EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 12.7.2016 COM(2016) 455 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om användningen av och fördelarna med långfristiga refinansieringstransaktioner och liknande finansieringsstöd som centralbankerna i ECBS erbjudit kreditinstitut SV SV
INLEDNING Europeiska kommissionen har i enlighet med artikel 161.9 i direktiv 2013/36/EU (nedan kallat CRD-direktivet), och efter samråd med ECB, sammanställt denna rapport till Europaparlamentet och rådet om användningen av och fördelarna med långfristiga refinansieringstransaktioner och liknande finansieringsstöd som centralbankerna inom ECBS erbjudit kreditinstitut. Denna rapport beaktar den rapport som Europeiska bankmyndigheten (EBA) överlämnade till Europeiska kommissionen den 17 juli 2014 1. Rapporten ska inte ses som ett uttryck för någon åsikt om hur ECB och övriga centralbanker utövar sina penningpolitiska befogenheter. I enlighet med det uppdrag som beskrivs i CRD-direktivet bedöms i denna rapport bankernas utnyttjande av centralbankernas finansieringsstöd mellan 2011 och 2013, men inte de penningpolitiska transaktionernas lämplighet. Europaparlamentet och rådet bad kommissionen rapportera om användningen av och fördelarna med de refinansieringstransaktioner och det finansieringsstöd som kreditinstitut erbjöds av flera centralbanker inom ECBS mellan slutet av 2011 och slutet av 2013. Centralbankernas finansieringstransaktioner förväntades ha en positiv inverkan på den reala ekonomin som helhet genom att öka utlåningen till företag och hushåll, men det hävdades också att kreditinstituten kunde dra nytta av finansieringsstödet för att bedriva annan lönsam affärsverksamhet än utlåning till hushåll och företag. I beskrivningen av uppdraget uppmanade medlagstiftarna även kommissionen att om lämpligt lägga fram förslag till lagstiftning. Syftet med sådana förslag skulle vara att begränsa kreditinstitutens möjligheter att opportunistiskt utnyttja centralbankernas stödåtgärder. DE LÅNGFRISTIGA REFINANSIERINGSTRANSAKTIONERNAS BESKAFFENHET De långfristiga refinanseringstransaktioner och liknande finansieringsstöd från centralbankernas sida som bedöms av kommissionen i denna rapport är refinansieringstransaktioner med låg ränta och exceptionellt långa löptider och som i regel godtog fler tillgångar som säkerhet. Dessa åtgärder vidtogs i ett läge då bankernas upplåningsmarknader i Europa präglades av allvarlig stress. Flera banker, särskilt i de mest sårbara länderna, fick allvarliga likviditetsproblem till följd av en kombination av kraftigt försämrad tillgång till marknadsfinansiering och ett utflöde av insättningar. Detta resulterade i höga upplåningskostnader, en hög utlåning i förhållande till inlåning och en förhöjd likviditetsrisk. Syftet med transaktionerna var mot denna bakgrund att erbjuda bankerna i euroområdet långsiktig finansiering. Det förefaller mycket troligt att utan det långsiktiga finansieringsstödet skulle banker i de mer sårbara länderna ha varit tvungna att skuldnedväxla i snabbare takt. Det långfristiga finansieringsstödet definierades av EBA och kommissionen som lån som centralbankerna inom ECBS gav bankerna direkt med en initial eller planerad löptid på över 1 år. Fyra långfristiga finansieringsstödåtgärder har analyserats (se även tabell 1): 1. (Två) 3-åriga långfristiga refinansieringstransaktioner av Europeiska centralbanken. 2. Danmarks Nationalbanks 3-åriga lånefaciliteter. 3. Den ungerska centralbankens 2-åriga lån mot säkerhet till rörlig ränta. 4. Bank of Englands program för finansiering av utlåning (Funding for Lending). 1 https://www.eba.europa.eu/documents/10180/657547/eba-op-2014-07+- +Central+banks+funding+support+measures.pdf 2
