R 5343/1999 1999-09-08 Till Statsrådet och chefen för Justitiedepartementet Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 20 maj 1999 beretts tillfälle att avge yttrande över Advokatkommitténs betänkande Tillsyn över advokater m m (SOU 1999:31). Med anledning härav anför advokatsamfundet följande. Sammanfattning Advokatsamfundet avstyrker utredningens förslag om ändrad sammansättning av samfundets disciplinnämnd innebärande att nämndens ordförande och dennes ersättare skall vara, eller ha varit, ordinarie domare. Enligt samfundets mening bör nämndens nuvarande sammansättning istället bibehållas. Samfundet avstyrker vidare förslaget att beslut av prövningsavdelning som gått enskild emot, skall på begäran kunna hänskjutas till disciplinnämnden. Samfundet godtar övriga av utredningen framlagda förslag. Inledning Advokaterna intar sedan länge en central ställning på det rättsliga området och ett väl fungerande advokatväsende är i själva verket en nödvändig förutsättning för ett demokratiskt rättssamhälle som vårt. För att advokatväsendet skall kunna fungera väl är det emellertid nödvändigt att advokaternas oberoende i förhållande till statsmakten inte ens kan sättas ifråga och advokaternas verksamhet bör därför inte underkastas mer
2 samhällelig kontroll än vad som kan motiveras av starka sakliga skäl. Vikten för demokratin och rättssamhället av att den grundläggande principen om oberoende inte rubbas utan ges och garanteras en reell innebörd även i framtiden, kan således enligt samfundets mening inte överskattas och varje förslag som medför risk för en uppluckring av oberoendet, måste därför avvisas. Det är samfundets mening att utredningens förslag att en domare eller en före detta domare, utsedd av regeringen, skall vara ordförande i samfundets disciplinnämnd, medför risk för att advokaternas oberoende i förhållande till statsmakten tunnas ut. Samfundet hänvisar till och instämmer i vad som i detta hänseende anförts i reservation av ledamoten Erik Wassén och i särskilt yttrande av experterna Lars Bentelius och Gunnar Ljungman. Eftersom förslaget i nu berörd del således enligt samfundets mening äventyrar en fundamental och omistlig förutsättning för advokaternas yrkesutövning, avvisas förslaget. Närmare om förslaget till en ändrad sammansättning av disciplinnämnden Samfundet anser det angeläget att slå fast att varken advokatkommitténs genomgång eller någon av de granskningar som tidigare i olika sammanhang har gjorts av samfundets skötsel av den disciplinära verksamheten, har visat annat än att denna sköts på ett sätt som inte ger anledning till anmärkning. Advokatkommittén uttalar också på sidan 161 i betänkandet, att kommitténs genomgång visar att man inom samfundet har väl fungerande rutiner och att man gör en ingående och samvetsgrann prövning samt tillämpar en relativt sträng praxis. Att denna beskrivning av kvaliteten på samfundets disciplinverksamhet är korrekt, stöds också av uttalanden som i olika sammanhang har gjorts av nuvarande och tidigare offentliga representanter i disciplinnämnden. Det således väl dokumenterade förhållandet att det inte kan resas några grundade invändningar mot disciplinverksamheten hos samfundet i dess nuvarande utformning, måste rimligtvis väga tungt vid bedömningen av om disciplinnämndens sammansättning bör ändras i enlighet med utredningens förslag. Enligt samfundets mening bör förändringar i ett inarbetat och väl fungerande system inte göras utan att starka sakliga skäl motiverar det. Särskilt stor återhållsamhet bör iakttagas när det finns risk för att förändringen om den genomförs kan medföra att systemet i framtiden inte skulle komma att fungera lika tillfredsställande som tidigare eller i sämsta fall inte fungera alls. Som närmare utvecklas nedan rymmer utredningens förslag om en förändrad sammansättning av disciplinnämnden en sådan risk. I likhet med experten Sven Andersson (sidan 195 i betänkandet) konstaterar samfundet att utredningen redovisar ett enda skäl för förslaget att en domare, eller en före detta sådan, skall vara ordförande i disciplinnämnden, nämligen att Justitiekanslern inte längre bör ta befattning med advokaternas disciplinverksamhet. Samfundet har förståelse för de skäl som redovisats för att Justitiekanslern bör befrias från sin befatt-
