Sida 1 av 6 Handläggare Tjänsteskrivelse Diarienummer Tobias Arvidsson Datum KS-2014/959 Dan-Erik Pettersson 2014-11-20 Kommunstyrelsen Svar till revisorerna om granskning av upphandlingsprocessen inom tekniska kontoret KS-2014/959 Förslag till beslut Kommunstyrelsen beslutar att lämna denna skrivelse som svar på revisorernas brev angående granskning av upphandlingsprocessen inom tekniska kontoret och den kommunövergripande upphandlingsfunktionen att genomföra en analys av upphandlingsorganisation med fokus på kommunens framtida behov med en ekonomisk konsekvensanalys när utredningsresurser eller ekonomiska medel finns för genomförande att genomföra interna utbildningsinsatser i förvaltningen för att stärka upphandlingskulturen och kunskapen bland tjänstemän om LOU. Sammanfattning I ett brev daterat 26 augusti 2014 rekommenderar kommunens revisorer kommunstyrelsen att vidta följande åtgärder: 1. Att föreslå kommunfullmäktige att dokumentet spolicy och riktlinje för upphandling i Knivsta kommun delas i två separata styrdokument, samt i övrigt genomföra komplettering i enlighet med PWC synpunkter. 2. Att följa upp att arbetsrutiner för upphandling dokumenteras. 3. Att säkerställa att förvaltningen har tillräckliga resurser för att minska sårbarheten i verksamheten och ge förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig upphandlingsprocess inklusive förstärkt uppföljning och utvärdering av genomförda upphandlingar. Ett första steg bör vara en kartläggning av verksamheternas behov idag och framåt av stöd för upphandling för att skapa ett underlag för beslut om hur uppgradering av upphandlingsverksamheten inom Knivsta kommun ska genomföras. I huvudsak delar kommunstyrelsen uppfattningen med revisonen att policy och riktlinjer ska delas och uppdateras. Eftersom upphandlingslagstiftningen förändrades den 1 juli, har förslaget gått till kommunsstyrelsen något senare än planerat för att undvika dubbel hantering. Kommunstyrelsen godkände förslaget i augusti för behandling till kommunfullmäktige.
Sida 2 av 6 Vidare ska rutiner för upphandling självklart dokumenteras. Kommunstyrelsens uppfattning är att detta i huvudsak erhålls genom upphandlingsstödets vägledningar. Att ta fram egna vägledningar är mycket resurskrävande och därför har denna strategi valts för bästa resursoptimering. Det finns dock förbättringsområden där framförallt lokala avvikelser från det generella upphandlingsstödet behöver förtydligas och utvecklas. Detta måste dock ses i ett större perspektiv, eftersom prioriteringen för denna funktion, som tillsattes för ca 3 år sedan, varit att ta fram en reviderad policy och utvecklade riktlinjer för kommunens arbete med upphandling, samt att skapa en välutvecklad avtalsdatabas. Gällande dokumentering av upphandlingssystemet Kommers elite, finns väl dokumenterade rutiner och manualer för användande av systemstödet. Den 3:e punkten, avseende att säkerställa att förvaltningen har tillräckliga resurser för att minska sårbarheten i verksamheten och ge förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig upphandlingsprocess inklusive förstärkt uppföljning och utvärdering av genomförda upphandlingar. Den organisation och ansvarsfördelning som är beslutad innebär att respektive verksamhet tillser att adekvata resurser finns för genomförande av upphandling och avtalsuppföljning. Kommunstyrelsen anser inte att kärnverksamheterna riskerar påverkas negativt eftersom ansvaret för upphandlingarna ligger direkt på verksamheterna och att de själva ansvarar för genomförandet. Efter avslutad upphandling åligger det varje verksamhet att bevaka att avtalet fullföljs enligt beställning. Den övergripande strategin från kommunen är att nyttja nationella inköpscentraler, utveckla och förbättra det länsövergripande samarbete inom Uppsam. I verksamheterna nyttjas konsulter när expertkompetens i upphandlingar behövs för att säkerställa en god kvalitet i upphandlingsprocessen. Det ligger väl i linje med revisionens synpunkter för att säkerställa tillräckliga resurser. Oavsett de skilda uppfattningarna är det rimligt emellanåt ompröva fattade beslut. En analys av nuvarande organisationsupplägg och behoven samt de ekonomiska konsekvenserna anser kommunstyrelsen vara utgångspunkten i det fortsatta arbetet.