Totalt beviljade centralbankerna inom ECBS lån på omkring 1 080 miljarder euro mellan december 2011 och december 2013. ECB:s två 3-åriga långfristiga refinansieringstransaktioner i december 2011 och mars 2012 utgjorde mer än 95 % 2 av de totala långfristiga refinansieringstransaktionerna under denna period. Tabell 1: Långfristigt finansieringsstöd beviljat och återbetalat i slutet av 2013 Långfristigt finansieringsstöd Belopp som beviljats % av BNP 2011 Belopp som återbetalats Utestående (i slutet av 2013) ECB:s långfristiga 3-åriga 1 018 md EUR 11 % 446 md EUR 572 md EUR refinansieringstransaktioner Danmarks Nationalbanks 3-åriga 60 md DKK (7 46 md DKK (6 10 md DKK 3 % lånefaciliteter md EUR) md EUR) (1,3 md EUR) Den ungerska centralbankens 2-122 md HUF 10 md HUF 112 md HUF åriga lån mot säkerhet till rörlig (0,43 md <1 % (0,04 md (0,39 md EUR) ränta EUR) EUR) Storbritanniens program Funding 44 md GBP 2 md GBP (2,5 42 md GBP (51 3 % for Lending (53 md EUR) md EUR) md EUR) Totalt 1 018 md EUR 455 md EUR 625 md EUR Källa: EBA:s rapport och kommissionens beräkningar. METODBEGRÄNSNINGAR VID EN ANALYS AV ANVÄNDNING OCH FÖRDELAR Det uppstår ett metodologiskt problem vid en analys av användningen av och fördelarna med centralbankernas finansiella stödåtgärder som har att göra med lånens fungibilitet. Fungibilitetsproblemet handlar om att det inte är möjligt att spåra vad de pengar som bankerna lånar av centralbankerna i slutändan används för. Lånen är inte öronmärkta för något särskilt ändamål utan används på samma sätt som andra finansieringskällor för att stödja en rad olika verksamheter. EBA förklarade i sin rapport att fungibilitetsproblemet gjorde det omöjligt att exakt kvantifiera användningen av och fördelarna med centralbankernas lån. För att komma runt detta problem valde EBA en kvalitativ metod baserad på frågeformulär som skickades ut till berörda centralbanker och tillsynsmyndigheter. Även om denna metod har vissa förtjänster går det tyvärr inte att utifrån den dra några säkra slutsatser om användningen av och fördelarna med dessa långfristiga refinansieringstransaktioner. För att övervinna detta fungibilitetsproblem försökte kommissionen utveckla en mer kvantitativ analys av förändringarna i nationella banksystems balansräkningar under den period då finansieringsstödet beviljades. Detta visade sig emellertid inte kunna ge någon mer detaljerad och tillförlitlig inblick i hur finansieringsstödet i praktiken har använts av bankerna i euroområdet. Under den period då finansieringsstödet genomfördes skedde sammantaget en liten skuldnedväxling i euroområdets banksystem på 568 miljarder euro (med lika stor minskning av bankernas innehav av statsobligationer och av deras företagsutlåning på omkring 250 miljarder euro vardera) av en total balansomslutning för euroområdet på omkring 33 000 miljarder euro (1,7 %). Även om man med denna metod kunde upptäcka förändringar på tillgångs- och skuldsidan i den aggregerade balansräkningen för nationella banksystem går det alltså bara att dra begränsade slutsatser. Detta är särskilt fallet eftersom man inte vet hur kreditinstituten skulle ha agerat om de 2 Mätt som totalt bruttobelopp som beviljades. 3
inte haft tillgång till centralbankernas långfristiga refinansieringsfaciliterer. Det finns kort sagt ingen säker kontrafaktisk historieskrivning om hur bankerna skulle ha agerat utan dessa åtgärder. Den metod som har tillämpats kan därför inte ge en heltäckande bedömning av användningen och effekterna av de långfristiga refinansieringstransaktionerna. Bank of England gjorde t.ex. bedömningen i början av sitt Funding for Lending -program att situationen var sådan att utlåningen sannolikt snarare skulle minska än öka, även om denna bedömning var långt ifrån säker 3. DE LÅNGFRISTIGA REFINANSIERINGSTRANSAKTIONERNAS FÖRDELAR FÖR BANKERNA I beskrivningen av uppdraget frågar Europaparlamentet och rådet även om och hur ECBScentralbankernas långfristiga refinansieringstransaktioner har haft några positiva effekter för bankerna. Förutom den positiva effekt som uppstår för bankerna genom att ökad likviditet leder till lägre avkastning på nyemitterade obligationer beror de långfristiga stödåtgärdernas nytta på hur medlen användes av bankerna. Som redan påpekats när det gäller troliga positiva effekter på den reala ekonomin är det omöjligt att dra några säkra slutsatser om användningen av dessa medel eftersom det saknas en tillförlitlig kontrafaktisk historieskrivning. I vilken mån bankerna har använt centralbankernas refinansieringstransaktioner för att kunna ägna sig åt s.k. carryhandel (dvs. att de har använt de billiga lån som de har fått genom dessa refinansieringstransaktioner till att köpa statsobligationer med högre avkastning) kan inte fastställas. En grov uppskattning kan emellertid göras av en del av de positiva effekterna av långfristiga refinansieringstransaktioner med hjälp av