2013-12-18. Slutrapport OP-3.1 Underrättelseledd operativ gränslös samverkan

2013-12-18 Slutrapport OP-3.1 Underrättelseledd operativ gränslös samverkan

2 Innehåll 1. Sammanfattning... 4 2. Bakgrund... 6 3. Uppdraget... 6 4. Avgränsningar... 6 5. Metod... 7 6. Behov av en nationell verksamhetsinriktning... 7 6.1 Allmänt... 7 6.2 Ett nationellt inriktningsbeslut... 7 6.3 Nationella mål och uppföljning... 8 7. Nationell underrättelsefunktion med processansvar... 8 7.1 Nationellt processansvar... 8 7.2 Nationellt enhetlig underrättelsestruktur... 9 8. Nationell samordnings- och beslutsstruktur... 9 8.1 Allmänt... 9 8.2 Fyra nivåer och tre tidsperspektiv... 10 8.3 Centrala funktioner och förmågor... 11 8.3.1 Operativa ledningsgrupper... 11 8.3.2 Operativ beslutsfunktion... 12 8.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion... 12 8.3.4 Förundersöknings- och spaningsledning... 13 8.3.5 Operativ resurs... 13 8.3.6 Beredning och samordning mellan nivåerna... 13 9. Planlagda insatser i linje med nationellt inriktningsbeslut... 14 9.1 Allmänt... 14 9.2 Beslutsunderlag... 14 9.3 Beredning och operativ samordning mellan nivåerna... 15 9.4 Beslut om planlagda insatser... 15 9.5 Regionala mål och uppföljning... 16 10. Operativ ledning av planlagda insatser... 16 10.1 Allmänt... 16 10.2 En funktion motsvarande kommenderingschef... 17 10.3 En funktion motsvarande polisinsatschef... 17 10.4 Beslutsstöd... 18 10.5 Operativ grundstruktur... 18 11. Operativ ledning i ett 24-timmars-perspektiv... 18 11.1 Allmänt... 18

3 11.2 Beslutsunderlag... 19 11.3 Beredning och samordning mellan nivåerna... 19 11.4 Operativa beslut... 20 11.5 Uppföljning... 20 12. Implementering... 21 13. Projektberoenden... 21 Bilaga 1. Projektorganisation... 22 Bilaga 2. Frågeställningar... 23 Bilaga 3. Bedömningsmall... 24 Bilaga 4. Bild - fyra nivåer och tre tidsperspektiv... 25 Bilaga 5. Exempel - beslutsstödsfunktionen... 26

4 1. Sammanfattning Projektets huvuduppdrag är att beskriva hur operativa underrättelser så snabbt som möjligt ska kunna omsättas till operativa åtgärder på rätt nivå, i rätt tid och med rätt resurs i arbetet mot grov brottslighet, organiserad brottslighet och gränsöverskridande brottslighet. Projektgruppens förslag skapar följande grundläggande förutsättningar för detta: En gemensam och tydlig målbild för underrättelsetjänsten, den operativa verksamheten och samverkande myndigheter. En underrättelseverksamhet som stödjer det operativa beslutsfattandet på alla nivåer. En beslutsstruktur som innebär att det finns en avsättningsyta för operativa underrättelser dygnet runt. En beslutsstruktur som innebär att verksamheten leds i ett helhetsperspektiv vilket bör kunna ha en positiv inverkan på resurstillgången för arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. En uppföljning som fokuserar på effekterna av Polisens arbete och som på olika sätt stimulerar gränslös samverkan. De förslag som skapar dessa förutsättningar är: Ett nationellt inriktningsbeslut som är vägledande för både underrättelsetjänsten och den operativa verksamheten i arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. En nationellt enhetlig underrättelsestruktur i polisområdena, polisregionerna och vid Nationella operativa avdelning där den senare också har ett nationellt processansvar för underrättelseverksamheten i Polismyndigheten. En struktur för hur det nationella inriktningsbeslutet ska omsättas i planlagda och samordnade insatser i lokalpolis- och polisområdena samt regionalt och nationellt. En grundstruktur för operativ ledning av planlagda insatser. En operativ beslutsfunktion i lokalpolis- och polisområdena samt i polisregionerna och vid Nationella operativa avdelningen med mandat från respektive operativ ledningsgrupp att vid behov omprioritera hela den operativa resursen i ett dygnsperspektiv. En operativ beslutsstödsfunktion som fungerar som en länk mellan underrättelsetjänsten, den operativa verksamheten och beslutsfunktionerna på de olika nivåerna i Polismyndigheten och som ansvarar för beredning, operativ samordning och underrättelsesamordning. En operativ förmåga regionalt och nationellt som innebär att man med kort varsel och med viss uthållighet kan bedriva spaning, genomföra operativa insatser och utredningsarbete mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet.