Sida 3 av 6 Bakgrund I ett brev daterat 26 augusti 2014 rekommenderar kommunens revisorer kommunstyrelsen att vidta följande åtgärder: 1. Att föreslå kommunfullmäktige att dokumentet spolicy och riktlinje för upphandling i Knivsta kommun delas i två separata styrdokument, samt i övrigt genomföra komplettering och uppdatering av: a. Övergripande målsättning b. Fullständig beskrivning organisation och ansvarsfördelning av inköps- och upphandlingsarbete inom kommun. c. Vem som omfattas av policyn (bör återfinnas i policyn inte i riktlinjer) d. Byggentreprenader ska omfattas av kravet rätt funktion, rätt kvalité och hög säkerhet till lägsta möjliga pris. e. ssamordnarens/upphandlingsstrategens ansvar och uppdrag återfinnas i policy f. Uppdatering av tröskelvärden enligt ny lagstiftning g. Riktlinjer och tillämpningsanvisning för direktupphandling (dokumentationskrav över 100 tkr) h. sorganisation bör uppdaters i riktlinjer efter nya sakförhållanden 2. Att följa upp att arbetsrutiner för upphandling dokumenteras. 3. Att säkerställa att förvaltningen har tillräckliga resurser för att minska sårbarheten i verksamheten och ge förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig upphandlingsprocess inklusive förstärkt uppföljning och utvärdering av genomförda upphandlingar. Ett första steg bör vara en kartläggning av verksamheternas behov idag och framåt av stöd för upphandling för att skapa ett underlag för beslut om hur uppgradering av upphandlingsverksamheten inom Knivsta kommun ska genomföras. I huvudsak delar kommunstyrelsen uppfattningen med revisonen att policy och riktlinjer ska delas och uppdateras. Eftersom upphandlingslagstiftningen förändrades den 1 juli, har förslaget gått till kommunsstyrelsen något senare än planerat för att undvika dubbel hantering. Kommunstyrelsen godkände förslaget i augusti för behandling till kommunfullmäktige. Förslaget är en policy med en övergripande målsättning för upphandling, samt en separat riktlinje med ansvarsfördelning och organisation. Det sistnämnda har dock valts att läggas i riktlinjen, revisionens uppfattning var att det ska återfinnas i policyn och det finns generellt många uppfattningar om hur det kan hanteras. Kommunstyrelsens anser att en policy innebär principer, politik eller inriktning, den ska tydliggöra kommunens grundläggande synsätt och viljeinriktning inom ett visst område. En policy bör vara kortfattad, övergripande och allmängiltig. Organisationen och ansvarsfördelning har därför fastställts i riktlinjen. Detta resonemang gäller även för punkten vad upphandlingssamordnare/ upphandlingsstrategens ansvar och uppdrag är anser kommunstyrelsens ska återfinnas i riktlinjen. Vidare har i den förslagna policyn tydliggjorts att kommunen och kommunens kommunala bolag omfattas av upphandlingspolicyn. Vad gällande den tidigare punkten i upphandlingspolicyn där byggentreprenader omfattas av kravet rätt funktion, rätt kvalité och hög säkerhet till lägsta möjliga pris är ändrat till kommunen ska använda de offentliga medlen effektivt. ar ska utformas så att kommunens verksamheter får varor, tjänster och byggentreprenader med rätt funktion och rätt kvalitet till bästa möjliga pris. I förslaget till nya riktlinjer fastställs kommunens tröskelvärden i enlighet med nya lagstiftningen, likaså införs krav på dokumentationsplikt redan från 50 tkr (istället för 100 tkr som lagstiftningen kräver). Detta sker helt naturligt genom att upphandlingarna numer sker helt digitalt.
