Miljöprojektet Sverige år 2021 RAPPORT 5276 MAJ 2003
Anita Linell och Kerstin Eriksson Naturvårdsverket
BESTÄLLNINGAR Ordertelefon: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM-Gruppen Box 110 93 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Tel: www: Postadress: Omslag: NATURVÅRDSVERKET 08-698 10 00 (växel) naturvardsverket.se Naturvårdsverket,106 48 Stockholm ISBN 91-620-5276-4.pdf ISSN 0282-7298 IdéoLuck AB Elektronisk publikation Naturvårdsverket 2003
Innehållsförteckning Förord... 3 Sammanfattning... 4 1. Syftet med rapporten... 6 2. Projektuppdraget... 7 2.1 Bakgrund...7 2.2 Uppdraget...7 DEL I ARBETSGÅNG OCH METODER... 8 3. Ett systemanalytiskt angreppssätt... 8 3.1 Beslutsfattarorienterad systemanalys...8 3.2 Syfte med projektet...9 3.3 Definitioner och miljömål...9 3.4 Problemformulering...10 3.5 Projektets olika steg...11 3.6 Utgångspunkter vid val av analysverktyg...13 3.7 Sammanfattning - hur kraven på processen och problemformuleringen styrde valet av metoder...19 3.8 Slutsatser från det systemanalytiska arbetet...20 DEL II ERFARENHETER FRÅN PROJEKTARBETET... 22 4 Utvärdering av processen... 22 4.1 Projektets syfte och mål...22 4.2 Projektets roll i organisation och omgivning...26 4.3 Projektstyrning...32 4.4 Kvalitetssäkring...34 4.5 Slutsatser från projektarbetet...35 Referenser... 37 Ordlista... 39 Bilaga 1 Arbetsgång i en systemanalys... 41 Bilaga 2 Manuella spel... 44 Bilaga 3 Grundprinciper för Vägvinnaren respektive Stigfinnaren... 45 Bilaga 4 Morfologisk analys en vidareutveckling... 46 2
Förord Erfarenheterna från projekt tas allt för sällan till vara. Risken finns då att de goda erfarenheterna inte kommer till nytta och att gjorda misstag upprepas i nya projekt. Vi fick möjligheten att medverka i ett stort, komplext, spännande framtidsprojekt där syftet var att visa hur ett ekologiskt hållbart Sverige kan se ut. Under de fyra år som projektet pågick hann vi få många erfarenheter, som vi vill dela med oss av. Vi berättar dels om hur ett systemanalytiskt angreppssätt blev ett viktigt hjälpmedel i analysen, dels om positiva och negativa erfarenheter från själva projektarbetet. Frågor som vi tar upp är bl.a. hur valet av organisatorisk gräns mellan projekt- och linjeorganisation kan skapa både hinder och möjligheter för projektarbetet, vad som är viktigt i ett projekt som innebär ett stort förändringsarbete och hur man kan skapa en process där intressenter utanför den egna organisationen blir delaktiga. Syftet är att lära för framtiden. Vi vänder oss till personer med erfarenhet av samhällsutredningar men inte nödvändigtvis av projekt som handlar om framtiden. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöområdet utan kan användas mer generellt i arbetet med visioner och strategier. Vi som skrivit denna rapport hade olika roller i framtidsstudien Sverige år 2021. Anita Linell var dess huvudprojektledare. Hon hade även varit projektledare för den tidigare studien Hur ska Sverige må år 2020? och stod därmed för en god kontinuitet. Kerstin Eriksson, från Ekebacka Konsult AB, hade en rådgivande roll i huvudprojektgruppen med tonvikt på metodfrågor. Författarna är ensamma ansvariga för innehållet i rapporten. Stockholm i maj 2003 Anita Linell Kerstin Eriksson 3
Sammanfattning Den här rapporten beskriver erfarenheterna från ett stort och komplext projekt, Sverige år 2021 vägen till ett hållbart samhälle. Det finns mycket att lära av projektet därför att det innebar ett förändringsarbete i dubbelt avseende för Naturvårdsverket som huvudansvarig myndighet. Dels var det en omfattande utredningsuppgift där nya framtidsstudiemetoder som inte hade prövats tidigare i organisationen skulle användas. Dels skulle Naturvårdsverket genom det påbörjade sektoransvaret inta en mer tillbakadragen roll i att föreslå miljöförändringar i samhället. Det var istället representanter för olika samhällssektorer som skulle involveras i projektet och bidra med visioner och förslag till miljöåtgärder. I rapportens första del ger vi en inblick i den beslutsfattarorienterade systemanalysen och några av dess verktyg. Vi visar hur dessa hjälpmedel kan användas för att lösa komplexa problem och samtidigt skapa en utredningsprocess, där många olika samhällsaktörer kan delta för att påverka i en viktig samhällsfråga. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöutredningar. De kan lika gärna användas för andra samhällsområden där det finns behov av att arbeta med visioner och att undersöka olika strategier på lång sikt. Några verktyg som beskrivs är backcasting, scenarier, brainstorming, manuella spel och osäkerhetshantering. I rapportens andra del redovisar vi erfarenheter från själva projektarbetet. Där finns beskrivningar av vad som egentligen hände, om det var bra, om det hade kunnat göras på annat sätt och i så fall hur. Syftet med den här utvärderingen är att lära för framtiden. Vi har fokuserat på fyra viktiga områden i projektarbetet. - Projektets syfte och mål. Ett syfte med projektet var att skapa samförstånd och förståelse bland intressenterna kring resultaten. I ett så omfattande projekt som detta måste såväl projektgrupp och