5 Nationella mål som leder till att Polismyndighetens resurser riktas mot den brottslighet och de aktörer som är prioriterade samt en verksamhetsuppföljning som stödjer en sådan inriktning så att Polisen kan jobba långsiktigt och målinriktat i detta avseende. Vad gäller ett eventuellt införande av projektgruppens förslag så har Rikskriminalpolisen för avsikt att under 2014 inleda arbetet med att omhänderta processansvaret för underrättelsetjänsten. Åtgärder som säkerställer att den föreslagna samordnings- och beslutsstrukturen utvecklas i takt med underrättelsetjänsten bör övervägas.

6 2. Bakgrund Projektet OP-3.1 Underrättelseledd operativ gränslös samverkan är ett underprojekt inom ramen för Genomförandekommitténs arbete med Kärnverksamheten (OP-3). Projektet är ett led i kommitténs arbete för utveckling av en effektiv underrättelseledd operativ samverkan utan hänsyn till geografiska eller organisatoriska gränser i den nya Polismyndigheten. Polisens förmåga att leda det operativa arbetet utifrån aktuella underrättelser behöver utvecklas och förfinas. Arbetet i underrättelseprocessen fungerar generellt sett relativt väl men möjligheterna till avsättning för aktuella underrättelser i den operativa verksamheten behöver förbättras. Det saknas en nationell bild och en nationell uppföljning av Polisens arbete mot den grova, organiserade och gränsöverskridande brottsligheten. Det finns också behov av en sammanhängande och snabb underrättelsesamordning och beslutsprocess 1. 3. Uppdraget Projektets huvudfokus är grov brottslighet, organiserad brottslighet och gränsöverskridande brottslighet. En viktig del i uppdraget är att beskriva hur operativa underrättelser så snabbt som möjligt ska kunna omsättas till åtgärder på rätt nivå, i rätt tid och med rätt resurs. Projektet ska därför lämna ett förslag till en nationell samordnings- och beslutsstruktur med fastställda informationskanaler som går genom alla nivåer och som: inriktar underrättelseverksamheten på alla nivåer, inom bestämda tidsintervall omedelbart omhändertar, värderar och prioriterar underrättelser och framkallar operativa aktiviteter på rätt nivåer inom Polismyndigheten I uppdraget ingår även att beskriva en ändamålsenlig sammansättning av en nationell underrättelsefunktion med processansvar för all underrättelseverksamhet samt vilka kontaktytor och beställare en sådan funktion ska ha på regional och nationell nivå. Projektet ska också lämna ett förslag till hur uppföljningen av Polisens insatser mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet ska genomföras. 4. Avgränsningar Hanteringen av omvärldsanalyser och andra strategiska underrättelseprodukter 2 omfattas inte av uppdraget. Detsamma gäller verksamheten inom ramen för den myndighetsgemensamma särskilda satsningen mot grov organiserad brottslighet med särskilda aktionsgrupper, regionala underrättelsecenter osv. Projektet ska inte heller hantera frågor om it-stöd. 1 Projektdirektiv OP-3.1, Underrättelseledd operativ gränslös samverkan Ju 2012:16/2013/13. 2 Underrättelseprodukter med ett mer långsiktigt fokus, som i första hand inte utgör beslutsunderlag för operativa åtgärder.

