Myndighetsövergripande kommunikation vid utbrott Med fokus på zoonotiska sjukdomar
Citera gärna Smittskyddsinstitutets rapporter, men glöm inte att uppge källan. Bilder, fotografier och illustrationer är skyddade av upphovsrätten. Det innebär att du måste ha upphovsmannens tillstånd för att använda dem. Utgiven av: Smittskyddsinstitutet 171 82 Solna. Tel: 08 457 23 00, fax: 08 32 83 30 smi@smi.se, www.smittskyddsinstitutet.se Artikelnummer: 2011-15-18
Myndighetsövergripande kommunikation vid utbrott Med fokus på zoonotiska sjukdomar
Förord En gemensam lägesuppfattning är grundläggande i arbetet kring ett misstänkt utbrott, och ledord i ett sådant arbete är samverkan och kommunikation. Samverkan inkluderar i detta fall både nationella myndigheter och olika regionala och lokala aktörer. En god samverkan är ofta nyckeln till en god krisberedskapsförmåga. Rapporten innehåller en kartläggning av hur kommunikationen fungerar i dagsläget och pekar på identifierade behov och upplevda brister i kommunikationen mellan nationella, regionala och lokala myndigheter. Rapporten riktar sig främst till personer som på olika sätt arbetar med utbrott av smittsamma sjukdomar. Den riktar sig även till andra som generellt är intresserade av olika aspekter av smittskyddsarbete. Arbetet med rapporten är en del av ett forskningsprojekt finansierat av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Rapporten har sammanställts av Therese Falén, Anette Hulth, Fredric Ripe och Katarina Widgren vid Smittskyddsinstitutet. Ett stort tack till de som medverkat i intervjuerna eller bistått med information på annat sätt. Thomas Tegenfeldt Avdelningschef Analys och prevention 4
Innehåll Förord... 4 Sammanfattning... 7 Inledning... 8 Mål... 9 Avgränsningar... 9 Bakgrund... 10 Allmänt om utbrott... 10 Kommunikation vid utbrott... 11 Aktuella myndigheters ansvarsområde... 11 Material och metod... 14 Resultat... 15 Den befintliga myndighetsgemensamma kommunikationen... 16 Diskussion... 20 Slutsatser... 22 Referenser... 23 Bilaga Intervjuguide... 24 5
6
Sammanfattning Smittskyddsinstitutet har försökt tydliggöra den befintliga utbrottskommunikationen med fokus på zoonotiska sjukdomar, genom att identifiera behov och upplevda brister i kommunikationen mellan nationella, regionala och lokala myndigheter. Arbetet har utförts genom kvalitativa, semistrukturerade intervjuer med representanter inom utbrottsutredningar av smittsamma sjukdomar från nationella, regionala och lokala myndigheter. Undersökningen är en del av ett forskningsprojekt finansierat av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Sammanfattningsvis kan vi dra följande slutsatser: Tydliga processbeskrivningar efterfrågas, som är gemensamma för alla myndigheter och kan bidra till att underlätta kommunikationen. Tydligare regelverk och ansvarsfördelning kan bidra till att effektivisera den myndighetsgemensamma kommunikationen. Det finns ett behov av att kommunikationen mellan myndigheterna ska ske från båda hållen. En tydlig återkoppling av resultat oberoende av myndighetsnivå är ett önskemål. Det är viktigt att vidareutveckla utbrottskommunikationen till att bli mindre personberoende och mer funktionsinriktad. En samstämmighet finns kring att de tekniska systemen inte kan ersätta kommunikationen helt, men att lätthanterliga verktyg och IT-system kan underlätta och effektivisera den. Det finns goda exempel på nationellt upparbetade nätverk för zoonotiska och vatten- och livsmedelsburna utbrott, som exempelvis det myndighetsgemensamma informatörsnätverket och zoonossamverkansgruppen. De bidrar till den väl fungerande kommunikation mellan nationella myndigheter som finns i dag. En liknande kommunikationsform mellan nationella, regionala och lokala myndigheter nämns dock inte och kan vara ett förslag på ett vidare utvecklingsarbete. Det finns goda förutsättningar för att vidare effektivisera kommunikationen. En god kommunikation mellan myndigheterna är nödvändig för att främja smittskyddsarbetet och optimera krisberedskapen. 7
