Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb Göran Marklund Underlagsrapport nr 2 till Globaliseringsrådet
UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET GLOBALISERINGSRÅDET 2007 FÖRFATTARE Göran Marklund GRAFISK FORM Nina Rosenkvist TRYCK Edita, Västerås 2007 ISBN 978-91-85935-01-7 ISSN 1654-6245 BESTÄLLNING Globaliseringsrådet TFN 08-405 10 00 E-POST globaliseringsradet@education.ministry.se www.regeringen.se/globaliseringsradet
Förord Sveriges framtida tillväxt och välstånd beror till stor del på vår förmåga att utveckla och förstärka den svenska kunskapsbasen. I ett skede där konkurrensen om kunskapsintensiva verksamheter förväntas öka, är det särskilt viktigt är att vi kan behålla och attrahera välutbildad arbetskraft. Globaliseringsrådets andra underlagsrapport tar sig an frågeställningen hur globaliseringen påverkar lokaliseringen av kunskapsintensiva verksamheter. Med utgångspunkt i den diskussion som förts i USA under det senaste decenniet kring utflyttning av kunskapsintensiva jobb pekar författaren på tänkbara ekonomisk-politiska åtgärder för Sverige. Rapporten belyser också hur Sverige förhåller sig till övriga OECD-länder vad gäller forskningssatsningar, dess fördelning på olika branscher, utbildningsnivåer och liknande kunskapsvariabler. I en mer ingående analys av amerikansk programvaruindustri visas att trots en betydande utflyttning av kunskapsintensiva jobb har ännu fler nya arbeten skapats. Författaren Göran Marklund är filosofie doktor i ekonomisk historia från Uppsala universitet. För närvarande arbetar han som chef på Vinnovas avdelning för strategiutveckling. Under 2005 och 2006 var han teknikattaché i Washington samt gästforskare vid George Washington University. Han har nyligen bidragit till Association for Computing Machinerys skrift Globalization and Offshoring of Software. Författaren svarar helt och hållet för de analyser och rekommendationer som lämnas i rapporten. Stockholm i november 2007 Pontus Braunerhjelm Huvudsekreterare i Globaliseringsrådet
Globaliseringsrådets ledamöter I januari 2007 kom arbetet i regeringens Globaliseringsråd igång. Rådets målsättning är att utforma en strategi som leder till att Sverige ska kunna tillgodogöra sig de potentiellt stora välfärdsvinsterna som globaliseringen innebär. Vidare är Globaliseringsrådet en arena för dialog med syfte att fördjupa kunskaperna och bredda det offentliga samtalet kring globaliseringens effekter. Rådets arbete, som ska vara avslutat i god tid före valet 2010, kommer att sammanfattas i en slutrapport med rekommendationer främst avseende den ekonomiska politiken. Som ett led i rådets arbete har en rad rapporter beställts huvudsakligen från forskare men också från myndigheter och andra aktörer med djuplodande kunskaper kring globaliseringen, dess drivkrafter och effekter. Dessa rapporter kommer att utgöra underlag till slutrapporten. Högskole- och forskningsminister Lars Leijonborg är Globaliseringsrådets ordförande och professor Pontus Braunerhjelm, som leder rådets kansli, är huvudsekreterare. Övriga ledamöter är: Kristina Alsér, Mercatus Engineering AB och landshövding i Kronobergs län Hans Bergström, kolumnist, docent statsvetenskap Carl Bildt, utrikesminister Urban Bäckström, VD Svenskt Näringsliv Lars Calmfors, professor internationell ekonomi Per Carstedt, koncernchef SEKAB-gruppen Dilsa Demirbag-Sten, journalist, författare Anna Ekström, ordförande Saco Sven Otto Littorin, arbetsmarknadsminister Wanja Lundby-Wedin, ordförande LO Karin Markides, rektor Chalmers tekniska högskola Elisabeth Nilsson, VD Jernkontoret Aina Nilsson Ström, designchef Volvo AB Sture Nordh, ordförande TCO Mats Odell, kommun- och finansmarknadsminister Maud Olofsson, näringsminister, vice statsminister Carl-Henric Svanberg, VD Ericsson Lena Treschow Torell, VD IVA Harriet Wallberg-Henriksson, rektor Karolinska Institutet Marcus Wallenberg, ordförande Internationella Handelskammaren (ICC) Olle Wästberg, GD Svenska Institutet