Sida 4 av 6 Den tidigare möjligheten att få köpa upphandlingshjälp från Uppsala är inte möjlig genom samverkansavtalet från 2013 och heller inte möjligt utifrån LOU lagstiftningen (otillåten direktupphandling). Dessa ändrade sakförhållanden rättas till i de reviderade riktlinjerna med flera som nu är inaktuella. Vidare ska rutiner för upphandling självklart dokumenteras. Kommunstyrelsens uppfattning är detta i huvudsak finns genom konkurrensverkets upphandlingsstöds vägledning, där Ramavtal och avrop, är en vägledning som innehåller generell information om ramavtal samt när det är lämpligt att använda ramavtal och olika sätt att ingå ramavtal, en annan vägledning är Utformning av förfrågningsunderlag för upphandling inom byggsektorn med flera. Att ta fram egna vägledningar är mycket resurskrävande och därför har denna strategi valts för bästa resursoptimering. Det finns dock förbättringsområden där framförallt lokala avvikelser från det generella upphandlingsstödet behöver förtydligas och utvecklas. Detta måste dock ses i ett större perspektiv, eftersom prioriteringen för denna funktion, som tillsattes för ca 3 år sedan, varit att ta fram en reviderad policy och utvecklade riktlinjer för kommunens arbete med upphandling, samt att skapa en välutvecklad avtalsdatabas. Gällande dokumentering av kommunens upphandlingssystem, Kommers elite, finns väl dokumenterade rutiner och manualer för användande av systemstödet (finns tillgänglig för alla Uppsala Läns kommuner som också använder Kommers elite). Att verksamheterna generellt förlitar sig på att upphandlingsstrategen har kunskap och kan visa hur verksamhetssystemet fungerar i praktiken är en annan fråga. Interna utbildningsinsatser för att öka systemkompetens inom respektive kontor är en viktig faktor, en annan är att verksamheterna använder kommunens intranät för att ta del av instruktioner och annan relevant dokumentation. Vidare nyttjas konkurrensverkets upphandlingsstöd som är utvecklat som en informationsbank, med stöd och goda exempel för att utveckla och förbättra Sveriges kommuner, landsting och myndigheters upphandlingsprocesser och upphandlingar. Den 3:e punkten, avseende att säkerställa att förvaltningen har tillräckliga resurser för att minska sårbarheten i verksamheten och ge förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig upphandlingsprocess inklusive förstärkt uppföljning och utvärdering av genomförda upphandlingar. Den organisation och ansvarsfördelning som är beslutad innebär att respektive verksamhet tillser att adekvata resurser finns för genomförande av upphandling och avtalsuppföljning. Den centrala funktionen har ett ansvar för kommunens policy och riktlinjer samt samordningsansvar för avtalsdatabas, systemstöd, nyttja ramavtal som upphandlas av nationella inköpscentraler och utveckla och förbättra det länsövergripande samarbete inom Uppsam. Utöver det stödjer funktionen verksamheterna i deras upphandlingsprocesser och genomför kontinuerligt utbildningar i upphandling. I verksamheterna nyttjas också konsulter när expertkompetens i upphandlingar behövs för att säkerställa en god kvalitet i upphandlingsprocessen. Det ligger väl i linje med revisionens synpunkter för att säkerställa tillräckliga resurser. Hur kontoren hanterar, avdelar resurser och tar ansvar för sin del i upphandlingsprocessen är olika, eftersom behoven dels är olika men handlar också om prioriteringar och resursoptimering av befintliga personella resurser. Kommunstyrelsen anser inte att kärnverksamheterna riskerar påverkas negativt eftersom ansvaret för upphandlingarna ligger direkt på verksamheterna och att de själva ansvarar för genomförandet. Efter avslutad upphandling åligger det varje verksamhet att bevaka att avtalet fullföljs enligt beställning.