Inledning En väl fungerande kommunikation i vardagen och i kriser är en grundförutsättning för ett effektivt och säkert smittskyddsarbete. Inblandade i kommunikationskedjan är samverkande myndigheter och de grupper och individer som berörs av budskapet. För att åstadkomma detta är en fungerande samordning mellan nationella, regionala och lokala myndigheter nödvändig [1]. I enlighet med förordningen 2010:604 och smittskyddslagen 2004:168 har Smittskyddsinstitutet som expertmyndighet en övergripande roll att följa och analysera det nationella epidemiologiska läget. Myndigheten ska rapportera och kommunicera till övriga aktörer och föreslå åtgärder som främjar det nationella smittskyddet. Detta ska göras i samverkan med andra berörda myndigheter och hälso- och sjukvårdspersonal, för att förebygga och begränsa utbrott av smittsamma sjukdomar [2]. Majoriteten av nya smittsamma sjukdomar som dyker upp i Sverige i dag är zoonotiska. Zoonotisk smittspridning innebär smittor som kan spridas mellan människor och djur genom exempelvis livsmedel. Det är dessutom den typ av sjukdomar som är mest utbrottsbenägna. Ett flertal myndigheter berörs av dessa frågor, vilket kräver en väl fungerande samverkan. Kommunikationen sker genom upparbetade nätverk och grupper, till exempel zoonossamverkansgruppen och den centrala utbrottsgruppen (CUG), men är även till stor del personbunden och inofficiell. Smittskyddsinstitutet har velat undersöka och kartlägga de komponenter som behövs för en myndighetsgemensam lägesbild vid utbrott. Studien inventerar den kommunikation som finns i dag genom bland annat en undersökning av aktörernas behov och önskemål. Rapporten redovisar de komponenter som behövs för att effektivisera kommunikationsflödet mellan nationella, regionala och lokala aktörer. Då de flesta av de smittsamma sjukdomar som orsakar utbrott är zoonoser, gjorde vi denna kartläggning inom projektet zoonossamverkan (MSB 2011 2013), där man redan arbetar med en upparbetad strategi och nationell plan för samverkan. 8
Mål Målet är att visa på områden där det finns förbättringspotential, genom att kartlägga de befintliga kommunikationskanalerna kring utbrott mellan myndigheter och att identifiera de behov som upplevs bland aktörerna. Avgränsningar Studien fokuserar på zoonotiska sjukdomar, men berör även övriga livsmedels- och vattenburna sjukdomar, trots att dessa inte alltid innebär zoonotisk smittöverföring. Detta beror på att vissa av dessa står för höga rapporteringssiffror och inkluderas i utbrottsutredningar inom zoonossamverkan. Arbetet avgränsas även till att enbart innefatta kommunikation mellan myndigheter och inte den som sker till allmänhet eller medier. Vi kommer heller inte att implementera något verktyg eller någon strategi inom ramen för detta projekt. 9
Bakgrund Allmänt om kommunikation Kommunikation är en grundförutsättning för att de aktörer som är involverade ska få kunskap om, förstå och acceptera beslut och processer. Kommunikationen ska vara tydlig och effektiv där både avsändare och mottagare har samma information och alla berörda aktörer är likvärdigt inkluderade [3]. En grundförutsättning för ett väl fungerande smittskyddsarbete i en kris är att kommunikationen är väl fungerande i vardagen. För att detta ska kunna ske krävs en god samverkan mellan olika sektorer [1]. Kommunikationen och informationsflödet har flera nivåer och riktningar. I arbetet med smittsamma sjukdomar finns en mängd aktörer på olika nivåer som kommunicerar med varandra. Undersökningen inkluderar följande nationella, regionala och lokala aktörer: Nationell nivå Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen, Statens veterinärmedicinska anstalt. Regional nivå Landsting, länsstyrelser, smittskyddsenheter. Lokal nivå Kommuner. Den tekniska utvecklingen har inneburit fler kommunikationskanaler som underlättar vid utbrott. Telefonkonferenser, mejlkontakt, webbplatser och interna kommunikationssystem bidrar samtliga till att effektivisera och underlätta kommunikations- och informationsutbytet. Den kommunikation som sker i dag ser olika ut beroende på myndighet, och ett antal olika kommunikations- och informationskanaler används. För en god kommunikation krävs också tydliga processer för att hålla en genomgående god kvalitet på kommunikationen vid samtliga myndigheter [1]. Sedan 2006 finns ett etablerat informatörsnätverk mellan kommunikatörer vid de nationella myndigheterna, där även samverkan med regionala och lokala myndigheter sker vid behov. Nätverket bygger på tydliga strukturer där kommunikationen är funktionsbunden. Allmänt om utbrott Nästan alla utbrottsutredningar av en känd eller ny sjukdom börjar med upptäckten av fler sjukdomsfall än förväntat. Ett sjukdomsutbrott definieras enligt Benenson som en förekomst av sjukdomsfall som är över förväntan, kopplade i tid eller plats [3]. Exempel på infektionssjukdomar som kan ge utbrott är luftburen smitta som influensa, sexuellt överförbar smitta som klamydia, blodburen smitta som hepatit C eller livsmedelburen smitta som salmonella. Det är främst livsmedels- och 10
