Öppna för informationsentreprenörerna!

romemoria Öppna för informationsentreprenörerna! Vidareutnyttjande av offentlig information I korthet: Stockholms Handelskammare konstaterar att Sverige inte infört direktivet om vidareutnyttjande av offentlig sektors information på ett tillfredsställande sätt och att risken är betydande för att myndigheter konkurrerar ut privata entreprenörer på vad som borde vara ett prioriterat tillväxtområde. Handelskammaren föreslår en utredning på området med direktiv att särskilt fokusera på tillväxtpotentialen. Statliga verk och myndigheter bör avveckla/privatisera egen verksamhet och aktivt bidra till privat verksamhet där så är möjligt.

2 (8) Information i offentlig sektor tillväxt och konkurrens Bakgrund E-förvaltningen och tillväxten Stockholms Handelskammare har arbetat för att utvecklingen av e-förvaltningen skall ske på villkor som gör det möjligt, enkelt och kostnadseffektivt för näringslivet att kommunicera och arbeta med offentlig sektor. Handelskammaren har också upprepade gånger pekat på de möjligheter till tillväxtfrämjande åtgärder som utvecklingen av en e-förvaltning ger upphov till. I frågor som elektroniska räkenskaper och elektronisk upphandling har Handelskammaren agerat för att skapa klarhet och tydlighet i regelverk och införande. I stort kan sägas att arbetet med ny teknik inom förvaltningen gör det möjligt att modernisera och effektivisera arbetet. Men det blir också möjligt att öppna upp ett gränssnitt för entreprenörskap där företag kan erbjuda nya tjänster till följd av att myndigheter digitaliserar information, använder elektronisk kommunikation eller annars moderniseras. E-förvaltningen kan med andra ord skapa nya arbetstillfällen, nya företag och affärsmodeller. En sådan utveckling är bara möjlig om strategiska beslut inom förvaltningen medvetet styrs mot öppenhet och tillgänglighet för nya och gamla entreprenörer. Ett område där detta blir särskilt tydligt är återanvändningen av offentlig information. I Sverige har vi en lång tradition med företag som arbetar med vidareförädling av offentlig information, särskilt inom rättsinformationens område. Det är en tradition som vi bör kunna bygga vidare på för att utveckla en livskraftig företagssektor. Det finns också möjligheter att en sådan sektor skulle kunna bli en kraftfull exportör av kunskap om återanvändning och tjänsteutveckling inom EU i helhet, eftersom den svenska situationen är unik. I dag finns två typer av problem på området. För det första är det oklart exakt hur regleringen på området behöver se ut. För det andra behövs en insats för att undervisa och utveckla öppenheten på myndigheter. Särskilt de myndigheter som själva arbetar med informationsförsäljning på en redan konkurrensutsatt eller potentiellt konkurrensutsatt marknad måste bevakas så att de inte snedvrider konkurrensen eller i värsta fall tränger undan det privata näringslivet. I denna rapport görs en sammanställning av de problem och möjligheter som finns i dag. Vi lyfter också fram en fallstudie där ett av Handelskammarens medlemsföretag redovisar vilka problem de haft med en myndighet när det gäller just detta och hur den myndigheten i dag agerat på ett sätt som väsentligt försvårat företagets fortsatta utveckling. Europeisk lagstiftning Frågan om återanvändning av offentlig information är komplicerad ur ett Europeiska perspektiv, eftersom det saknas enhetliga regler för offentlighet i den Europeiska Unionen. Av just detta skäl har EU-kommissionen tagit fram ett särskilt direktiv på området. Detta direktiv, direktiv 2003/98/EC om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn 1, har införts i svensk rätt 2 och en vägledning har utformats av Verket för förvaltningsutveckling. 3 Vägledningen är 1 Se http://europa.eu.int/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directive_sv.pdf 2 Vad gäller införandet har man ansett att den svenska offentlighetsprincipen och därvid häftande regler täcker in de krav som finns i direktivet.