3 Se Bilaga 1. 4 Se Bilaga 2. 5 Inriktningsbeslutet fattas av Nationella strategiska ledningsgruppen vartannat år och justeras varje tertial under ledning av Nationella operativa avdelningen. Nationella operativa ledningsgruppen beslutar om tertialinriktningen. 7 5. Metod Projektgruppen 3 har arbetat utifrån ett antal frågeställningar 4 som diskuterats vid de fem projektmöten som genomförts mellan 28 oktober och 10 december 2013. Det första mötet genomfördes i två delar där halva gruppen träffades 28-29 oktober och den andra halvan 4-5 november. Därefter genomfördes fyra heldagsmöten mellan 18 november och 10 december. Projektgruppen har hämtat in synpunkter från olika befattningshavare som bedömts kunna tillföra projektets slutredovisning ett mervärde. Detta har exempelvis skett genom enskilda samtal, diskussioner i mindre grupper och genom muntliga föredragningar vid projektgruppens möten. Under arbetets gång har också olika typer av skriftligt material lästs och diskuterats. 6. Behov av en nationell verksamhetsinriktning 6.1 Allmänt Tillgång till operativa resurser som snabbt kan vidta nödvändiga åtgärder är självklart helt avgörande för att projektgruppens förslag ska fungera i praktiken. Projektgruppens förslag kan inte påverka resursen i sig. Förslagen kan däremot möjligen påverka prioriteringar för hur den tillgängliga resursen används och på så sätt indirekt påverka resurstillgången för arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Grundläggande förutsättningar för detta är att säkerställa att det finns: en gemensam och tydlig målbild för underrättelsetjänsten och den operativa verksamheten en beslutsstruktur som innebär att verksamheten leds i ett helhetsperspektiv, utan hänsyn till organisatoriska eller geografiska gränser en beslutsstruktur som innebär att det finns en avsättningsyta för operativa underrättelser dygnet runt en uppföljning som fokuserar på effekterna av Polisens arbete och som på olika sätt stimulerar gränslös samverkan 6.2 Ett nationellt inriktningsbeslut Ett nationellt inriktningsbeslut 5 ska vara vägledande för underrättelsetjänsten och den operativa verksamheten mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Inriktningsbeslutet ska vara relevant för samtliga nivåer i Polismyndigheten. Hur beslutsunderlagen som ligger till grund för inriktningsbeslutet ska tas fram omfattas inte av projektgruppens uppdrag. Projektgruppens uppfattning är dock att dessa ska byggas underifrån, i ett flöde från lokalpolisområdena upp till nationell nivå. Den Nationella operativa avdel-

8 ningens processansvar 6 för underrättelseverksamheten i Sverige ska säkerställa att detta fungerar. 6.3 Nationella mål och uppföljning I det nationella inriktningsbeslutet anges de nationella målen för de effekter man vill uppnå i arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. För att underlätta samverkan bör Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och andra samverkande myndigheter ha en samsyn kring effektmålen 7, även om produktionsmålen 8 kan se delvis annorlunda ut. Polismyndighetens resurser ska riktas mot den brottslighet och de aktörer som är prioriterade enligt det nationella inriktningsbeslutet. Polismyndighetens verksamhetsuppföljning måste stödja en sådan inriktning så att Polisen kan jobba långsiktigt och målinriktat mot särskilt prioriterade individer och nätverk. Arbetet bör anpassas till lokala, regionala och nationella förhållanden eftersom det ger olika möjligheter och uppdrag. Lokala mål bör vara utformade så att de bidrar till att regionala och nationella mål uppnås. I annat fall kan lokala mål vara direkt kontraproduktiva och rentav minska viljan att samverka över geografiska och organisatoriska gränser. Polisens prioriteringar på kort sikt ska leda till avsedda effekter på lång sikt. I de följande avsnitten beskrivs hur verksamheten ska ledas och följas upp i olika tidsperspektiv. Projektgruppens uppfattning är att denna struktur för uppföljning bör ge en bra bild av Polisens samlade åtgärder mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Frågor beträffande utvärdering av Polisens arbete ligger inte inom ramen för uppdraget. Projektgruppen menar dock att det är viktigt att man noga utvärderar om Polisens arbete över tid leder till avsedda effekter. Detta skulle kunna vara ett uppdrag för Brottsförebyggande rådet eller någon annan aktör, inom eller utanför den nya Polismyndigheten. 7. Nationell underrättelsefunktion med processansvar 7.1 Nationellt processansvar Operativa ledningen inriktar underrättelseverksamheten som ska stödja det operativa beslutsfattandet på alla nivåer. Flödet av information till Polisen som berör brott och brottslingar är mycket stort. Detta ställer stora krav på Polisens förmåga att hantera och samordna relevant information i ett nationellt perspektiv. Ett nationellt processansvar är en grundläggande förutsättning för att skapa en enhetlig struktur och ett arbetssätt för underrättelseverksamheten som kan svara upp mot dessa krav. Den Nationella operativa avdelningens processansvar för underrättelseverksamheten ska innefatta allt underrättelsearbete som bedrivs inom den nya Polismyndigheten. 6 Se avsnitt 6.1 Ett nationellt processansvar. 7 Exempelvis att antalet anmälda våldsbrott där skjutvapen används ska minska. 8 Exempelvis att antalet beslag av skjutvapen ska öka.

