PROTOKOLL 1(5) Byggnadsnämnden 2008-11-19 Byggnadsnämndens arbetsutskott Au 455 Dnr 85233 Delbetänkande PRÖVNING AV VINDKRAFT (20U 2008:86) Remiss från KS2008/461-40 BESLUT Byggnadsnämnden överlämnar nedan lämnade synpunkter till kommunstyrelsen. ÄRENDEBESKRIVNING Miljöprocessutredningen har genom tilläggsdirektiv fått i uppdrag att se över de rättsregler som gäller för utbyggnad av vindkraft. Bakgrunden är krav på en snabbare och enklare process från projektering till uppförande av vindkraftverk i förening med en planerad kraftigt utökad vindkraftutbyggnad. Byggnadsnämndens bedömningar av förslaget Förslaget bör förvisso kunna leda till att vindkraftens prövningsprocess förkortas, men för en riktigt effektiv utbyggnad av vindkraften krävs en sammanhållen planerings- och beslutsprocess. Kommunernas inflytande över planerings- och beslutsprocesserna för vindkraften blir alltför begränsad med lagda förslag. Kommunernas ansvar och möjlighet till inflytande över vindkraften kommer i stort sett att stanna vid vad kommunen anger i översiktplanen. Det råder ingen tvekan om att vindkraften sträcker sig långt in i den kommunala fysiska planeringen och samhällsbyggandet med avvägningar mot andra kommunala angelägenheter. En kommun måste kunna planera för vad marken ska användas till och ta ställning för vilken typ av verksamhet som ska finnas inom kommunens gränser. Inflytande över markanvändningen kommer i allra högsta grad att påverkas och förslaget kommer inte bara att träffa de områden som är av riksintresse för vindkraft, som av utredningen dessutom felaktigt förmodas ligga långt bort från bebodda trakter. En av utgångspunkterna för diskussionen bör vara vilken myndighet som är den mest lämpade att i huvudsak ansvara för planering och prövning av vindkraft. Postadress Besöksadress Internet/e-post Telefon S:t Hansgatan 27 www.gotland.se 0498-26 92 00 (växel) 621 81 VISBY Visby byggnadsnämnden@gotland.se 0498-21 35 20 (telefax)
2(5) 455 Det är från demokratisynpunkt tveksamt att frånta den kommunala nivån den huvudsakliga beslutanderätten för vindkraftetableringar. Enligt subsidiaritetsprincipen eller närhetsprincipen, ska beslut fattas på lägsta ändamålsenliga nivå, d.v.s. att beslut ska fattas så nära de människor det berör som möjligt, vilket i det här fallet är den kommunala nivån. Det är möjligt att föreslagen process medger en tillräcklig rättssäkerhet för den enskilde, men för att nå största möjliga acceptans för en snabb utbyggnad av vindkraften så är det kommunerna som är närmast, har bäst möjligheter, mest erfarenhet och därför bäst klarar dialogen med allmänheten. I praktiken innebär förslaget att tillståndsplikten för enstaka verk kommer att inträda med automatik vid totalhöjden 130-140 meter och för grupper med fler än fem verk med totalhöjder ner mot 40 meter. Om tillståndsprövningen ska anses mer avancerad och ta hand om de ärenden som innebär den största miljöpåverkan så finns det ingen proportionallitet i graden av miljöpåverkan mellan antal och höjd i de föreslagna gränsvärdena. Vindkraftverkens höjd bör därför inte i något fall behöva ingå i bedömningen av betydande miljöpåverkan. Nu förslagna förändringar av plan- och bygglagen är av principiell karaktär. Principiella förändringar av en lagstiftning bör ske utifrån ett bredare perspektiv på det aktuella lagrummet än som nu föreslås ske. Det nu lagda förslaget innebär en betydande förändring av plan- och bygglagen utifrån perspektivet av endast ett enstaka allmänt intresse. Byggnadsnämndens förslag till förändringar av förslaget Förslaget omarbetas med inriktning mot att det är kommunerna som har huvudansvaret för planering och prövning av vindkraft. Vindkraften ska i första hand avföras från listan över miljöfarlig verksamhet och därmed bli en ren PBL-fråga, och i andra hand ska, i de fall tillståndsplikt bedöms inträda på land, tillståndsprocessen hanteras på den kommunala nivån. Planering och bygglov enligt PBL och eventuellt tillstånd enligt MB ska bättre samordnas på den kommunala nivån. Tillståndsplikt enligt miljöbalken ska endast kunna inträda, efter en saklig bedömning, om betydande miljöpåverkan kan antas föreligga, på samma sätt som i utredningen föreslås gälla för vindkraftverk som inte med automatik är tillståndspliktiga. Det ska således inte i något fall inträda tillståndsplikt med automatik. Utredningens bedömningar i korthet Lokaliseringen av de vindkraftverk som är av betydelse från nationell synpunkt är i princip redan avgjord genom prövningen av riksintresse och kommunens översiktliga planering.