intressenter som linjeorganisation få tid till att bygga upp en mental beredskap inför vad nya analysmetoder och roller kan innebära. Dessa förberedelser måste få ta sin tid och de ska ske i ett tidigt skede av projektet. - Projektets roll i förhållande till den egna linjeorganisationen och omgivningen dvs. organisationer utanför verket. Vår slutsats är att en ren projektorganisation har många fler fördelar än en blandning av linje- och projektorganisation. Slutsatsen gäller i synnerhet för stora projekt där helhetstänkandet är viktigt och resultaten i delprojekten är beroende av varandra. De stora referensgrupperna där intressenterna ingick, berikade projektet med en mångfald av idéer och sakkunskap. Genom att vara med och skapa framtidsbilder och genom att vara delaktiga i hela processen blev de också ägare till de visioner som senare skulle förverkligas i praktiken. - Projektstyrning. I starten av ett projekt ligger många viktiga moment. Att tillsammans ta fram projektplaner, välja utredningsmetoder, göra förstudier och genomgå kompetensutveckling skapar delaktighet, ger deltagarna tillfälle att lära känna varandra och att bli ett bra arbetslag. En viktig del i planeringen av projektet var att skapa arbetsgrupper där många slags kompetenser från organisationens olika delar kunde mötas. Sammansättningen av 4
grupperna bidrog till ökad kreativitet, att man kunde lära av varandra och få en bättre helhetssyn. - Att kvalitetssäkra processen i ett projekt är normalt ingen lätt uppgift. Den blir ännu svårare att genomföra om organisation, roller, ansvar eller befogenheter är otydliga. Att välja en ren projektorganisation och ge deltagarna tydligt formulerade uppdrag är några sätt att skapa en bra grund för kvalitetssäkringen av processen. 5
1. Syftet med rapporten Hur går man till väga metodmässigt i ett stort komplext framtidsprojekt? Vilka erfarenheter från ett sådant projektarbete kan vara till nytta för andra projekt? Med den här rapporten vill vi beskriva det angreppssätt som ligger till grund för framtidsstudien Sverige år 2021 vägen till ett hållbart samhälle, men också erfarenheterna från själva processen i projektet. Vi vänder oss till personer med erfarenhet av samhällsutredningar men inte nödvändigtvis av projekt som handlar om framtiden. De metoder som beskrivs i rapporten är inte specifika för miljöområdet utan kan användas mer generellt i arbetet med visioner och strategier. Vi tror att det finns mycket att lära av det här projektet, inte bara för att det var en omfattande och komplex utredningsuppgift. Projektet innebar samtidigt ett förändringsarbete i två avseenden. Det var Naturvårdsverkets första stora åtgärdsinriktade framtidsprojekt. Utredningsmetoder som var väl beprövade på andra håll men inte hade prövats tidigare i organisationen, skulle användas. Den andra förändringen var att sektoransvaret hade införts då projektet startade. Det var inte längre Naturvårdsverket, utan de sektorer som berördes av miljöåtgärderna (intressenterna) som skulle bidra med lösningar på hur det hållbara samhället skulle kunna utformas. Det i sin tur ställde krav på en annorlunda utredningsprocess, med en ändrad roll för Naturvårdsverket och ett ökat behov av att samverka med intressenterna jämfört med tidigare. I rapportens första del ger vi inblick i den beslutsfattarorienterade systemanalysen och några av dess verktyg. Vi visar hur dessa hjälpmedel kan användas för att kombinera komplex problemlösning med att skapa en utredningsprocess, där många olika intressenter deltar för att påverka i en viktig samhällsfråga. I rapportens andra del finns en erfarenhetsredovisning från själva projektarbetet och processen. Där finns beskrivningar av vad som fungerade bra och vad som skulle ha kunnat göras bättre och i så fall hur. Kan man sätta igång ett stort framtidsprojekt i en organisation som har ringa eller ingen erfarenhet? Är det möjligt att samtidigt driva ett förändringsarbete där organisationens roll förändras så att mycket av ansvaret flyttas över till intressenterna? Utvärderingen tar upp projektets syfte och mål, roll i linjeorganisation och omgivning, projektstyrning och kvalitetssäkring. 6
2. Projektuppdraget 2.1 Bakgrund Det var ett antal olika händelser som låg bakom starten av projektet Sverige år 2021 i början av januari 1993. Gemensamt för dessa händelser var att de utgjorde signaler från omgivningen till Naturvårdsverket. Budskapet från de olika avsändarna pekade i samma riktning. I Riokonferensens Agenda 21 (1992) uppmanades världens länder att ta fram planer för ett hållbart samhälle ur ett ekologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. För att kunna stödja det arbetet behövde Naturvårdsverket, som huvudansvarig myndighet för miljöfrågor, analysera hållbarhetsfrågorna på en mer övergripande nivå. Under början av 90-talet fick varje sektorsmyndighet och sektor i samhället i uppgift att ta eget ansvar för miljöanpassningen, det s.k. sektoransvaret. De berörda sektorerna framförde då önskemål om att Naturvårdsverket skulle arbeta mer långsiktigt t.ex. genom att ta fram långsiktiga miljömål, arbeta med visioner och strategier