9 7.2 Nationellt enhetlig underrättelsestruktur Särskilda funktioner för underrättelseverksamhet ska finnas i varje polisområde och polisregion samt vid Nationella operativa avdelningen. Även om det inte finns någon särskild funktion för underrättelseverksamhet inom lokalpolisområdena så måste det även där finnas en viss grundläggande fö rmåga vad gäller att samordna och koordinera operativt underrättelsearbete 9. Projektgruppens förslag till underrättelsestruktur är uppbyggd utifrån idén om att underrättelseverksamheten är en planerad process som ska bidra till att nå önskvärda effekter, snarare än att verka händelsestyrt. Detta kräver fö rbättrad samordning och koordinering mellan de olika nivåerna. För att leda till operativa resultat måste det också finnas tydliga mottagare av underrättelseinformation på samtliga nivåer som har mandat att fatta beslut. Strukturen ska vara enhetlig på de nivåer där det finns särskilda funktioner för underrättelseverksamhet. Resursmässigt ska man dock utgå från verksamhetsbehoven på respektive nivå. Bild 1. Nationellt enhetlig underrättelsestruktur På regional och nationell nivå ska KUT-cheferna ha mandat att inrikta verksamheten på underliggande nivåer utifrån direktiv från operativa ledningen. Funktionen som underrättelsekoordinator är underrättelsetjänstens representant i den operativa beslutsstödsfunktionen 10. 8. Nationell samordnings- och beslutsstruktur 8.1 Allmänt Att aktuella underrättelser i så stor utsträckning som möjligt ligger till grund för beslut om relevanta åtgärder är en grundläggande förutsättning för att den nya Polismyndigheten ska kunna minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället. 9 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion. 10 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion.

11 Enligt underrättelseinformation exempelvis narkotikaförsäljning och stöldbrott (bostadsinbrott, inbrott i butik eller lager samt övriga stöldbrott). 12 Inriktningsbeslut om Polismyndighetens övergripande organisation och styrning, Fas 3 och 4: Inriktningsbeslut. Beslut den 16 oktober 2013. 10 Det finns idag ett relativt väl etablerat och strukturerat samarbete mellan underrättelsetjänsten på lokal, regional och nationell nivå. Samverkan mellan operativa beslutsfattare på motsvarande nivåer är inte lika väl utvecklad. För att aktuella underrättelser ska kunna tas om hand på ett bra sätt och omsättas i operativa åtgärder är det viktigt att beslutsprocessen fungerar och att den är synkroniserad med underrättelseprocessen. Av Polisens lägesbild över organiserad brottslighet 2013 framgår att de brottsområden som genererar störst brottsvinster till kriminella nätverk i stor utsträckning utgörs av brott som begås lokalt, i våra framtida lokalpolisområden 11. Detta innebär att det arbete som sker på lokal nivå med att stävja dessa brott har stor betydelse för bekämpningen av organiserad brottslighet. Polisens arbete bör därför ha en stark förankring i de framtida lokalpolisområdena. Stöldbrott kopplade till organiserad brottslighet begås ofta systematiskt av samma gärningsmän i ett större geografiskt område. Detta innebär i praktiken att ett antal lokalpolisområden, och i vissa fall ett antal länder, har ett gemensamt problem med organiserad brottslighet. För att framgångsrikt bekämpa denna brottslighet krävs operativ samverkan såväl nationellt som internationellt. Det är bland annat i detta avseende Polisens förmåga sätts på prov i den nuvarande polisorganisationen. Sannolikt kommer det vara så även i den nya Polismyndigheten. En situation där det upplevs som att det ibland tar längre tid att besluta om polismyndighetsgemensamma insatser än att genomföra insatserna med lyckat resultat måste undvikas. En förutsättning för detta är en väl fungerande struktur för såväl underrättelsesamordning som för operativa beslut på lokal, regional och nationell nivå. De operativa besluten måste säkerställa att åtgärder vidtas på rätt nivå, i rätt tid och med rätt resurs utan hänsyn till geografiska eller organisatoriska gränser. 8.2 Fyra nivåer och tre tidsperspektiv Det nationella inriktningsbeslutet för arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet ska omsättas i operativa åtgärder. Projektgruppens förslag i detta avseende utgår från Genomförandekommitténs inriktningsbeslut 12 vad gäller att: mandat att fatta beslut ska finnas på lägsta ändamålsenliga nivå om inte särskilda skäl talar emot detta korta och snabba beslutsvägar skapar goda förutsättningar för en väl fungerande lokal polisverksamhet operativ verksamhet ska bedrivas i lokalpolisområdena om inte särskilda skäl talar mot detta

