Kungälvs kommun Granskning av kommunens insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier

Augusti 2014 Johan Osbeck och Helena Jonebrant Kungälvs kommun Granskning av kommunens insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier

Innehåll Sammanfattning 1 1. Inledning 3 2. Granskningsresultat 6 3. Diskussion och bedömning 16

Sammanfattning Deloitte AB har av Kungälvs kommuns förtroendevalda revisorer fått i uppdrag att granska kommunens insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier. Revisionsfråga Är kommunens insatser, till stöd för ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad, ändamålsenliga? Svar på revisionsfråga Vi anser att Kungälvs kommun i många delar bedriver ett gott arbete för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier. Dock saknas det bland annat dokumenterade riktlinjer avseende ansvar, uppdrag och resurser samt hur styrning, uppföljning och kontroll av det arbetet ska ske, varför vår slutliga bedömning är att kommunens insatser inte är tillräckliga och därmed ej ändamålsenliga. Utifrån vad som framkommit i granskningen lämnas följande iakttagelser och rekommendationer: Iakttagelser Kungälvs kommun uppvisar ett stort antal flexibla och individanpassade lösningar för elever mellan 16 och 20 år som av en eller annan anledning har problem under gymnasietiden. Trots att det saknas dokumenterade riktlinjer för samverkan upplever de flesta intervjuade att samarbetet över sektorsgränserna fungerar väl i praktiken. Kungälvs kommun låg mellan åren 2004-2008 bättre än eller lika med kommunerna i Västra Götalandsregionen samt riket som helhet avseende gymnasieelevers behörighet till universitet/högskola. Därefter har, fram till år 2013, behörigheten till gymnasiet inom Kungälvs kommun sjunkit och ligger nu ca 10 procentenheter under övriga kommuner. Kommunen har ansträngt sig under ett par år för att en högre andel elever än tidigare ska fullfölja sin gymnasieutbildning och det kan, enligt kommunen, vara en delorsak till att andelen behöriga till universitet/ högskola sjunkit. De elever som man lyckas få att fullfölja utbildningen har som regel lägre betyg än övriga vilket då medför att andelen behöriga till universitet/ högskola minskar. Den återstående skillnaden mellan kommunen och riket är dock fortfarande relativt stor varför det är viktigt att kommunen analyserar skillnaden och därefter sätter in relevanta åtgärder. Det bör påpekas att Kungälvs kommun endast har direkt möjlighet att påverka gymnasieutbildningen för 60 % av de elever som är folkbokförda i kommunen. Resterande 40 % går gymnasiet någon annanstans. Det förekommer olika uppfattningar bland medarbetare inom sektor Skola om hur stöd till elever i behov av särskilt stöd sker och i vilka åldrar insatserna ska göras. Under intervjuerna framkommer också en oro för att bristande insatser i tidiga åldrar bl.a. leder till svårigheter eller avhopp under gymnasiet. Vid tidpunkten för intervjuerna, april/juni 2014 fanns det enligt de intervjuade 3 ungdomar (mellan 16 och 20), skrivna i Kungälvs kommun, som kommunen inte hade uppgifter om var de befann sig. Kommunen arbetar, enligt egen utsago, inte på ett formaliserat sätt med Barnkonventionen. 1

Rekommendationer Fastställ och dokumentera mål, ansvar, riktlinjer, rutiner och resurser för kommunens insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier. Ta fram riktlinjer för hur kommunen ska säkerställa att Barnkonventionen tillämpas på ett korrekt sätt i alla verksamheter. Säkerställ att införskaffa relevant information om de elever vars förehavanden kommunen inte känner till. Fortsätt analysarbetet, inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet, för att komma till rätta med den relativt låga andelen behöriga sökande till universitet/ högskola jämfört med riket. Säkerställ att stöd till alla elever sker på ett ändamålsenligt och likvärdigt sätt så att inte brister i detta exempelvis orsakar avhopp under skoltiden. Göteborg, augusti 2014 DELOITTE AB Johan Osbeck Certifierad kommunal revisor Helena Jonebrant Revisor 2

1. Inledning I denna del redogörs för granskningens syfte och upplägg samt en kort genomgång av relevanta nationella och lokala styrdokument. 1.1 Bakgrund Deloitte AB har av Kungälvs kommuns förtroendevalda revisorer fått uppdraget att granska kommunens insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier. I förfrågningsunderlaget framgick att en stor del av barnen saknar behörighet till högskola och universitet. De förtroendevalda revisorerna har tagit del av ungdomars frustation att inte få den hjälp de behöver. Risken finns att dessa ungdomar hamnar utanför samhällsgemenskapen. 1.2 Syfte och avgränsning Granskningen syftade till att beskriva och undersöka vilka insatser kommunen gör till stöd för ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad. Tyngdpunkten i granskningens var riktad mot årskullarna födda 1994 till 1996. 1.3 Revisionsfråga och revisionskriterier Är kommunens insatser, till stöd för ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad, ändamålsenliga? Underliggande frågeställningar Alla underliggande frågeställningar nedan har bäring på revisionsfrågan ovan. Vad görs inom skolan? Vad görs inom sociala? Vilka kommunala myndigheter/instanser blir inkopplade? Hur samarbetas det över sektorsgränserna? Vad finns för alternativ för dessa ungdomar? Hur många får inte relevant hjälp? På vilket sätt beaktas barnkonventionen i vilken mån en elev skall få tillräcklig hjälp efter elevens behov? Varför skriver man ut ungdomar från gymnasiet/skolan mot deras vilja på grund av att de varit där i liten grad? Vem skall ta hand om dessa ungdomar som inte är fyllda 20 år? För att svara på ovanstående revisionsfrågor och syftet med granskningen har vi brutit ner frågorna i ytterligare frågeställningar som tillsammans med revisionsfrågorna ligger till grund för vår granskning: Vilka åtgärdsplaner finns inom skolan för att kunna höja antalet ungdomar som erhåller behörighet till högskola och universitet? Finns det några specifika insatser som genomförs för att stödja de ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad? Finns det några gemensamma insatser som genomförs av skolan och den sociala sektorn för att komma till rätta med situationen? Har situationen under de senaste åren förvärrats eller förbättrats avseende andelen som blir behöriga till universitet/högskola? Vad anser skolan vara de avgörande orsakerna till att en stor andel ungdomar saknar behörigheter till högskolan/universitet? 3