för en hållbar utveckling. Den första långsiktiga studien Hur ska Sverige må år 2020?, som presenterades av Naturvårdsverket år 1992, visar på vad som skulle kunna hända med miljön om de avtal och beslut som var aktuella i början på 90-talet skulle fullföljas. Det framgick att de flesta avtal var otillräckliga för att tillståndet i miljön skulle bli bättre och att gapet till acceptabla nivåer var stort. Studien visade på behovet av långsiktiga utsläppsreduktioner utan att ange konkreta lösningar på åtgärder i samhället. Resultatet ansågs vara en viktig väckarklocka för samhället. Dock höjdes krav på att Naturvårdsverket borde gå vidare och i ett nästa steg visa hur det hållbara samhället kunde se ut. Projektet Sverige år 2021 startades på initiativ av Naturvårdsverket och med verkets generaldirektör som beställare. 2.2 Uppdraget Det uppdrag som ställdes till projektet "Sverige år 2021" var att visa på hur ett ekologiskt hållbart Sverige skulle kunna se ut. En underliggande fråga var om det överhuvudtaget var möjligt att nå hållbarhet inom en generation. Avsikten var att intentionerna med Riokonferensens Agenda 21 så långt som möjligt skulle fullföljas till år 2021. Projektet skulle svara på följande tre frågor Vad menas med ekologisk hållbarhet? Hur kan ett framtida hållbart Sverige se ut? Vilka åtgärder och styrmedel behövs för att förändra samhället i önskvärd riktning? 7
DEL I ARBETSGÅNG OCH METODER 3. Ett systemanalytiskt angreppssätt 3.1 Beslutsfattarorienterad systemanalys Av uppdraget framgick att projektet var komplext, att tidsperspektivet var långt, att systemgränserna inte var självklara och att stora osäkerheter fanns i underlagen. De slutsatser som skulle kunna dras efter projektets avslut skulle ligga till grund för kommande beslut om miljöåtgärder. Det fanns också önskemål om att deltagare och intressenter inte enbart skulle beakta sitt eget delområde utan även få förståelse och intresse för de övergripande frågorna i projektet. Ytterligare ett önskemål var att stimulera till nytänkande. Genom att utgå från det angreppssätt som kännetecknar beslutsfattarorienterad systemanalys skulle ovan nämnda faktorer kunna tillgodoses. Beslutsfattarorienterad anger att analysen ska vara till hjälp för en beslutsfattare att ta ställning till olika handlingsalternativ. Med ett systemanalytiskt angreppssätt menar vi ett sätt att förhålla sig till problemet. Att se systemet som en helhet och placera in det i sitt sammanhang, att utnyttja kunskap och intuition, att systematiskt analysera flera lösningar på problemet. Det är också viktigt att de analysmetoder som väljs är tydligt beskrivna och accepterade av de inblandade. Den beslutsfattarorienterade systemanalysen tar stor hänsyn till den organisatoriska ram inom vilken besluten ska fattas och tyngdpunkten läggs vid Problemformulering, d v s stor omsorg läggs vid formulering av de problem som ska angripas och att fortgående ompröva de problemformuleringar och förutsättningar som analysen startade med. Att konstruera flera alternativ som är tänkbara lösningar på problemet. Att ta explicit hänsyn till de osäkerheter som problemet är förenat med. Att utveckla lämpliga kriterier med vars hjälp alternativen kan värderas i analysen. Att beskriva projektets begränsningar. Att strukturera och presentera genomförda analyser och därvid lägga särskild vikt vid att klargöra samband mellan resultat, förutsättningar och osäkerheter. 8
En definition som är vida utbredd och bland annat används vid International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA) i Wien har utarbetats av Quade 1978: A systems analysis is an explicit formal inquiry carried out to assist decision or policymakers in a problem situation where uncertainty is present. The purpose is to help determine a preferred action or policy by identifying and examining the alternatives and comparing them in terms of their consequences. För att praktiskt kunna använda sig av det systemanalytiska tankesättet i samhällsanalyser utvecklades under 1970 talet ett schema med flera specifika steg. (Se bilaga 1). Detta schema har varit grunden för den arbetsgång som valdes i projektet Sverige år 2021 och som beskrivs i avsnitt 3.5. 3.2 Syfte med projektet Utifrån projektgruppens förslag beslutade generaldirektören om två huvudsyften med framtidsprojektet: att föreslå kreativa och trovärdiga lösningar för hur ett hållbart Sverige skulle kunna se ut att skapa samförstånd och förståelse bland intressenterna kring de förslag till lösningar som lades fram. Resultatet skulle kunna användas som idédokument inför beslut om åtgärder både på kort och lång sikt för att nå ett ekologiskt hållbart Sverige. Viktiga målgrupper som identifierades var politiker, centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, näringsliv och konsumenter. Under projektets gång beslutade generaldirektören att resultatet även skulle användas som ett underlag till den planerade miljöpropositionen (prop. 1997/98:145) Svenska miljömål miljöpolitik för ett hållbart samhälle. 