Översättning SJÄLVVÄRDERINGSMÄTARE FÖR VATTENTJÄNSTVERK Paul Silfverberg VATTEN- OCH AVLOPPSFÖRENINGEN I FINLAND STENCILSERIE Nr 22 Helsingfors 2008 JORD- OCH SKOGSBRUKSMINISTERIET Kuntaliitto Kommunförbundet VESI- JA VIEMÄRILAITOSYHDISTYS Vatten- och avloppsverksföreningen i Finland
Utgivare: Vatten- och avloppsverksföreningen i Finland Stinsgatan 7 00520 Helsingfors Internet: http://www.vvy.fi e-post: vvy@vvy.fi Text: Paul Silfverberg Konsulttitoimisto Planpoint Oy Layout: Mikko Keinonen Clinus Design ISBN 978-952-5000-64-1 Publikationen finns också på internet: www.vvy.fi, www.mmm.fi och www.kuntaliitto.fi Tryckeri: Copy-Set Helsingfors 2008 2
Innehållsförteckning Inledning..5 Kriterier på goda vattentjänster 7 Styrmätarnas uppbyggnad.11 Användningen av mätarna..12 Bilaga A: Utvärderingsmätare för vattentjänstverk..15 3
4
1 Inledning Vattentjänster, dvs. vattenförsörjning och avloppshantering, är en av de viktigaste grundläggande förutsättningarna för bosättning, service och produktionsverksamhet. Enligt lagen om vattentjänster från 2001 vilar huvudansvaret för ordnandet av vattentjänster på kommunen; kommunen ska se till att åtgärder vidtas för att trygga tillgången till tjänster i samband med vattenförsörjning och avloppshantering om behovet hos en större grupp av invånare eller sanitära eller miljöskyddsskäl kräver det. Enligt lagen ska avgifterna för vattentjänster vara sådana att det på lång sikt är möjligt att täcka vattentjänstverkets investeringar och kostnader. I avgifterna får ingå högst en skälig avkastning på kapitalet. Trots att situationen när det gäller vattentjänster för närvarande är i huvudsak god i vårt land, finns det flera faktorer som hotar tjänsternas kvalitet och pålitlighet. Vid många vattentjänstverk är finansieringen av underhåll och i synnerhet nyinvesteringar otillräcklig, och dessutom håller en stor del av de anställda i branschen på att uppnå pensionsåldern. Förändringarna i samhällsstrukturen, klimatförändringen och öppnandet av tjänster i samband med vattenförsörjning och avloppshantering för internationell konkurrens är också faktorer som kan hota servicens kvalitet om man inte förbereder sig på dem på rätt sätt. Korrekt beredskap inför de framtida utmaningarna förutsätter att ett flertal tekniska, ekonomiska och servicekriterier uppfylls inom vattentjänsterna. För att säkerställa att beredskapen är tillräcklig beslöt jord- och skogsbruksministeriet att i samarbete med Vatten- och avloppsföreningen i Finland och Kommunförbundet ta fram utvärderingsmätare, med vilkas hjälp vattentjänstverken och kommunerna själva kan bedöma nivån på sina vattentjänster och identifiera utvecklingsbehov hos verksamheten. För utarbetandet av mätarna har ansvarat DI Paul Silfverberg från konsultbyrån Planpoint Oy. Särskilt tack för bearbetning av mätarna och kommentarer tillkommer även följande personer: Jaakko Sierla och Minna Hanski från jord- och skogsbruksministeriet, Rauno Piippo och Mika Rontu från VVY, Jussi Kauppi och Paavo Taipale från Kommunförbundet, Jouko Grön från Loimaa vattentjänstverk, Roger Hakalax från Kimito vattentjänstverk, Antti Laherto från Elimä vatten- och avloppsverk, Raimo Leppänen från Valkeakoski vattentjänstverk, Bengt Nyberg från Andelslaget Borgå Skärgårds Vattentjänstverk, Ilkka Ojansivu från Nurmijärvi 5
vattenverk, Lauri Pesälä från Kempeleen Vesihuolto Oy, Jukka Vainio från Vesiosuuskunta Suoni och Esko Väänänen från Andelslaget Borgå Skärgårds Vattentjänstverk. Dessa mätare kompletterar publikationen "Vesihuollon kehittämisen suuntaviivoja som granskar utvecklingsbehoven hos tjänsterna i samband med vattenförsörjning och avloppshantering i Finland och som utarbetades på VVY:s, JSM:s och Kommunförbundets gemensamma uppdrag hösten 2007 (VVY:s stencilserie Nr 20, 2007 och de nämnda organisationernas webbsidor). I den rapporten granskas mera ingående kriterierna på goda vattentjänster, förändringskrafterna på vattentjänstfältet samt de utvecklingsbehov som de föranleder. Helsingfors 21.1.2008 Paul Silfverberg paul.silfverberg@kolumbus.fi 6