3 (8) heltäckande och går igenom de regler i PSI-direktivet som myndigheter särskilt har att tillämpa. Däremot diskuteras inte sanktioner eller möjligheter för företag som upplever att en myndighet inte följer exempelvis likabehandlingsprincipen i direktivet. För företag som vill kommersialisera offentlig information innehåller direktivet flera viktiga regler: Öppenhetskrav. I artikel 7 i direktivet finns en omfattande öppenhetsregel som lyder: Alla tillämpliga villkor och standardavgifter för vidareutnyttjande av handlingar som finns hos offentliga myndigheter skall fastställas i förväg och offentliggöras; om det är möjligt och lämpligt, skall detta ske på elektronisk väg. På begäran skall den offentliga myndigheten ange beräkningsgrunden för de offentliggjorda avgifterna. Den berörda offentliga myndigheten skall också ange vilka faktorer som kommer att beaktas vid beräkningen av avgifter för avvikande fall. Offentliga myndigheter skall säkerställa att personer som har begärt att få vidareutnyttja handlingar informeras om hur de kan få beslut eller förfaranden som påverkar dem överprövade. Alla myndigheter är alltså skyldiga att både berätta hur man gör för att få tillgång till ett material och vilka grunder för avgiftsberäkning som föreligger. Dessutom skall den som nekas få information om vilka möjligheter som finns att överklaga beslut. Förfaranderegler. Direktivets fjärde artikel innehåller också tydliga regler för förfarandet vid ett företags förfrågningar om att få använda informationen. o För det första skall myndigheten försöka gå företaget till mötes så snabbt och effektivt som möjligt: Offentliga myndigheter skall, på elektronisk väg om detta är möjligt och lämpligt, behandla en begäran om vidareutnyttjande och ge sökanden tillgång till handlingen för vidareutnyttjande eller, om det krävs en licens, färdigställa licenserbjudandet till sökanden inom en rimlig tid som överensstämmer med den tidsfrist som gäller för behandling av en begäran om tillgång till handlingar. Notera att myndigheten har att lämna motsvarande en licensoffert för informationen om den inte kan lämnas ut gratis. 4 o För det andra skall det ske skyndsamt: Om det inte har fastställts några tidsfrister eller andra regler för tillhandahållande inom rimlig tid av handlingar skall offentliga myndigheter behandla begäran och leverera handlingarna för vidareutnyttjande till sökanden eller, om det krävs en licens, färdigställa licenserbjudandet till sökanden inom högst 20 arbetsdagar från det att begäran inkommit. Denna tidsfrist får förlängas med ytterligare 20 arbetsdagar för begäran som är omfattande eller komplicerad. I sådana fall skall sökanden inom tre veckor efter den ursprungliga begäran underrättas om att det behövs mer tid för att handlägga den. 5 o För det tredje skall myndigheten upplysa om vilka rättsliga möjligheter att överklaga som står till buds för de företag som nekas tillgång. Likabehandling. Likabehandlingsreglerna i artikel 10 är koncisa och syftar till att myndigheter inte skall diskriminera vissa aktörer: Alla gällande villkor för vidareutnyttjande av handlingar skall vara icke-diskriminerande för jämförbara kategorier av vidareutnyttjande. Vidare: Om handlingar vidareutnyttjas av en offentlig myndighet som utgångsmaterial för dess kommersiella verksamhet, som inte ryms inom myndighetens 3 Se Vägledning: Myndigheters tillämpning av PSI-direktivet (2006/25) tillgänglig på http://www.verva.se/upload/publikationer/2006/svar%20p%c3%a5%20regeringsuppdrag%202006-09- 01%20Myndigheters%20till%C3%A4mpning%20av%20PSI-direktivet.pdf [2007-01-10] 4 A.a.s 12 5 A.a.s 12

