Staten och den privata försäkringen

Mats Larsson och Mikael Lönnborg Staten och den privata försäkringen Begreppet den svenska modellen har främst fått karaktärisera relationen mellan arbetsmarknadens parter. Men termen kan också användas för att beskriva situationen på andra områden där stat och marknad samverkat för att nå kompromisser och samförståndslösningar. I mitten på 1900-talet växte en specifik svensk försäkringsmodell fram, där marknaden delades mellan privat och offentlig verksamhet och där privata bolag blev en del av den ekonomiska politik som fördes av den socialdemokratiska regeringen. Under 1980- och 1990-talen upplöstes modellen. Vilka blev konsekvenserna för privat försäkring? Försäkring har spelat en viktig roll för framväxten av det moderna industri- och tjänstesamhället, bland annat för att värdesäkra tillgångar men även för att öka tryggheten för enskilda individer. Genom att försäkring har varit och är en angelägenhet som berör i stort sett samtliga medborgare har statsmakterna visat ett särskilt intresse. I flertalet industriländer finns i dag en blandning av offentlig och privat försäkring till skydd för individer och för att trygga deras överlevnad vid sjukdom och ålderdom, medan sakförsäkring traditionellt hanterats av privata bolag. I Sverige började en blandning av kollektiv och individuell försäkring diskuteras politiskt i slutet av 1800- talet, men det var egentligen inte förrän under mellankrigstiden som kollektiva lösningar organiserade av statsmakterna blev politiskt viktiga. Socialdemokraterna tog successivt över frågor som drivits av socialliberala intressen och utvecklade de statliga sociala åtagandena till ett mer homogent system av socialförsäkringar. För ett stort antal människor innebar socialförsäkringssystemet att de för första gången omfattades av ett försäkringsskydd för olycka och ålderdom. Detta innebar emellertid inte att det saknades privata försäkrings alternativ. Dessa hade ofta tillkommit för att tillgodose efterfrågan på för säkringsskydd från över- och medel klass, men successivt inbegreps även arbetarklassen i dessa privata initiativ. INFÖRANDET AV en ny billigare typ av personförsäkring (folkförsäkring) från slutet av 1800-talet gjorde det möjligt även för mindre bemedlade att skaffa sig liv- eller pensionsförsäkring, och från mellankrigstiden var det inte ovanligt att arbetsgivarna löste sjukoch arbetsskadeförsäkringar för sina anställda. Detta gav inte bara en säkerhet för individen utan bidrog också till att den försäkrade fick en säkrare ställning och kunde arbeta mer effektivt, det vill säga bidrog till att företagets ekonomiska utfall blev bättre. Bakom statens framträdande roll på personförsäkringsområdet låg unge- 14 Framtider 2/2006

fär samma tankegång. Det sociala skydds nätet skapade en grundtrygghet som var viktig för att underbygga den ekonomiska tillväxten. Satsningar på det socialpolitiska området betraktades som investeringar i framtida ekonomisk utveckling. Organiseringen av det offentliga försäkringssystemet byggde på politiska beslut, men förutsatte nära kontakter med företrädare för försäkringsbranschen likaväl som med arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer. Inom systemet fanns grunden för en motsättning mellan offentliga och privata intressen på grund av konkurrens om samma marknader men också möjligheten att skapa komplementära lösningar mellan privat och offentlig verksamhet. UNDER DE SENASTE dryga femtio åren har det svenska försäkringssystemet genomlevt två avgörande förändringsperioder. Den första inträffade i slutet av 1940-talet och början av 1950-talet i samband med att försäkringsmarknaden blev föremål för omfattande reglering samtidigt som den offentliga försäkringen byggdes ut. Den andra inleddes under 1980-talet då delar av den reglering som styrt försäkringsmarknaden avvecklades samtidigt som den offentliga