Sida 5 av 6 Oavsett de skilda uppfattningarna är det rimligt emellanåt ompröva fattade beslut. En analys av nuvarande organisationsupplägg och de framtida behoven samt de ekonomiska konsekvenserna anser kommunstyrelsen vara utgångspunkten i det fortsatta arbetet. Ekonomisk konsekvensanalys Att genomföra en analys av organisationen och behoven kräver utredningstid och med begränsade personella resurser kan utredningen komma behöva utredas av konsulter vilket bara kan genomföras om så ekonomi tillllåter eller genom extra tilldelning av ekomiska medel. Barnkonsekvensanalys Barnkonsekvensanalys är gjord enligt separat checklista. Lena Fransson kommunchef
Sida 6 av 6 Barnchecklista inför beslut 1. Påverkar beslutet barn? Ja Nej Enligt FN är alla under 18 år att betrakta som barn Förklara oavsett svar. Skrivningen är ett svar på revisorerna synpunkter på upphandlingsprocesserna i kommunen och har ingen direkt påverkan på barn. Om, ja fortsätt med frågorna. 2. Hur har barns bästa beaktats? 3. Beskriv eventuella intressekonflikter. 4. Har barn fått uttrycka sina åsikter? Ja Nej Förklara oavsett svar.
www.pwc.se Revisionsrapport Fredrik Andrén augusti 2014 Granskning av upphandlingsprocessen inom tekniska kontoret Knivsta kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattande bedömning... 1 2. Inledning... 1 2.1. Bakgrund...2 2.2. Syfte...2 2.3. Metod och avgränsning...2 3. Granskningsresultat...3 3.1. System och rutiner för upphandling av ramavtal...3 3.2. Styrande dokument...3 3.3. Organisation och ansvarsfördelning...6 3.4. Uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingar...8 Knivsta kommun
1. Sammanfattande bedömning har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Knivsta kommun att granska kommunens tekniska kontor (TK) och dess ramavtalsupphandling samt valda delar av dess upphandling via ramavtal och enskilda byggentreprenader. Den revisionsfråga som granskningen ska besvara är: Har Kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig upphandlingsprocess rörande ramavtal och avrop från ramavtal inom teknisk verksamhet, samt enskilda byggentreprenader? Vår sammanfattande bedömning utifrån revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte säkerställt en ändamålsenlig upphandlingsprocess. Vi baserar vår bedömning på följande: Det saknas dokumenterade arbetsrutiner för upphandling spolicy, riktlinjer och tillämpningsanvisningar behöver kompletteras och uppdateras Tidigare har Knivsta kommun haft möjlighet att ta stöd från Uppsala kommun i upphandlingsverksamhet, men sedan 2013 är denna möjlighet borttagen. Nuvarande upphandlingsorganisation inom kommunen är därför sårbar, såväl i den kommunövergripande upphandlingsfunktionen som i tekniska kontorets verksamhet. Uppföljning och utvärdering av upphandlingar kan, utifrån de projekt som närmare granskats, utvecklas. Mot bakgrund av ovanstående rekommenderar vi kommunstyrelsen Att föreslå fullmäktige att dokumentet spolicy och riktlinje för upphandling i Knivsta kommun delas i två separata styrdokument, samt i övrigt genomföra de kompletteringar och uppdateringar som anges i avsnitt 3.2 Styrande dokument. Att följa upp att arbetsrutiner för upphandling dokumenteras. Att säkerställa att förvaltningen har tillräckliga resurser för att minska sårbarheten i verksamheten och ge förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig upphandlingsprocess inklusive förstärkt uppföljning och utvärdering av genomförda upphandlingar. Ett första steg bör vara en kartläggning av verksamheternas behov idag och framåt av stöd för upphandling för att skapa ett underlag för beslut om hur uppgradering av upphandlingsverksamheten inom Knivsta kommun ska genomföras. Knivsta kommun 1 av 9