2 Kriterier på goda vattentjänster För att vattentjänsterna ska kunna anses fungera och vila på hållbar grund bör de vara: Socialt och samhälleligt hållbara: tjänsterna är rättvisa och motsvarar kundernas föränderliga behov samt främjar en hållbar samhällsstruktur och regional utveckling samtidigt som de reagerar på föränderliga behov. Trygga och funktionssäkra: systemens tekniska funktionssäkerhet är hög och uppfyller de skärpta hälso-, miljö- och säkerhetskraven. Man är väl förberedd på specialsituationer (olyckor, störningar, översvämningar, torrperioder) och man förmår säkerställa vattendistributionen och avloppshanteringen även i undantagssituationer. Miljömässigt hållbara: de lösningar som gäller såväl råvattentäkt och vattenbehandling som behandling av avloppsvatten och utlopp för avloppsvatten är hållbara med avseende på miljön och de utvecklas i överensstämmelse med de skärpta miljökraven. När systemen utvecklas förbereder man sig också på konsekvenserna av klimatförändringen. Ekonomiskt effektiva och hållbara: vattentjänstverkens finansiering vilar på säker grund och gör det möjligt att upprätthålla och utveckla verken på lång sikt samtidigt som tjänsterna är överkomliga och rättvisa för kunderna. Flexibla och förutseende: goda tjänster i samband med vattenförsörjning och avloppshantering kan tryggas och ordnas på ändamålsenligt sätt på vattentjänstverkets verksamhetsområde också i situationer där samhällsstrukturen förändras (befolkningen växer eller minskar, antalet produktionsenheter på landsbygden ökar osv.). Väl ledda och tilldelade resurser: vattentjänstverkens kund- och ägarstyrning är öppen och effektiv, verkens interna ledning är professionell och verken har tillräckliga personella resurser för att trygga effektiv och pålitlig service i alla situationer. 7
TRYGGHET OCH FUNKTIONS- SÄKERHET FLEXIBLA SYSTEM MILJÖMÄSSIG HÅLLBARHET KRITERIER PÅ GODA VATTEN- TJÄNSTER EKONOMISK EFFEKTIVITET OCH HÅLLBARHET SOCIAL OCH SAMHÄLLELIG HÅLLBARHET BRA LEDNING OCH RESURSER Bild 1. Kriterier på goda vattentjänster För att dessa kriterier ska uppfyllas måste vattentjänstverken ha moderna och funktionssäkra system på bl.a. följande delområden: En klar och tillräckligt självständig organisatorisk ställning En tillräcklig och avgiftsbaserad inkomstfinansiering som täcker drifts- och investeringskostnaderna och en professionellt skött ekonomiförvaltning Ett heltäckande avtalssystem som gäller kunderna samt aktiv kundservice och uppföljning av kundtillfredsställelsen Yrkesskicklig ledning Tillräcklig och yrkesskicklig personal jämte beredskapssystem 8
God och i praktiken övad beredskap att hantera specialsituationer Ett heltäckande och modernt system för teknisk och administrativ dokumentation Funktionssäkra processtyrningssystem Hos en del verk är dessa kriterier i huvudsak uppfyllda, men hos många verk förekommer också brister när det gäller vissa kriterier. Typiska problem är bl.a. följande: Vatttenavgifterna täcker inte alltid ens verkets operativa kostnader för att inte tala om kostnader för moderniseringar och investeringar. Verkets operativa personal kan bestå av en deltidsanställd skötare, som saknar utbildning i branschen. Vid många verk håller personalen dessutom på att uppnå pensionsåldern. Största delen av de små verken saknar professionell ledning. Trots att reservvattenkällor och/eller överföringsledningar har byggts på många ställen bl.a. med hjälp av vattentjänstunderstöd är många verk beroende av endast en vattenkälla. Många verk saknar klara och inövade verksamhetsmodeller för specialsituationer. Dokumentationen är ofta dålig. Bland annat kartorna över näten är ofta mycket bristfälliga. Verken utvecklas endast för akuta behov i stället för att utvecklingen skulle basera sig