Granskningens revisionskriterier var: Skollagen, Förvaltningslagen samt kommunens interna styrdokument, riktlinjer och handlingsplaner. 1.4 Metod och granskningsinriktning Granskningen har genomförts utifrån följande steg: Inläsning av dokument Tagit del av 3 årskullars data: -94, -95, -96 avseende ungdomarnas olika kända sysselsättningar. Intervjuat berörda tjänstemän/politiker knutna till sektorerna Skola samt Arbetsliv och stöd Riktade intervjuer utifrån den första intervjuomgången. 1.6 Faktakontroll Rapporten är faktakontrollerad av kommunens representanter. 1.7 Lagstiftning och styrdokument Kommunens skyldighet enligt första stycket omfattar inte de ungdomar som genomför eller har fullföljt utbildning på nationella program i gymnasieskola, nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskola eller motsvarande utbildning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den behandling av personuppgifter som är nödvändig för att kommunen ska kunna genomföra sin skyldighet enligt första stycket. 1 1.7.2 Förvaltningslagen I Förvaltningslagen står det att de kommunala förvaltningarna ska samarbeta. 2 Förvaltningarna ska alltså samarbeta med varandra utifrån de behov som uppkommer i verksamheterna, för att fullfölja fullmäktiges uppdrag. 1.7.3 Barnkonventionen Trots att Sverige förbundit sig att följa barnkonventionen finns det, enligt Unicef, brister i både lagstiftning och praxis. FN:s barnrättskommitté som granskar hur stater följer barnkonventionen har flera gånger kritiserat Sverige. 1.7.1 Skollagen I Skollagen 26 kapitlet 9 regleras vilket ansvar kommuner har att hålla sig informerade om icke skolpliktiga ungdomar mellan 16 och 20 år: Information om icke skolpliktiga ungdomar 9 En hemkommun ska löpande hålla sig informerad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skolplikt men som inte fyllt 20 år är sysselsatta i syfte att kunna erbjuda dem lämpliga individuella åtgärder. FN:s konvention om barnets rättigheter, även kallad barnkonventionen, är ett rättsligt bindande dokument som innehåller bestämmelser om mänskliga rättigheter för barn. Barnkonventionen antogs den 20 november 1989 av FN:s generalförsamling. Idag har 193 stater ratificerat (förpliktat sig att följa) barnkonventionen. Den svenska regeringen ratificerade (statlig förbindelse att följa internationell överenskommelse) konventionen 1990 utan några reservationer (se Prop. 1989/90:107). Men trots det gäller inte barnkonventionen som svensk lag idag. Det innebär att konventionen inte har samma status som andra svenska 1 SFS 2010-800, 26 kap. 9. 2 Lagen om det kommunala informationsansvaret vad gör Norrköping, Delrapport 2, Karin Mårtensson, 2011. 4

lagar. Det har medfört att den idag avfärdas av många myndigheter och politiker. I stället för inkorporering av barnkonventionen har Sverige valt en transformeringsmetod som innebär att våra lagar ändras och anpassas till konventionens bestämmelser. 3 Delar ur barnkonventionen kopplat till denna granskning Artikel 3 Barnets bästa ska alltid komma i första rummet. Artikel 4 Konventionsstaterna ska sträva efter att till det yttersta av sina tillgängliga resurser söka förverkliga barnets sociala, ekonomiska och kulturella rättigheter. När resurserna inte räcker till bör man söka lösningar genom internationellt samarbete. 4 Unicef menar att det finns många offentliga aktörer som inte tar Barnkonventionen på tillräckligt stort allvar. arbete på en inkluderande arbetsmarknad. I tolkningen av målet skriver kommunen vidare att Inga unga ska av arbetsmarknadsskäl uppbära försörjningsstöd. Kostnaderna för försörjningsstöd ska växlas mot proaktiva insatser för att motverka passivt försörjningsstöd. exempel på proaktiva insatser är stödanställningar, praktikplatser med handledare. För att veta att arbetet är på rätt väg finns även två indikatorer formulerade i Årsplan 2014: Halvera kostnaden för försörjningsstöd i förhållande till bokslut 2010 Alla ungdomar ska erbjudas åtgärder inom tre veckor i samarbete med arbetsförmedlingen Under punkten 7.5 Sammanställning av sektorernas underlag till förvaltningens årsplan finner vi att Sektor arbetsliv- och stöd bl.a. är ansvariga för ungdomssysselsättningen. Det är viktigt att Kungälvs kommun arbetar aktivt för att inte bli/ vara en kommun som inte tar Barnkonventionen på tillräckligt stort allvar. 1.7.4 Kommunala mål och riktlinjer I Årsplan 2014 Kungälvs kommun beskriver kommunen bl.a. ett stort antal resultatmål som kommunstyrelsen ska uppnå. Det 16:e resultatmålet är Fler i 3 http://unicef.se, 2014-06-15. 4 http://barnkonventionen.se/fns-konvention-for-barns-rattigheter/ 5

