Slutrapport för PBL-pilotprojekt nr 6 Regionala bilder och översiktsplanering strategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande Örebro 2011-01-25
Slutrapport för PBL-pilotprojekt nr 6 Regionala bilder och översiktsplanering strategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande Innehåll: 1. Sammanfattning 2. Resultat 3. Arbetsprocess och metoder 4. Ekonomiskt utfall 5. Erfarenheter 6. Bilagor 1. Regionala bilder och översiktsplanering. Rapport 2/2010(STOUT) 2. Deltagare i projektet 3. Program workshop I 4. Program studieresa 5. Program workshop II 1. Sammanfattning Kommunerna spelar en central roll i den fysiska samhällsplaneringen. Planeringsfrågor går över kommungränser och andra administrativa gränser. Människor och företag blir allt mer rörliga inom och mellan kommuner och regioner. Det talas om regionernas geografiska begränsning och dess regionala utvecklingsplanering. Regionala utvecklingsprogram och strategier visar på regionens/länets behov, förmåga och vilja när det gäller den regionala tillväxten och saknar mestadels en koppling och konsekvensbeskrivning till de fysiska förutsättningarna. Detta gäller även omvänt: kommunernas ÖP har sällan genomslag i den regionala utvecklingsstategin. Ett sätt att närma sig den regionala och kommunala fysiska planeringen är att utveckla det rumsliga perspektivet i samverkande regionala bilder över de betydelsefulla strukturerna för exempelvis infrastruktur, bostadsbebyggelse, arbetsplatser, utbildning, natur, kultur och fritid. Projektets tre samarbetslän har Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 2 (13) Slutrapport 2011-01-25
regionala utvecklingsprogram och -strategier med liknande målsättningar, men med varierande fokus på tillväxtfrågorna. Projektet har syftat till att öka kunskapen om hur länsstyrelser, regionförbund eller motsvarande, samt kommuner kan utveckla ett regionalt planeringsunderlag med utgångspunkt i geografiska förutsättningar. I enlighet med nya plan- och bygglagen belyser således projektet hur regionala faktorer kan beaktas i översiktsplaneringen. Projektet kan även ses som en koppling mellan RUP:ar (regionala utvecklingsprogram) och översiktsplaner, genom det rumsliga komplement till RUP som studerats. I nuläget inskränker sig RUP ofta till strategier och måldokument snarare än till fysisk planering. Projektet har studerat möjligheterna med att ha ett rumsligt regionalt perspektiv i utvecklingsplaneringen som ska kunna ge en integrerad bild av exempelvis infrastruktur, bebyggelse och grönstrukturer (parkoch naturområden). Målet har uppnåtts genom en omvärldsanalys, workshops och en studieresa. Genom att flera olika aktörer i länen har deltagit i projektet har frågeställningarna utvecklats och kompletterats såväl i sak som i förslag till metoder för regionala planeringsunderlag. Samverkan mellan staten, regionerna och kommunerna inom PBL-lagstiftningens område kan därmed förbättras genom att nätverk och kontakter etablerats. Tanken är att dessa nya kontakter och nätverk ska göra konkreta insatser även efter projektets genomförande. Resultatet ska leda till ökad kunskap om hur stat, regionförbund, andra regionala organ och kommuner kan utveckla regionala planeringsunderlag enligt de geografiska förutsättningarna. Resultaten ingår i länsstyrelsernas pågående arbete med att ta fram en sammanfattande redogörelse om statliga intressen som kommunerna ska delges för att kunna aktualitetspröva sina översiktsplaner. Till projektet har knutits en konsult som genomfört tidiga studier i ämnet, bl.a. Stadsregioners utvecklingskraft trender och nya perspektiv (G.Cars, CJ Engström, 2008), ÖP-RUP. Från svag länk till plattform för utvecklingskraft (CJ Engström, C Fredriksson, A Hult, 2010). Konsulten