11 operativ verksamhet ska kunna bedrivas på en högre nivå i myndigheten om det leder till ökad kvalitet och effektivitet i brottsbekämpningen Projektgruppen föreslår därför en nationellt enhetlig samordnings- och beslutsstruktur som bygger på de fyra nivåer som framgår av Genomförandekommitténs inriktningsbeslut; lokalpolisområde, polisområde, polisregion och Nationella operativa avdelningen. Bild 2. Översikt - nationell samordnings- och beslutsstruktur i fyra nivåer. Hanteringen av omvärldsanalyser och andra underrättelseprodukter med ett mer långsiktigt fokus omfattas inte av projektgruppens uppdrag. Mot den bakgrunden baseras den föreslagna samordnings- och beslutsstrukturen på tre tidsperspektiv; tertial, vecka och dygn. Det är viktigt att denna struktur inte leder till mer fokus på interna processbeskrivningar och formalia än på de effekter man vill åstadkomma. Den föreslagna strukturen får inte heller motverka syftet att skapa snabba beslutsvägar. Flexibilitet är ett nyckelord. Polisens verksamhet och organisation ska anpassas till uppgiften - inte tvärtom. 8.3 Centrala funktioner och förmågor 8.3.1 Operativa ledningsgrupper Operativa ledningsgrupper är en central funktion för att den föreslagna samordnings- och beslutsstrukturen ska fungera. Operativa ledningsgrupper ska finnas i polisområdena, polisregionerna och vid Nationella operativa avdelningen. De operativa ledningsgruppernas fokus ska ligga på beslut, samordning och uppföljning av planlagda insatser och annan operativ verksamhet i ett vecko- och tertialperspektiv. I lokalpolisområdena kan det också finnas opera-