2. Granskningsresultat Utifrån genomförda intervjuer och dokumentstudier redogörs i följande kapitel resultatet av genomförd granskning med kommentarer. Följande frågor har, tillsammans med revisionsfrågan, använts som frågeunderlag under de intervjuer som har genomförts med de olika respondenterna. Svaren som följer är en sammanfattning av deras gemensamma svar. Finns det inom Kungälvs kommun något styrdokument eller policy som beskriver hur insatserna till stöd för ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad skall hanteras inom kommunen? Kommunnivå På kommunnivå finns det budgetdirektiv och årsplaner antagna av kommunstyrelsen som innebär att alla ungdomar ska kunna klara sina mål och att ingen ungdom utan särskilda skäl ska ha försörjningsstöd. (generations - och verksamhetsansvar för en hållbar utveckling). Under intervjuerna framkom emellertid att kommunen inte har några styrdokument eller riktlinjer som direkt hanterar hur, när och vilka insatser kommunen skall ha för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier, dvs kommunens insatser till stöd för ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad; Sektor Skola Skolan utgår främst från individuella utvecklingsplaner för varje elev, (IUP:er), för att se till varje elevs specifika behov. Skolchefen skriver bl.a. en Verksamhetsplan 5 med kommunens årsplan som bas. När eleverna lämnar grundskolan för gymnasiet blir skolgången frivillig men här har kommunen ett styrdokument 6 som hanterar denna övergång under sommaren så att ingen elev ska tappas bort. Kommunen har även upprättat riktlinjer 7 för så kallade hemmaplanslösningar för de ungdomarna som har behov av särskilt stöd. Sektor Arbetsliv och stöd Likt sektor Skola så skriver även Arbetsliv och Stöd sin verksamhetsplan 8 utifrån kommunstyrelsens årsplan. Tolkningsutrymme Under intervjuerna framkom att rektorerna har väldigt olika uppfattning om hur elever som inte fullföljer sina studier ska stöttas och hur skolans styrdokument används. Det kan vara en följd av att Kommunstyrelsen inte har utfärdat regler för hur detta uppdrag ska lösas. 5 Verksamhetsplan 2014, Sektor Skola 6 Övergång grundskola gymnasium inför läsåret 2014/15 för Kungälvs kommuns ungdomar 7 Verksamhetsplan Hemmaplanslösning Kungälvs Kommun 8 Verksamhetsplan 2014, Sektor Arbetsliv och Stöd 6

Respondenterna har även uttryckt att de tolkningsutrymmen som finns i både statliga och kommunala styrdokument kan bidra till att insatser för barn i behov av särskilt stöd varierar starkt mellan olika skolor. Det har, menar de, i sin tur lett till att vissa elever har hoppat av gymnasiet för att de inte har fått den hjälp som de rimligen har rätt till. Övrigt I sin rapport Lagen om det kommunala informationsansvaret - vad gör Norrköping, skriver Karin Mårtensson bl.a. följande: Om det ska bli ett verkligt samarbete om uppföljningsansvaret krävs ett politiskt beslut om detta. Skolverket menar att om kommunen saknar ett politiskt beslut och formell ansvarsfördelning kommer ansvaret att flyta mellan olika förvaltningar, verksamheter och personer och risken ökar för att ungdomar faller mellan både kommunala och externa myndigheters stolar. 9 Enligt en proposition från regeringen per den 13 mars 2014 10 så kommer kommunens nuvarande informationsansvar ersättas med ett aktivitetsansvar, förändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 2015. Förändringen innebär att kommunen inte endast ansvarar för att ha kontroll över ungdomar mellan 16 och 20 år utan även har i uppgift att erbjuda de ungdomar som berörs av lämpliga individuella åtgärder som i första hand ska motivera till utbildning. Kommunerna kommer att få i uppgift att föra ett register över de ungdomar som omfattas av ansvaret och att dokumentera sina insatser på ett lämpligt sätt. er Kommunen saknar dokumenterade riktlinjer för hanteringen av ungdomar mellan 16 och 20 år som inte går gymnasiet. I intervjuerna har det framkommit att det inom olika delar i kommunen finns tolkningsutrymme och olika hantering av ungdomar mellan 16 och 20 år som inte går gymnasiet. Detta kan leda till kvalitetsbrister och försämrad likabehandling och rättssäkerhet för de berörda ungdomarna. Det kan också, enligt respondenterna, leda till avhopp från gymnasiet när elever i behov av särskilt stöd inte får det stöd de behöver. Det är väsentligt att kommunen bevakar kommande lagstiftning för att kunna vara förberedda på förändringskrav. Det kan finnas goda skäl för kommunen att dokumentera riktlinjer samt besluta om ansvar, kring hanteringen av elever som inte börjar eller hoppar av gymnasiet, då detta är en sektorövergripande fråga. Vad görs inom skolan? Problemupptäckt När en elev uppvisar en allt för hög frånvaro skrivs en rapport av undervisande lärare. Därefter följer elevhälsokonferenser där eleven, föräldrar, rektor, yrkesvägledare samt andra ansvariga medverkar. Här förs en diskussion om vad som har medfört den höga frånvaron, t.ex. fel programval eller något på det sociala eller privata planet. Praktikplats En lösning som, enligt de intervjuade, ofta verkar fungera väl är att eleven får en praktikplats istället och gör ett uppehåll med studierna. Det kan både handla om helpraktik eller halvpraktik där eleven läser de kurser som fungerar väl. Om eleven fortsätter att vara inskriven i gymnasieskolan så får de dessutom studiebidrag och tillgång till elevhälsan. Vidare märker personal inom Sektor Skola att det ofta gynnar eleven att läsa kvar på vissa kurser då det gör det lättare att komma tillbaka fullt ut till skolan och därefter avsluta sina studier. De märker också att en kort praktik gör stor nytta och att de flesta sedan kommer tillbaka till skolan och läser klart sina kurser utan problem. 9 Lagen om det kommunala informationsansvaret vad gör Norrköping, Delrapport 2, Karin Mårtensson, 2011. 10 Regeringens Proposition 2013/14:191 7