har haft en aktiv medverkan i projektet och bidragit med ovärderliga kunskaper. En rapport från detta projekt presenteras i Regionala bilder och översiktsplanering, Rapport 2/2010 (STOUT), KTH, Avdelningen för samhällsbyggnad och miljö av Carl-Johan Engström och Charlotta Fredriksson. Se bilaga 1. I rapporten konstateras bl.a. att framgångsfaktorerna i strategisk planering är bland annat att skapa en medvetenhet om hur omvärlden påverkar kommuner och regioner samt att utveckla samsyn och handlingsberedskap kring åtgärder som påtagligt kan påverka utvecklingen inom de områden som planeringsprocessen definierat. Aktiviteter och händelser inom planering formuleras att äga rum inom tre mötesplatser - forum, arena och court - med olika substans och roller för olika planeringssituationer. I dessa processer kan man frambringa dokument som tydligt visar på prioriteringar och strategiska ställningstaganden. Men de gjorda prioriteringarna och avgränsningarna kan också väl spegla de ingående aktörernas intressen. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 3 (13) Slutrapport 2011-01-25
En slutsats vi kan dra är därför just vikten av länkande: - att länka samman privata och offentliga utvecklingsaktörer som rör sig på de regionala kommunala -lokala nivåerna - att behålla en länk genom processens kronologi: från den öppna inledande dialogen som formar problembild och mandat, över det strukturerade samrådet som formar målbild och strategier, och vidare till att överföra och återföra dessa strategier i syfte att genomföra. Vi vill också betona nödvändigheten av att se (regionalt) utvecklingsarbete som ständigt pågående processer, där RUP och ÖP utgör tillfälliga avstamp där de för tillfället mest angelägna strategierna samlas med regionala bilder som utgångspunkt. Slutord: Samverkan kring regionens styrkor är grunden Framgångsfaktorer i processen är: 1. förändra den mentala kartan SPANA! 2. skaffa ett tydligt mandat SMID! 3. förankra målbild FÖRHANDLA! 4. genomför strategier HANDLA! 2. Resultat Inom ramen för projektet har två workshops och en studieresa genomförts. Sammanfattningsvis har dessa möten bidragit med kompetensutveckling genom att deltagande parter - regionala som kommunala har kunnat utbyta erfarenheter om planeringens nya villkor, tagit del av goda exempel från andra kommuner och regioner samt av forskningsresultat och modern planeringsteori. Detta har förhoppningsvis bidragit med inspiration till metodutveckling för det egna länets/kommunens arbete med regional utveckling och fysisk planering. Ytterst innebär det att den nya kunskapen omsätts i handling. Arbetsgruppen har mött ett stort engagemang hos kommunerna, vilket var förväntat men ändå positivt. Speciellt har kommunerna i Gävleborgs län visat stort engagemang. En nyckelfråga är svårigheten att ta fram ändamålsenliga planeringsunderlag på regional nivå. Likaså var ansvaret ligger för att tydliggöra regionernas geografiska förutsättningar ur ett utvecklings- och planeringsperspektiv. Ett annat problem är att definiera regioner eftersom de inte nödvändigtvis motsvaras av länen. De administrativa gränserna är ålderdomliga. Numera gäller snarare en funktionell indelning och indelning efter arbetsmarknadsregioner. Regionbegreppet kan också definieras av helt andra faktorer, kulturella regioner eller landskapskarakteristiska regioner. Gävleborgs län har en tydlig uppdelning mellan Gästrikland och Hälsingland som har en intressant koppling till historia, identitet och hembygd. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 4 (13) Slutrapport 2011-01-25