Innehåll 1. Sammanfattning 6 1.1 Globaliseringens nya utmaningar 6 1.2 Policydebatt och policyslutsatser i USA 8 1.3 Policyimplikationer för Sverige 10 2. Inledning 14 2.1 Globalisering och internationell rörlighet 15 2.2 Programvaruproduktion och FoU-verksamhet 21 2.3 Studiens uppläggning 25 3. Policyutveckling och policydebatt i USA och Sverige 26 3.1 Amerikansk policydebatt 26 3.2 Svensk policydebatt 32 3.3 Slutsatser 39 4. Programvaruindustrins utveckling 40 4.1 Att mäta och analysera programvaruverksamhet 40 4.2 Internationell utveckling 44 4.3 USA:s programvaruindustri konkurrenskraft och tillväxt 48 4.4 Sveriges programvaruindustri konkurrenskraft och tillväxt 63 4.5 Slutsatser 70 5. FoU-investeringar och FoU-kompetens 72 5.1 Internationell utveckling 73 5.2 USA:s utveckling 77 5.3 Sveriges utveckling 83 5.4 Slutsatser 95 6. Policyslutsatser i USA 97 6.1 USA:s konkurrenskraftsinitiativ 97 6.2 Analyser som präglat USA:s konkurrenskraftsinitiativ 103 7. Slutsatser policyimplikationer för Sverige 112 7.1 Forsknings- och innovationsmiljöer för internationell attraktivitet 113 7.2 Marknadsutveckling efterfrågan på innovation 114 7.3 Humankapital immigration och integration 116 Referenser 117 Litteratur 117
1. Sammanfattning Den globala ekonomiska tillväxten har ökat markant under det senaste decenniet. Framförallt beror det på en kraftigt ökad tillväxt i de stora folkrika länderna i Asien, särskilt i Kina och Indien, men också på en kraftigt ökad tillväxt i Östeuropa och i vissa länder i Latinamerika. Denna utveckling hänger nära samman med dessa länders ökade involvering i det internationella ekonomiska utbytet. Utvecklingsländernas snabba tillväxt har även varit en starkt bidragande faktor till den förhållandevis starka ekonomiska utvecklingen i de ekonomiskt utvecklade OECD-länderna. Bakom denna utveckling ligger de värdeskapande och produktivitetshöjande effekterna av en ökad världshandel och en ökad internationell integration av produktion och marknader. 1.1 Globaliseringens nya utmaningar Globaliseringen har lett till ökad handel med kunskapsintensiva tjänster. Den har också inneburit ökade omlokaliseringar av kunskapsintensiva tjänsteverksamheter och jobb mellan regioner och länder. Den totala omfattningen av tjänstehandeln är svår att beräkna exakt p.g.a. begränsningar i statistiken. Olika handelsindikatorer pekar dock på kraftig tillväxttakt i den internationella tjänstehandeln. Den ökar både mellan ekonomiskt välutvecklade länder och till och från utvecklingsländer med stark tillväxt. Omfattningen av omlokaliseringar, eller utflyttning, av kunskapsintensiva tjänsteverksamheter är mycket svår att beräkna p.g.a. stora brister i statistiken. Indikationer visar dock på en betydande ökning i omlokaliseringar av tjänsteverksamheter kopplade till kunskapsintensiv tillverkning och kunskapsintensiva tjänster till utvecklingsländer i Asien och Östeuropa. 6 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
Hittills dominerar omlokaliseringar av tjänster med en relativt hög grad av standardisering och ett lägre kunskapsinnehåll. För dessa tjänsteverksamheter har kostnadsfördelar kopplade till goda kompetensresurser till lägre lönekostnader i utvecklingsländer varit en viktig drivkraft. Därmed har sådana tjänstejobb flyttat ut från utvecklade ekonomier som USA och Sverige. Omlokaliseringar drivs av företags strävan att bedriva olika slags produktion där det är mest fördelaktigt ur ett värdeskapande perspektiv. Genom omlokaliseringar till länder och regioner med lägre kostnader har företag i många fall vunnit kostnadsfördelar och därmed produktivitetsvinster. Det tenderar att leda till att de företag som lyckas blir mer konkurrenskraftiga. Detta driver på den globala tillväxten. Globaliseringen har samtidigt inneburit en ökad internationell konkurrens. Den ökade konkurrensen på de flesta marknader, inklusive tidigare starkt reglerade nationella marknader, medför ett starkt ökat omvandlingstryck och rationaliseringstryck. Det tenderar dels att driva på produktivitetstillväxten i företag, dels att driva på produktivitetstillväxten i det globala ekonomiska systemet. Därmed ökar också behoven av att förstå relationerna i sådana globala system. Tidigare lönsam produktion utsätts för ökad konkurrens med prispress och lönepress som följd. Viss produktion och vissa typer av jobb konkurreras över tiden ut från produktion i länder med komparativa fördelar inom sådan produktion. Strukturomvandling innebär ofta stora utmaningar för länder och regioner. Det