4 (8) offentliga verksamhet, skall samma avgifter och andra villkor för tillhandahållande av handlingarna tillämpas för den verksamheten som för andra användare. Rättvis konkurrens. Myndigheten får inte sluta exklusiva avtal, om det inte kan visas att dessa exklusiva avtal har ett allmänt intresse. 6 Därtill finns också definitioner och andra regler i direktivet som syftar till att öppna upp vidareutnyttjandet av offentlig information. Direktivet har visat sig svårt att genomföra. I december 2006 drog EU-kommissionen fem länder inför EG-domstolen för att de ännu ej infört direktivet. 7 Offentlig information en jättemarknad Marknaden för offentlig information bedöms vara mycket stor. I en av EU-kommissionen bedömd studie beräknas den till mellan 10 och 48 miljarder euro. 8 I Storbritannien bedömer Office of Fair Trade att marknaden är ungefär 400 miljoner pund i dag, men att den minst skulle kunna fördubblas om myndigheterna öppnade upp informationstillgången mer. 9 Även i Sverige finns förstås stor potential för denna sektor, inte minst vad gäller kvalificerade arbetstillfällen och eventuellt kunskapsexport. Risker Myndigheternas roll oklar En av de stora riskerna med utvecklingen av e-förvaltningen när det gäller informationsförsäljning är att myndigheter och andra enheter i förvaltningen tar en alltför kommersiell roll. Myndigheternas roll bör inskränka sig till att i första hand se till att informationen är tillgänglig och att den finns i obearbetad form. 10 Bearbetning, vidareutnyttjande och förädling bör i möjligaste mån lämnas över till den privata sektorn. Office of Fair Trade diskuterar i sin brett upplagda rapport om offentlig sektors information huruvida myndigheter bör förbjudas att sälja information. De menar att det sannolikt blir svårt, inte minst för att det fortfarande är så att informationsförsäljning representerar ett täckningsbidrag till myndighetens verksamhet. Det finns emellertid svagheter i detta argument. Ur ett samhälleskonomiskt perspektiv kan ett ökat bidrag till en myndighet i utbyte mot ett förbud att sälja bearbetad information förmodligen ge effekter som sammantaget leder till mer tillväxt än om myndigheterna ger sig in på informationsförsäljningsmarknaden. Det finns också risker med prissättningen av informationen och utvecklingen av licensieringsstrategier. När en myndighet bedriver särskild informationsförsäljning bör den givetvis kunna redovisa tydligt vilka kostnader det medför och hur prissättningen av informationen sker till den egna verksamheten. Annars blir det inte möjligt att utvärdera huruvida likabehandlingsprincipen respekteras. 6 A.a.s 13 7 Spanien, Portugal, Luxemburg, Belgien och Österrike. 8 Se MEPSIR (2006) http://europa.eu.int/information_society/policy/psi/actions_eu/policy_actions/mepsir/index_en.htm [2007-01- 10] 9 Se The commercial use of public information (Dec 2006) http://www.oft.gov.uk/nr/rdonlyres/25e7503b- 7631-4D60-81D2-979B4BA8C9C7/0/oft861.pdf [2007-01-10] 10 I OFT:s rapport görs en användbar distinktion mellan bearbetad och obearbetad (refined and unrefined) information. Det är den som åsyftas här. Se OFT:s rapport s 54.