vattenburna sjukdomar som orsakar utbrott och därför fokuserar studien på dessa. Många av de livsmedels- och vattenburna sjukdomsutbrotten är zoonosutbrott. Zoonoser ställer högre krav på samarbete mellan veterinär- och humanmedicinska myndigheter på både nationell, regional och lokal nivå [4]. Ett ständigt beredskapshöjande arbete för dessa smittor är därför angeläget. I Sverige arbetar nationella, regionala och lokala myndigheter med att öka beredskapen för smittor inom både det humana och veterinära smittskyddet. En välkoordinerad och samordnad kommunikation mellan dessa instanser är därmed viktig [4]. Kommunikation vid utbrott Socialstyrelsen påpekade i rapporten Strategi för myndighetssamverkan vid utbrott av zoonotisk sjukdom från juni 2009, att myndigheternas samordnande roll vid utbrott behövde förbättras [2]. Zoonossamverkansgruppen är ett forum av representanter som har en aktiv roll vid zoonosutbrott. Syftet med gruppen är att effektivisera den myndighetsgemensamma kommunikationen på nationell nivå vid zoonotiska utbrott. Gruppen består av sex myndigheter: Arbetsmiljöverket, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Socialstyrelsen och Statens veterinärmedicinska anstalt. I rapporten menar vi med zoonossamverkan denna grupp om inget annat nämns. En större utvärdering av zoonossamverkan ska göras under 2012 [4]. Inom zoonossamverkan pågår även för närvarande ett treårigt MSB-finansierat projekt uppdelat i olika delprojekt. Delprojektet centrala utbrottsgruppen syftar till att förbättra hanteringen av zoonotiska utbrott genom att utvärdera utbrott inklusive hur kommunikationen mellan myndigheter fungerat. Det finns även ett pågående delprojekt som syftar till att bygga upp en myndighetsgemensam utbrottsdatabas. Aktuella myndigheters ansvarsområde Nationella myndigheter I Nationell plan för myndighetssamverkan vid allvarliga zoonosutbrott, som är utgiven av Socialstyrelsen, beskrivs myndigheternas specifika uppgifter vid ett zoonosutbrott. Nationella, regionala och lokala aktörer som är inblandade vid zoonotiska utbrott har följande ansvar. Jordbruksverket Jordbruksverket har som uppgift att främja en god djurhälsa genom att förebygga, kontrollera och begränsa smittsamma sjukdomar hos djur. Vid zoonotiska utbrott har Jordbruksverket som nationell expertmyndighet på det jordbruks- och livsmedelspolitiska området uppgiften att samordna och leda arbetet för att motverka ytterligare spridning och utrota sjukdomen hos djur. Myndigheten samarbetar med distriktsveterinärorganisationen och avgör om provtagningar, avspärrningar, saneringar eller smittspårningar behöver göras [7]. 11
Livsmedelsverket Livsmedel och vatten ingår i Livsmedelsverkets tillsynsansvar som myndighet. Myndigheten har ansvar för den lokala tillsynen och är ett stöd till kommunernas miljö- och hälsoskydd. Livsmedelsverket gör livsmedelstillsyn vid de flesta av landets större livsmedelsanläggningar och köttbesiktning vid landets slakterier [6]. Livsmedelsverkets roll vid zoonotiska utbrott är då en smitta i livsmedel behandlas. Myndigheten ansvarar för att utreda utbrottet genom exempelvis spårning, provtagning och att återkalla produkter då det angår företag som myndigheten kontrollerar. Myndigheten hjälper också Jordbruksverket att bekämpa epizootiutbrott, som innebär utbrott av en allvarlig smittsam djursjukdom [4]. Arbetsmiljöverket Den övergripande uppgiften som Arbetsmiljöverket har är att minska risken för ohälsa och olycksfall i arbetet. Myndigheten utreder allvarliga olyckor eller annan skadlig inverkan som uppstått under arbetsprocessen. Arbetsmiljöverket tar ställning till om arbetsgivaren måste vidta omedelbara skyddsåtgärder vid arbetsplatsen. Myndigheten kan också ge dispens från arbetstidslagen [4]. Smittskyddsinstitutet Smittskyddsinstitutet har en övergripande roll att följa och analysera det nationella epidemiologiska läget för smittsamma sjukdomar i Sverige, för att rapportera vidare samt föreslå åtgärder som syftar till att främja det nationella smittskyddet. Smittskyddsinstitutet ska samverka med andra berörda myndigheter och hälso- och sjukvårdspersonal för att förebygga och begränsa utbrott av smittsamma sjukdomar [2]. Vid ett zoonosutbrott har Smittskyddsinstitutet en rådgivande roll inom smittskyddsområdet, som att uppdatera och informera Socialstyrelsen, laboratorier och infektionsklinker om situationen. Myndigheten bistår med diagnosticering och karakteriseringar från prov, ansvarar för nationella epidemiologiska utredningar och understödjer regionala och lokala aktörer [4]. Socialstyrelsen Som expert- och tillsynsmyndighet för området socialtjänst, hälsoskydd, smittskydd och hälso- och sjukvård verkar Socialstyrelsen för att dessa verksamheter ska hålla en god kvalitet, vara lagenliga och kostnadseffektiva. Myndigheten har vid ett zoonotiskt utbrott i uppgift att nationellt koordinera smittskyddet för människor. Socialstyrelsen är kontaktpunkt för olika myndigheters rapportering av internationella hot mot människors hälsa [4]. Statens veterinärmedicinska anstalt Statens veterinärmedicinska anstalt (SVA) är en myndighet under Jordbruksdepartementet och har en rådgivande funktion som expertmyndighet åt andra myndigheter och enskilda personer. Vid zoonotiska utbrott arbetar man i nära kontakt med Jordbruksverket där SVA bistår med råd och epidemiologiska 12