Direkt kontakt med berörda elever När det gäller gymnasiet så har kommunen en medarbetare anställd med inriktning att jobba med de ungdomar som är på väg att sluta, har slutat eller är i riskzonen för att lämna gymnasiet. Återrapportering av de ungdomar som är berörda ska ske till gymnasiechef en gång per månad. Preparand-år För de som saknar behörighet till ett nationellt program så finns det möjlighet att gå ett preparand-år där det krävs att eleven är studiemotiverad och bedöms kunna bli behörig till ett nationellt program inom ett år. Det finns även andra typer av individuella program där antalet kurser och typ av kurser anpassas helt till elevens behov och studierna kan även blandas med aktiviteter såsom exempelvis praktikplats. Elever i behov av särskilt stöd Under intervjuerna framkom synpunkter om att elever med dyslexi och andra svårigheter uppmärksammas först i gymnasiet då detta skjuts upp under grundskolan med argument att de mognar sen och det kommer att lösa sig när de blir äldre. Bland vissa av de intervjuade fanns det en frustration över detta. Andra menade dock att det finns en bra uppföljning av elever redan från BVC (barnavårdscentralen) och grundskolan och att det finns en bra screening av elevernas svårigheter dock menar de att de som jobbar i skolan kan bli ännu bättre på att möta elever och dess behov. er Skolan agerar, enligt respondenterna, och erbjuder individuellt anpassade lösningar med hög flexibilitet. Det förekommer olika uppfattning om hur stöd till elever i behov av särskilt stöd sker och i vilka åldrar. Det är väsentligt att kommunen säkerställer att stöd till dessa elever sker på ett ändamålsenligt sätt så att inte brister i detta orsakar avhopp från studier. Vad görs inom sociala? Kungälvs Resurscenter Sedan 2010 finns Kungälvs Resurscenter som är ett samarbete mellan skola och socialtjänsten där medverkande i nätverket träffas ca två gånger per månad. Vägar till arbete Vägar till arbete är ett nätverk/projekt som har pågått mellan Habilitering, LSS, Arbetsförmedling, Försäkringskassan m.fl. att få ut gymnasielever med olika funktionshinder i arbete, projektet stöttas av allmänna arvsfonden. Utgångspunkten Utgångspunkten är en rehabiliteringsverksamhet för unga vuxna mellan 18 och 29 år. Det är en väg tillbaka för de som har hamnat fel, en hjälp att våga igen. Verksamheten riktar sig till de som står utanför arbetslivet och inte kommer in och man kan få hjälp med att bli slussad till psykolog, praktikplats, studier mm. Trygga ungdomsmiljöer Trygga ungdomsmiljöer är från grunden en sammanslagning av medarbetare från socialtjänst och fritidsledare från olika fritidsgårdar. Arbetet består av att sysselsätta ungdomar på deras fritid, både främjande och förebyggande. Ungdomarna som är involverade kommer både från högstadiet och gymnasiet. Koppling till skola Medarbetade från trygga ungdomsmiljöer försöker ha en stark koppling till skolan och ta kontakt med lärare om de ser elever som är skoltrötta och är på väg att hoppa av. Här försöker de hitta alternativa vägar för dessa elever att komma tillbaka till skolan. I verksamhetsplanen för sektor Arbetsliv och Stöd beskrivs hur de ska arbeta med kommunstyrelsens resultatmål samt indikatorer för hur arbetet går. Ett av målen är Fler i arbete i en inkluderande arbetsmarknad där en av 8