på analytisk utredning av framtida utvecklingstrender. Bristerna försämrar inte alltid nivån på vattentjänsterna direkt. Skötseln av ett litet verk som använder grundvatten av god kvalitet kräver i normala förhållanden inga stora kunskaper och invecklad organisation. Vid ett litet verk kan också många saker skötas med talkoarbete. Men fungerar en sådan lösning också i undantagssituationer eller när personalen byts ut? Trots att inga problem har förekommit vid normal användning, kan risken för problem öka avsevärt i specialsituationer. Det är nödvändigt att fästa särskild uppmärksamhet vid hantering av riskerna i anslutning till vattentjänster, eftersom vattentjänsterna inverkar direkt på människornas hälsa, funktionen hos vattenberoende system och miljöns tillstånd. Vattendistributionen 9
måste hela tiden vara säker och avloppsreningen fungera, eftersom eventuella problem kan ha ödesdigra konsekvenser för hälsan och miljön. ORGANISERING FRAMFÖR- HÅLLNING FINANSIERING LEDNING KRAV DOKUMENTA- TION PERSONAL KUNDSERVICE HANTERING AV SPECIAL- SITUATIONER PROCESS- STYRNING Bild 2. Krav på vattentjänstverkets verksamhet och ledning Syftet med de styrmätare för vattentjänstverken som presenteras i det följande är att hjälpa vattentjänstverkens ledning och ägare att identifiera utvecklingsbehoven hos sitt verk och sålunda styra utvecklingen av funktionssäkra och trygga vattentjänster. 10
3 Självvärderingsmätarnas uppbyggnad Självvärderingsmätarna för vattentjänster baserar sig på ett matrisformat utvärderingssystem där man använder tre grundkriterier: Kriterium Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag Behov av åtgärder Verksamheten kan fortsätta och utvecklas på det nuvarande välplanerade och väl ledda sättet Situationen måste följas aktivt och utvecklingsåtgärder måste börja planeras systematiskt Det krävs snabba åtgärder för att rätta till situationen och/eller systemen måste förnyas i stor utsträckning De egentliga mätarna består av sex temaområden: Organisering och ekonomi; verkets ställning och finansieringsunderlag Tekniska processer; vattenkvalitet och resultat av avloppsreningen, processtyrning, läckagen och behov av att spola nätet Personal och ledning; standard på ledningen, personalens standard och tillräcklighet, beredskapsarrangemang, personalutveckling Funktionssäkerhet och beredskap för specialsituationer; antalet störningar och deras art, beredskap att agera i specialsituationer, tillgång till reservvatten Kundrelationer; avtal och kundtillfredsställelse Dokumentation; standard på den tekniska och administrativa dokumentationen Mätarna presenteras i bilaga A. 11
4 Användningen av mätarna Mätarna är framför allt avsedda som ett verktyg för vattentjänstverkens självvärdering. Utvärderingen kan genomföras varje år, eller om det inte har förekommit några betydande förändringar i verkets situation, med 2-3 års mellanrum. Självvärderingen lyckas bäst när alla personer som ansvarar för ledningen av verket eller dess olika funktioner deltar i den. Då blir utvärderingen en gemensam inlärningsprocess och dessutom kommer åsikter och utvecklingsförslag från de personer som ansvarar för olika funktioner till ledningens kännedom. Verkets tillstånd bedöms genom att man av respektive mätare väljer den nivå som bäst beskriver verkets tillstånd. På så sätt får man en allmän bild av kvaliteten på verkets olika funktioner jämfört med ett gott tillstånd hos tjänsterna i samband med vattenförsörjning och avloppshantering. Syftet med mätarna är att beskriva situationen hos ett typiskt verk, och därför kan någon mätare vara oändamålsenlig för utvärderingen av just ett visst verk. Eftersom det är fråga om självvärderingsmätare, kan mätarna emellertid tillämpas i enlighet med situationen. Mätarna är således inte officiella krav, som absolut måste uppfyllas och som myndigheterna följer, utan verktyg med vilkas hjälp vattentjänstverkens ledning