finansieringsspreaden, t.ex. genom en jämförelse av finansieringskostnaden för stödåtgärderna (t.ex. 1 % för de 3-åriga långfristiga refinansieringstransaktionerna) och avkastningen på bankens räntebärande värdepapper under den period då de långfristiga refinansieringstransaktionerna erbjöds. Det är emellertid inte möjligt att beräkna den samlade vinsten från carry-handeln eftersom det återigen inte går att fastställa exakt hur stor andel av de långfristiga refinansieringstransaktionerna som har använts för att finansiera sådan handel. Det bör även påpekas att carry-handel inte handlar om riskfria transaktioner, eftersom risken att stater skulle ställa in sina betalningar åtminstone under en tid inte var noll. För att så mycket som möjligt av finansieringen skulle gå till särskilda ändamål och för att undvika fungibilitetsproblemet genomförde den ungerska centralbanken och Bank of England individuellt anpassade stödåtgärder som var beroende av kreditinstitutets utlåningsverksamhet. Särskilt det brittiska programmet Funding for Lending utformades så att det uppmuntrade utlåning till den icke-finansiella sektorn av ekonomin genom att både priset och storleken på de långfristiga billiga lånen kopplades till bankers utlåning till denna sektor av ekonomin. Deltagande banker och hypotekskassor kunde låna upp till 5 % av sin befintliga utlåningsstock till den icke-finansiella sektorn av ekonomin. Detta kunde ökas på med nettoökningen av utlåningen under en referensperiod (från slutet av juni 2012 till slutet av december 2013). Priset på finansieringen inom Funding for Lending -programmet varierade dessutom som funktion av varje stödmottagande banks nettoutlåning (jämfört med slutet av juni 2012), så att bankerna uppmuntrades att låna till den icke-finansiella sektorn av ekonomin. Banker som utökade sin nettoutlåning jämfört med slutet av juni 2012 fick lån från Funding for Lending till lägsta gällande ränta på 0,25 % per år. Omvänt var banker som minskade sin lånestock tvungna att betala ytterligare 0,25 % för varje procentenhet som deras utlåning minskade med, upp till ett tak 3 EBA:s rapport (s. 22). 4
på 1,50 %. Detta system med incitament ökade förmodligen sannolikheten att centralbankslånen gynnade utlåningen till ekonomin i stort. I ECB:s kvartalsvisa riktade långfristiga refinansieringstransaktioner, som inte bedöms här och som erbjöds från september 2014 och framåt 4, används liknande metoder för att koppla lånevolymen till volymen på den utlåning som görs till den icke-finansiella sektorn av ekonomin 5. När det gäller de två 3-åriga långfristiga refinansieringstransaktionerna med en fast ränta på 1 % fanns det emellertid inga särskilda incitament eller mekanismer som kopplade centralbankens lån till bankernas utlåning till bolag, små och medelstora företag och hushåll. SLUTSATS I artikel 161.9 i CRD-direktivet uppmanas kommissionen att, tillsammans med denna rapport om användningen av och fördelarna med långfristiga refinansieringstransaktioner och liknande finansieringsstöd som centralbankerna inom ECBS erbjudit kreditinstitut, om lämpligt även lägga fram ett lagstiftningsförslag som effektivt begränsar bankers möjligheter att opportunistiskt utnyttja centralbankernas likviditetsstödåtgärder. De teoretiska och praktiska gränser som är en följd av finansieringskällors fungibilitet gör att det inte är möjligt att med säkerhet fastställa hur banker utnyttjade ECBS-bankernas finansieringsstöd. Det är omöjligt att säkert fastställa och kvantifiera vinster som är en följd av ett eventuellt opportunistiskt beteende från kreditinstitutens sida som möjliggjordes genom detta finansieringsstöd. Det saknas sammanfattningsvis ett säkert empiriskt underlag som motiverar ett lagstiftningsförslag från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om denna fråga. Kommissionen noterar och välkomnar slutligen att ECB:s nyare program med riktade långfristiga refinansieringstransaktioner innehåller incitament för banker att låna till den icke-finansiella privata sektorn. 4 Kvartalsvisa riktade långfristiga refinansieringstransaktioner kommer att genomföras från september 2014 fram till juni 2016. 5 I de första två transaktionerna fick bankerna därför låna upp till 7 % av sin låneportfölj till den ickefinansiella privata sektorn (exklusive bostadslån). 5