indikatorerna är att Inga unga ska av arbetsmarknadsskäl uppbära försörjningsstöd. Ett antal olika verksamheter och alternativ som verkar för att få fler unga att slutföra sina studier, erbjuds eleverna inom Kungälvs kommun. Vilka kommunala myndigheter/instanser blir inkopplade och hur sker samarbete över sektorsgränserna? Samordnare och nätverk Sektorerna Skola samt Arbetsliv och stöd har kontakt över sektorsgränserna och inom Sektor Skola finns en samordnare som har ansvaret för att ha kontroll över vilka som inte går i gymnasiet, vad dessa ungdomar finns och ta reda på vad de gör istället. Samordnaren är med i ett nätverk (det finns inget namn på nätverket och den finns inte på papper ) som jobbar över gränserna med dessa frågor. Utgångspunkten Ett annat exempel för arbete över sektorsgränserna är arbetet i Utgångspunkten. Här möts både kommunala och statliga aktörer, (arbetsförmedling/vuxenutbildning/socialtjänst/arbetslivscentrum) och är en fysisk plats för dem att mötas som inte har någonstans att gå och som har hamnat utanför arbetsmarknaden och inte hittar någon väg in. Mobila teamet Mobila teamet Målet är att hjälpa elever att återkomma till skolan och jobbar utifrån skolans stödenhet. Mobila teamet är mycket kreativa och flexibla i sina insatser, enligt de intervjuade. Det övergripande målet är att hjälpa skolan att hitta egna lösningar för eleven på längre sikt. Teamet utvecklades i samband med att hemmaplanslösningarna implementerades i kommunen. Öppen och god dialog mellan kommunens olika enheter Från vuxenutbildningens sida så menar ansvarig respondent att samarbetet mellan sektor Arbetsliv och stöd och vuxenutbildningen fungerar bra och att de har en tät dialog. Dialogen sker både avseende unga som inte kommer in på arbetsmarknaden men dialog sker även avseende de äldre. Dialogen mellan vuxenutbildningen och gymnasieskolan sker öppet och informellt. En stor del av dialogen sker mellan studie och yrkesvägledare på vuxenutbildningen och övriga på gymnasiet. Vuxenutbildningen har i dagsläget två SYV (studie- och yrkesvägledare) anställda och respondenterna anser att det är en bra nivå på resurser. En av de intervjuade politikerna beskriver att Kungälvs kommun är en liten kommun som har bra och nära kommunikation och att ansvaret är decentraliserat. Trots att det saknas dokumenterade riktlinjer för samverkan upplever de flesta intervjuade att samarbetet över sektorsgränserna och inom respektive sektor fungerar väl i praktiken avseende insatser för elever som inte påbörjar eller fullföljer sina gymnasiestudier. Vad finns för alternativ för dessa ungdomar? Individuella programmet Ett alternativ som erbjuds ungdomar som ej är behöriga att söka till gymnasiet är det Individuella programmet. Under intervjuer framkom att det individuella programmet i undantagsfall även kan omfatta ungdomar med behörighet till gymnasiet, men som av olika anledningar inte klarar av eller vill gå kvar på befintlig linje. Det framkommer tydligt under intervjuerna att skolan strävar efter att ha ett mänskligt perspektiv, med mål att eleven ska må så bra som möjligt. 9

Praktikplats Vid våra intervjuer framkom att det finns en praktiksamordning inom skolan. Den ansvarar för att hitta alternativa lösningar till elever som t.ex. kan läsa färre kurser en tid och kombinera detta med en praktikplats alternativt vara på en praktikplats 100 % under en viss tid. Ett gemensamt mål är dock att skapa en plan för att eleven ska kunna hitta tillbaka till studiemotivationen och slutföra sina gymnasiestudier. Folkhögskolor eller specialprogram De intervjuade framförde också att Kungälvs kommun även i vissa fall köper platser på folkhögskolor eller på specialprogram som erbjuds i andra kommuner, oftast för elever som behöver detta av sociala skäl eller att de t.ex. behöver extra stöd och mindre grupper eller om programmet erbjuder en specifik inriktning som intresserar och motivera eleven att slutföra sina studier. Vuxenutbildning Ytterligare alternativ för dessa ungdomar kan vara kommunens Vuxenutbildning (VUX) vilket är en resurs till gymnasiet. Från intervjuerna framkom att om de upptäcker ungdomar som kommer till gymnasiet och känner att de inte platsar så kan de få det lugnare och en bättre arbetsro i VUX. Det sker ett direkt samarbete mellan gymnasiet och VUX. Eleven kan fortsätta att vara inskriven på gymnasiet och ansvariga rapporterar sedan till gymnasiet. Eleven får därmed tillgång till skolhälsan och läromedel mm som denne är berättigad till på gymnasieskolan. VIP VIP står för Vuxenutbildning individuell pedagogik och startade då ansvariga på vuxenutbildningen såg att andelen elever som avbröt studierna var för hög. För många visade det sig svårt att fortsätta när de inte klarade en kurs eller två och istället rasade allt. På VIP läser man en orienterande kurs och kravet är att man är närvarade och får hjälp av extra pedagog. På så sätt kan de fortfarande erhålla CSN och gå kvar, om än lite längre tid. I kursen ingår bland 11 Göteborgs Regionens ungdomsuppföljningssystem. annat planering, strukturering och rutiner för studier samt studieteknik. Det erbjuds även stöd och i elevens ordinarie kurser. Kommunen erbjuder en rad alternativa lösningar för ungdomarna. Hur många får inte relevant hjälp? I nuläget (vid tidpunkten för intervjuerna, juni 2014) är det enligt kommunen 3 ungdomar (mellan 16 och 20 år) skrivna i Kungälvs kommun som kommunen inte vet var de är någonstans, informationen ska finnas i GRUUS 11. När de fyller 20 så åker de ut ur systemet GRUUS och då har kommunen inte längre koll på dessa ungdomar. Vi bad kommunen om en sammanställning över de tre äldsta kullarna som finns i kommunens system: -94, -95, -96. Data togs ut den 25/6 varför årskull -94 endast består av delar av den årskullen. Alla födda före den 25/6 har automatiskt tagits ur systemet. Se Tabell 1 nedan. Tabell 1. Ungdomar födda -94 96 i Kungälvs kommun och deras sysselsättning. Utanför gymnasieskola 12 Årskull 94* 95 96 Okänd händelse** 7 3 5 Aldrig börjat 0 0 0 Ej antagen 0 2 0 Ej sökt inom GR 10 24 8 Arbetar 7 4 0 Arbetssökande 5 2 0 Avbrott 0 4 1 Kvar i grundskola 0 1 0 Annat 2 6 2 Utanför gymnasiet, totalt 31 46 16 *Endast personer födda efter 25/6-94, **Händelse har inte specificerats i GRUUS, oklart om dessa står utanför gymnasiet. 12 Tabellen är hämtad ur Kungälvs kommuns elevregistreringssystem GRUUS 25/6, 2014 med sökbegreppet Ungdomar som inte går på skola. 10