Arbetsgruppen tror att samverkan i dialogform ökar förståelsen för länsstyrelsernas, regionförbundens och kommunernas olika roller eftersom dialoger förutsätter att parterna träffas. Näringslivsrepresentanter ingår inte i det här projektet men näringslivsfrågan kopplat till en regional tillväxt är viktig att ta i beaktande i diskussioner kring regionbegreppet. Samarbetet har främst inriktats på länsstyrelsernas samverkan med kommunerna och de regionala organen inom de egna länen. Hur samverkan fungerar med övriga län avvaktar gruppen med att kommentera. Arbetsgruppen kan notera en nyfikenhet hos de egna kommunerna att träffa kommuner från andra län. I projektet konstateras att Länsstyrelsen inte ser sig ha mandat att driva regionala utvecklingsfrågor i de fall man inte ansvarar för RUP/RTP, dvs då ett Regionförbund är processägare för RUP/RTP. I flera regioner och län saknas ett av alla identifierat forum kring regional utveckling som kan vidareutvecklas till en arena för dessa frågor. Att skapa ett sådant forum blir därmed en nyckelfråga som de olika parterna har att lösa inom ramen för en väl definierad förhandlingszon. En av slutsatserna är därför att för att utvecklingsarbetet ska fungera måste rollfördelningen klaras ut. Det handlar dels om insikten att medparter inte är motparter, och hur olika delar tillsammans skapar/bidrar till den regionala utvecklingen. Det handlar också om att klara ut rollfördelningen på den regionala nivån. De tre länen har olika förutsättningar vad gäller den parvisa rollfördelningen länsstyrelse/regionalt organ i den regionala utvecklingsplaneringen. Därtill uppstår frågan kring vem som ska ha ansvaret för samordning mellan kommunerna är det kommunerna själva? Länsstyrelsen? Regionförbundet? Att rollfördelningen måste preciseras och att ingen part kan hänvisa till någon annan att ta initiativ i planeringen är uppenbar. Att skapa forum och arenor är ytterst ett gemensamt ansvar. Länsstyrelsens roller och agerande ser olika ut i regioner med beslutade ansvar för de regionala utvecklingsprogrammen. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 5 (13) Slutrapport 2011-01-25
Länsstyrelsen roll i regionala utvecklingsprocesser Länsstyrelsen Regionförbund Region ansvarar för de statliga ansvarar för statliga program/strategier ansvarar för statliga och regionala program/strategier och regionala program/strategier processägare för RUP/LTP statliga intressen i ÖP-processer underlag av regional karaktär Lst part i de statliga programmen statliga intressen i ÖPprocessen input i ev. regionala program underlag som visar bevarandevärden Lst part i de statliga programmen statliga intressen i ÖP-processen input i ev. regionala program underlag som visar bevarandevärden medfinansiär (Lst?) Medlare ang. finansiering (Lst?) - implementering och uppföljning tillsyn tillsyn 3. Arbetsprocess och metoder Eftersom projektet bygger på en kunskaps- och nätverksbildande verksamhet har inte projektgruppen utvecklat något specifikt arbetssätt som stöd för kommunerna. De tre länen som samarbetat i projektet är en del av Stockholm-Mälardalsregionen, med varsin expanderande centralort. I Örebro län ingick Örebro kommun samt BMB (Bergslagens Miljö- och Byggförvaltning Nora, Lindesberg, Hällefors och Ljusnarsbergs kommuner). I Gävleborgs län ingick Gävle kommun, Ovanåker och Nordanstigs kommuner. Västmanlands län valde Västerås, Hallstahammar och Sala samt Västmanland Miljö- och Byggförvaltning, som omfattar Avestas, Norbergs och Fagerstas kommuner som samarbetsparter. Flera av de deltagande kommunerna arbetar med sina ÖP och är därför intressanta. Urvalet har också gjorts för att få en blandning av stora och små kommuner samt geografiskt centrala och perifera kommuner. Projektgruppen har haft en stor förväntan på lärandeprocessen, som var ett av huvudsyftena med projektet. Det finns ett intresse att föra en dialog på flera nivåer i kommunerna. Positivt är också att regionförbunden blir delaktiga i PBL-processen. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 6 (13) Slutrapport 2011-01-25