bedömningar i bekämpningsarbetet mot zoonoser och epizootiska utbrott. Myndigheten bistår också vid bekämpning av zoonotisk smitta i livsmedel, samt stödjer med sin expertis smittspårning och desinfektion vid operativa ledningscentraler [9]. Regionala och lokala myndigheter Det är landstingen och kommunerna som ansvarar för den största delen av det operativa arbetet under smittskyddsutredningar. Följande instanser är inblandade vid zoonotiska utbrott [4]. Smittskyddsenheterna En smittskyddsenhet finns vid varje landsting och är bemannad med bland annat smittskyddsläkare och smittskyddssjuksköterskor. Dessa planerar, organiserar och leder smittskyddet i sitt landsting. Smittskyddsläkaren har det operativa ansvaret för att motverka smitta i sitt landsting genom att följa smittskyddsläget i sitt geografiska område och ge allmänheten råd och upplysningar i smittskyddsfrågor. De har också det primära ansvaret för utbrottsutredningar inom länet. Smittskyddsenheterna tar emot anmälningar av fall av smittsamma sjukdomar enligt lagen om anmälningspliktiga sjukdomar från hälso- och sjukvården i länet, och hanterar fallen vidare [5]. Länsstyrelserna Länsstyrelsen har ansvar för det förebyggande smittskyddet för djur i länet. Beroende på vad det gäller kan länsstyrelsen samarbeta med smittskyddsläkare, Smittskyddsinstitutet, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Statens veterinärmedicinska anstalt, fältverksamma veterinärer och länets kommuner [5]. Kommunerna Kommunerna har ansvar för att utreda livsmedelsburna zoonosutbrott. Detta gör de i samarbete med regionala aktörer som smittskyddsläkare och länsstyrelser samt nationella myndigheter som Smittskyddsinstitutet och Livsmedelsverket [4]. Enligt Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:07) och livsmedelslagen (1971:511), ska de kommunala nämnder som är tillsynsansvariga enligt livsmedelslagen: I samarbete med smittskyddsläkare, länsstyrelse och Smittskyddsinstitutet, genomföra epidemiologiska utredningar av livsmedelsburna utbrott. Utredningen skall i förekommande fall även ske i samverkan med andra berörda tillsynsmyndigheter. Resultatet av utredningarna skall snarast rapporteras till Livsmedelsverket. Miljökontoret är en kommunal myndighet som arbetar med miljöskydd, hälsoskydd och livsmedelskontroll. Genom information, råd, anvisningar och utbildning arbetar kontoret förebyggande. Därutöver gör de tillsyn genom inspektioner, provtagningar och inventeringar. Miljökontoret samarbetar aktivt med Livsmedelsverket då man utför livsmedelskontroller [10]. 13
Material och metod Vi gjorde sammanlagt tolv semistrukturerade intervjuer. De intervjuade var representanter från nationella, regionala och lokala myndigheter och är epidemiologer, smittskyddsläkare, smittskyddssjuksköterskor eller har andra nyckelpositioner inom utredning av smittsamma sjukdomar. Intervjuerna gjordes per telefon och vi förde anteckningar under tiden. I två fall valde respondenterna att skicka in svaren skriftligt via mejl. Intervjuerna gjordes från en frågemall med fem öppna frågor som behandlade ämnet kommunikation vid zoonotiska utbrott (se bilaga 1). Representanterna fick kort information om studien i ett mejl och ombads därefter att skicka förslag på tider för en intervju. Intervjufrågorna bifogades i informationsmejlet, för att respondenterna skulle kunna se över frågorna. Intervjupersonerna på den nationella nivån valdes ut via projektet zoonossamverkan. På regional och lokal nivå valdes respondenterna från både små och stora län, landsting och kommuner. Endast respondenternas myndighetsnivå framkommer i studien, för övrigt är de anonyma. Slutligen sammanställde och kategoriserade vi intervjumaterialet för att vidare bearbeta och tolka respondenternas svar. 14