och ägare kan identifiera sitt verks utvecklingsbehov. Vattentjänstverkets allmänna tillstånd kan bedömas som följer: Vattentjänstverkets Kriterier allmänna tillstånd Det allmänna tillståndet är Över 80 % (> 17 st.) av mätarna är på det gröna området (situationen utmärkt god) och inte en enda på det röda området (situationen svag) Det allmänna tillståndet är Över 70 % (> 15 st.) av mätarna är på det gröna området och inte en gott enda på det röda området Det allmänna tillståndet är Över 50 % (> 11 st.) av mätarna är på det gröna området och högst två nöjaktigt på det röda området Det allmänna tillståndet är Under 40 % (< 9 st.) av mätarna är på det gröna området och högst fem svagt mätare är på det röda området Tillståndet är alarmerande Flera än fem mätare är på det röda området Det egentliga syftet med mätarna är ändå inte att bedöma vattentjänstverkets allmänna tillstånd, utan att hjälpa till att identifiera de konkreta utvecklingsbehoven. I fråga om alla de faktorer där mätaren befinner sig på det röda området (situationen svag), är det skäl att fundera hur allvarlig situationen är och vid behov vidta brådskande åtgärder för att förbättra situationen. Om en mätare befinner sig på det gula området (situationen nöjaktig), är det skäl att kritiskt fundera om faktorn i fråga utgör en risk för tryggandet 12
av vattentjänsterna på lång sikt eller om situationen i själva verket ändå är god och riskfri. Om risken är uppenbar, är det skäl för verket att börja vidta utvecklingsåtgärder för att situationen ska fås att motsvara god nivå inom 3-5 år. 13
14
Bilaga A: Utvärderingsmätare för vattentjänstverk 15
Organisering och ekonomi (mätarna 1 3) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 1 Verket är vad ansvaret och ägarförhållandena beträffar en klart organiserad enhet, t.ex. ett kommunalt affärsverk, ett bolag, ett andelslag eller en klart avskild balansenhet 2 Verket har en klar och långsiktigt finansieringsplan, avgifterna motsvarar kostnaderna och den inkomstfinansiering som baserar sig på dem räcker på lång sikt till både driftskostnaderna och investeringarna enligt utvecklingsplanen 3 Verket har ett klart ekonomiförvaltningssystem som specificerar kostnader och intäkter Verket är en klart avskild egen balansenhet, men administrativt fungerar det som en del av ägarens övriga organisation (t.ex. tekniska väsendet) Verket har en finansieringsplan och den inkomstfinansiering som baserar sig på avgifterna enligt den räcker till omkostnaderna och med måttlig upplåning även till investeringar, men det råder inte kostnadsmotsvarighet mellan verksamhetsområdet olika delområden Budgetering och kostnadsuppföljning förekommer endast på allmän nivå Verkets administration är inte avskild från ägarens övriga verksamhet Verkets egen inkomstfinansiering som baserar sig på avgifterna beaktar inte faktisk kostnadsmotsvarighet och räcker inte ens till för att täcka omkostnaderna, utan ägaren måste subventionera verket och man har inte förberett sig på grundliga reparationer Endast minimikraven i lagstiftningen om ekonomiförvaltning är uppfyllda 16
Tekniska processer (mätarna 4 6) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 4a Hushållsvattnet uppfyller fortlöpande alla kvalitetskrav och kvalitetsrekommendationer och alla gränsvärden som gäller avloppsreningen uppnås vid kontrollerna Kraven på hushållsvattnet uppfylls, men det förekommer tidvis mindre tekniska eller estetiska brister i vattenkvaliteten i nätet Det förekommer sporadiska kvalitetsproblem hos hushållsvattnet OBS! Hälsokraven på hushållsvattnet måste alltid vara uppfyllda! 