senaste decenniets intensifiering av globaliseringen har kraftigt ökat utmaningarna för ekonomiskt utvecklade länder och regioner. Det har lett till en intensiv policydebatt och nya policystrategier. De analyser som genomförts i USA, EU och Sverige visar på en tydlig trend mot ökad omlokalisering av kunskapsintensiva tjänster kopplade till IT och FoU. Samtidigt som utflyttningen av kunskapsintensiva tjänster och jobb ökat har dock den globala tillväxten i kunskapsintensiva tjänstenäringar ökat kraftigt. De djupare analyser som genomförts indikerar att denna tillväxttakt hittills varit starkare än Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 7
tillväxttakten i utflyttningen av sådana tjänster. Därmed har volymen på de kunskapsintensiva tjänsteverksamheterna och jobben ökat både i utvecklade ekonomier och i utvecklingsländer. 1.2 Policydebatt och policyslutsatser i USA Efter flera år av intensiv debatt, med starkt protektionistiska tongångar, har huvudslutsatsen dragits i USA att grunden för framtida konkurrenskraft är ökade investeringar i och förbättrade incitament för kunskapsintensiv produktion. De amerikanska policyslutsatserna på federal nivå kulminerade i början av 2006, då presidenten presenterade en ambitiös nationell strategi, The American Competitiveness Initiative (ACI), som 2007 omsattes i The America COMPETES Act för att stärka amerikansk konkurrenskraft. Den grundläggande policyslutsats som ACI baseras på är att USA måste möta globaliseringen med offensiva satsningar för att främja FoU-baserad innovation. ACI innehåller mycket stora satsningar på spetsforskning inom prioriterade områden för framtida samhällsbehov och marknader. Strategin innehåller också förslag på förstärkta incitament för FoU och innovation i företag. Dessutom innehåller ACI kraftfulla satsningar för ökad kvalitet och kreativitet i utbildningssystemet. Den nationella strategi som ACI ger uttryck för tar tydligt avstånd från de många protektionistiska argument som förts fram i den amerikanska debatten, framförallt inför det senaste amerikanska presidentvalet. De protektionistiska förslagen motiverades av de starka tendenser till utflyttning, offshoring, av företags verksamhet från USA som observerats. Inför presidentvalet hade de protektionistiska argumenten en stark medial medvind. 8 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
En viktig bakgrund till det nya amerikanska konkurrenskraftsinitiativet och den amerikanska debatten var att analytiker och media konstaterat att även kunskapsintensiva tjänster och jobb flyttas ut i allt högre utsträckning. Särskild uppmärksamhet riktades i det sammanhanget mot den amerikanska programvaruindustrin, en industri som under decennier dominerats mycket kraftigt av amerikanska företag. Den globala konkurrensen ansågs uppenbart hota även välbetalda tjänstejobb. Efter en bred och strid ström av analyser och kommentarer från olika analysinstitut och mediekommentatorer genomfördes så småningom flera mer djupgående analyser av USA:s konkurrenskraft. En djupgående analys av den globala programvaruindustrin, inklusive USA:s och andra ekonomiskt utvecklade länders policyutmaningar, genomfördes av The Association of Computer Machinery (ACM) under åren 2004 2006. Ett viktigt konstaterande i ACM-studien var att USA:s programvaruindustri, tvärtemot vad som framförts i debatten, var större i mitten av 2000-talets första decennium än innan IT-krisen. Detta trots att 2 3 procent av verksamheterna och jobben beräknas att årligen ha flyttat ut från USA. Den amerikanska programvaruindustrins tillväxt har således varit snabbare än utflyttningen av programvaruverksamheter. En huvudslutsats från ACM-projektet är att det endast är genom kontinuerliga investeringar i högteknologisk innovation som framtidens attraktivitet för investeringar, konkurrenskraft och jobb kan säkras. Ungefär samtidigt med djupanalyserna av globaliseringens effekter på programvaruindustrins utveckling presenterade Council on Competitiveness (CoC) förslag på en bred kraftsamling för att stärka den amerikanska konkurrenskraften. Förslagen grundades på indikatorbaserade analyser av utvecklingen av USA:s konkurrenskraft. Bakom förslagen stod tunga aktörer för näringsliv, akademi och fack. Huvudfokus riktades mot starka satsningar på FoU-baserad innovation. Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 9