5 (8) Myndigheter som konkurrerar med företag är överhuvudtaget knappast en sund politik. Det som kan göras av den privata sektorn görs bättre och mer effektivt av denna och bör inte trängas undan av skattefinansierad verksamhet. Fallstudie: Genline Stockholms handelskammare har haft möjlighet att följa ett särskilt fall på nära håll. Detta fall är instruktivt och pekar på många av de olika problem som finns med vidareutnyttjande av offentlig information. Här redovisas fallet och de frågetecken som uppkommit i samband med det kort, i akt och mening att illustrera hur negativa konsekvenser detta kan ha för ett företag. Genline är ett företag som erbjuder information om släktförhållanden, särskilt till släktforskningsintresserade. 11 Företagets egen historia, berättad av dess VD är instruktiv: 12 Genline AB bildades för precis tio (10) år sedan efter det att idén fötts fyra år tidigare, d v s 1993. Då kom tre släktforskare boende i Norrland (Åre/Duved i Jämtland) på den idén att digitalisering och elektronisk nätverksdistribution av de historiska kyrkböckerna skulle öka tillgängligheten samt sänka kostnaden för slutanvändaren, t ex privatpersoner och bibliotek. 1997 bildades så aktiebolaget Genline och en teknikfas inleddes där stora landvinningar gjordes, bl a uppfanns en ny skanner och ett sammanhållet produktionssystem som innefattade publicering på Internet med utnyttjande av kraftfull komprimering för snabbare och enklare kommunikation. Genline utvecklade under åren 1993 2000 kontinuerligt sin idé och tecknade därför ett leveransavtal med Riksarkivet 1998/1999 och lade därefter löpande beställningar på mikrofilmerna över de historiska kyrkböckerna. Leveranserna kom igång under 1999 för att öka i omfång successivt ända fram till och med 2005 för att därefter avklinga under år 2006 eftersom det mesta då var levererat. Under 2006 har enstaka filmer levererats som restleveranser. Priset per mikrofilm var förhållandevis högt och förhandlingar har genomförts i två omgångar så att priset gått från 335 kr per film till 255 kr per film för att slutligen hamna på 150 kr per film. Detta senare pris framförhandlades under våren 2004 då avtal tecknades om leverans av samtliga s.k. mormonfilmer som sträcker sig från ca 1600 till ca 1897 och vissa församlingar ända in på 1900 talet. 13 Priset 150 kr kunde uppnås genom att mikrofilmerna förhyrdes i stället för att köpas, d v s efter skanning lämnas filmerna åter. Om film behöver lånas igen, ingår det i hyran enligt avtalet. Ett krav från B-byrån för att kunna hålla detta pris var att beställning lades på samtliga i serien ingående mormonfilmer så att B-byrån kunde planlägga produktionen på ett kostnadseffektivt sätt. Parallellt med filmleveranserna planerade SVAR, i strid med Riksarkivets uppgifter, att digitalisera samma material som Genline köpt. Myndigheten avsåg alltså att med skattepengar erbjuda samma tjänst som det privata företaget. Detta kom till Genlines kännedom under våren 2002 varför anmälan gjordes till Länsstyrelsen i Västernorrland eftersom s.k. Mål1 pengar från EU verkade ligga till grund för finansieringen. Enligt källor Genline varit i kontakt med, lades projektet på is några år eftersom upplägget de facto verkade vara som anmälan antytt. En sammanfattning av läget kan göras i nedanstående punkter: Riksarkivet/SVAR kom på 90-talet fram till att en digitalisering inte skulle göras av de historiska kyrkböckerna. Detta ledde till att Genline bildades av släktforskare, jag tror det 11 Se webbplats på www.genline.se 12 Intervju och skriftväxling med VD Peter Wallenskog 13 Det rör sig om filmer som tagits fram av mormonerna och för vilka Riksarkivet enligt uppgift inte haft några produktionskostnader.