2. Inledning 2.1. Bakgrund har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Knivsta kommun att granska kommunens tekniska kontor (TK) och dess ramavtalsupphandling samt valda delar av dess upphandling via ramavtal och enskilda byggentreprenader. 2.2. Syfte Syftet med granskningen är att klargöra om tekniska kontoret har en ändamålsenlig process vid upphandling av ramavtal och avrop från ramavtal samt uppföljning av sådan upphandling. Den revisionsfråga som besvaras i granskningen är: Har Kommunstyrelsen säkerställt en ändamålsenlig upphandlingsprocess rörande ramavtal och avrop från ramavtal inom teknisk verksamhet, samt enskilda byggentreprenader? För att besvara revisionsfrågan används följande kontrollmål: Det finns system och rutiner för upphandling kopplade till ramavtalsupphandlingar. Styrande dokument för ramavtalsupphandling är utformade på ett tillfredställande sätt. Styrande dokument för ramavtalsupphandling är uppdaterade. Det finns en tydlig ansvarsfördelning inom förvaltningsorganisationen. Uppföljning och utvärdering av resultat från ramavtalsupphandlingar är tillräcklig. 2.3. Metod och avgränsning Granskningen avgränsas till att omfatta den upphandlingsverksamhet som bedrivs inom tekniska kontoret samt kommunens gemensamma upphandlingssamordning. Vidare avgränsas granskningen till att omfatta ramavtalsupphandling, upphandling via ramavtalsavrop samt enskilda byggentreprenader. De projekt som särskilt granskats för att kontrollera uppföljning och utvärdering av pågående projekt är följande: Centralvägen utbyggnad av kommunens vägnät Sågverkstorget/Staffansvägen anläggning av infrastruktur såsom torg, parkanläggning samt parkering Knivsta kommun 2 av 9
3. Granskningsresultat 3.1. System och rutiner för upphandling av ramavtal Knivsta kommun använder sig i dag av upphandlingsverktyget Kommers Annons. Rutiner finns på plats men är inte dokumenterade. Ett kommungemensamt arbete med dokumentationen kring upphandlingsrutiner är enligt upphandlingsstrategen påbörjat. Dessa rutinbeskrivningar kommer att innehålla anvisningar och riktlinjer i en större omfattning än vad som i dag återfinns. I samband med detta arbete pågår en diskussion om att lyfta ut riktlinjer och anvisningar för upphandling i ett särskilt dokument som fastställs av Kommunstyrelsen. Bedömning och kommentarer Vår bedömning är att avsaknaden av dokumenterade rutiner inte är tillfredställande. Vi ser vidare arbetet med dokumentering av arbetsrutiner kring upphandling som särskilt viktigt mot bakgrund av att tillförordnad chef för tekniska kontoret i juni 2014 valt att avsluta sin tjänst och gå till annan arbetsgivare inom det privata näringslivet. En uppföljning av att dokumentation av rutiner kommer till stånd bör noggrant följas upp av kommunstyrelsen. 3.2. Styrande dokument spolicy och riktlinjer och tillämpningsföreskrifter för Knivstas kommun återfinns i ett samlat styrdokument fastställt av Kommunfullmäktige 2010-04-29 och senast reviderat 2012-03-22. Styrdokumentet är kommunövergripande och är sålunda styrande för Tekniska kontorets upphandlingsverksamhet. Policydelen av dokumentet fastlägger följande: 1. Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att Lagen om offentlig upphandling (LOU) och Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) samt antagna regler efterlevs. Respektive nämnd ansvarar för verksamhetsspecifika upphandlingar. 2. All upphandling skall göras enligt Lagen om offentlig upphandling (LOU), Lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF) samt övriga lagar och regler som är tillämpliga vid offentlig upphandling. 3. skall ske enligt kommunala program och riktlinjer. 4. ska ske i enlighet med ILOs (FNs internationella arbetsorganisation) konventioner. Knivsta kommun 3 av 9