12 tiva ledningsgrupper alternativt en annan beslutsfunktion med motsvarande mandat och uppgift. 8.3.2 Operativ beslutsfunktion En beslutsfunktion med mandat från respektive operativ ledningsgrupp att vid behov omprioritera hela den operativa resursen i ett dygnsperspektiv ska finnas på samtliga nivåer. Denna funktion ansvarar för att omedelbart omhänderta, värdera och prioritera underrättelser på respektive nivå. Funktionen ansvarar också för att framkalla operativa aktiviteter på rätt nivåer inom Polismyndigheten med utgångspunkt från underrättelsernas innehåll. Funktionen ska ha tillgång till ett ändamålsenligt beslutsstöd 13 med kompetens för arbete mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Beslutsfunktionen ska vara anpassad efter verksamhetsbehovet och uppdraget på respektive nivå. Den överliggande nivån ska ha mandat att fatta beslut som berör underliggande nivåer - inte tvärtom. Under kontorstid kan beslutsfunktionen i ett lokalpolisområde exempelvis upprätthållas av en lokalpolisområdeschef 14 och under icke kontorstid av ett yttre befäl. I polisområdena kan beslutsfunktionen under kontorstid exempelvis upprätthållas av en polisområdeschef 15. Under icke kontorstid skulle funktionen kunna ingå som en del i de nuvarande länskommunikationscentralerna. Det viktiga är att beslutsfunktionen finns på samtliga nivåer och att uppgiften och beslutsmandatet är tydligt. På regional och nationell nivå ska beslutsfunktionen och beslutsstödsfunktionen 16 ingå som en del i de framtida regionala ledningscentralerna och i den nationella ledningscentralen. Den bör vara tillgänglig under större delen av dygnet och skulle exempelvis kunna upprätthållas av en kvalificerad förundersökningsledare eller spaningsledare tillsammans med nuvarande vakthavande befäl. På regional och nationell nivå skulle även polischefsberedskapen kunna vara en del av beslutsfunktionen. 8.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion På samtliga nivåer ska det finnas ett beslutsstöd för beredning, operativ samordning och underrättelsesamordning som är anpassat efter verksamhetsbehovet och uppdraget. Beslutsstödet ska tillföra kompetens för arbete mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet till den operativa beslutsfunktionen 17 samt vara en länk mellan underrättelsetjänsten, den operativa verksamheten och beslutsfunktionen. I vissa lokalpolis- och polisområden kan den operativa beslutsstödsfunktionen upprätthållas av en enskild befattningshavare under kontorstid. I andra kan den bestå av flera personer och vara bemannad även utanför kontorstid. Verksam- 13 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion. 14 Alternativt en annan funktion med operativt chefsansvar. 15 Alternativt en annan funktion med operativt chefsansvar. 16 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion. 17 Se avsnitt 7.3.2 Operativ beslutsfunktion.

18 Se bilaga 5 - exempel på utformning av en beslutsstödsfunktion på regional och nationell nivå i linje med principerna för särskild ledningsstab. 19 Inriktningsbeslut om Polismyndighetens övergripande organisation och styrning, Fas 3 och 4: Inriktningsbeslut. Beslut den 16 oktober 2013. 13 hetsbehovet och uppdraget avgör såväl bemanning som vilken tid på dygnet den ska finnas tillgänglig. I polisregionerna och vid Nationella operativa avdelningen ska beslutsstödsfunktionen ingå som en del i de framtida regionala ledningscentralerna samt i den nationella ledningscentralen och vara tillgänglig under större delen av dygnet, 7 dagar i veckan. På regional och nationell nivå ska beslutsstödsfunktionen ha förmåga och mandat att koordinera den operativa verksamheten samt underrättelse- och utredningsverksamheten. Man ska också ha förmåga att bedriva viss brottssamordning och forensisk samordning 18. 8.3.4 Förundersöknings- och spaningsledning Regionalt och nationellt ska det finnas förmåga att bedriva förundersökningsoch spaningsledning utifrån verksamhetsbehovet och uppdraget. I denna del lämnar inte projektgruppen något närmare förslag eftersom frågan om förundersökningsledning hanteras inom ramen för arbetet med OP-4, Utredningsverksamheten. 8.3.5 Operativ resurs Regional och nationellt ska det finnas förmåga att med kort varsel och med viss uthållighet bedriva spaning, genomföra operativa insatser och utredningsarbete mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Den sammanlagda förmågan i polisregionerna och vid Nationella operativa avdelningen ska svara upp mot de nationella verksamhetsbehoven. I lokalpolis- och polisområdena ska förmågan vara anpassad efter verksamhetsbehovet och uppdraget i respektive polisregion. 8.3.6 Beredning och samordning mellan nivåerna Verksamheten i den nya Polismyndigheten ska byggas underifrån 19. Detta innebär bl.a. att arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter ska placeras på lägsta ändamålsenliga nivå, om inte särskilda skäl talar emot detta. Att bedriva verksamhet på en högre nivå i myndigheten ska kunna motiveras av att detta leder till högre kvalitet och effektivitet i brottsbekämpningen. I praktiken kräver detta en nationellt enhetlig och sammanhängande samordnings- och beslutsstruktur som utgår från verksamhetsbehoven i lokalpolisområdena. Ansvaret för prioriterad verksamhet som inte kan genomföras med den resurs eller den kompetens som finns tillgänglig i lokalpolisområdena ska kunna lämnas vidare till den närmast överliggande nivån för bedömning och beslut. Ansvaret för operativa åtgärder, operativ samordning och uppföljning stannar i normalfallet på den nivå där beslut fattas. De underrättelser som besluten baseras på hanteras i särskild ordning och delges de som har behov av informationen.