6 (8) var tre personer, för att i släktforskningens intresse med privata medel digitalisera de historiska kyrkböckerna. Riksarkivarie Erik Norberg (förre GD) bekräftade på Släktforskardagarna i Borlänge i augusti 2002, att Riksarkivet/SVAR inom överskådlig framtid inte skulle digitalisera de historiska kyrkböckerna. Riksarkivet/SVAR har sedan år 2000 tagit betalt sammanlagt ca 5 mkr för de mikrofilmer som Genline har digitaliserat, ett belopp som således kommit Riksarkivet/SVAR tillgodo. Denna kostnadspost har efter löner utgjort den största kostnadsposten för Genline. Riksarkivet/SVAR har nu ändrat uppfattning och bestämt sig för att prioritera en digitalisering av samma material som Genline och därmed konkurrera med Genline. Riksarkivet/SVAR anser sig inte behöva betala moms för sin med Genline konkurrerande tjänst. Dessutom verkar Riksarkivet/SVAR nu ha kommit till beslutet att över huvud taget inte leverera några fler mikrofilmer till Genline avseende åren efter 1860. Ett sådant beslut är ett direkt hinder för Genlines fortsatta utveckling som leverantör av digitaliserat material till släktforskarvärlden. Ett sådant beslut står också i strid med de besked som olika tjänstemän hos Riksarkivet/SVAR under årens lopp förmedlat till Genline då det ju stått helt klart att Genline avsett att komplettera och vidareutveckla databasen till sekretessgränsen. Till yttermera visso finns ett avtal tecknat i april 2004 som tydligt visar att samtliga s.k. mormonfilmer ska levereras till Genline. Genline har också fått stora mängder material från 1860 1897 levererat under årens lopp varför beslutet är än märkligare. Genlines situation är alltså allvarlig. Men hur bör Riksarkivets beteende bedömas enligt de lagar och regler som gäller vidareutnyttjande av offentlig information? Det finns flera olika synpunkter att lyfta fram. Inledningsvis måste konstateras att det finns ett undantag i artikel 1 d och e i EG-direktivet som antyder att vissa typer av arkiv inte omfattas av reglerna: e) handlingar som finns hos utbildnings- och forskningsinstitutioner som skolor, universitet, arkiv, bibliotek och forskningsinrättningar, inklusive i förekommande fall organisationer som inrättats för överföring av forskningsresultat, f) handlingar som finns hos kulturinstitutioner som museer,bibliotek, arkiv, orkestrar, operahus, balettkårer och teatrar. Frågan är dock om dessa undantag verkligen gäller det nu aktuella fallet. När Riksarkivet själva valt att sälja bearbetad information till slutkund är det knappast möjligt att hävda undantag från det direktiv som direkt avser styra just detta och dessutom avser att se till att konkurrens på området inte snedvrids till myndigheters fördel. Det skulle innebära att arkiv som själva kommersiellt vidareutnyttjar offentlig information får en sorts särställning som knappast kan vara avsedd. Office of Fair Trade i Storbritannien lyfter tvärtom fram just släktforskningsdata som ett framgånbgsexempel för vidareutnyttjande av offentlig information. 14 Därefter kan konstateras att Riksarkivets vägran att leverera direkt kommer i konflikt både med förfarandereglerna och likabehandlingsprincipen. Det av riksarkivet begärda priset för mikrofilmerna kan också sättas i fråga eftersom det är oklart om man tillämpar samma prissättning 14 I rapporten Commercial use of public sector information (dec 2006) konstateras att 13 procent av alla engelska webbanvändare använder släktforskningsverktyg. Den privata företagsgrupp som tillhandahåller den förädlade informationen köptes nyligen upp för 120 miljoner pund och rättigheterna värderades till 3,3 miljoner pund. Se s 31.

7 (8) till den egna verksamheten. Om man inte gör det är det vare sig möjligt eller försvarligt att ta så mycket betalt av det privata företaget Genline. Här bör man beakta att Konkurrensverket nyligen uppmärksammade att det finns betydande konkurrensproblem i många av de fall där myndigheter ägnar sig åt affärsverksamhet. Konkurrensverket har rekommenderat tydligt att myndigheter särredovisar all verksamhet som sker på konkurrensutsatta marknader för att kunna bedöma de ekonomiska villkor och konsekvenser som denna marknad har. Särskilt oroar man sig för undanträngningseffekter. 