3.3 Definitioner och miljömål I projektets inledande skede ägnades mycket tid åt att göra klart vad olika deltagare avsåg med olika miljöbegrepp. Det var första steget för att därefter kunna finna och enas om en gemensam beskrivning. Ett av de mest grundläggande begreppen i projektet var hållbar utveckling och särskilt ekologisk hållbarhet. Hållbar utveckling i Agenda 21 s mening innebär en miljöanpassning av samhället så att de naturliga och ekologiska förutsättningarna för att uppehålla liv på lång sikt bevaras, samtidigt som en strävan till balans mellan grundläggande ekonomiska, kulturella och sociala mål eftersträvas. Det var den definitionen som fick ligga till grund för projektet, men begreppet ekologisk hållbarhet behövde penetreras ytterligare för att bli användbart som utgångspunkt för de enskilda sektorernas framtida miljöåtgärder. Ett första steg blev därför att ge ekologisk hållbarhet ett konkret innehåll i form av långsiktiga och om möjligt kvantifierbara miljömål. Målen skulle visa hur mycket utsläpp 9
och annan negativ miljöpåverkan måste minska för att kritisk belastning m.m. skulle underskridas så att naturmiljön kunde återhämta sig. De långsiktiga miljömålen fastställdes med stöd av forskningsresultat utifrån naturvetenskapliga och medicinska riskanalyser. Miljömålen ska ses som resultat av aktuella kunskaper vid tidpunkten då projektet genomfördes. Det finns olika grader av osäkerhet när det gäller biologiska funktioner och effekter av mänsklig påverkan. Med nya kunskaper kan målen komma att skärpas. Trots vissa osäkerheter ger ändå målen på cirka 25 års sikt en hyfsad vägledning om vilka gap som måste överbryggas när det gäller behovet av att minska olika slags uppsläpp etc. För att bedöma behovet av utsläppsminskningar för försurande ämnen användes t. ex. den av IIASA utvecklade RAINSmodellen. Det blev i ett tidigt skede av projektet klart att det gällde att skilja på hållbart samhälle och hållbar naturmiljö. Det deltagarna kunde uttala sig om i konsekvensanalyserna var om olika aktiviteter och verksamheter i samhället hade minskat utsläpp av föroreningar eller annan miljöpåverkan så mycket att det på sikt skulle gå att nå ekologisk hållbarhet. Naturmiljön återhämtar sig långsamt och det finns oftast inte metodologiska verktyg och kunskaper för att bedöma om och när naturmiljön nått ett ekologiskt hållbart tillstånd i en situation som ligger långt fram i tiden. Exempel på fördröjda förlopp i naturen är återhämtningen av ozonskiktet, försurade områden och övergödda vatten. Även om tillförseln av skadliga ämnen upphör helt kan det ta upp till hundra år eller mer innan naturmiljön återgått till sitt ursprungliga tillstånd. 3.4 Problemformulering Vad är problemet? Vem eller vilka är problemägare? Varför är det ett problem? Mycken tid och möda lades ned på problemformuleringen så att projektgruppen skulle få en gemensam bild. Annars finns risken, liksom i alla utredningar, att deltagarna löser olika problem. Det var också viktigt att problemformuleringen stämdes av med uppdragsgivaren i ett tidigt skede. Frågan Vad är problemet? var relativt lätt att besvara. Målsättningen att skapa ett hållbart samhälle låg tidsmässigt långt borta och det gick också att få ett hyfsat grepp om gapet mellan nuläget och hur mycket utsläpp och andra negativa påverkansfaktorer behövde minskas genom det underlag som togs fram i delprojektet Långsiktiga miljömål. När problemägarna (de som orsakar miljöproblemen) skulle identifieras visade det sig att viktiga fakta saknades. Trots att man i den dagliga debatten ofta lyfte fram att livsstilar och enskilda individers beteenden hade betydelse för miljöproblemen så fanns det ingen statistik som visade på fakta. Ett av de första delprojektens uppgift blev därför att klarlägga dessa frågetecken. I den underlagsrapport som togs fram visade det sig att hushållen står för en mycket stor del av totala svenska utsläppen (Biff och Bil? - Om hushållens miljöval. Rapport 4542). Boendet, resorna och livsmedels- och annan varukonsumtion utpekades som de viktigaste områdena att åtgärda. Den tredje frågan Varför är det ett problem? fanns det inledningsvis bara hypoteser om. Svaren varierade för de olika sektorerna. Brist på lämpliga tekniska lösningar, 10
orimliga kostnader, bristande kunskap var några exempel på hinder. Men det som är ett hinder för att nå hållbarhet i nuläget behöver inte vara det om 25 år. Perspektiven fick modifieras allteftersom nya kunskaper växte fram i projektet. Figur 3.4.1 Det studerade systemet. Syftet med projektet var att föreslå lösningar för ett hållbart Sverige. Att resultatet skulle gälla hela samhället innebar att hänsyn måste tas till samspelet mellan sektorernas miljöåtgärder. Det studerade systemet avgränsades till samhällssektorer som står för en stor miljöpåverkan (se figur 3.4.1). Exempel på frågor som rör samspelet mellan olika sektorer och som väcktes i projektet var: Måste hela samhällsstrukturen ändras för att nå hållbarhet eller räcker det med ny teknik och andra nya lösningar inom respektive sektor? Räcker biobränslena och inom vilka sektorer ska de användas i första hand om de är en bristvara? Hur skapas ett fungerande kretslopp mellan stad och land? 3.5 Projektets olika steg Det systemanalytiska angreppssättet genomsyrade projektets alla nivåer och bedrevs i enlighet med den traditionella arbetsgången i en beslutsfattarorienterad systemanalys. (Se figur 3.5.1 och bilaga 1). Arbetet bedrevs i två varv. Före huvudstudien genomfördes en förstudie där ett av syftena var att ge deltagarna i huvudprojektgruppen en gemensam grund att stå på när det gällde systemanalysen och dess verktyg - en kompetensutvecklingsfas. Förstudien gav 11