Resultat Befintliga IT-system för utbrottskommunikation Vi har kartlagt de befintliga IT-system för utbrottskommunikation som finns vid myndigheterna, för att komplettera den information som framkom under intervjuerna. SmiNet SmiNet är ett system som byggts upp av Smittskyddsinstitutet och smittskyddsenheterna i landet. Enligt smittskyddslagen ska anmälan göras av behandlande läkare (klinik och laboratorier) när någon av de 63 anmälningspliktiga sjukdomarna misstänks eller har bekräftats. Dessa smittskyddsanmälningar görs i SmiNet. Syftet med SmiNet är att göra det möjligt för Smittskyddsinstitutet och smittskyddsenheterna att följa det epidemiologiska läget av dessa sjukdomar, upptäcka utbrott och trender, visa forskningsbehov, utvärdera åtgärder eller mäta storleken av hälsoproblem. Kliniker, laboratorier och smittskyddsenheter tillsammans med Smittskyddsinstitutet är anslutna till systemet och rapporterar och arbetar i det. Epidemiologerna på Smittskyddsinstitutet och smittskyddsenheterna får därmed direkt tillgång till de data som lagts in. Toby är en del av SmiNet som enbart används av smittskyddsenheterna. SmiNet har också ett projekt i utvecklingsfas: MILOU. I MILOU finns möjligheten att definiera ett specifikt utbrott och knyta fallen från SmiNet till utbrottet. Detta innebär bland annat att det går att se om flera fall i ett län är kopplade till samma utbrott [11]. Lednings- och informationssystem (LEIF) LEIF är en systemlösning som upprättats vid Jordbruksverket. Systemet ska först och främst användas av Jordbruksverkets krisorganisation, men syftar även till att bli ett samarbetsverktyg för utbrottskommunikation mellan Jordbruksverket och Statens veterinärmedicinska anstalt. De mejl som inkommer i en kris eller händelse kommer att gå via LEIF till en grupp i stället för en person. Uppgifter som ska göras ges som arbetsuppgift till en grupp. Alla mejl och uppgifter i LEIF loggas och därmed ökas spårbarheten. Alla som arbetar vid en kris eller händelse ska kunna få information om vad som gjorts på en fältenhet och tvärtom. Beroende på typen av kris eller händelse har en del myndigheter tillgång till aktuell information i LEIF [12]. WIS WIS är framtaget av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och är ett webbaserat informationssystem som syftar till att underlätta informationsdelning mellan olika aktörer före, under och efter en kris. Systemet möjliggör att alla berörda aktörer får en gemensam lägesbild [13]. 15
Krisinformation.se Krisinformation.se är en webbplats som syftar till att förmedla information från myndigheter och andra berörda aktörer och riktar sig till medierna och allmänheten. På webbplatsen kan myndigheter förmedla hur man ska hantera kriser före, under och efter. Webbplatsen drivs av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och innehåller även myndighetsgemensamma ämnessidor [13]. Livsteck.net Livsteck.net är ett forum som skapats vid Livsmedelsverket. Forumet är begränsat för tillsynsmyndigheter på nationell, regional och lokal nivå, och innehåller information och andra funktioner som ska förbättra livsmedelstillsynen i Sverige. Forumet innehåller bland annat en rapporteringsfunktion för myndigheter till Livsmedelsverket [14]. Den befintliga myndighetsgemensamma kommunikationen Figuren nedan presenterar de främsta kontaktvägarna vid livsmedels- och vattenburna utbrott och/eller zoonotiska utbrott som nämndes av respondenterna vid intervjun. Figur 1: Kontaktvägar vid livsmedelsoch vattenburna utbrott eller zoonotiska utbrott Nationella aktörer Regionala aktörer Lokala aktörer 16
På nationell nivå nämndes främst två kommunikationsvägar. Den första kommunikationsingången är mellan experterna som handlägger fallen, och som också kommunicerar med varandra och andra berörda parter. För utbrott under kväll och helg finns en tjänsteman i beredskap (TiB), som främst initialt sköter kommunikationen med myndigheter, medier och allmänhet. En TiB finns inte vid alla nationella myndigheter. Exempelvis Arbetsmiljöverket har i stället inspektörer. Den andra kommunikationsingången på nationell nivå är kommunikationsenheten på respektive myndighet. Det finns en samstämmighet när det gäller vikten av ett nära samarbete mellan kommunikatörerna och handläggarna som arbetar med fallen. Samarbetet mellan parterna anses viktigt för att kvalitetssäkra arbetet och för att försäkra sig om att informationen man får är korrekt, vilket handläggarna med sin expertkunskap bidrar med. Eftersom det är på den lokala nivån som provtagning oftast sker, och sjukdomsfall oftast upptäcks först, är det också där samordningen med de regionala myndigheterna görs. Vid de regionala myndigheterna är det handläggare med uppdelade ansvarsområden som kommunicerar information vidare till de berörda myndigheterna. Rapportering av utbrottskommunikation För de nationella myndigheterna varierar rapporteringen och systemen för utbrott. Alla nationella myndigheter som nämnts ovan medverkar i zoonossamverkan och anser sig ha en god kontakt med övriga nationella myndigheter. Alla myndigheter är olika engagerade, men behovet av att få tillgång till den gemensamma informationen anses stort hos