4b Stopp och översvämningar i avloppsnätet är sällsynta Det förekommer sporadiska funktionsstörningar hos avloppsnätet och/eller sporadiska förbisläpp vid avloppsreningen, men de årliga övergripande reningskraven uppfylls Det förekommer upprepade funktionsstörningar och luktproblem hos avloppen 5 Verket har en styrd realtidig processövervakning, och upprätthållandet av den säkerställs med egna resurser eller genom avtal, processinformationen kommer till ett ställe och systemet går att fjärrstyra Övervakningsinformationen är realtidig och kommer till ett övervakningsställe, men systemet måste styras på plats Processövervakningen är endast sporadisk och verket saknar fjärrstyrning 6a Den ofakturerade vattenmängden är under 10 % och nätet behöver inte spolas för att vattenkvaliteten ska vara god Den ofakturerade vattenmängden är 10 20 %, behovet av spolvatten är litet Den ofakturerade vattenmängden är över 20 %, nätet måste spolas regelbundet 6b Mängden läckagevatten i avloppet är under 15 % Mängden läckagevatten i avloppet är 15 30 % Mängden läckagevatten i avloppet är över 30 % 17
Personal och ledning (mätarna 7 10) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 7 Verket har en klar organisation, ledningsmodell och professionell ledning (vid ett litet verk kan direktören också vara deltidsanställd), som behärskar det kunnande som behövs för att leda verket (ekonomi, teknik, ledning av en serviceorganisation) 8 Man har tillräckligt med kompetent personal och/eller sådan skaffas i form av köpta tjänster från ett annat vattentjänstverk eller en kompetent tjänsteproducent på basis av ett långvarigt avtal 9 Verket har en heltäckande personalutvecklingsplan och ett inskolningssystem, personal med utbildning i vattentjänstbranschen och personalen har kompetenspass 10 Arbetarskyddet upprätthålls systematiskt och man kontrollerar att det iakttas Verket leds av en kompetent person, men vid sidan av den egna tjänsten, eller utomstående tjänster anlitas för ledningen av verket (disponent) Man har yrkesskicklig personal för de dagliga rutinerna och specialkompetens fås tämligen snabbt i form av köpta tjänster på avtalsbasis Man fäster uppmärksamhet vid personalsituationen, men endast en del av personalen har kompetenspass och personalutbildningen och inskolningen är slumpmässig Ramarna för arbetarskyddet är i skick men man kontrollerar inte att det iakttas Ledningsansvaret är oklart och verket saknar det kunnande som behövs för att leda det, eller ledningskompetensen kommer att försvinna inom den närmaste framtiden och man har inte kunnat lösa problemet Man har inga ordinarie anställda och verket har inget avtal om köpta tjänster och man är tvungen att beställa tjänster slumpvis där som sådana fås vid respektive tillfälle Verket har ingen personalutvecklingsplan och personalfrågorna planeras inte Arbetarskyddet har inte beaktats systematiskt 18
Funktionssäkerhet och beredskap för specialsituationer (mätarna 11 14) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 11 Störningar förekommer sällan och verket har beredskap som baserar sig på egna resurser eller ett serviceavtal att snabbt åtgärda fel och störningar så att vattentillgången och avloppshanteringen snabbt kan säkerställas vid störningar 12 Verket har en uppdaterad beredskapsplan för specialsituationer och information i anslutning till dem, vilken övas regelbundet med personalen 13 Verket har ett eget eller avtalsbaserat och övat jouroch beredskapssystem dygnet runt med klara ansvarsförhållanden 14 Verkets säkerhetsklassificering är på nivå 1 (bästa nivå / officiell säkerhetsklassificering) och verkets tillgång till reservkraft är tryggad på kritiska ställen med tanke på både vattendistribution och avloppshantering Störningar kan tidvis skada konsumenternas vattentjänster utan att hälsan eller miljöns tillstånd ändå äventyras, reparationsåtgärder som kräver särskild teknik kan räcka länge Det finns en beredskapsplan men den uppdateras inte och den övas inte regelbundet Jouren eller åtminstone beredskapen fungerar men de baserar sig inte på något heltäckande system Säkerhetsklassificeringen är åtminstone på nivå 2, men tillgången till reservvatten täcker inte hela kapacitetsbehovet och