Data i tabell 1 ovan är, enligt kommunen, inte helt kvalitetssäkrad. Utöver det som är inmatat i GRUUS, finns kompletterande manuell dokumentation. Tillsammans ger de bilden, såsom beskrivits ovan, att kommunen saknar information om 3 elevers förehavanden. Vi anser att kommunen snarast bör tillse att skaffa sig relevant information om de elever vars förehavanden de inte känner till. För att säkerställa att kommunen har kontroll över alla ungdomar mellan 16 och 20 år som är skrivna i kommunen krävs, enligt vår bedömning; Beslutade dokumenterade riktlinjer för hur det ska ske, system som kan hantera informationen och som är ändamålsenliga att arbeta i, rutiner för arbetets olika processer såsom registrering, kontroller, rapportering samt kompetens om detta inom flera delar i organisationen för att skapa en säkerhet vid eventuella tjänstledigheter och sjukskrivningar etc. På vilket sätt beaktas barnkonventionen i vilken mån en elev skall få tillräcklig hjälp efter elevens behov? Kommunen arbetar inte med Barnkonventionen formaliserat, utan menar att de bara tar individens bästa i centrum. För att säkerställa att kommunen i alla processer följer Barnkonventionen är det, menar vi, viktigt att reglera hur detta ska ske i lämpligt styrdokument. I de kommunala styrdokument vi granskat har vi inte funnit några konkreta explicita skrivningar om tillämpning kopplade till Barnkonventionen. Varför skriver man ut ungdomar från gymnasiet/skolan mot deras vilja på grund av att de varit där i liten grad? Under intervjuer så framkom det att när kommunen har jobbat på alla sätt och testat allt som går med en elev, så har skolan rätt att skriva ut dem från skolan. Detta arbete tar oftast lång tid, mer än 1 månad. Det skickas också en orosanmälan till socialtjänsten, sambandsenheten samt brev till föräldrar och elev. De intervjuade beskriver att de upplever det som en gråzon när skolan är orolig och vill ha hjälp från sociala, men där de på sociala förvaltningen inte ser att det behövs en utredning ur socialtjänstens perspektiv. När oanmäld frånvaro uppgår till mer än 3 4 veckor och eleven inte hör av sig eller går att få tag på skickas ett brev till denna elev om att eleven har valt att skriva ut sig själv. Rektorerna har tagit ett beslut om att de inte längre ska skicka brev om att de är utskrivna, utan att de ska ha ett möte först med den eleven för att berätta om vilka möjligheter som finns. Det framkommer i granskningen att skolan inte lättvindigt skriver ut elever utan det har föregåtts av många steg dessförinnan. Vilka åtgärdsplaner finns inom skolan för att kunna höja antalet ungdomar som erhåller behörighet till högskola och universitet? Det finns en årsplan inom sektor skola och där det nämns att de ska öka måluppfyllelsen. Några respondenter ur Sektor Skola uttrycker att det kanske inte är lika viktigt att göra åtgärdsplaner som att istället arbeta med att åtgärda problemen. Vi bedömer att det är bra att kommunen strävar efter att vara handlingsinriktad. Utan dokumenterad analys av problemet med vidhängande 11