Något senare presenterade National Academies (NAS) en omfattande analys och ett genomgripande förslag till federal policy för att stärka USA:s konkurrenskraft. Både analys och förslag har mycket gemensamt med den analys och förslag som framfördes av CoC. NAS huvudslutsats var att endast genom offensiva satsningar på spetsforskning och FoU-baserad innovation kan USA:s konkurrenskraft stärkas och framtida tillväxt och jobb säkras. Dessa analyser från tunga instanser i USA manifesterar framväxten av en stark konsensus i det amerikanska federala policysystemet om vikten av, tyngden i och inriktningen på en förnyad konkurrenskraftspolicy för USA. Grunden i en sådan är stora kraftsamlingar i utbildning, forskning och incitament för FoU-baserad innovation. Presidentens American Competitiveness Initiative överensstämmer i hög utsträckning med de slutsatser och förslag som framförts i ACM-projektet, av Council on Competitiveness och av National Academies. 1.3 Policyimplikationer för Sverige Den svenska debatten om globaliseringens effekter på svensk konkurrenskraft och jobbskapande startade väsentligt senare än i USA och har inte präglats av den intensitet debatten haft i USA. En orsak till det är sannolikt att den svenska ekonomin utvecklats mycket starkt under ett drygt decennium, samtidigt som inflation, räntor och statsskuld tydligt utvecklats i positiv riktning. Jobbskapandet har dock utvecklats långsammare, men har också ökat starkt de senaste åren. Ett annat skäl till att debatten om utflyttning av verksamheter och jobb varit mindre animerad i Sverige än i USA är troligen att sådana processer under lång tid setts som en naturlig del av den svenska strukturomvandlingen. Den har i själva verket varit en integrerad del i svensk närings- och arbetsmarknadspolitik under hela efterkrigstiden. 10 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
Eftersom Sverige är ett avsevärt mindre land än USA är Sveriges internationaliseringsgrad dessutom betydligt högre än USA:s. Trots att det i den svenska policydiskussionen i huvudsak dragits liknande slutsatser som i USA vad gäller huvudriktningen för policyutvecklingen, så saknas dock i stor utsträckning tydliga policyåtgärder av de slag som utvecklats och nu genomförs i USA och i många andra länder. Sverige behöver därför utveckla en tydlig policystrategi för kraftfulla investeringar i och incitament för forskning, utveckling och innovation med målet att stärka Sveriges utvecklingskraft, attraktionskraft och konkurrenskraft i den framtida kunskapsekonomin. En sådan strategi behöver innehålla kraftfulla investeringar och tydliga prioriteringar samt konkreta och offensiva åtgärder kopplade till långsiktiga mål. I det sammanhanget bör, liksom i USA, följande områden ha hög prioritet: Kraftfulla satsningar på och incitament för forskning och utveckling. Stärkta incitament för investeringar i innovation och risktagande. Förbättrade incitament för kompetensinvandring och integration. Den snabbt ökande globala konkurrensen om världens mest avancerade forsknings- och innovationsmiljöer kommer att innebära stora utmaningar för Sverige och för utvecklingen av kunskapsintensiv produktion i landet. Därför behöver målmedvetna och kraftfulla satsningar genomföras för att långsiktigt säkra svenska forsknings- och innovationsmiljöers internationella konkurrenskraft och uppkopplingar. För internationell konkurrenskraft är prioriteringar nödvändiga. I små länder krävs oftast skarpare prioriteringar än i stora länder. De områdesprioriteringar som nu görs i USA bör dock noggrant beaktas i den svenska forsknings- och innovationspolitiken. Inte minst bör detta göras eftersom de områden som nu prioriteras i USA kan förväntas växa i betydelse genom de ökade amerikanska FoU-investeringarna inom dessa områden. Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 11