15 Konkurrensverket skriver: Problemen är bl.a. följande. Myndighetens myndighetsuppgifter kan ge fördelar i den konkurrensutsatta uppdragsverksamheten. Myndighetsuppgifterna kan också innebära ett övertag över konkurrenterna genom att de senare är beroende av myndighetens beslut som gäller det konkurrensutsatta området. Myndigheten kan subventionera uppdragsverksamheten med budgetmedel som avsatts för myndighetsuppgifterna, vilket förstärker nämnda övertag. Ett företag som bedriver verksamhet som finansieras i särskild ordning och därutöver saluför produkter på en konkurrensmarknad har fördelar med avseende på finansiering och affärsmässigt risktagande jämfört med konkurrenter vars hela verksamhet bedrivs i en konkurrensmiljö. Förtroendet för myndigheter som har både en tillsyns- och producentroll på samma område kan skadas. Nuvarande regelverk, exempelvis konkurrenslagstiftningen, och frivilliga lösningar har inte varit tillräckliga för att lösa problemen. Ett vanligt klagomål är att myndigheten tillämpar låga priser och att detta möjliggörs av att verksamheten subventioneras med skattemedel. Sådana subventioner snedvrider konkurrensen och motverkar etablering och tillväxt av företag. Av detta kan följa samhällsekonomiska förluster till nackdel för det allmänna och medborgarna eller konsumenterna. Här bör beaktas att den offentliga aktörens jämförelsevis låga risktagande med hänsyn till finansieringsförutsättningarna kan öka dennes benägenhet att tillämpa en prissättning som inte täcker kostnaderna för verksamheten inkl. givna avkastnings- eller förräntningskrav. Vidare konstaterar man behovet av särskild redovisning: Konkurrensverket har föreslagit att offentliga aktörer ska, med vissa undantag, särredovisa sin konkurrensutsatta verksamhet utöver de krav som följer av transparenslagen (2005:590) och offentliggöra resultatet i årsredovisningen. 16 Detta ökar genomlysningen av verksamheten vilket gör det lättare att upptäcka om denna subventioneras med allmänna medel. Detta tillämpas i dag inte av Riksarkivet, såvitt framgår av den senaste årsredovisningen. Företaget har valt att gå vidare med rättsliga åtgärder, och detta ärende kan bli ett viktigt pilotärende i utformningen av en svensk praxis för vidareutnyttjande av offentlig information. 15 Se Offentlig sektor konkurrens för ökad effektivitet och tillväxt Dnr 582/2006 16 Yttrande till näringsdepartementet den 22 augusti 2003 (dnr 570/2003) över betänkandet Införlivande av transparensdirektivet (SOU 2003:48)

8 (8) Policyslutsatser Stockholms Handelskammare menar att det krävs ett kraftfullt agerande på detta område för att säkerställa att tillväxtpotentialen i denna sektor inte går förlorad. Därför menar handelskammaren att följande åtgärder bör genomföras. Förbättra accessen till offentlig information. Stockholms Handelskammare anser att Verva eller annan myndighet som regeringen utser skall få i uppdrag att ta fram regler om hur myndigheter skall upprätta särskilda förteckningar över den obearbetade information som de har tillgänglig. Ta fram riktlinjer för myndigheters kommersiella vidarutnyttjande av information. När är det rimligt att en myndighet konkurrerar med privata företag och hur skall denna konkurrens se ut förutom att den uppenbarligen bör följa direktivets minimiregler? Stockholms Handelskammare anser att myndigheter endast i undantagsfall bör bedriva affärsverksamhet på konkurrensutsatta marknader. Genomför konkurrensverkets rekommendationer om särredovisning av all verksamhet som sker på konkurrensutsatta marknader. Detta är en essentiell del i att kunna utvärdera om likabehandlingsprincipen efterlevs. Redovisa myndigheternas samlade försäljning av information. Detta ger en bild av omfattningen i dag och gör det möjligt att beräkna undanträngningseffekter. Utred möjligheterna att privatisera de delar myndigheter som kommersiellt vidareutnyttjar information. Privatisering är ett alternativ till nedläggning. 17 Inför en hjälptjänst för företag med frågor om vidareutnyttjande av offentlig information. Verva eller annan myndighet bör kunna arrangera en hotline för de företag som upplever att de diskrimineras av myndigheter vid vidareutnyttjande av offentlig information. 17 En bra sammanfattning av privatiseringsmöjligheter och myndigheters kommersiella verksamhet finns i Statskontorets rapport 2005:19A http://www.statskontoret.se/upload/publikationer/2005/200519a.pdf [2007-01-10]