3(5) 455 Idag prövas i stort samma frågor enligt plan och bygglagen och miljöbalken. Tillståndsprövningen enligt MB är den mest heltäckande, då tillståndet även omfattar driften samt att tillståndet har rättskraft då det gäller mot alla. Utredningens förslag i korthet Inom områden där prövningen främst gäller omgivningspåverkan föreslås att det räcker med tillstånd och att detaljplan och bygglov inte ska krävas. Inom områden i anslutning till tätbebyggelse där olika exploatörer konkurrerar om markanvändningen kan dock detaljplan behövas när frågorna inte kan lösas genom tillståndsprövning. Om man frivilligt söker tillstånd enligt miljöbalken tas bygglovplikten även bort för mindre vindkraftprojekt. För mindre projekt gäller annars som tidigare en enklare miljöprövning, en så kallad anmälan enligt miljöbalken och bygglov, en anmälan som, efter bedömning av om betydande miljöpåverkan kan antas föreligga eller inte, kan leda till tillståndsprövning. Nytt är att man då i de flesta fall ska slippa detaljplan och att kommunen ska samordna prövningarna enligt miljöbalk och plan- och bygglag bättre. Anmälningsprövningens innehåll enligt MB föreslås detaljregleras i tio punkter genom att en ny paragraf införes i förordningen om miljöfarlig verksamhet och miljöskydd ( FMH). Vidare föreslås skyldighet för den kommunala tillsynsmyndigheten, i prövning av anmälan, att förelägga om tillståndsprövning om den anmälda verksamheten enligt checklistan kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vindkraftverk med en totalhöjd högre än 50 meter i grupper om sju eller fler eller enstaka verk med en totalhöjd högre än 150 meter måste enligt förslaget alltid ha tillstånd enligt miljöbalken, samtidigt tas bygglovplikten bort för dessa kategorier. Reglerna föreslås gälla från den 1 juli nästa år. Motiv för byggnadsnämndens bedömningar och förslag Det råder ingen tvekan om att byggnadsnämnden anser att prövningen av vindkraft måste samordnas, förenklas och förkortas. Det innebär dock inte att ändamålet får helga vilka medel som helst. Miljöprocessutredningen föreslår att kraven på bygglov och detaljplan enligt plan- och bygglagen för tillståndspliktiga och frivilligt tillståndsprövade vindkraftsanläggningar i stort sett ska slopas. Det innebär att kommunernas rätt och ansvar att planlägga mark och vatten till en betydande del tas bort. Byggnadsnämnden bedömer att utredningens förslag förvisso bör kunna leda till att vindkraftens prövningsprocess förkortas, men för en riktigt effektiv utbyggnad av vindkraften är bedömningen att det krävs en sammanhållen planerings- och beslutsprocess. Kommunernas inflytande över planerings- och beslutsprocesserna för vindkraften blir alltför begränsad med lagda förslag.
4(5) 455 Det råder ingen tvekan om att vindkraften sträcker sig långt in i den kommunala fysiska planeringen och samhällsbyggandet med avvägningar mot andra kommunala angelägenheter. En kommun måste kunna planera för vad marken ska användas till och ta ställning för vilken typ av verksamhet som ska finnas inom kommunens gränser. Kommunernas ansvar och möjlighet till inflytande över vindkraften kommer i stort sett att stanna vid vad kommunen anger i översiktplanen. Av utredningen framgår följande: I praktiken påverkas inte kommunernas inflytande över markanvändningen. Enligt utredningens bedömning förenklas processen främst på så sätt att vindkraftsetableringar i områden som är av riksintresse för vindkraftsproduktion kommer att prövas endast enligt miljöbalken. Inflytande över markanvändningen kommer i allra högsta grad att påverkas och förslaget kommer inte bara att träffa de områden som är av riksintresse för vindkraft, som av utredningen dessutom felaktigt förmodas ligga långt bort från bebodda trakter. Av utredningen framgår att det idag prövas i stort samma frågor enligt plan- och bygglagen och miljöbalken, men att tillståndsprövningen enligt MB är den mest heltäckande, då tillståndet även omfattar driften samt att tillståndet har rättskraft då det gäller mot alla. Byggnadsnämnden bedömer att tillståndsprövning enligt MB och prövningen PBL är kompletterande prövningar med stora inslag av dubbla prövningar. En av utgångspunkterna för diskussionen bör vara vilken myndighet som är den mest lämpade att i huvudsak ansvara för planering och prövning av vindkraft. Byggnadsnämnden bedömer att det från demokratisk synpunkt är tveksamt att frånta den kommunala nivån den huvudsakliga beslutanderätten för vindkraftetableringar. Enligt subsidiaritetsprincipen eller närhetsprincipen, ska beslut fattas på lägsta ändamålsenliga nivå, d.v.s. att beslut ska fattas så nära de människor det berör som möjligt, vilket i det här fallet är den kommunala nivån. Det är möjligt att föreslagen process medger en tillräcklig rättssäkerhet för den enskilde, men för att nå största möjliga acceptans för en snabb utbyggnad av vindkraften så är det kommunerna som är närmast, har bäst möjligheter, mest erfarenhet och därför bäst klarar dialogen med allmänheten. Förslaget bör omarbetas med inriktning mot att det är kommunerna som har huvudansvaret för planering och prövning av vindkraften. I de fall tillståndsplikt bedöms inträda på land bör tillståndsprocessen hanteras på den kommunala nivån. Planering och bygglov enligt PBL och eventuellt tillstånd enligt MB bör samordnas på den kommunala nivån. Av förslaget framgår att vindkraftverk med en totalhöjd högre än 50 meter i grupper om sju eller fler eller enstaka verk med en totalhöjd högre än 150 meter måste alltid ha tillstånd enligt miljöbalken, samtidigt tas bygglovplikten bort för dessa kategorier. Byggnadsnämnden bedömer att förslaget i praktiken innebär att tillståndsplikten för enstaka verk snarare kommer att inträda med automatik redan vid totalhöjden 130-140 meter och för grupper med fler än fem verk med totalhöjder ner mot 40 meter. Alla preciserade gränsvärden i regler och riktlinjer innebär alltid en gränsfallsproblematik. De nu föreslagna brytpunkterna för tillståndsprövning, ett enstaka verk med totalhöjden högre än 150 meter eller en grupp om fler än 6 verk är dessutom särskilt problematiska.