samtidigt möjlighet att få ett bättre grepp om problemet. Den gav även indikationer om var svårigheter skulle kunna uppstå och den gav möjlighet att utveckla och modifiera metoderna så att de bättre passade det aktuella problemet. Projektets organisation och deltagarnas roller beskrivs närmare i rapportens andra del. Långsiktiga miljömål, som är förenliga med ekologisk hållbarhet, var utgångspunkten för projektet. Miljömålen togs fram i nära samarbete med forskare, beskrevs mer i detalj och kvantifierades där det var möjligt. De långsiktiga miljömålen användes sedan som ledstjärnor för de arbetsgrupper som skulle beskriva sina respektive sektorer ur hållbarhetsperspektiv. Det visade sig, att det oftast fanns vitt skilda synsätt om hur den hållbara sektorn kunde se ut. Huvudprojektgruppen jämförde sektorernas resultat, analyserade skillnaderna i synen på hållbarhet och fann att sektorbilderna kunde pusslas samman utifrån två bärande idéer om hållbarhet till två skilda Sverigebilder. Dessa beskrivs närmare i bilaga 3. Miljömål Framtidsbilder Framtidsbilder utifrån bärande idéer Konsekvensanalyser Målbild Handlingsvägar (styrmedel) Omvärldsscenarier - Miljökonsekvenser - Ekonomisk realiserbarhet - Social realiserbarhet Figur 3.5.1 Arbetsgång i projektet. De två framtidsbilderna av Sverige var i många avseenden varandras motsatser när det gäller val av infrastruktur, tekniska lösningar och metoder för resurshushållning. Dessutom skapades ett referensalternativ, som beskrev Sverige år 2021 om inga ytterligare åtgärder vidtogs. Sverigebilderna byggde på ny men väl känd teknik och ekonomiskt rimliga lösningar för att möjligheterna att nå hållbarhet inte skulle överskattas i analyserna. Vid konsekvensanalysen prövades framtidsbilderna mot fyra olika omvärldsscenarier för att bedöma känsligheten för förändringar i omgivningen. Framtidsbilderna utvärdera- 12
des med avseende på ekologisk, ekonomisk och social realiserbarhet. Dessa kriterier var i sin tur uppdelade i ett antal underkriterier som utvärderades var för sig. Jämförelsen mellan alternativen finns beskriven i Naturvårdsverkets rapport nr 4858, Sverige år 2021 Vägen till ett hållbart samhälle. Huvudprojektgruppen gjorde analyser på Sverigenivå och forskare och andra experter, som ingick i delprojekt, gjorde sedan mer detaljerade konsekvensanalyser av respektive sektor. De metoder och modeller som användes på makronivå beskrivs i avsnitt 3.6 3.7. (Se även faktaruta 1). Därutöver användes en mångfald av metoder och modeller i delprojekten. Resultatet av konsekvensanalyserna ledde för de flesta sektorerna till att en ny framtidsbild skapades, en så kallad målbild, där olika element från de ursprungliga framtidbilderna kombinerades så att ett mer robust alternativ erhölls. Slutligen beskrevs handlingsvägar som leder fram till den önskade målbilden. Under omvärldsanalyserna hade en rad olika drivkrafter identifierats, några som skapar möjligheter och andra som utgjorde hinder på vägen mot en målbild. Detta underlag användes för att hitta förslag till styrmedel och andra insatser som skulle behövas för att nå den aktuella målbilden för en viss sektor. Projektet presenterades i olika slutrapporter anpassade för olika målgrupper. En relativt faktaspäckad rapport riktades till kommuner, länsstyrelser och politiker. Särskilda sektorrapporter riktades till intressenter inom respektive sektor och berörda centrala myndigheter. Ett utbildningspaket med OH-bilder och tillhörande faktahäfte gavs ut som komplement. Projektet gav ringar på vattnet. Ett studieförbund byggde vidare på faktahäftet och gav ut ett studiehäfte riktat till skolor m.fl. Några museer slog sig ihop och gjorde en utställning baserad på projektet. Ett landsting byggde vidare på resultatet från livsmedelsstudien och gav ut ett OH-paket som visar hur man kan äta smart, genom att äta både för en bättre miljö och mer näringsriktigt samtidigt (Ät S.M.A.R.T. Ett utbildningsmaterial från Centrum för tillämpad näringslära). 3.6 Utgångspunkter vid val av analysverktyg I konsekvensanalysen, som beskrevs i föregående avsnitt, talade vi om metoder och modeller som skulle användas på makronivå dvs. då Sverigebilderna och omvärlden skulle analyseras. Det var ju inte helt självklart vilka metoder vi skulle använda i konsekvensanalysen annat än att de skulle passa in i det systemanalytiska konceptet. Tidigt i projektet formulerades därför ett antal krav som behövde tillgodoses och som blev styrande för vilka analysmetoder som valdes. Kraven härrörde dels ifrån problemformuleringsfasen dels ifrån önskemål om hur arbetsprocessen skulle fungera. 3.6.1 Krav från problemformuleringen Tidsmässiga avgränsningar Den tidpunkt där de studerade miljöåtgärderna skulle vara realiserade, studietidpunkten, var egentligen given i uppdraget den skulle ligga en generation framöver. Syftet att föreslå långtgående och kreativa lösningar ställde krav på en studietidpunkt där det fanns 13