Det är viktigt att notera att de amerikanska områdesprioriteringarna utgår ifrån att forskningsinvesteringarna både ska ge vetenskapliga genombrott och banbrytande effekter i form av innovationer och ekonomisk tillväxt. Detta bör även vara en grundprincip för områdesprioriteringarna i Sverige. Det innebär att effektiva FoU-samspel mellan universitet, institut och näringsliv bör vara grunden för prioriteringar av offentliga FoU-investeringar. Prioriteringarna måste således samtidigt värderas utifrån deras effekter på vetenskaplig excellens och effekter på innovation och hållbar tillväxt i Sverige. Svensk forskningsoch innovationspolitik bör även inriktas mot att kraftfullt stärka incitamenten för och satsningar på internationellt FoU-samarbete utanför Europa, samtidigt som EU-samarbetet vidareutvecklas. IT och programvaruutveckling spelar en central roll i utvecklingen av de flesta områden, både vetenskapsområden och näringsgrenar. I Sverige är systemkunnande och integrering av IT och programvara i olika produktionssystem, både privata och offentliga, av stor betydelse för konkurrenskraft och utvecklingskraft. Områdesprioriteringar av IT och programvaruutveckling bör därför både handla om offentliga investeringar i spetsforskning och om att stimulera efterfrågan på avancerade IT-investeringar för att tillgodose framtida samhällsbehov. I det sammanhanget bör både privata och offentliga behov prioriteras. Utveckling av offentliga insatser för att stärka marknadsdrivkrafterna, market pull, för innovation bör prioriteras starkt i en nationell strategi för hållbar tillväxt i Sverige. Utveckling av offentliga insatser för att stärka marknadsdrivkrafterna för innovation förutsätter att tydliga styrmedel och incitament skapas så att upphandlingar, standardiseringsprocesser och regelförändringar genererar offentlig efterfrågan på innovation för samhällsbehov. Därmed hamnar naturligt viktiga utvecklingsområden som miljö, energi och hälsa i huvudfokus. I stärkandet av marknadsdrivkrafterna för FoU och innovation bör även ett starkt ökat fokus riktas mot att direkt stimulera företags investeringar i och efterfrågan på forskning och forskningskompetens. I det sammanhanget bör skatteincitament för FoU i företag respek- 12 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
tive FoU-program och satsningar på institutsforskning prioriteras, där företag har huvudrollen i att formulera och prioritera forskningens innehåll. Därmed stärks efterfrågan på och kraften i nyttiggörandet av forskning, vilket är viktigt för framtida FoU-baserad ekonomisk tillväxt och jobbtillväxt i Sverige. I likhet med USA och flera andra länder behöver Sverige en framsynt och kraftfull strategi för immigration och integration. En sådan strategi behöver tydligt fokuseras på Sveriges attraktivitet för kunskapsutveckling, kunskapsutnyttjande och värdeskapande i Sverige. Den bör göra det attraktivare för individer med ledande kompetenser att komma till Sverige för utbildning, forskning och företagande. Den bör också förbättra integrationen som gör att kompetenta och kreativa människor vill stanna och vidareutvecklas i Sverige. Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 13
2. Inledning Trots den stora vetenskapliga och politiska diskussionen om kunskapsekonomin och de förändringar denna innebär och kommer att innebära för samhällsutveckling och ekonomisk utveckling, är begrepp kopplade till denna ofta vagt definierade. Det gäller också begrepp som kunskapsintensiv och högteknologisk, som ofta används i analyser och diskussioner om kunskapsekonomins utveckling. Bristen på tydliga definitioner gör att både den vetenskapliga och policymässiga diskussionen ofta brister i precision. 1 I denna rapport definieras kunskapsintensiva tjänster som, verksamhet som i huvudsak handlar om att utveckla och nyttiggöra ny och nya kombinationer av ny kunskap i ekonomiskt värdeskapande. Det går dock inte att dra några knivskarpa gränser mellan vilka verksamheter som omfattas av en sådan definition. Klart är dock att FoU-verksamhet omfattas, eftersom den har som direkt syfte att just utveckla ny kunskap och nya kombinationer av kunskap. Programvaruutveckling och programvaruproduktion handlar i huvudsak om att paketera och kombinera ny kunskap för olika typer av funktioner och faller därför under begreppet kunskapsintensiva tjänster. Sverige är, i förhållande till landets storlek, både ett ledande ITland och ett ledande FoU-land, där FoU- och IT-investeringar spelat stor roll för ekonomisk tillväxt och näringsstruktur. Sveriges framtida konkurrenskraft i fråga om investeringar i FoU och programvara respektive nyttiggörandet av dessa investeringar i ekonomisk tillväxt och jobbtillväxt kommer därför att vara centrala framtida utmaningar för svensk tillväxtpolitik. 