alla myndigheter. Vid akuta utbrott sammankallas telefonkonferenser. Vid sidan av det har myndigheterna telefonkonferens varannan vecka genom den centrala utbrottsgruppen (CUG), som behandlar ärenden från utbrott. CUG nämndes som en bidragande faktor till den goda kommunikationen som finns i dag mellan de nationella myndigheterna. I och med att vi CUG finns har vi en löpande kommunikation varannan vecka. Innan det fanns det ju inga fastlagda rutiner för hur saker skulle skötas, utan det byggde på telefoneller mejlkontakt från den enas eller andras initiativ på något vis, men nu kommer det upp. CUG har fyllt ett tomrum kan man säga. Intervjuperson från en nationell myndighet. En parallell kommunikation och rapportering anses viktigt vid sidan av de tekniska systemen, där de traditionella kontaktvägarna som mejl och telefon är vanligast. Den muntliga kommunikationen förklarades stå för det snabba vid sjukdomsutbrott, medan den skriftliga var mer i kvalitetssäkrande syfte. En representant från regional nivå nämnde regelbundna expertmöten på landstingsnivå som en kontinuerlig kommunikationsform för livsmedelsfrågorna. Inga andra nätverk och grupper nämndes av respondenterna för de zoonotiska sjukdomarna. Samtidigt nämnde man på lokal nivå att kommunikationen mellan kommunen och smittskyddsenheten fungerar bra och anses vara ett informellt, snabbt och bra upparbetat samarbete. 17
Inga egna system för rapportering nämndes av lokala aktörer. Smittskyddsenheterna använder sig av SmiNet för att dokumentera fall av de anmälningspliktiga sjukdomarna. Oftast sker rapporteringen via telefon eller mejl vid sidan av systemen. Det finns delade åsikter om behovet av olika system. En respondent ansåg att kontakt genom telefonmöten kan vara avgörande om det överhuvudtaget behövs ytterligare skriftlig dokumentation. Andra respondenter ansåg att systemen är ett hjälpmedel i deras vardag. En respondent ansåg att det är tidskrävande att upprätta telefonlistor, då uppdateringar ständigt behövs på grund av personalomsättningen. Det är så lätt att göra snygga listor på hur och vem man ska ringa, men väldigt ofta blir listorna personer man ska ringa och inte funktioner. Försvinner då personen i fråga av olika anledningar så faller hela listan. Intervjuperson från en regional myndighet. Upplevda brister i kommunikationen och förslag på förbättringar Oavsett myndighetsnivå verkade de allra flesta myndigheter anse att det aldrig går att kommunicera för mycket, men att det oftast hänger på personliga kontakter om kommunikationen fungerar bra eller inte. Samtliga av de nationella myndigheterna upplevde att kommunikationen på nationell nivå fungerar bra. Trots myndigheternas olika roller i zoonossamverkan och graden av engagemang, upplevde alla att de fick tillräcklig information från varandra. Den upparbetade personliga kontakten framstod ha en stor betydelse i kommunikationen på den nationella nivån. Brister upplevdes dock i kommunikationen mellan den nationella nivån och den regionala och lokala nivån. Flera nämnde även att problem uppstod på alla myndigheter när det blev semestertider och den ordinarie personalen inte var på plats. De uppgav också att det då uppstod en prioriteringssituation där man oftast valde att hantera sakfrågan, och att informationen blev lidande och oftast fördröjd. Informationsdelningen fungerade när kontakten med respektive myndighet var etablerad. En representant från en nationell myndighet förklarade svårigheterna som att det finns en problematik med att identifiera utbrott, samt med den tid som det tar från att ett utbrott är identifierat till att nationella myndigheter blir involverade. Regionala och lokala myndigheter kan utreda utbrotten själva och har inte skyldighet att rapportera till nationell nivå. En anledning som nämndes till att nationella myndigheter ville vara informerade, var svårigheter med att identifiera smittkällan. Ju senare i utbrottsskedet myndigheten blir involverad, desto mer försvåras smittskyddsarbetet. Vid större utbrott ser nationella myndigheter svårigheter i att flera lokala och regionala myndigheter oftast har olika lägesbilder. Detta anses bidra till ett mindre samlat informationsläge och försämrar möjligheterna att ge adekvat rådgivning. Representanter från nationella myndigheter upplever att processbeskrivningar hos regionala och lokala myndigheter är otydliga, där exempelvis olika beredskapsplaner inte alltid överensstämmer med de nationella myndigheterna. 18