3 ning med disciplinverksamheten och ser sig nödsakat acceptera förslaget i denna del. Justitiekanslerns roll i systemet har i första hand avsett tillsynen över samfundets disciplinverksamhet men har därjämte även medfört ett insynsmoment genom att handlingarna i disciplinärendena blivit offentliga hos Justitiekanslern. Samfundet accepterar att den tillsyn och den insyn som Justitiekanslerns roll i systemet således har medfört, måste ersättas när Justitiekanslern kopplas bort från sin befattning med disciplinverksamheten. Vid sidan av förslaget om en ändrad sammansättning av disciplinnämnden föreslår emellertid utredningen också två andra mycket väsentliga förändringar, nämligen dels att offentlighetsprincipen skall vara tillämplig i disciplinverksamheten hos samfundet och dels att disciplinnämndens beslut utan inskränkning skall kunna överklagas till Svea hovrätt av såväl anmälare som av advokat. Enligt samfundets uppfattning räcker dessa båda förändringar väl till för att ersätta Justitiekanslerns tillsyns- och insynsfunktion. Det bör framhållas inte minst mot bakgrund av att Justitiekanslerns tillsyn enligt honom själv de senare åren varit för summarisk för att vara ändamålsenlig att en oinskränkt klagorätt i själva verket måste anses innebära en klar förstärkning när det gäller tillsynen över samfundets disciplinverksamhet i jämförelse med den nu rådande ordningen. Samfundet vill också påpeka att ett system med en av regeringen utsedd domare som ordförande i disciplinnämnden, inte gärna kan ersätta Justitiekanslerns tillsynsfunktion av det enkla skälet att tillsyn av eller kontroll över en verksamhet inte kan utövas av någon som själv deltar i den verksamhet som utgör tillsynens eller kontrollens föremål. Vad gäller behovet av insyn i disciplinverksamheten vill samfundet också framhålla att detta redan med disciplinnämndens nuvarande sammansättning är väl tillgodosett genom att tre av nämndens ledamöter utses av regeringen. Som framförts ovan är det således samfundets mening att den föreslagna nyordningen vad gäller disciplinnämndens sammansättning äventyrar den mycket viktiga principen om advokaternas oberoende och att nyordningen dessutom särskilt om förslagen om en oinskränkt rätt att överklaga disciplinnämndens beslut till Svea hovrätt och om att offentlighetsprincipen skall vara tillämplig i disciplinverksamheten hos samfundet genomförs framstår som sakligt omotiverad och obehövlig. Samfundet hyser emellertid därtill en oro för att nyordningen skulle kunna få direkta negativa konsekvenser när det gäller möjligheterna att även i fortsättningen upprätthålla en god tillsyn över advokaterna och inte minst när det gäller att upprätthålla och utveckla begreppet god advokatsed. Det är således enligt samfundets mening av största vikt att den som är disciplinnämndens ordförande kan ha en stark ställning och kan åtnjuta ett stort förtroende inom nämnden och inom advokatkåren i stort. Det bör i detta sammanhang påpekas att ordföranden har en särskild roll och ställning genom att det är han eller hon som leder nämndens arbete och som bär det organisatoriska och administrativa ansvaret för verksamheten. Av nu nämnda skäl har uppgiften att vara ordförande i nämnden alltid lagts på en advokat med lång och väl vitsordad praktiskt erfarenhet av advokatyrkets villkor och som dessutom varit väl förtrogen med advokatsamfundet och dess olika
4 organ. Mot bakgrund av det nu sagda, framstår det som mycket tveksamt om en aldrig så erfaren och skicklig domare kan ha förutsättningar att fylla funktionen som ordförande i disciplinnämnden. Det är också angeläget att understryka att disciplinnämndens uppgift inte enbart är att utdela påföljder till felande advokater utan att också och kanske främst fastställa och utveckla vad som skall rymmas inom begreppet god advokatsed. Denna uppgift har disciplinnämnden hittills skött på ett sätt som vunnit allmän acceptans och det borde säga sig självt att en person utan erfarenhet av att utöva advokatyrket och som istället har utvecklats och fått sina erfarenheter i en annan yrkeskultur, måste ha stora svårigheter att bidra till utvecklingen av god advokatsed. Disciplinnämnden