del getingmidjor också ute i kommunerna som behöver byggas bort. Långa planprocesser ökar osäkerheterna, fördyrar och bromsar byggandet. De flesta kommunerna klagar över långa planprocesser. Ett viktigt hinder för byggande i vår kommun är att de allra flesta detaljplaner överklagas. Överklagandeprocesserna är betungande. Länsstyrelsen bromsar onödigt ibland. Långa processer med överklaganden är ett problem. Länsstyrelsen agerar snabbt, men regeringen är långsam. Erfarenheterna kan alltså delvis skilja sig åt. Osäkerheter om planprocessernas längd kan vara särskilt försvårande för små byggföretag som kanske arbetar med ett projekt i taget. Överklaganden borde exempelvis ske på en nivå över detaljplanenivån. Även miljönormer och andra miljökrav är hinder. Flera kommuner framhåller att miljönormerna innebär bekymmer. Det behövs snabbare och klarare besked från Länsstyrelsen om exempelvis trafikbuller, transport av farligt gods, strandskydd mm. Eftersom tänkbara områden ligger nära hårt belastade trafikleder krävs också att exempelvis kontor kan byggas i tillräcklig omfattning som bullerskydd. Grönkilar, vattenskyddsområden m.m. kan också innebära hinder för bostadsbyggandet. I de frågorna kan olika parter helt naturligt ha skilda åsikter. För de mer centralt belägna kommunerna är det vanligt att man vill bygga bostäder på tidigare hamnområden och på gammal industrimark. Det kräver ofta dyrbara saneringsåtgärder vilket också fördyrar och därmed kan vara ännu ett hinder. För kommunerna i norr - Sigtuna, Upplands Väsby och Vallentuna - innebär bullermattan kring Arlanda flygplats mer eller mindre allvarliga begränsningar också för bostadsbyggandet. 22
Om planeringsarbetet idag och behov av bättre planeringsmetoder I färdigbyggda kommuner behövs inga djupare studier Användningen av planeringsmetoder kring bostadsförsörjningen och dess effekter varierar en hel del mellan regionens kommuner. Kommuner som Lidingö och Danderyd anser sig vara i stort sett färdigbyggda. Endast mindre lätt överblickbara kompletteringar görs. Då behövs inte heller några djupare studier. Kommunerna räknar inte med någon nämnvärd befolkningsökning. Man kompletterar och anpassar bostadsbeståndet marginellt efter successivt förändrade behov hos en relativt stabil folkmängd. I flera kommuner vittnar man om att man haft behov av och utfört djupare studier tidigare. Tidigare när vi hade mera planeringsresurser arbetade vi en hel del med sociala mål, grannskapsstudier och ekonomiska studier. Det var när vi dels byggde mer och dels byggde ut större områden under kortare tid. bl.a. byggde vi också ut områden i etapper för att nå långsiktig balans i servicen m.m. Det behövs inte på samma sätt idag när det mest handlar om kompletteringar och små projekt. I andra kommuner uttrycker man sig på ett likartat sätt men man ser behovet av djupare studier längre fram. En del exploateringsekonomiska och kommunalekonomiska studier görs. Men de behöver inte vara så djupgående då vi nu inte arbetar med större bostadsprojekt. Vi undersöker om befintlig service räcker och vilka servicetillskott m.m. som krävs. När vi skall gripa oss an utvecklingen av den regionala kärnan kan det bli nödvändigt med djupare studier av lämplig utbyggnadstakt samt ekonomiska och sociala effekter. (Täby) När vi enbart kompletteringsbygger i små projekt krävs inte djupare studier. Men behovet av mera avancerade studier ökar om vi tar oss an större projekt. I flera fall bör djupare analyser genomföras redan idag. Men användbara data och bra metodik saknas. I Solna uttrycker man sig på ungefär följande sätt: Det centrala läget och kommunens mål att bygga för hela regionen gör att vi anser att djupare behovs- och efterfrågebedömningar inte är absolut nödvändiga. Däremot har vi ett stort behov av att både i förväg och i efterhand göra sociala och ekonomiska konsekvensstudier. Den typen av metodik saknas i hög grad. Det behövs också bättre metoder för att studera den lämpligaste utbyggnadsordningen och utbyggnadstakten mm när man skall bygga ut större utbyggnadsområden. Följande kommentar kan vara representativ för kommuner ytterligare något längre ut i regionen. Arbetet med befolkningsprognoser fungerar bra. När det gäller socioekonomiska framskrivningar och konsekvensbedömningar känner vi oss mera osäkra. Här krävs både bättre data och en utveckling av metoder som är praktiskt användbara i kommunernas planeringsarbete. Det krävs också praktiskt hanterbara arbetsmetoder för att studera lämplig utbyggnadstakt, takten i kompletteringsbyggandet, konsekvenserna av nybyggandet och permanentningen i olika konkreta fall. Kommunen har flera fak- 23