Frågan om mandat anses försvåra möjligheterna för nationella myndigheter att ge adekvat stöd. Även på lokal nivå nämndes frågan om mandat som ett hinder. Det är en brist att det inte är tydligt utsatt i nationell lagstiftning att utbrott som berör flera län ska hanteras av en central myndighet. Intervjuperson från en lokal myndighet. Rapportering från de nationella myndigheterna och tillbaka till regional och lokal nivå förklarades från en respondent så här: Det är ett beslut från situation till situation, hur långt ner man väljer att ta kommunikationen. Intervjuperson från en nationell myndighet. Vid de lokala och regionala myndigheterna fanns samma uppfattning som hos de nationella myndigheterna när det rörde problematiken med den personliga kontakten. Kommunikationsflödet var avhängigt av de personer som är inblandade. Har man varit med förr och har ett kontaktnät så fungerar saker formellt och informellt. Men är man däremot lite grön kan det finnas luckor som helt enkelt gör att det fallerar tyvärr. Intervjuperson från en lokal myndighet. Regionala och lokala myndigheter upplevde att rapportering till de nationella myndigheterna inte gav något tillbaka. Uttryck som att informationen försvinner in i ett stort svart hål eller äts upp var en förklaring till missnöje. Några respondenter berättade om negativa upplevelser av att få reda på saker i efterhand genom andra kanaler som exempelvis nyhetsbrev. Det är jätteviktigt att nationella och samordnande myndigheter inte bara samlar in utan också meddelar ut information. Intervjuperson från en lokal myndighet. 19
Diskussion Undersökningen visar att det finns brister och förbättringspunkter i utbrottskommunikationen om livsmedels- och vattenburna sjukdomar samt zoonoser. Utfallet var olika beroende på om kommunikationen sker på samma myndighetsnivå, eller mellan olika myndighetsnivåer. Undersökningen visar här att det är kommunikationen mellan nationella, regionala och lokala myndigheter som brister. Mot bakgrund av detta efterfrågades tydliga processbeskrivningar gemensamma för alla myndigheter som kan bidra till att underlätta kommunikationen. Resultaten i studien överensstämmer med resultaten från Regeringskansliets utredning Ett effektivare smittskydd [1]. Liksom i utredningen uttryckte även respondenterna i vår studie att kommunikationen var personberoende snarare än organisationsberoende. Problem verkar uppstå när ordinarie personal inte är nåbar, speciellt nämndes semestertider. Trots detta påpekades att den interpersonella kontakten är nödvändig och oundviklig men önskan finns att göra den mindre personlig, förslagsvis genom funktionstelefonnummer eller funktionsmejlboxar. Detta medför att samtalet eller mejlet inte riktas till en specifik mottagare, utan snarare till personen som är behörig att svara vid den tidpunkten. Därför föreslår vi vidare arbete med att omvandla den personliga delen av kommunikationen till en mer funktionsinriktad kommunikation. Trots detta går det inte att bortse från det faktum att en god personlig kontakt också bidrar till ett flitigare kommunikationsutbyte myndigheter emellan. Respondenter på den lokala och regionala nivån nämnde att det finns en avsaknad av återkoppling från de nationella myndigheterna. Några hade upplevt att bara rapportera till nationella myndigheter och att få reda på saker som rörde deras arbete i efterhand genom exempelvis medierna. I en tidigare studie finns liknande resultat, där nationella myndigheter sägs ha ett top down-perspektiv, vilket leder till att de regionala och lokala myndigheterna i stället blir uppgiftslämnare och saknar återkoppling av resultat [1]. Nationella myndigheter bör beakta detta i det fortsatta arbetet med utbrottskommunikation. En samstämmighet finns kring att de tekniska systemen inte kan ersätta personalkontakt helt, men att gemensamma verktyg och system kan underlätta. Det finns splittrade åsikter kring utvecklingen av enskilda myndigheters egna kommunikationssystem. Särskilt gällde det system som inte inkluderade alla myndigheter på samma sätt, som olika behörigheter att se information beroende på om det var en nationell, regional eller lokala myndighet. En skillnad i resurser mellan de olika myndigheterna [1] kan vara en bidragande faktor till att de system som upprättats i dag har gjorts av eller tillsammans med nationella myndigheter. Det finns en positiv inställning till de gemensamma resurser som finns, exempelvis webbenkäter vid utbrott, som anses spara tid och effektivisera kommunikationen. För att genomföra myndighetsgemensamma system för samtliga myndigheter krävs en djupare inventering av de befintliga 20