5(5) 455 Grupper om 5-8 vindkraftverk kommer framöver att vara en ganska vanlig företeelse. Det kommer förmodligen inte vara en ovanlig situation att det sjunde verket antingen tillkommer eller försvinner i prövningsprocessen, vare sig det handlar om en tillstånds- eller detaljplaneprocess. Det kan innebära att en påbörjad detaljplaneprocess ska avbrytas till förmån för en tillståndsprocess eller vice versa, om det visar sig att det planerade projektet hamnar i en lägre eller högre storleksklass än i inledningsskedet av prövningsprocessen. Det finns anledning att undvika sådana situationer. Konsekvensen blir att exploatören vid osäkerhet väljer en frivillig tillståndsprövning kanske redan vid fem verk. Sju vindkraftverk med totalhöjden 49 meter har samma miljöpåverkan som sju verk med totalhöjden 51 meter. I det första fallet råder bygglovplikt, men inte tillståndsplikt och tvärt om i det andra. Det är inte rimligt. Konsekvensen blir att exploatören vid osäkerhet väljer en frivillig tillståndsprövning kanske redan vid fem verk, även för verk med en totalhöjd under 50 meter. Ett verk med totalhöjden 149 meter är bygglovpliktigt medan ett på 151 meter är tillståndspliktigt, men inte bygglovpliktig. Det kan lugnt konstateras att en meters skillnad i det här fallet i verkligheten inte gör någon som helst skillnad i fråga om miljöpåverkan. Det bör även ligga inom ramarna för vad som måste anses som en mindre avvikelse, men i en prövningssituation skulle det göra stor skillnad och väcka mycken irritation. Problematiken med att marknaden inte kan leverera de verk som exploatören går in med i prövningsprocessen kommer förmodligen att kvarstå även om denna process förkortas. Konsekvensen blir att exploatören vid osäkerhet väljer en frivillig tillståndsprövning för verk kanske redan vid totalhöjden 130-140 meter. Byggnadsnämnden föreslår i första hand att vindkraften avföras från listan över miljöfarlig verksamhet och därmed bli en ren PBL-fråga. I andra hand föreslås att i de fall tillståndsplikt bedöms inträda på land, ska tillståndsprocessen hanteras på den kommunala nivån. Byggnadsnämnden föreslår vidare att tillståndsplikt enligt MB endast ska kunna inträda, efter en saklig bedömning, om betydande miljöpåverkan kan antas föreligga, på samma sätt som i utredningen föreslås gälla för vindkraftverk som inte med automatik är tillståndspliktiga. Det ska således inte i något fall inträda tillståndsplikt med automatik. Det är rimligt att anta att en grupp om sju verk med 149 meters höjd alltid kommer att innebära en större miljöpåverkan än ett enstaka verk med totalhöjden 151 meter. Det är framförallt antalet verk som ger ett vindkraftprojet komplexitet, innebär stora ingrepp och stor påverkan på marken och landskapsbilden. Om tillståndsprövningen ska anses mer avancerad och ta hand om de ärenden som innebär den största miljöpåverkan så finns det ingen proportionallitet i graden av miljöpåverkan mellan antal och höjd i de föreslagna gränsvärdena. Vindkraftverkens höjd bör därför inte i något fall behöva ingå i bedömningen av betydande miljöpåverkan. Nu förslagna förändringar av plan- och bygglagen är av principiell karaktär. Byggnadsnämnden anser att principiella förändringar av en lagstiftning bör ske utifrån ett bredare perspektiv på det aktuella lagrummet än som nu föreslås ske. Det nu lagda förslaget innebär en betydande förändring av plan- och bygglagen utifrån perspektivet av endast ett enstaka allmänt intresse.