1 Högteknologisk produktion definieras av OECD som de tillverkningsbranscher som har högst FoUintensitet, mätt som FoU i förhållande till förädlingsvärde respektive i förhållande till omsättning. Definitionen omfattar dock inte tjänstenäringar. Grunden för definitionen, som även skiljer mellan medelhögteknologisk, lågteknologiska och medellågteknologiska tillverkningsbranscher är insikten om att FoU-investeringar utgör investeringar i ny kunskap för innovation och därmed framtida värdeskapande i olika företag och näringsgrenar. Sådana FoU-intensitetskvoter kan därför användas som indikatorer på olika länders och regioners näringslivsprofiler. Internationella jämförelser bör dock göras med stor förståelse för de strukturella olikheter som råder mellan olika länder och regioner och FoU-investeringars olika roll och tyngd i olika näringsgrenar. (OECD, Science, Technology and Industry Scoreboard 2005 Towards a knowledge-based economy, Annex A) 14 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
Denna studie har två syften. För det första ska den ge en beskrivning av hur programvaruindustri och FoU-verksamhet utvecklats i USA och Sverige under de senaste åren och analysera de viktigaste drivkrafterna bakom utvecklingen samt diskutera de troligaste scenarierna för den framtida utvecklingen. För det andra ska den redovisa den ekonomisk-politiska debatten och slutsatserna i USA med koppling till den internationella konkurrensen om kunskapsintensiva verksamheter och jobb samt diskutera vilka policyimplikationer och policyslutsatser som kan dras av detta för svenskt vidkommande. 2.1 Globalisering och internationell rörlighet Globaliseringen håller snabbt på att förändra förutsättningarna för sociala nätverk, ekonomiska processer och politiska agendor. Framförallt förändrar globaliseringen de dominerande mönstren av ekonomiska möjligheter och konkurrens. Denna utveckling har viktiga implikationer för förutsättningarna för ekonomisk tillväxt och socialt välstånd. Det hävdas ofta att nationella gränser har minskat i betydelse och att denna utveckling kommer att fortsätta som ett resultat av den ökade integrationen av världens ekonomier. Det är i betydande utsträckning sant när det gäller affärslogiker och därmed också för företags beteendemönster. Utvecklingen är också högst sannolik i fråga om teknologioch kunskapslogiker. Ändå har geografisk närhet i de alltmer globaliserade ekonomiska och kunskapsmässiga systemen fortsatt stor betydelse för utveckling av ny kunskap och teknologi respektive för ekonomisk utveckling och tillväxt. Geografiska koncentrationer, i form av agglomerationer och klustringar av aktörer, resurser och processer är fortsatt viktiga och i vissa avseenden än viktigare för nationers och regioners attraktionskraft och utvecklingskraft. Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 15
När det gäller den politiska logiken har nationella gränser i grunden inte minskat i betydelse i det alltmer globaliserade ekonomiska systemet. Detta eftersom den politiska logiken alltid är starkt relaterad till ett geografiskt område. Däremot har globaliseringen i flera avseenden dramatiskt förändrat möjligheterna och utmaningarna för nationell och regional politik. Politiken och de politiska lösningarna har i ökad utsträckning blivit konkurrensutsatta. 2.1.1 Internationell handel och integration teori och trender Ekonomisk utrikeshandelsteori säger att alla länder tjänar på handel om varje land specialiserar sin produktion på de produkter för vilka de har komparativa fördelar. Teorin säger dock inget om att alla medborgare tjänar på handeln. Samtidigt som teorin räknar med stora aggregerade vinster för ekonomin som helhet, driver utrikeshandeln på strukturomvandlingen. Tidigare lönsam produktion utsätts för ökad konkurrens med prispress och lönepress som följd. Viss produktion och vissa typer av jobb konkurreras över tiden ut av mer konkurrenskraftig import från länder med komparativa fördelar inom denna typ av produktion. Den ökade globaliseringen har hittills lett till kraftiga ökningar i internationell handel, kapitalrörlighet och individrörlighet. Ökad interaktion, rörlighet och handel över gränser tenderar att generera ökad global tillväxt. Globaliseringen har också lett till en tydlig ökning i internationella omlokaliseringar av näringsverksamhet. Denna utveckling är dock inte automatiskt jämnt fördelad, utan tenderar att generera både vinnare och förlorare. 