möjlighet att hinna med omfattande samhällsförändringar för att nå målet hållbarhet. Det talade för att studietidpunkten borde ligga mycket långt fram i tiden, eftersom samhällsförändringar tar tid. Ett motstående krav var att med rimlig säkerhet kunna beskriva teknisk utveckling, tekniska prestanda och kostnader för dem som skulle ta del av resultaten. Det kravet talade för en mera näraliggande tidpunkt. Gruppen valde en studiehorisont på 25 år. Då kunde båda dessa krav tillgodoses på ett acceptabelt sätt. Projektet döptes till Sverige år 2021. Årtalet anspelar både på en tidshorisont på cirka 25 år och att det var intentionerna i Agenda 21 som skulle fullföljas. Fakta om några framtidsstudiemetoder Faktaruta 1 Olika sätt att beskriva framtiden Prognosansatser inbjuder till att beskriva den i någon mening troligaste utvecklingen av framtiden. I komplexa situationer och där t ex helt ny teknik och nya metoder kan tänkas komma i en framtid ger detta en konventionell framtidsbeskrivning där det är svårt att fånga in trendbrott. Scenarier. Till skillnad från i en prognosansats utformas i scenariometoden flera beskrivningar av önskade och tänkbara händelseutvecklingar av framtiden. Det finns oftast flera olika sätt att lösa ett problem på och varje tänkbar lösning kan illustreras med ett scenario. Scenarierna utformas så att alternativen spänner upp en så stor rymd som möjligt av tänkbara, trovärdiga bilder av verkligheten. Scenarierna ska också vara så olika att de ger signifikanta skillnader i analysen. Backcasting är en metod där man börjar med att utforma och analysera framtiden. Framtiden ska ligga så långt bort att dagens bindningar är upplösta. Genom att lyfta blicken mot framtiden och betrakta den framtida situationen som om den redan var uppnådd gör man sig lättare fri från de hinder som kan finnas på vägen dit. Först därefter sker en analys av hur man från dagsläget kan nå det framtida läget. Metoden ger ett friare och mer kreativt tänkande - den vidgar perspektiven och gynnar ett större inslag av nya idéer. Ju mer komplext ett område är desto viktigare är det att beskriva framtiden först, om nytänkande eftersträvas. Metod för konsekvensanalyser på nationell nivå Med Manuella spel (Research Games) menas i det här sammanhanget inte rollspel eller sällskapsspel utan utforskande spel där komplexa problem analyseras inom en given ram. Det är den gemensamma ramen som leder till konkreta diskussioner och det enkla faktum att spel är underhållande inbjuder till kreativitet. I spelen kan man belysa sammanhang och hantera osäkerheter på ett strukturerat sätt. Spelet samlar deltagare från olika miljöer och med olika kunskap. Under spelets gång ökar speldeltagarnas kunskaper inom alla områden, inte bara det egna och framför allt skapas en gemensam erfarenhet som sedan kan föras vidare ut i organisationen eller till delprojekten för fördjupad analys. I spelet definieras regler för hur diskussionerna ska gå till. Ofta förekommer s. k. inspel där spelledningen delger nya händelser. Ett spel kan, beroende på innehåll och syfte, pågå allt ifrån en halvdag till flera dagar. För att jämföra t ex två alternativ med varandra krävs minst två spel, ett med vardera alternativet. Ska dessutom dessa alternativ jämföras i t ex tre olika omvärldsscenarier krävs minst sex spel, ett spel för varje alternativ i var och ett av de olika scenarierna. Analyserna kan vara datoriserade. Metod för att utveckla omvärldsscenarier Morfologisk analys. Morfologisk analys är en metod för att strukturera, analysera och värdera mångdimensionella sociala, politiska och tekniska problemkomplex. Metoden innebär en möjlighet att modellera system som inte går att kvantifiera i alla sina dimensioner och som måste hanteras på basis av bedömningar. Bedömningarna görs av en expertgrupp med datorstöd. Det datorbaserade verktyget för morfologisk analys, Computer Aided Scenario and Problem Evaluation Routine har utarbetats av FOI (Försvarets Forskningsinstitut). Det togs fram för att utforma omvärldsscenarierna i Sverige år 2021. Kreativitetsmetod Brainstormingmetoden är en av de enklaste och bäst kända för produktivt tänkande och används för att tänka snabbt och ohämmat. Den har utarbetats av Alex Osborn och fungerar för en grupp på mellan fem och femton personer. Gruppen samlas kring ett ämne och har att iaktta fyra förhållningsregler. De handlar om kritik, spontanitet, kvantitet och vidareutveckling av givna idéer. 14