åtgärdsplan är det emellertid mycket svårt att utvärdera genomförda insatser för att kunna utvecklas vidare. Finns det några specifika insatser som genomförs för att stödja de ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad? Inga specifika åtgärder eller projekt genomförs utan det styrs helt av individens behov. Ovan, i denna rapport, redovisas en rad olika möjligheter som kommunen skapat för att kunna stödja de ungdomar som saknar utbildning i tillräcklig grad. Ur Skolverkets statistikdatabas går att finna följande data avseende Kungälvs elevers utveckling gällande behörighet till universitet/ högskola, se figur 1, nedan: 95 90 85 Grundlägg behörighet t univ o högsk, andel (%) av elever i huvudmannens skolor, 2004-2013. Finns det några gemensamma insatser som genomförs av skolan och den sociala sektorn för att komma till rätta med situationen? Finns det några separata insatser från de olika sektorerna? Sedan 2011 finns Kungälvs Resurscenter som är ett samarbete mellan skola och social tjänst där medverkande i nätverket träffas ca två gånger per månad. 80 75 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kungälv Västra Götalands län Riket totalt En rad gemensamma insatser beskrivs ovan, i denna rapport. Har situationen under de senaste åren förvärrats eller förbättrats avseende andelen som blir behöriga till universitet/högskola? Det har blivit något sämre enligt kommunen. Skolverket har varit inne och tittat på just detta i kommunen och de menar att lägre betygsmedelvärden kan vara en följd av att man behåller fler elever i skolan (de som inte är motiverade drar ner snittet). Figur 1. Grundl. behörighet t. univ. o högsk. 204-2013, jmf. Kungälv, VGR och Riket totalt. Riket totalt och Västra Götalandsregionen ligger relativt stabilt under 10- årsperioden. Kungälvs kommun ligger bättre än eller lika med Västra Götalandsregionen och Riket totalt, avseende behörighet till universitet/ högskola under de första fem åren. Därefter har Kungälv sjunkit till ca 10 procentenheter under övriga. 12

Under perioden 2011-2013 har Kungälvs kommun haft 2-4 % högre andel elever som fullföljer utbildning inom 4 år jämfört med VGR och riket. Se figur 2, nedan. 82 80 78 76 74 72 Fullföljd utb. inom 4 år, andel (%) av nybörjare tot, folkbokf. i Kungälv, 2004-2013. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kungälv Västra Götalands län Riket totalt Figur 2. Fullföljd utb. inom 4 år, andel (%) av nybörjare tot, folkbokf. i Kungälv, 2004-2013. Här bör poängteras att Kungälvs kommuns gymnasieverksamhet inte har fullständig påverkan på hur alla elever folkbokförda i Kungälvs kommun fullföljer utbildningen. Ungdomar som är folkbokförda i Kungälvs kommun har genom samverkansavtalet i GR och VG-regionen tillgång till en rad skolor utöver Mimers Hus Gymnasium (Kungälvs gymnasieskola), cirka 40 % går i andra skolor och 60 % på Mimers Hus. Det omvända förhållandet gäller således för Mimers Hus, cirka 60 % är Kungälvsungdomar och 40 % kommer från andra kommuner, främst andra GR-kommuner. Denna granskning berör ungdomar upp till 20 års ålder, inte bara de som fullföljer gymnasiet inom 4 år. Vi tar därför med tabellen nedan och konstaterar att den i stora drag ger samma bild som figur 2, ovan. Åren 2011-2012 har Kungälvs kommun haft ca 3-4 % högre andel elever som fullföljer utbildning innan de blivit äldre än 20 år jämfört med VGR och riket. 2013 ligger alla i princip lika på 74 %. Se figur 3, nedan. 80 78 76 74 72 70 68 66 Figur 3. Fullföljd gymnasial utbildning, andel (%) av invånare 20 år, folkbokf. i Kungälv, 2004-2013. Fullföljd gymnasial utbildning, andel (%) av invånare 20 år, folkbokf. i Kungälv, 2004-2013. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Kungälv Västra Götalands län Riket totalt De elever som har lägre motivation ingår naturligtvis i det kompensatoriska 13 uppdraget. Att kommunen ansträngt sig för att en högre andel elever ska fullfölja sin gymnasieutbildning kan vara en delorsak till att andelen behöriga till universitet/ högskola sjunkit. Elever med lägre motivation har som regel 13 Skollagen 1 kap 8 : Alla ska, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet om inte annat följer av särskilda bestämmelser i denna lag. 13

lägre betyg och därmed bidrar de till att minska andelen elever som blir behöriga till universitet/ högskola. Den återstående skillnaden, när detta urval av variabler jämförs, är relativt stor och det är viktigt att kommunen analyserar skillnaden och därefter sätter in relevanta åtgärder. I projektet Vägar till arbete att få ut gymnasielever med olika funktionshinder i arbete sker ett samarbete över sektorerna: Kungälvs Resurscenter, socialtjänsten, skolan, utförarenheten, individ och familjeomsorgen (IFO) och en från gruppen av ensamkommande flyktingbarn. Vad anser skolan vara de avgörande orsakerna till att en stor andel ungdomar saknar behörigheter till högskolan/universitet. Skolan ser att en större målgrupp än tidigare har behov av mer stöd. Flertalet respondenter tror att det beror på att kraven i samhället på högre utbildning ökar och därmed är det fler som hamnar efter. Denna analys ska bl.a. ske inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs inom Sektor skolas verksamheter. Vilka insatser görs på högstadiet för att motivera ungdomar/hjälpa dem som saknar rätt behörighet att söka till gymnasiet? Lov- och ferieskola är ett exempel på möjlighet för elever att nå rätt behörigheter. En annan är att SYV och mentorer ska jobba mer med studievägledning i ett tidigare skede för att få elever att välja rätt utbildning från början. Ca 15 % av alla gymnasieelever byter program och går därmed alltså ca 4 år på gymnasiet. Det är bra att kommunen har samarbeten även med dessa aktörer. Vid vilken ålder har man rätt till olika sorters hjälp? Grundskola Grundskolan är obligatorisk och en elev har rätt att gå 10 år i grundskolan, det är alltså en elevrättighet. Det finns även möjlighet att gå ett introduktionsår till gymnasiet. Gymnasium Man får inte påbörja ett nationellt program under det året eleven fyller 20 år eller senare. Om man är inskriven i gymnasiet så har du rätt till elevhälsa mm även om man endast läser på deltid och arbetar på en praktikplats under en kortare tid, i syfte att sedan komma tillbaka till skolan. En elev har rätt att fullfölja en påbörjad utbildning oavsett ålder. Kommunen erbjuder olika sorters lösningar för att motivera eleverna som saknar behörighet till gymnasiet att finna nya vägar. Har kommunen något samarbete med försäkringskassan eller arbetsförmedlingen? Indirekt sker ett samarbete genom Utgångspunkten där Vuxenutbildningen/Arbetsförmedling/Arbetsliv och Stöd har regelbunden kontakt, ca två gånger per månad. 14