5. skall svara mot verksamhetens behov och avse produkter (varor och tjänster) med rätt funktion, rätt kvalitet och med hög säkerhet till lägsta möjliga pris. 6. skall präglas av totalkostnadstänkande där samtliga kostnader beaktas som är förenliga med köpet, användandet och avyttrandet av produkten. 7. Vid upphandlingar skall effekter av volymfördelar vägas mot de effekter som en alltför stor upphandling kan ha på mindre företags möjligheter att lägga anbud. 8. en ska ställa höga krav på miljö- och etikhänsyn. 9. Vid upphandling skall ställas miljökrav i den mån de kan bidra till att uppfylla de nationella, regionala och lokala miljömål, som angetts i miljöprogrammet och medverka i de handlingsplaner, som antas utifrån miljöprogrammet. Riktlinjedelen av styrdokumentet utgör komplement till upphandlingspolicy för Knivsta kommun antagen av kommunfullmäktige (2010-04-29, 56) [ ] och gäller all upphandling och alla inköp av varor och tjänster samt entreprenader i Knivsta kommun, inklusive de kommunala bolagen, efter det att de antagit den. I riktlinjerna definieras centrala begrepp såsom affärsmässighet, miljöanpassad upphandling samt sociala och etiska krav. När det gäller ramavtal framgår att Inköp (avrop) ska ske i enlighet med tecknade ramavtal. Avvikelser från ramavtal får endast ske undantagsvis och då efter godkännande av ekonomichefen/vd. Gällande ramavtal ska finnas lätt tillgängliga på kommunens interna hemsida. Även upphandlingsorganisation och samordnad upphandling anges. Av riktlinjerna framgår att För att hålla nere de administrativa kostnaderna för inköp och upphandling och samtidigt uppnå volymfördelar har Knivsta kommun tecknat ett samverkansavtal med Uppsala kommun. Samverkansavtalet ger Knivsta kommun rätt att ansluta till ramavtal som Uppsala kommun tecknar. Med stöd av samverkansavtalet kan Knivsta kommun också köpa specifika upphandlingstjänster av Uppsala kommuns centrala upphandlingsfunktion. Kommunens upphandlingssamordnare samordnar kontakterna med Uppsala kommuns centrala upphandlingsfunktion. Samordnad upphandling är av strategisk betydelse för kommunen för att uppnå bästa möjliga affärsvillkor samt att aktivt påverka kvalitet och miljö. Där så bedöms fördelaktigt ska upphandlingar samordnas med Uppsala kommun eller annan extern upphandlande enhet, t.ex. Landstinget eller Kommentus. Knivsta kommun 4 av 9
Avseende uppföljning av avtal stipulerar riktlinjerna att När krav ställs i upphandling ska det ske på sådant sätt att gällande upphandlingslagstiftning följs. Det betyder också att det måste ske en uppföljning/kontroll av att ställda krav efterlevs. Styrdokumentet avslutas med tillämpningsansvisningar. Dessa innehåller anvisningar för upphandling enligt LOU, LUF respektive LOV. Specifika och allmänna tillämpningsanvisningar anges, liksom vad som gäller vid olika upphandlingsformer och vid ramavtal. Anvisningarna anger också följande: ar ska i normalfallet samordnas av upphandlingssamordnaren. Vad gäller entreprenadupphandlingar kan dessa upphandlas av tekniska enheten och kommunens bolag. Entreprenader i LOU avser endast byggentreprenader, dvs. bygg- och anläggningsarbeten. Driftsentreprenader inom övriga områden ska handläggas enligt LOU:s regler om köp av tjänster. Tillämpningsanvisningarna tar även upp ansvarsfördelningen mellan nämnd/styrelse och förvaltningschef/bolags-vd, där nämnd/styrelse godkänner förfrågningsunderlag och får återrapporterat vald leverantör, och där förvaltningschef/vd ansvarar för att förarbete och genomförande av upphandling sker. Bedömning och kommentarer Vår bedömning är att styrdokumentet behöver kompletteras för att betecknas som utformande på ett tillfredställande sätt. Vidare är riktlinjer och tillämpningsanvisningar är i behov av uppdatering. Vad beträffar komplettering av policyn ser vi framförallt att detta sker enligt följande punkter och områden: Övergripande målsättning för kommunens upphandlingsverksamhet bör framgå av policyn. Fullständig beskrivning organisation och ansvarsfördelning av inköps- och upphandlingsarbete inom kommunen (från KF till ansvariga inköpare) bör återfinnas i policyn. Av denna beskrivning skall framgå vem som har ansvar för revidering/uppdatering av de styrande dokumenten och på vems initiativ och med vilken periodicitet detta skall ske. Omfattningen, dvs. vilka som omfattas av policyn, bör återfinnas i policyn och inte som idag under