försäkringen delvis försämrades. Denna omvandling har fortsatt in på 2000-talet. Mellan det sena 1940-talet och 1980-talet var försäkringssystemet ställt under statlig kontroll. Politiken visavi den privata försäkringsbranschen grundades på en tydlig statlig maktutövning, där lagstiftning och politiskt motiverade styråtgärder utgjorde verktyg för staten. FOTO: JEPPE WIKSTRÖM/PRESSENS BILD. Statens maktutövning visade sig även i den så kallade riksbanksregleringen som infördes på 1950-talet. Syftet var att styra räntesättning och kreditgivning på finansmarknaden. Framtider 2/2006 15

Utgångspunkten för statens stärkta position var hotet om en nationalisering av de privata bolagen. Frågan väcktes redan under 1930-talet men avvisades då av riksdagen, men genom tillsättningen av en politiskt sammansatt försäkringskommitté 1945 fick förstatligandet ny aktualitet. I uppdraget ingick bland annat att se om ett statligt ägande kunde effektivisera branschen och ge billigare försäkringar för allmänheten, men även underlätta statens mobilisering och fördelning av kapital. I det slutgiltiga förslaget från 1949 avvisades vis serligen sådana åtgärder, men ho tet hade förmått de privata bolagen att på egen hand genomföra rationaliseringar. En annan effekt av hotet om nationalisering var att införandet av en ny försäkringsrörelselag 1948 underlättades. I lagen utvecklades den offentliga kontrollen av det privata försäkringsväsendet påtagligt. Styrningen utgick från flera nya principer som låg till grund för tillsynsmyndighetens försäkringsinspektionens övervakning av marknaden. Bland annat infördes en mer restriktiv etableringskontroll (behovsprincipen) och en kon troll av försäkringsbolagens premiesättning (skälighetsprincipen). Målet med detta var framför allt att effektivisera privat försäkring, genom att administrativa åtgärder och statlig tillsyn ersatte marknadens självreglerande förmåga. EN NATURLIG FRÅGA är varför branschen så enkelt accepterade denna ökade statliga inblandning. Förklaringen var att lagstiftningen innehöll en blandning av piska och morot. Moroten låg i att lagstiftningen i viss utsträckning tillät en utvecklad verksamhet, bland annat vidgades bolagens möjligheter att placera kapital i aktier. Särskilt för större, redan etablerade bolag innebar Pensionsförsäkringar har de senaste drygt tio åren varit ett starkt växande affärsområde för försäkringsbolagen. dessutom behovsprincipen ett skydd mot konkurrens från nya bolag. Piskan utgjordes av att tidsandan i samhället verkade för en ökad statlig kontroll av privat verksamhet och att hotet om nationalisering fanns i högsta grad levande. Mot denna bakgrund framstod dessa lagändringar som relativt enkla att acceptera. Den offentliga maktutövningen kom också till uttryck i den så kallade riksbanksregleringen. Denna infördes i början av 1950-talet och syftade till att styra räntesättning och kreditgivning på finansmarknaden. Styråtgärderna tillkom ursprungligen genom informella diskussioner mellan riksbanken och marknadens aktörer, där riksbanken kunde utnyttja sin starka ställning genom en kombination av förmaningar, hot och order. Försäkringsbolagen berördes framför allt av införandet av den så kallade placeringsplikten, vilken innebar att riksbanken efter politiska prio ri tering ar kunde styra bolagens kapi talförvaltning i önskad riktning, främst mot lågförräntande bostadsobligationer. Placeringsplikten genomfördes med hjälp av en frivillig överenskommelse, där riksbanken hotade med formell lagstiftning om bolagen inte följde direktiven. Sammanfattningsvis kan konstateras att den svenska försäkringsmodellen inte byggde på samförstånd utan på statens starka maktställning. UNDER 1940- och 1950-talen tillkom flera socialförsäkringsreformer tack vare politisk konsensus mellan riksdagens partier. Det var först i samband FOTO: STIG HAMMARSTEDT/PRESSENS BILD. 16 Framtider 2/2006