2 De politiska utmaningarna är stora och 2 Se t.ex. Krugman, P., Trade and Inequality, revisited, vox (beta), Research-based commentary from Europe s leading economists, 15 June, www.voxeu.org 16 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
utvecklingen går snabbt. Därför har detta gett upphov till stor politisk uppmärksamhet i de flesta ekonomiskt utvecklade länder. Det finns ett starkt samband mellan den höga tillväxttakten i utvecklingsländerna och den ökade handeln och rörligheten samt den ökade ekonomiska tillväxten i de flesta ekonomiskt utvecklade länder. Den ökade globala ekonomiska aktiviteten har ökat efterfrågan på många varor och tjänster som produceras i västvärlden. Trots den ökade ekonomiska aktiviteten har inflationen i huvudsak legat på historiskt låga nivåer. Den ökade konkurrensen på de flesta marknader har sannolikt bidragit starkt till att de allmänna prishöjningarna varit begränsade. Den ökade konkurrensen beror i sin tur dels på den ökade globala konkurrensen, dels på ökad konkurrens på många hemmamarknader, bl.a. p.g.a. avregleringar av tidigare reglerade marknader. För både företag och individer innebär ökad internationell konkurrens ett ökat omvandlingstryck. Befintliga och nya företag måste söka nya affärsmöjligheter. Individer måste kunna ta de nya jobb som utvecklas och samtidigt utvecklas kompetensmässigt med dessa jobbmöjligheter. För nationer innebär den ökade internationella konkurrens som följer av globaliseringen att näringslivets strukturomvandling och individers kompetensutveckling blir än mer kritisk för välståndsutvecklingen än tidigare. Nyckeln till framtidens jobbskapande är ekonomins förmåga att generera och nyttiggöra innovationer, dvs nya varor och tjänster samt produktivitetshöjande produktionsprocesser och organisatoriska lösningar. Den internationella konkurrensen har sedan länge starkt präglat de flesta tillverkningsbranscher. Ett viktigt skäl till det är att det sedan lång tid tillbaka är möjligt att handla med tillverkade varor över långa avstånd. I takt med utvecklingen av transportslag och transportinfrastrukturer har varuhandeln kontinuerligt ökat och därigenom utgjort en viktig drivkraft för den ständigt ökande internationaliseringen. Globaliseringen har under det senaste decenniet även ökat den internationella konkurrensen inom tjänsteproduktion. Den tekniska och organisatoriska utvecklingen har gjort att det blivit möjligt att också Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 17
handla med många tjänster över stora avstånd. Därmed har de produktionsmässiga kraven på geografisk samlokalisering av produktion och konsumtion av tjänster, som vanligtvis är stark, minskat betydligt eller, i vissa fall, brutits. Handel med programvarubaserade tjänster leder denna utveckling. Möjligheterna att utveckla exportorienterad programvaruproduktion har ökat dramatiskt under det senaste decenniet. Världen är numera platt hävdar en av USA:s mest kända politiska kommentatorer Thomas Friedman, politisk kolumnist på New York Times, i en bästsäljande bok från 2005. Friedmans slagfärdiga boktitel och fängslande text bidrog till den krisartade stämning som under flera år präglade debatten i USA. 3 Slutsatsen är dock en kraftig överdrift. Integreringen mellan världens olika delar har visserligen ökat dramatiskt och flödena mellan dem har därför ökat kraftigt. Ändå visar redan en ytlig analys att världen i hög grad präglas av stora ojämnheter vad gäller ekonomiskt välstånd, kompetensresurser och kapital. Den är i hög grad spiky med Richard Floridas ord. 4 Flera utvecklingsländer, inte minst Indien, har utnyttjat de nya möjligheterna att utveckla en exportinriktad IT-industri baserad på hög kompetens till låga kostnader jämfört med i ekonomiskt utvecklade länder. Detta har lett till att företag i länder med en stark programvaruindustri flyttat en del av sin verksamhet till Indien och andra utvecklingsländer med avancerad programvarukompetens. Särskilt omfattande har utflyttningen av programvaruverksamhet varit från USA och Storbritannien. 