riktlinjerna. Komplettera p 5 i policyn i så motto att det framgår om byggentreprenader omfattas av kravet rätt funktion, rätt kvalité och hög säkerhet till lägsta möjliga pris. Policyn bör kompletteras med en tydlig beskrivning av upphandlingssamordnarens/upphandlingsstrategens ansvar och uppdrag. Vad beträffar uppdatering av riktlinjer och tillämpningsanvisningar ser vi framförallt att detta sker enligt följande punkter och områden: Förutom nödvändiga beloppsuppdateringar vad gäller t.ex. tröskelvärdena finns det andra delar i riktlinjerna/tillämpningsföreskrifterna som kommer Knivsta kommun 5 av 9
att behöva uppdateras i och med ny lagstiftning from 1/7 2014 samt på grund av ändrade sakförhållanden. Lagstiftningen ifråga rör en höjning av direktupphandlingsgränsen med vidhängande dokumentationskrav vid upphandlingar över 100 000 kr. Riktlinjer och tillämpningsföreskrifter bör återspegla detta. Som ett exempel på dessa förändrade sakförhållanden kan nämnas de under 2013 förändringar i samverkansavtalet med Uppsala kommun som inte längre medger köp av upphandlingshjälp från Uppsala kommuns upphandlingsenhet. Avsnitt 4 i riktlinjerna sorganisation bör uppdateras i enlighet med de förändrade sakförhållandena. Vår bedömning är vidare att en uppdelning av policy och riktlinjer/ tillämpningsförskrifter bör övervägas. Policyn kan då fastställas av fullmäktige och riktlinjer/tillämpningsföreskrifter beslutas av kommunstyrelsen. Då förändringar i lagstiftning (tröskelvärden, utformning m.m.) och praxis kan påkalla omgående förändringar i riktlinjer och tillämpningsföreskrifter finns det en fördel i att kommunstyrelsen fattar beslut i frågan för en snabbare hantering. 3.3. Organisation och ansvarsfördelning Knivsta kommun har ett samverkansavtal avseende upphandling med Uppsala kommun. Avtalet ger Knivsta kommun möjlighet att delta i Uppsala kommuns upphandlingar av ramavtal såväl som enskilda upphandlingar. Detta innebär således att Knivsta kommun inte har tillgång till alla Uppsala kommuns ramavtal utan endast de där man aktivt valt att göra en gemensam upphandling. Tidigare medgav avtalet att Knivsta kunde få bistånd och resursförstärkning från Uppsala kommun vid upphandling. Avtalet reviderades 2013 till att endast omfatta möjligheten till deltagande i Uppsalas upphandlingar. De bakomliggande orsakerna till denna revidering var enligt kommunens upphandlingsstrateg att Uppsala inte hade tillräckliga resurser att erbjuda, samt att Knivsta kommun beslutat att upphandlingshjälp framgent skulle upphandlas för att inte komma i konflikt med konkurrens- och/eller upphandlingslagstiftning. I tillämpningsföreskrifterna (avsnitt 1 Specifika tillämpningsföreskrifter) framgår att entreprenadupphandlingar enligt LOU dvs. bygg- och anläggningsarbeten kan upphandlas av tekniska enheten och kommunens bolag. Vidare framgår det av avsnitt 5 (Ansvarsfördelning i upphandlingsärenden) att det är respektive förvaltningschef som har det övergripande ansvaret för upphandling och anskaffande av varor och tjänster, dvs. ansvarar för förvaltningsspecifika upphandlingar, såväl ramavtal, avrop inom ramavtal som annan upphandling. Beträffande Tekniska kontoret var det vid tidpunkten för denna granskning Gatuchefen som var tillförordnad chef för Tekniska kontoret. Gatuchefen fungerade även som projektledare i flertalet utförandeentreprenader. Vid intervjun med Gatuchefen framkom att det företrädesvis rörde sig om bygg- och anläggningsentreprenader i form av utförandeentreprenader som upphandlades på Tekniska kontoret. Knivsta kommun 6 av 9