systemen och de olika myndigheternas behov. Man behöver också undersöka myndigheternas olika ekonomiska och juridiska förutsättningar. Detta görs i dag bland de nationella myndigheterna i ett delprojekt inom zoonossamverkan, där målet är att upprätta en myndighetsgemensam utbrottsdatabas bland de myndigheter som medverkar. I studien framkommer även att CUG, ett annat delprojekt inom zoonossamverkan, anses vara ett bra utvärderingsverktyg. Som redan tidigare påvisats finns det fortfarande en avsaknad av tydliga regelverk och en tydlig ansvarsfördelning [1]. Dessa brister påverkar kommunikationen vilket kan leda till att utbrottsutredningar försenas. Det lämnar också ett stort ansvar till den enskilde handläggaren. Tydligare riktlinjer för utbrottsklassificering och regelverk kan underlätta och effektivisera arbetet med att följa sjukdomsutbrott. En god samverkan och en väl fungerande kommunikation mellan myndigheterna på nationell, regional och lokal nivå är nödvändiga beståndsdelar för att främja smittskyddsarbetet och optimera krisberedskapen. För att nå dessa mål finns det anledning att vidare förbättra kommunikationen vid utbrott av smittsamma sjukdomar. 21
Slutsatser I undersökningen framkommer olika synpunkter och behov från aktörerna. Det finns också en samstämmighet kring ett antal punkter. De fem viktigaste slutsatserna från kartläggningen och intervjuerna är följande: Tydliga processbeskrivningar efterfrågas, som är gemensamma för alla myndigheter och kan bidra till att underlätta kommunikationen. Tydligare regelverk och ansvarsfördelning kan bidra till att effektivisera den myndighetsgemensamma kommunikationen. Det finns ett behov av att kommunikationen mellan myndigheterna ska ske från båda hållen. En tydlig återkoppling av resultat oberoende av myndighetsnivå är ett önskemål. Det är viktigt att vidareutveckla utbrottskommunikationen till att bli mindre personberoende och mer funktionsinriktad. En samstämmighet finns kring att de tekniska systemen inte kan ersätta kommunikationen helt, men att lätthanterliga verktyg och IT-system kan underlätta och effektivisera den. Det finns goda exempel på nationellt upparbetade nätverk för zoonotiska och vatten- och livsmedelsburna utbrott, som exempelvis det myndighetsgemensamma informatörsnätverket och zoonossamverkansgruppen. De bidrar till den väl fungerande kommunikation mellan nationella myndigheter som finns i dag. En liknande kommunikationsform mellan nationella, regionala och lokala myndigheter nämns dock inte och kan vara ett förslag på ett vidare utvecklingsarbete. 22
Referenser 1. Regeringskansliet. Ett effektivare smittskydd (SOU 2009:55). 2009 2. Om Smittskyddsinstitutet. Smittskyddsinstitutet. Tillgänglig: http://www.smi.se/om-smi/ Hämtad: 2011-11-14 3. Giesecke J. Modern infectious disease epidemiology. Hodder Arnold, Storbritannien. 2002 4. Socialstyrelsen. Strategi för myndighetssamverkan vid utbrott av zoonotisk sjukdom. 2009 5. Socialstyrelsen. Nationell plan för myndighetssamverkan vid allvarliga zoonosutbrott. 2009 6. Smittskyddsinstitutet. Nationell kommunikationsstrategi för det förebyggande arbetet mot hiv, sexuellt överförda infektioner och vissa blodburna sjukdomar. 2008 7. Om oss. Livsmedelsverket. Tillgänglig: http://www.slv.se/sv/grupp3/om-oss/ Hämtad: 2011-11-09 8. Detta är jordbruksverket. Jordbruksverket. Tillgänglig: http://www.sjv.se/omjordbruksverket.4.5aec661121e26138528000506.html Hämtad: 2011-11-09 9. Om SVA. Statens veterinärmedicinska anstalt. Tillgänglig: http://www.sva.se/sv/mer-om-sva1/ Hämtad: 2011-11-09 10. Välkommen till miljöförvaltningen. Miljökontoret i Stockholms stad. Tillgänglig: http://www.stockholm.se/miljoforvaltningen Hämtad: 2011-11-14 11. Vad är Sminet. Smittskyddsinstitutet, SMI (Sminet). Tillgänglig: http://www.sminet.se/vad_ar_sminet.htm Hämtad: 2011-12-01 12. Webbaserat informationssystem WIS. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Tillgänglig: https://www.msb.se/sv/produkter--tjanster/wis/ Hämtad: 2011-11-09 13. Livsteck.net ny webbplats för offentlig tillsyn. Livsmedelsverket. Tillgänglig: http://www.slv.se/sv/grupp3/nyheter-och-press/nyheter1/livstecknet---ny-webbplats-foroffentlig-tillsyn/ Hämtad: 2011-11-14 23
Bilaga Intervjuguide 1. Vilka kontakter har du vid utbrott: Regionala myndigheter vilka/vem, hur, när Nationella myndigheter vilka/vem, hur, när 2. Vem kommunicerar utbrottsinformation till er samt från er och hur går det till? 3. Var upplever du att informationsflödet fungerar respektive var uppstår det brister? 4. Finns det något du anser skulle underlätta kommunikationen? 5. Hur rapporteras/dokumenteras utbrott? 24
Denna rapport kan beställas från: Smittskyddsinstitutets beställningsservice c/o Strömberg, 120 88 Stockholm. Fax: 08-779 96 67 E-post: smittskyddsinstitutet@strd.se Webbutik: www.smittskyddsinstitutet.se/publikationer Publikationen kan även laddas ner från: www.smittskyddsinstitutet.se/publikationer