i dess nuvarande sammansättning med en ordförande som har förutsättningar att möta de anspråk som nämns ovan, har hittills åtnjutit ett stort förtroende och varit väl förankrad bland landets advokater. Att så är fallet är också nödvändigt för att disciplinverksamheten skall kunna fylla sina syften. Om advokatsamfundets disciplinnämnd i forsättningen skall ledas av en ordförande som inte är advokat utan som är eller har varit domare, är det långt ifrån givet att advokaterna i allmänhet kommer att ha kvar sitt förtroende för och sin lojalitet mot disciplinverksamheten och redan risken för en sådan utveckling borde mana till försiktighet när det gäller förslagets genomdrivande. Man kan inte heller bortse ifrån det symbolvärde som ligger i att advokaternas disciplinnämnd leds av en advokat och den betydelse detta har för att samfundet och dess ledamöter skall kunna känna ett nödvändigt ansvar för den disciplinära verksamheten. I nu berört hänseende vill samfundet också instämma i vad som anförts i reservation av ledamoten Erik Wassén, i särskilt yttrande av experten Sten Andersson och i särskilt yttrande av experterna Lars Bentelius och Gunnar Ljungman. Utredningen har på sidan 67 i betänkandet, redovisat att Justitiekanslern i olika sammanhang haft synpunkter på avfattandet av beslut i disciplinärendena. Utredningen har uttalat att beslutsmotiveringarna skulle kunna formuleras bättre och vara mera utförliga än de är idag och att en förbättring därvidlag kan förväntas om domarkompetens tillförs disciplinnämnden. Samfundet vill understryka att det naturligtvis inte varit eller är nämndens sammansättning som styrt sättet att motivera nämndens beslut utan fastmera disciplinärendenas speciella karaktär och arbetsekonomiska överväganden. Om det av olika skäl skulle bedömas vara önskvärt eller nödvändigt med utförligare beslutmotiveringar, saknas det inte inom disciplinnämnden med dess nuvarande sammansättning kompetens att åstadkomma sådana motiveringar. Det kan bland annat i detta sammanhang påpekas att det i disciplinärenden regelmässigt ingår advokater med betydande erfarenhet av skiljemannauppdrag. Bland annat mot bakgrund av bestämmelsen i 20 förvaltningslagen, är samfundets styrelse beredd att i lämpliga former ta upp fråga om beslutsmotiveringarna med företrädare för disciplinnämnden. Vad som framförts i utredningen beträffande beslutsmotiveringarna kan emellertid aldrig utgöra skäl för att en domare skall vara ordförande i disciplinnämnden. I sammanhanget förtjänar också att nämnas, att hittillsvarande praxis i fråga om beslutsmotiveringar i stor utsträckning bygger på motsvarande ordning hos JO och JK.
5 Förslaget om hänskjutande av beslut av prövningsavdelning till disciplinnämnden Som framgått ovan accepterar samfundet förslaget att disciplinnämndens beslut skall kunna överklagas till Svea hovrätt av såväl anmälare som av advokat. Samfundet kan emellertid inte godta förslaget att beslut av prövningsavdelning som har gått den enskilde emot, skall på begäran kunna hänskjutas till disciplinnämnden. Ordningen med prövningsavdelning infördes så sent som 1997 och har redan visat sig vara ändamålsenlig. Systemet är resursbesparande och innebär bland annat att disciplinnämnden i dess helhet kan koncentrera sitt arbete på sådana ärenden som verkligen förtjänar nämndens prövning. En prövningsavdelning består av tre ledamöter, varav en offentlig representant, och ärendet går vidare till disciplinnämnden så snart någon av dessa tre ledamöter anser detta befogat. Denna ordning innefattar enligt samfundets mening tillfredställande garantier för att ärenden som bör prövas i nämnden också kommer dit. Om utredningens förslag i denna del genomförs, kommer ordningen med prövningsavdelning inte längre att vara meningsfull eftersom det på goda grunder kan antas att en betydande andel av de klagande som inte fått gehör för sin kritik hos prövningsavdelning, skulle komma att begära prövning i nämnden. Därmed skulle också ordningen med prövningsavdelning komma att upphöra, vilket vore olyckligt med hänsyn till de goda erfarenheter som enligt vad ovan sagts, vunnits av ordningen i fråga. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Elisabet Fura-Sandström Bo Ahlenius