med införandet av ATP som de grundläggande skillnaderna mellan partierna tydliggjordes. Efter flera misslyckade försök att nå en kompromiss om en ny offentlig pensionsförsäkring, växte tre alternativ fram som visade klyftorna mellan olika samhällsgrupper. Till skillnad från andra reformer drevs denna genom folkomröstning till sin politiska spets. Högern och folkpartiet såg en möjlighet att slå in en kil mellan regeringskoalitionens partier, socialdemokraterna och centerpartiet, medan socialdemokraterna om deras pensionsalternativ segrade skulle vinna en omfattande goodwill hos fackliga organisationer och löntagare. Det senare visade sig också bli fallet. Införandet av ATP bidrog sanno likt till att stärka socialdemokraternas makt innehav för lång tid framöver, och ATP blev också en skiljelinje för utformningen av den framtida socialförsäkringen. Det system som utvecklades framför allt under 1950-talet kom att styra den privata försäkringen i Sverige fram till 1980-talet. Konsekvenserna för försäkringsmarknaden var också omfattande. Statlig styrning i kombination med osäkerhet om hur nya regler och Avreglering av försäkringsmarknaden. marknadssituationer skulle tolkas uppmuntrade det kartellsamarbete som redan fanns mellan bolagen. Eftersom den svenska marknaden präglades av oligopoltendenser sökte sig många större bolag också ut på den internationella marknaden för att utveckla sina försäkringsrörelser. Den potentiella marknad som hade funnits på de områden där socialförsäkringssystemet utvecklades var åtminstone för en tid förlorade för privat försäkring. Men samtidigt öppnade tillkomsten av offentliga försäkringar möjlighet för privata kompletterande försäkringslösningar, i första hand genom olika arbetsmarknadsförsäkringar. Allt eftersom tillväxten i den svenska ekonomin avtog och inflationen ökade kom även tilltron till ATP-systemet att minska, vilket öppnade marknaden för nya privata lösningar. Gradvis underminerades den svenska försäkringsmodellen genom försämrad ekonomisk tillväxt och internationell avreglering av finansmarknaden. De institutionella förändringarna skedde emellertid relativt långsamt, åtminstone jämfört med bankmarknaden, och hade en tydlig koppling till medlemskapet i EU (faktaruta). 1985 avskaffades den etableringskontroll som fanns inbyggd i behovsprincipen. 1986 avskaffas placeringsplikten. 1990 tilläts försäkringsmäklare etablera sig på den svenska marknaden. 1990 introducerades även fondförsäkringar. 1991 blev det möjligt för försäkringsbolag att bedriva annan verksamhet än försäkringsrörelse. 1991 inleddes även införandet av EU:s försäkringslagstiftning. 1995 infördes EU:s solvensregler för försäkringsverksamhet; samtidigt tillkom principen om en enda auktorisation och hemlandstillsyn för försäkringsbolag på EU-marknaden vilket öppnade den svenska marknaden för utländsk konkurrens. 2000 avskaffades skälighetsprincipen. Avregleringen av finansmarknaden och anslutningen till EU medförde i praktiken en avveckling av den svenska försäkringsmo dellen. Vi ska här kort sammanfatta de vikti gaste tendenserna. DEN MEST OMFATTANDE förändringen av den offentliga försäkringen var pensionsreformen på 1990-talet som förutom att den återupprättade den svenska samförståndsandan även gav banker, försäkringsbolag och fondbolag möjlighet att konkurrera på en marknad som tidigare varit förbehållen AP-fonderna. Detta har gett försäkringstagarna större valfrihet. Vi menar att denna utveckling kom mer att bli än tydligare i framtiden. Valfrihet och kombinationer av privat och offentlig försäkring blir vanligare även inom andra personförsäkringsområden, vilket ytterligare kommer att befästa det ömsesidiga beroendet mellan offentligt och privat. De privata försäkringstjänsterna kan också förväntas ändra karaktär. Den stora gruppen tjänster utgörs liksom tidigare av standardiserade produkter, men specialsydda