Projektgruppen har träffats kontinuerligt sedan projektstart. Arbetsgruppmöten har genomförts länsvis samt i samband med workshoparna. Två workshops och en gemensam studieresa har genomförts. Resultatet från dessa aktiviteter presenteras i bilaga 1. Sammanfattningsvis har dessa aktiviteter verkat kunskapshöjande genom att deltagande parter - regionala såväl som kommunala har kunnat utbyta erfarenheter om planeringens nya villkor, tagit del av goda exempel från andra kommuner och regioner samt av forskningsresultat och modern planeringsteori. Detta har förhoppningsvis givit redskap att hantera liknande situationer i det egna länet respektive kommunen. Ytterst innebär det att den nya kunskapen omsätts i handling. En av projektledarna har deltagit i en studieresa för ett annat PBL-projekt till Bergen i Norge. Projektet har kontinuerligt redovisats i delar via PBL Direkt. Projektledarna har även i andra sammanhang presenterat arbetet. 4. Ekonomiskt utfall Av de tilldelade medlen på 500 000 kr har följande kostnader fördelats: Startmöte 8 000 Workshop I 42 000 Studieresa 110 000 Workshop II 45 000 Extern konsult 100 000 Projektgrupp 120 000 Spridning av resultat 75 000 SUMMA 500 000 De i projektet ingående kommunerna och regionförbund har inte fakturerat sina respektive kostnader för personal och utlägg. 5. Erfarenheter - för att få ett fungerande utvecklingsarbete regionalt måste roll- och ansvarsfördelningen mellan aktörerna klargöras. Det handlar om att medparter inte är motparter och hur olika delar tillsammans skapar och bidrar till den regionala utvecklingen. - det regionala utvecklingsarbetet och kommunernas översiktliga planering är ständigt pågående processer där RUP och ÖP är tillfälliga avstamp där de för tillfället mest angelägna strategierna samlas med regionala bilder som utgångspunkt. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 7 (13) Slutrapport 2011-01-25
- att forma mötesplatser för regionala och lokala möten är ett gemensamt ansvar för alla ingående aktörer i utvecklingsprocessen - samverkan kring regionens styrkor är en grund för utvecklingsarbetet där framgångsfaktorerna är att vara öppen för omvärlden, skaffa tydliga mandat, formulera och förankra målbilder och att genomföra strategier - strategisk planering är pågående i syfte att sammanföra långsiktiga visioner med konkreta projekt. - det positiva gensvaret speciellt från Gävleborgs läns kommuner ger ett oväntat och välkommet tillskott i arbetet. - att diskutera planeringsfrågor med regionförbunden har varit givande och efterfrågat. - att samarbeta med forskare och professorer inom avdelningen för Urbana studier på KTH har givit en positiv inblick i universitets- och forskarvärlden. Detta samarbete är även dubbelriktat. Erfarenheter från PBL-projektet kommer att nyttjas på KTH. - att samarbeta och samverka över läns- och kommungränser ger nya erfarenheter och ökade kunskaper för de ingående parterna. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 8 (13) Slutrapport 2011-01-25
6. Bilagor 1. Deltagare i projektet 2. Program workshop I 3. Program studieresa 4. Program workshop II 5. Regionala bilder och översiktsplanering. Rapport 2/2010(STOUT) Bilaga 1 Deltagare Projektgrupp Projektgruppen harbestått av Eva Kåverud, Länsstyrelsen i Örebro, Klara Wirdby, Länsstyrelsen i Gävleborgs län och Åsa Östling, Länsstyrelsen i Västmanland. Eva Kåverud har varit projektledare. Arbetsgrupper och samarbetspartners Representanter från Region Gävleborg, Regionförbundet Örebro, Västmanlands kommuner och landsting (VKL) samt Västerås kommun, Hallstahammars kommun, Sala kommun, Fagersta kommun, Avesta kommun, Norbergs kommun (Västmanland Dalarnas miljö- och byggförvaltning), Ovanåkers kommun, Nordanstigs kommun, Gävle kommun, Örebro kommun, Nora kommun, Lindesbergs kommun, Hällefors kommun, Ljusnarsbergs kommun (genom Bergslagens Miljö- och byggförvaltning) som aktivt arbetar med kommunomfattande översiktsplaner. Konsult Samhällsplanering & miljö, Urbana och regionala studier, KTH genom professor Carl-Johan Engström och forskarstuderande Charlotta Fredriksson. Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 9 (13) Slutrapport 2011-01-25
Bilaga 2 Workshop 1: Regionala bilder och översiktsplanering Torsdagen 3 juni Plats: Lindstedsvägen 3, Kungliga Tekniska Högskolan, Stockholm Program 09.30 Ankomst och fika 10.00 Inledning och dagens program Carl-Johan Engström Syftet med kompetensutvecklingsprojektet Eva Kåverud 10.10 Vilken omvärld möter de som arbetar Carl-Johan Engström med RUP/ÖP? Globalisering, kunskapsekonomi, regional integration, infrastrukturens betydelse 10.35 Grupparbete 1, Omvärld vad påverkar oss och vad kan vi påverka? 11.30 PBL-ändringarna vad innebär det för Eva Hägglund RUP/ÖP samspelet? 12.00 Lunch 12.45 Energi- och klimatutmaning Mats J Lundström Hur påverkas bebyggelseplanering och markanvändning 13.10 Grupparbete 2, Viktiga regionala strategier som rör både RUP och ÖP 13.50 Att skapa den strategiska arenan Charlotta Fredriksson Processer, relationer, roller 14.20 Grupparbete 3 (inklusive fika), Hur kan ett gott samspel utvecklas? 15.10 Grupparbete 4, Detta tar vi med oss! Detta vill vi få vidrareutvecklat! 15.40 Gruppredovisning och summering Carl-Johan Engström 16.00 Avslutning Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 10 (13) Slutrapport 2011-01-25
Bilaga 3 Regionala bilder och översiktsplanering Studieresa: 11-12 oktober Mån 11 oktober 07.15 Upphämtning Västerås centralstation 08.30 Upphämtning Örebro. Aktiviteter i bussen: arbete i smågrupper. Lunchkorg med stopp eftervägen. 13.00 På plats i Smögen. 13.00 Studiebesök: Projektet Kustzonsplanering och landsbygdsutveckling, ett samverkansprojekt mellan fem kommuner i Norra Bohuslän. Har arbetat bl.a. med bebyggelseutveckling och utveckling av besöksnäring Kontaktperson: Elsie Hellström (processledare Tillväxtsekretariatet Norra Bohuslän) 14.00 Fika och egna diskussioner. 14.45 Avresa mot Halmstad. Aktiviteter i bussen: arbete i smågrupper. 18.00-19.00 Studiebesök: RUS Halland och arbetet med att skapa en regional identitet Halland bästa livsplatsen. Kopplingen RUS och kommunernas arbete. Kontaktperson: Lars-Erik Lorentzon (projektledare RUS) 19.30 Gemensam middag Övernattning Tisdag 12 oktober 08.00 Avresa mot Helsingborg 09.00 Studiebesök: Strategisk ÖP Helsingborg. Kontaktperson: Magnus Ydmark (strategisk översiktsplanearkitekt och projektledare Helsingborg) 10.00 Studiebesök: Skåne Nordväst, ett samverkansprojekt mellan 10 kommuner med ambitionen att ta fram en gemensam strategisk fysisk plan. Kontaktperson: Magnus Ydmark, Thord Persson (koordinator Skåne Nordväst) 12.00 Lunch 12.30 Avresa mot Örkelljunga 13.15 Studiebesök: Exempel en liten kommuns strategiska översiktsplanearbete genom nyttjande av begreppen ryggrad och upplevelsestråk. Kontaktperson: Gertrud Richter (stadsarkitekt) 14.15 Avresa norrut 20.00 Avsläpp Västerås Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 11 (13) Slutrapport 2011-01-25