5 Ett stort antal utvecklingsländer, däribland Kina och Indien, har också kraftigt ökat sina FoU-investeringar, både offentliga och privata. Dessutom har flera viktiga policyåtgärder vidtagits i dessa länder i syfte att attrahera internationella företags FoU-investeringar och i syfte att attrahera FoU-kompetens. Det har lett till starkt ökande inhemska FoU-in- 3 Friedman, T.L. The World is Flat, New York, Farrar, Strauss and Giroux, 2005 4 Florida, R. The World is Spiky, The Atlantic Monthly, Oct., 2005: p.48 51 5 Aspray, W., Mayadas, F. and Vardi, M.Y eds., Globalization and Offshoring of Software, New York, 2006, s.24 18 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET
vesteringar i dessa länder och har åtföljts av ett ökat inflöde av utländskt kapital för FoU-investeringar. Direkt utflyttning av FoU-verksamhet från ekonomiskt utvecklade länder har dock hittills varit begränsad. 2.1.2 Drivkrafter och faktorer bakom omlokaliseringar Det finns många olika drivkrafter på mikroplanet bakom utflyttning och strategier för utflyttning. De är olika viktiga i olika fall och tenderar att förändras i betydelse över tid i takt med att värdena på olika faktorer förändras. Följande motiv är generellt sett delar av företags överväganden vid beslut om utflyttning: Rationaliseringsmotiv Kostnadsreduktion för ökade marginaler. Arbetsskiftsförlängning och kapacitetsutvidgning. Marknadsmotiv Närhet till stora och snabbt växande marknader. Närhet till kunskapsmässigt ledande marknader. Innovationskapacitetsmotiv Kompetenstillgång och kompetensprofiler. Riskkapitaltillgång och finansiering till FoU-finansiering. Till detta kommer att utflyttning i viss utsträckning i sig blivit en trend för vilka det utvecklats tjänster och konsulter som säljer stödtjänster kopplade till utflyttningsprocesser. Följaktligen har även marknadsföring av utflyttning av verksamheter som en möjlighet att stärka företags affärer utvecklats. Det har medfört att viss utflyttning skett utan att noggranna analyser gjorts av om vinster kopplade till ett eller flera av motiven ovan finns att vinna. Globaliseringen och konkurrensen om kunskapsintensiva jobb 19
Ett antal makroekonomiska faktorer och strukturella utvecklingstendenser har varit särskilt viktiga möjliggörande och pådrivande faktorer för lokalisering av olika typer av näringsverksamhet till olika delar av världen. Dessa är därför ofta viktiga faktorer för omlokalisering, eller utflyttning, av verksamhet från ett land till ett annat. Sådana möjliggörande faktorer är: Makroekonomiska faktorer Ökade avregleringar och ökad frihandel i världsekonomin. Omvandlingstryck på grund av ökad konkurrens. Teknologiska faktorer Utveckling av infrastrukturer för telekommunikation. Snabb IT-utveckling och standardiseringsutveckling. Organisatoriska faktorer Ökat fokus på kärnverksamheter och ökad outsourcing. Förändringar i arbetsprocesser mot bl.a. ökad digitalisering. Ägarmässiga faktorer Ökat ägande över nationella gränser genom uppköp. Minskade ägarbindningar till vissa nationer och regioner. Den ökade internationella konkurrensen om lokalisering av tjänsteproduktion har skapat helt nya dimensioner i de internationella relationerna. Precis som i fråga om internationaliseringen av varuproduktion har utlokalisering av standardiserade tjänster, med förhållandevis låga krav på hög kompetens i produktionen, hittills dominerat internationaliseringen av tjänsteproduktionen. Möjligheter att kostnadsmässigt effektivisera produktionen har då ofta varit starka motiv till omlokaliseringarna. I allt högre utsträckning har dock motiv kopplade till den snabba marknadstillväxten i de mycket folkrika utvecklingsländerna blivit viktiga. I takt med den snabba expansionen och kvalitetshöjningen i utbildning och forskning i många utvecklingsländer har även alltmer avancerad tjänsteproduktion lokaliserats till dessa länder. I ökad utsträckning har det skett genom omlokalisering av sådan produktion från de 20 UNDERLAGSRAPPORT NR 2 TILL GLOBALISERINGSRÅDET