Rumsliga avgränsningar det studerade systemet och dess omgivning En kritisk del av problemformuleringsfasen är systemavgränsningarna, d v s att ange vilket system man studerar och var det slutar d.v.s. var omgivningen tar vid. I framtidsprojekt är det just omgivningens inverkan på det studerade systemet som man är intresserad av och som man uppmärksammar därför att det oftast är händelser i omgivningen som är avgörande för systemets framtid. Många gånger är dessa skeenden i stor utsträckning opåverkbara, åtminstone på kort sikt. För organisationer vars uppgift är samhällsförändring t ex miljö- och rättviseorganisationer handlar det naturligtvis om att försöka förändra denna svårpåverkbara omgivning i positiv riktning. Av uppdraget framgick att projektet skulle avgränsas till de sektorer i det svenska samhället som mest bidrar till olika typer av miljöproblem d.v.s. de som har störst behov av att miljöanpassa sina verksamheter och aktiviteter. Sektorer med stor påverkan på miljön kunde identifieras med hjälp av statistik på utsläpp och andra fakta om sektorsrelaterad miljöpåverkan. För energisektorn användes resultaten från redan gjorda studier (givet enligt uppdraget), bland annat energikommissionens delrapporter. Projektet avgränsades till att omfatta transporter och energi (produktion och konsumtion), skogsbruk och skogsindustri, jordbruk och livsmedelskonsumtion, basindustri och varuproducerande industri, varukonsumtion, bostäder och lokaler inklusive vatten och avlopp samt avfall. Se figur 3.6.1. Samtidigt finns en mängd drivkrafter utanför Sverige och som på något sätt måste beaktas. Internationella avtal på miljöområdet, ekonomisk utveckling och internationell handel, gemensamma EU-regler och internationella influenser som påverkar människors värderingar är bara några exempel. Det stod klart att det inte gick att bortse från omgivningen. Projektets utmaning var att få med omvärldsberoendet utan att informationsmängden skulle bli ohanterlig. Någon exakt och entydig gräns mellan det studerade systemet och omgivningen går oftast inte att finna i den här typen av komplexa system, men det är viktigt att projektgruppen har en gemensam syn på vad som är det ena och det andra. Den analysmodell som valdes var att skilja på scenarier av omgivningen (i projektet kallat omvärldsscenarier) och scenarier av det studerade systemet (i projektet kallat sektorernas framtidsbilder). Som framgår av figuren kom omgivningen också att innehålla drivkrafter i det svenska samhället. Det var bl. a. sådana drivkrafter som ekonomisk utveckling och människors livsstil och värderingar som kan vara svåra att påverka med miljöpolitiska styrmedel. En nyttig och även lärorik effekt av att skilja på system och omgivning var att deltagarna tvingades ta någon form av gemensam ställning till vilka drivkrafter i omgivningen som var viktigast att ta med i analysen. Det blev i huvudsak sådana drivkrafter som påverkar möjligheterna att nå hållbarhet men som samtidigt är svåra att påverka med miljöpolitiska styrmedel på nationell nivå, t.ex. livsstilar och ekonomisk utveckling. Diskussionerna om avgränsningar fördes i huvudprojektgruppen både under förstudien och mer i detalj under då huvudstudien pågick. Förslagen diskuterades sedan i delprojekten vars synpunkter återfördes till huvudprojektgruppen där avgränsningarna fastställdes. 15
Det studerade systemet Transporter Bostäder och lokaler Vatten och avlopp Jordbruk/ Livsmedel Skogsbruk och skogsindustri Basoch varuprod. industri Varor/ Konsumtion Sverige Ekonomisk utveckling, livsstil och värderingar Europa Ekonomisk utveckling, livsstil, värderingar och miljöutveckling Globalt Befolkningsutveckling, politisk utveckling, ekonomisk tillväxt, naturresursutnyttjande, livsstil, värderingar och int miljöutveckling Figur 3.6.1 Det studerade systemet och dess omgivning. Osäkerhetshantering Modellen för det valda angreppssättet, att låta både det studerade systemet och dess omgivning ingå i analysen, är hämtad från den militära systemanalysen. Ett vapensystems effektivitet beror främst av i vilken typ av miljö det ska verka. Därför prövas militära system i olika typer av kris- och angreppsfall (omgivningar). Syftet är att minska osäkerheterna i beslutsunderlaget genom att finna en lösning på systemet som är robust och kan fungera tillräckligt bra i flera situationer. I projektet Sverige år 2021 svarar detta mot att flera framtidsbilder av Sverige analyserades och prövades med avseende på genomförbarhet med hänsyn tagen till omvärldsutvecklingen. Även i omvärldsutvecklingen ligger en stor osäkerhet varför det är viktigt att analysera flera olika omgivningsscenarier. Kravet var att de skulle vara konsistenta, ha en god spännvidd över alternativa händelseutfall samt vara trovärdiga. Och även här var syftet att finna robusta lösningar för att därmed minska osäkerheterna. Inom respektive delprojekt användes bl. a. variationsresonemang och känslighetsanalyser för att på en mer detaljerad nivå gå vidare med osäkerhetshanteringen. Struktur och transparens Konsekvensanalyserna på den nationella nivån var omfattade eftersom mycket stora informationsmängder skulle hanteras. Analyserna måste också ske på ett sådant sätt att deltagarna med kompetens inom helt olika sakområden skulle kunna följa och förstå resonemangen om omvärldsberoende och om hur olika sektorer samspelar. Samtidigt 16