Vid bygg-och anläggningsentreprenader i Sverige har branschorganisationer inom byggsektorn utarbetat normer för entreprenadprojekt som innefattar bl.a. vem som har vilket ansvar i ett projekt. Projektledaren har speciellt i utförandeentreprenader en väldigt central roll och ett tydligt definierat ansvar. Projektledaren är som regel vid kommunala utförandeentreprenader en tjänsteman inom kommunen Projektledaren har sålunda både ett ansvar mot leverantörer men även gentemot sin förvaltningsledning som härrör från branschnormer och allmänt existerande arbetsordningar/rutiner hos en stor andel kommunala förvaltningar som hanterar entreprenadsprojekt. I Knivsta kommuns fall är enligt de rutiner som vi fått oss beskrivna i nuläget chefen för tekniska kontoret och projektledare en och samma person. En upphandlingsstrateg finns anställd på kommunen för att samordna upphandlingar internt och med Uppsala kommun och för att bistå vid kommunens egna upphandlingar. Biståndet vid kommunens egna upphandlingar består av att i samråd med de olika förvaltningarna bistå vid framtagning av förfrågningsunderlag. Vidare skall upphandlingsstrategen inför nytt år erhålla uppgifter om kommande upphandlingar från förvaltningscheferna och verkställande direktörerna på de kommunala bolagen. Bedömning och kommentarer Det är vår bedömning att tekniska kontoret bedriver denna verksamhet med en klar och tydlig ansvarsfördelning. Tekniska kontoret har i likhet med motsvarande förvaltningar i andra kommuner en ansvarsfördelning vilken utgår från praxis och är klart och tydligt definierad i branschnormer och allmänt vedertagna kommunala arbetsrutiner. Det framgår av utförda intervjuer att de olika förvaltningarna upphandlingstekniskt bär det yttersta ansvaret för respektive upphandling. Utifrån vår granskning bedömer vi det som inte tillfredställande att den som varit ansvarig för upphandlingsprocessen (såsom tillförordnad chef för tekniska kontoret) tillika varit gatuchef och projektledare i olika bygg-och anläggningsprojekt. Vid låg arbetsbelastning är möjligen detta inget problem men i det fall arbetsbelastningen kraftigt ökar (t.ex. om flera projekt löper samtidigt och behovet av upphandling ökar samtidigt som ett antal överprövningar inträffar) är enligt vårt förmenande upphandlingsprocessen vid tekniska kontoret väldigt sårbar. Vid tillsättning av den vakans som uppstått efter att tillförordnad chef för tekniska kontoret avslutat sin anställning är det viktigt att säkerställa att en liknande ordning inte tillämpas där en och samma person innehar tre viktiga funktioner. Vi gör bedömningen att upphandlingsverksamheten inom Knivsta kommun i dess befintliga form är i behov av en resursförstärkning. Utan en sådan förstärkning är upphandlingsverksamheten och därigenom Knivsta kommuns verksamhet väldigt sårbar. Det kan finnas en klar fördel i att ha egna resurser tillhanda i större utsträckning än vad som är vid handen idag. Knivsta kommun 7 av 9
3.4.Uppföljning och utvärdering av resultat från upphandlingar De projekt som valts ut för kontroll av uppföljning och utvärdering är följande: Centralvägen utbyggnad av kommunens vägnät Sågverkstorget/Staffansvägen anläggning av infrastruktur såsom torg, parkanläggning samt parkering Vi kan konstatera att den uppföljning och utvärdering som sker innebär en ekonomisk avstämning mot projektbudget och investeringsbudget efter avslutat uppdrag både vid utförandeentreprenader och vid ramavtalsavrop. Bedömning och kommentarer Baserat på det underlag som vi granskat har det inte framkommit att kommunen inte följt LOU i de utvalda projekten. Vår granskning visar dock att uppföljning, i bemärkelsen informationsinhämtning och utvärdering för kommande upphandlingar/projekt, har en klar förbättringspotential. Detta då det vid intervju med Tf förvaltningschef framkommit att detta arbete varit eftersatt pga. hög arbetsbelastning. Likaså löpande beloppsmässig uppföljning av vad som upphandlats via enskild entreprenad och enligt ramavtal kan förbättras då det inte görs någon åtskillnad på detta under respektive projektnummers kostnadsredovisning, vilket försvårar spårbarheten. Vi bedömer att uppföljningen och utvärdering av resultat från upphandlingar inte är tillräcklig. Knivsta kommun 8 av 9
2014-08-22 Fredrik Andrén Projektledare Henrik Fagerlind Uppdragsledare Knivsta kommun 9 av 9