försäkringar efter kundernas önskemål blir antagligen allt vanligare en effekt av att datorisering gjort riskbedömning betydligt enklare. Redan i slutet på 1980-talet börja de svenska försäkringsbolag efter omfattande förluster dra sig tillbaka från utländska marknader. Denna utveckling var särskilt förvånande med tanke på att i stort sett alla institutionella hinder för utlandsverksamhet för svunnit. Detta antyder att de svenska bolagen inte var särskilt väl rustade att mö ta konkurrens utifrån. Fokuseringen kom mer sannolikt i framtiden att ligga på den inhemska marknaden, men det finns också möjlighet till närmare samarbete mellan nordiska ömsesidiga bolag för att möta konkurren- Framtider 2/2006 17

sen från kapitalstarka internationella aktörer. Efter avregleringen har konkurrensen ökat även på hemmamarknaden, samtidigt som bolagen fått allt större möjlighet att utveckla sina verksamheter i nya riktningar. Inlåsningseffekterna som följde av den tidigare statliga styrningen har ersatts av en ny tilltro till marknadslösningar. De svenska försäkringsbolagen har emellertid inte visat sig vara särskilt konkurrenskraftiga, varken i relation till utländska aktörer eller till de svenska bankerna. Detta demonstrerades bland annat av SE-bankens köp av Trygg-Hansa och försäljningen av Trygg-Hansa sakförsäkring till den danska försäkringskoncernen Codan. Ett annat exempel var ägarförändringen i Sveriges största försäkringskoncern Skandia där sakförsäkringsrörelsen ombildades till If, som numera ägs av finska försäkringsbolaget Sampo, och där det kvarvarande Skandia kontrolleras av sydafrikanska Old Mutual. För de båda ömsesidiga ägda av sina försäkringstagare storbolagen Länsförsäkringar och Folksam är möjligheten till liknande strukturaffärer mindre, och man kan därför förmoda att de i ett längre perspektiv har större överlevnadsförmåga som självstän diga aktörer än försäkringsaktiebolagen. MED DESSA strukturella förändringar har en ny period inletts för privat försäkring, där svensk försäkringsverksamhet allt mer kommer att integreras med globala försäkringsrörelser. Detta innebär en koncentration till stora internationella bolag samtidigt som verksamheter som inte passar in i deras koncept säljs. Vi får således en parallell fragmentisering av privat försäkring där det även finns utrymme för specialbolag. Den svenska marknaden kommer därigenom att allt mer likna Trygg-Hansa och Skandia var tidigare stora inom sakförsäkringar. Dessa verksamheter är numera sålda till ett danskt respektive finskt bolag. de vi finner i andra västeuropeiska länder. En del av svensk privatförsäkrings problem kan sannolikt återkopplas till den inlåsning som branschen upplevde 1950 1980. Statens försök att genom administrativa åtgärder skapa en konkurrenssituation verkar mot denna bakgrund ha varit tämligen misslyckade. Inte heller det ömsesidiga beroendet mellan privat och offentlig försäkring förefaller ha skapat tillräcklig grund för att utveckla och konsolidera de svenska försäkringsbolagen. Mats Larsson är professor i ekonomisk historia vid Uppsala universitet och Mikael Lönnborg är forskare i samma ämne vid Södertörns högskola. LITTERATURTIPS Grip, Gunvall (1991), Fondförsäkringsfrågan. Om livförsäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Stockholm: Assurans. Kuuse, Jan och Kent Olsson (2000), Ett sekel med Skandia. Stockholm: Skandia. Larsson, Mats, Mikael Lönnborg och Sven- Erik Svärd (2005), Den svenska försäkringsmodellens uppgång och fall. Stockholm: Svenska Försäkringsföreningens Förlag. Lundberg, Urban (2003), Juvelen i kronan. Socialdemokraterna och den allmänna pensionen. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg. Palme, Joakim, red. (2001), Hur blev den stora kompromissen möjlig? Politiken bakom den svenska pensionsreformen. Stockholm: Pensionsforum. FOTO: LENNART HYSE/PRESSENS BILD. 18 Framtider 2/2006