skulle analyserna vara väl strukturerade så att de kunde dokumenteras och viktiga frågor föras vidare till sektorstudierna för en fördjupad och kvantitativ analys. För detta ändamål valdes manuella spel, en metod som är transparent, ger överblick och bygger på dialoger kring konkreta sakfrågor/områden där deltagarna kan lära av varandra. 3.6.2 Krav på arbetsprocessen Delaktighet Syftet att nå samförstånd och förståelse bland intressenterna för föreslagna lösningar i projektet ledde till kravet på delaktighet. Det innebar att berörda intressenter skulle vara involverade i projektet från början till slut. Med intressenter menas bl.a. de grupper i samhället som senare skulle ha ett ansvar för att genomföra de behov av förändringar som identifierades i projektet. Av det skälet bildades stora referensgrupper som knöts till de olika delprojekten. Referensgruppernas roll var att lämna idéer och förslag till framtidsbilder för de sektorer som de representerade, följa och ge synpunkter på konsekvensanalyserna vid utvärderingen samt vara rådgivande vid förslag till styrmedel i projektets sista steg. Representanter för intressenterna ingick även i delprojektgrupperna som analyserade respektive sektor. Respektive delprojekt utsåg sin referensgrupp. Avsikten var att få en bred representation av aktörer från varje sektor. Skapa förutsättningar för nytänkande Det finns olika sätt att beskriva framtiden på. Man kan utgå ifrån dagsläget och man kan studera en framtida tidpunkt där man så långt som möjligt försöker frigöra sig från dagens situation. Man kan göra prognoser och man kan ta fram scenarier. Man kan studera den troligaste framtiden och man kan jämföra flera trovärdiga framtidsbilder. Många projekt med ett långsiktigt tidsperspektiv bygger på någon form av framskrivningsteknik eller prognoser. Utvecklingen till ett framtida läge beskrivs då som förändringar i förhållande till dagsläget. Ofta finns också det historiska perspektivet med. Genom att studera hur en viss företeelse har utvecklats fram till idag gör man utsagor om hur den fortsatta utvecklingen ska se ut. När det gäller att finna långsiktigt hållbara lösningar på komplexa samhällsproblem är prognosansatser ofta otillräckliga som metod, eftersom de inbjuder till att antaganden om framtiden även ska te sig rimliga ur dagens synvinkel. Med en prognosansats finns heller inte möjlighet att lägga in aktörernas önskningar eller synsätt om hur framtiden bör utformas. Valet att arbeta med scenarier medgav att många aktörer kunde delta i visionsarbetet med sina bidrag samtidigt som förutsättningarna för nytänkande ökade genom backcastingtekniken. Pluralistisk ansats och flexibilitet I ett tidigt skede av projektet visade det sig att det fanns helt olika uppfattningar om hur ett hållbart Sverige kunde utformas. Det föll sig därför naturligt att flera framtidsbilder skulle analyseras. Framtidsbilderna fångade upp intressenternas diametralt olika idéer om hur hållbarhet skulle kunna uppnås. Därmed kunde viktiga strategiska vägval inför 2000- talet åskådliggöras och analyseras. Det innebar att beslutsfattare kunde få ett underlag där de skulle kunna se styrkor och svagheter med olika alternativ. 17
I en systemanalys är processen iterativ. Fördelen med att arbeta med scenarier är att man också under utredningens gång kan ta med nya infallsvinklar genom att modifiera scenarierna eller lägga till nya. Detta är inte särskilt belastande för arbetet och arbetsprocessen blir flexibel. Skapa förståelse för helheten Ett annat viktigt krav var att skapa en helhetssyn i analysen. Vanligtvis utreds intressanta områden var för sig med stor risk för suboptimeringar. Det som då faller mellan stolarna är bland annat samverkansvinster, risk för att målkonflikter inte identifieras, risk för motverkande krafter, negligering av de mer långsiktiga aspekterna och risk för att de sammanlagda uttagen av resurser överstiger tillgångarna. I projektet "Sverige år 2021" skulle perspektivet därför lyftas till den nationella nivån för att få ett helhetsgrepp om miljöåtgärder samtidigt som de olika sektorgrupperna skulle bedriva mer djupgående analyser inom det egna delprojektet. Det fanns behov av många olika kompetenser i de olika delprojekten, naturvetare, samhällsvetare, tekniker, beteendevetare och sist men inte minst praktiker. Huvudprojektet fungerade som ett för sektorerna gemensamt tvärvetenskapligt forum, där deltagarna fick kunskap om varandras områden under de gemensamma analyserna och där förståelsen ökade för de inbördes sambanden mellan sektorerna. Därmed skapades förutsättningar för att resultatet i ett delprojekt stämde överens med resultaten i de övriga. För att utbyta erfarenheter och därmed skapa förståelse för helheten samlades projektledarna till diskussioner. En sådan diskussion kan lätt bli abstrakt och teoretisk, vilket ofta leder till att man talar förbi varandra. I s.k. manuella spel genomfördes konkreta och strukturerade diskussioner som återkom med jämna mellanrum. Under mellantiden förberedde var och en den kommande diskussionen där samtliga deltagare besvarade ett antal konkreta frågor. Ny kunskap tilläts styra förloppet. Att spelen var manuella var betydelsefullt för att ge deltagarna insikter om varandras kunskaper. Spelen stöttades med fördjupade analyser som genomfördes inom delprojekten. 18