Bilaga 4 Workshop II: Regionala bilder och översiktsplanering 2010 11 17 Syfte Syftet med projektet är att öka kunskapen om hur länsstyrelser, regionförbund/- motsvarande och kommuner kan utveckla ett regionalt kunskaps-/planeringsunderlag med utgångspunkt från geografiska förutsättningar. Projektets resultat hittills En omvärldsanalys har klarlagt att Sveriges nya ekonomi bygger på tydliga rumsliga förutsättningar exemplifierat med stadsutveckling, regionförstoring och upplevelseturism. Det är nödvändigt att arbeta mer strategiskt på såväl regional som kommunal nivå. Det innebär ett ökat behov av samspel mellan aktörerna. Framgångsfaktorer i resultatgivande fall är ömsesidighet, väl utformade processer och långsiktigt politiskt engagemang med en tydlig inriktning. Processen underlättas bl.a. genom underlag som ger överblick och sammanhang regionala bilder väl anpassade till aktörernas intresse av och förutsättningar för samverkan. Mål med avslutande workshop Projektets syfte att vara kunskapshöjande innebär att deltagande parter både regionala och kommunala ska ha insikt om planeringens nya villkor och redskap att hantera den i sitt eget sammanhang. Ytterst innebär det att den nya kunskapen omsätts i handling. Workshop II har därför som mål dels att summera kunskapen för deltagarna i tidigare workshop och/eller studieresa och göra den ytterligare tillämpar, och dels att vara en start för fördjupat strategiskt samarbete i respektive län och berör därmed också regionala och kommunala beslutsfattare. Kickoff delen har som mål att genom exempel och sammanhangsgivande föredrag inspirera till att fortsatt utveckling sker i konkreta processer i olika konstellationer i länen. Del 1 summering 09.00 Samling och kaffe 09.30 Reflektioner från studieresan (CJ & Charlotta) 10.00 Metoder och redskap för strategiskt arbete och regionala bilder (CJ & Charlotta) a) begreppet strategisk innebörd, exempel, forskningsresultat b) arenor, ansvar, roller samarbete och konkurrens c) processdesign hur skapa förutsättningar för dynamiska processer? Vem ansvarar för vad? d) analyser och underlag hur utforma analyser och underlag? 10.45 Möjligheter och utmaningar fler frågor av strategisk betydelse - korta exempel och reflektioner från forskarperspektiv a) vatten som miljö- vattenplanering som del av det strategiska arbetet och utvecklingsfaktor Lennart Sorby, vattenvårdsdirektör, Vattenmyndigheten Norra Östersjön (Västerås?) Carmita Lundin, SKL b) kultur som moderator strategiskt arbete med kulturperspektiv och generator Klara Wirdby, Länsstyrelsen Gävleborg Krister Olsson, tekn. doktor, KTH c) klimatfrågan hur öka förutsättningar för hållbarhet ur klimatsynpunkt? hur förebygga skadeverkningar? Petter Arneback, klimatchef Örebro kommun Carl-Johan Engström, KTH Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 12 (13) Slutrapport 2011-01-25
12.15 Avstamp inför eftermiddagens kickoff! (CJ) Idéer om hur man säkrar utvecklingsarbetet i fortsatt arbete. 12.30 Gemensam mingellunch tillsammans med eftermiddagens deltagare Del 2 kickoff 13.15 Välkommen, syftet med dagen (Länsrådet = välkommen till Västmanland. Eva = välkommen till pilotprojektet. CJ = syfte, upplägg) 13.30 Varför är nya samverkansformer och strategier nödvändiga? (CJ) Omvärldsförändringar, hållbarhetskrav, konkurrens och samarbete 14.00 Exempelexposé Hur har andra gjort, faktorer bakom framgång: synergieffekter, effektivisering, kompetensförsörjning och synlighet Exempel från Uppsala län Ola Kahlström, regionförbundet Uppsala län Exempel från studieresan (CJ & Charlotta = exempel från studieresan och annat) 14.30 Vad kan vi göra i respektive län? (Eva, Åsa, Klara) 15.00 Kaffe följt av länsvisa gruppdiskussioner 16.00 Vilka frågor är viktiga för oss? Sammanfattning av gruppdiskussionerna (Politiker, VKL etc. sammanfattande roll) 16.15-16.30 Slutord hur skapa framgångsrika processer? Bilaga 5 Regionala bilder och översiktsplanering. Rapport 2/2010(STOUT) Se sid 14 och framåt Regionala bilder och översiktsplanering- stategiska underlag för ett hållbart samhällsbyggande sid 13 (13) Slutrapport 2011-01-25