Vuxenutbildning Som grundregel bör eleven fyllt 18 år för att påbörja studier vid vuxenutbildningen, dock svarar ansvarig att undantag görs och de även vid särskilda omständigheter tar emot elever som är under 18 år. Dock har de erfarenhet kring att det oftast är bättre för ungdomar att läsa tillsammans med andra i sin egen ålder och därmed är intaget av ungdomar under 18 år begränsat. Försörjningsstöd Om man är under 18 år och avslutar sina gymnasiestudier är barnets vårdnadshavare försörjningsansvaring. Har personen fyllt 18 år, har avslutat sina gymnasiestudier och är arbetslös har man rätt till försörjningsstöd om man samtidigt aktivt söker arbete samt eventuellt deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet. Det finns en rad utbildnings- och stödformer för de som är mellan 16 och 20 år. 15

3. Diskussion och bedömning Kungälvs kommun uppvisar, under vår granskning, ett stort antal flexibla och individanpassade lösningar för sina elever mellan 16 och 20 år som av en eller annan anledning har problem under gymnasietiden. Problemen kan bestå i att de exempelvis inte startar på en gymnasieutbildning, de hoppar av eller de behöver en paus från sin gymnasieutbildning. En del kommuner lägger registerhållning och administrativ hantering på motsvarande Sektor skola, då SYV har en så central roll kring dessa frågor. Andra kommuner menar istället att frågan är så viktig att ansvaret och hanteringen ska ligga centralt: Kommunen saknar dokumenterade riktlinjer för hanteringen av ungdomar mellan 16 och 20 år som inte går gymnasiet. Det framkommer också under intervjuerna att det finns tolkningsutrymme och olika hantering av dessa elever inom olika delar i kommunen. Detta kan i sin tur naturligtvis leda till kvalitetsbrister och försämrad likabehandling och rättssäkerhet för de berörda ungdomarna. Trots att det saknas dokumenterade riktlinjer för samverkan upplever de flesta intervjuade att samarbetet över sektorsgränserna och inom sektorerna fungerar väl i praktiken. Det är väsentligt att kommunen bevakar kommande lagstiftning för att kunna vara förberedda på de förändringskrav den innebär. Kommunen har, menar de intervjuade, kontroll på de flesta ungdomarna idag, med undantag för ett par stycken. För att säkerställa att kommunen får full kontroll över alla ungdomar mellan 16 och 20 år som är skrivna i kommunen är det rimligt att kommunen fattar formella beslut och har dokumenterade rutiner och riktlinjer, tydlig uppdragsställning tillsammans med erforderliga resurser. Kommunen arbetar, enligt de intervjuade, inte med Barnkonventionen formaliserat och detta ökar naturligtvis risken för att kommunen inte följer Barnkonventionen på ett därför avsett sätt. [ ] när ansvaret hanteras inom utbildningsförvaltningen påverkar det lätt kommunens informationsinsamling och utformandet av åtgärderna som erbjuds, menar Skolverket. I Linköping och Västerås anser man att det är viktigt att informationsansvaret ligger centralt, och inte är uppdelat på flera enskilda skolor eller enheter. 14 Att kommunen ansträngt sig för att en högre andel elever ska fullfölja sin gymnasieutbildning kan vara en delorsak till att andelen behöriga till universitet/ högskola sjunkit. Den återstående skillnaden mellan Kungälvs kommun och riket när det gäller behörighet till universitet/ högskola är relativt stor och det är viktigt att kommunen analyserar den skillnaden och därefter sätter in relevanta åtgärder. Det är samtidigt viktigt att inga elever i behov av särskilt stöd lämnar gymnasiet på grund av avsaknad av relevant stöd. Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunen har ett stort antal gynnsamma delprocesser och aktiviteter på plats men att det saknas övergripande riktlinjer och beslut för att säkerställa en tillräckligt god kontroll för ändamålsenliga insatser för ungdomar mellan 16 och 20 år som inte går i gymnasiet. 14 Lagen om det kommunala informationsansvaret vad gör Norrköping, Delrapport 2, Karin Mårtensson, 2011. 16

Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök www.deloitte.com/about. Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har 200 000 medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument. 2014 Deloitte AB