energitillgången kan tillfälligt äventyras även på kritiska ställen Det förekommer upprepade störningar i vattendistributionen och/eller avloppsreningen och avloppshanteringen som kan förorsaka hälso- eller miljömässiga farosituationer och som det ofta räcker länge att åtgärda Verket har inte någon beredskapsplan och man har inte övat hur störningar ska åtgärdas Verket har inte organiserad jour eller beredskap och det är oklart vem som bär ansvaret för åtgärdandet av specialsituationer Vattenanskaffningen är inte säkrad eller säkerhetsklassen är 0 och energitillgången är inte säkerställd 19
Kundrelationer (mätarna 15 20) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 15 Alla kunder har ett anslutningsavtal och avtal om anlitande av verkets tjänster enligt lagen om vattentjänster och verket har ett klart kundregister som upprätthålls fortlöpande och ett faktureringssystem 16 Verket följer kundtillfredsställelsen med 2 5 års mellanrum; nivån på tillfredsställelsen är god, eller bättre än medeltalet i den riksomfattande utredningen 17 Alla vattenmätare kontrolleras och byts ut med högst 10 års mellanrum så att deras skick är inom de överenskomna felmarginalerna hela användningstiden 18 Klagomål förekommer sällan och de hänför sig till specialsituationer och man reagerar omedelbart på dem 19 Vattentjänster kan ordnas enligt målsatt tidtabell för fastigheter som byggs på verksamhetsområdet 20 Verket sköter kundrelationerna med hjälp av meddelanden och uppdaterade webbsidor där man också hittar klara anvisningar för problemsituationer Dokumentationen gällande kundrelationer är heltäckande men delvis utspridd och i olika format Kundtillfredsställelsen följs och den är i huvudsak god, men uppföljningen är sporadisk och osystematisk Vattenmätarna kontrolleras och byts ut regelbundet men med mer än 10 års mellanrum Klagomål förekommer sporadiskt och de hänför sig bara till specialsituationer, det kan räcka dagar innan man reagerar om inte problemet medför hälsofaror Det kan förekomma små dröjsmål när det gäller att ordna vattentjänster i verksamhetsområdets utkanter Verket har ett informationssystem (t.ex. webbsidor), som dock upprätthålls sporadiskt. Kunderna har uppgifter om jour Det finns brister i avtalssystemen, uppgifterna hittas inte och/eller de upprätthålls sporadiskt Kundtillfredsställelsen har inte utretts och nivån på tillfredsställelsen är svag Det finns inte någon regelbunden kontroll- eller utbytesrutin för vattenmätarna, utan de byts ut i första hand till följd av klagomål från kunderna Klagomål förekommer rätt ofta och många av dem hänför sig till verkets normala verksamhet Man kan inte ordna vattentjänster för alla fastigheter på verksamhetsområdet till överkomliga avgiftsgrunder och/eller dröjsmålen är långa Verket har inte någon systematisk informationsverksamhet 20
Dokumentation (mätarna 21 22) Situationen god Situationen nöjaktig Situationen svag 21 Verket har ett heltäckande system för teknisk dokumentation (nätkartor, processbeskrivningar, styrscheman, bruksanvisningar) och uppgifter om ändringar dokumenteras omedelbart. Terrängmarkeringar görs omedelbart i samband med byggande samt kontrolleras och vid behov röjs med 2 3 års mellanrum 22 Verket har ett heltäckande och modernt system för administrativ dokumentation (ledningens handlingar, kunddokumentation, ekonomiförvaltning), där man lätt kan få olika uppgifter och sammandrag som behövs för ledningen Den tekniska dokumentationen är delvis utspridd och oenhetlig och den samt underhållet av terrängmarkeringar är sporadiskt Den administrativa dokumentationen är heltäckande och uppdaterad, men delvis utspridd och svårtillgänglig / svår att bearbeta Den tekniska dokumentationen och terrängmarkeringarna är bristfälliga och de underhålls inte i samband med t.ex. reparationer eller förändringar Den administrativa dokumentationen är bristfällig och den upprätthålls sporadiskt 21