14 Inom ramen för den nuvarande seriebrottssatsningen används en särskild bedömningsmall 20 i samband med beslut om resursförflyttningar. En liknande mall skulle kunna användas i den föreslagna samordnings- och beslutsstrukturen. I lokalpolisområdena skulle bedömningsmallen kunna ligga till grund för en strukturerad bedömning av om ansvaret för ett visst problem ska överlämnas till närmast överliggande nivå. Mallen skulle sedan kunna användas på motsvarande sätt för samordning mellan övriga nivåer. Internationellt samarbete är en viktig framgångsfaktor i arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Denna förmåga bör därför förstärkas i polisregionerna 21. Ett nationellt fokus på de mest frekventa områdena för in- och utpassering ur landet är också en mycket viktig framgångsfaktor i detta sammanhang. Nationella operativa avdelningen ansvarar för all internationell samordning i den nya Polismyndigheten. 9. Planlagda insatser i linje med nationellt inriktningsbeslut 9.1 Allmänt Det nationella inriktningsbeslutet ska omsättas i planlagda insatser som sammantaget bidrar till att de nationella effektmålen uppnås. Arbetet ska i så stor utsträckning som möjligt ske i samverkan med andra berörda myndigheter. Ansvaret för detta vilar på de operativa ledningsgrupperna på respektive nivå. Samordnings- och beslutsstrukturen måste säkerställa en fungerande operativ samverkan mellan de olika nivåerna så att arbetet på bästa sätt anpassas till lokala, regionala och nationella förhållanden. 9.2 Beslutsunderlag Med utgångspunkt från det nationella inriktningsbeslutet 22 ska de operativa ledningsgrupperna på respektive nivå ge underrättelsetjänsten i uppdrag att presentera ett beslutsunderlag beträffande vilka individer och nätverk man bör fokusera på under kommande tertial. Verksamheten i den nya Polismyndigheten ska byggas underifrån, så också beslutsunderlagen. De lokala beslutsunderlagen vidarebefordras till den regionala nivån där man sammanställer regionala beslutsunderlag med utgångspunkt från de lokala. På motsvarande sätt sammanställer underrättelsetjänsten på nationell nivå ett nationellt beslutsunderlag. Ansvaret för att detta fungerar på ett tillfredsställande sätt är en del av Nationella operativa avdelningens processansvar 23 för underrättelseverksamheten. 20 Se Bilaga 3. 21 Exempelvis genom att IPO-certifierade internationella handläggare utbildas i polisregionerna i linje med ett pågående pilotprojekt mellan RKP/IPO och polismyndigheterna i Blekinge, Kronoberg och Kalmar län. 22 Beslutad tertialinriktning. 23 Se avsnitt 6.1 Nationellt processansvar.

15 9.3 Beredning och operativ samordning mellan nivåerna När beslutsunderlagen från underrättelsetjänsten på respektive nivå är färdiga måste de beredas och kompletteras med annan information för att utgöra fullgoda underlag för beslut. Ansvaret för beredning och samordning mellan de olika nivåerna ligger på de operativa beslutsstödsfunktionerna 24 på respektive nivå. I ett första skede sker en beredning och samordning i varje region beträffande insatser som bör initieras lokalt och regionalt. Därefter sker en nationell b e- redning och samordning vad gäller insatser som bör initieras regionalt och nationellt. Utgångspunkten ska vara att ansvaret för en viss insats kan läggas på en högre nivå i Polismyndigheten om det exempelvis motiveras av att detta leder till högre kvalitet och effektivitet i brottsbekämpningen. Bild 3. Tertialperspektiv nationell samordnings- och beslutsstruktur i fyra nivåer. I samordnings- och beredningsprocessen ska man göra operativa bedömningar och överväganden av olika slag. Man ska också inventera tillgänglig resurs och kompetens i syfte att prioritera ur ett helhetsperspektiv och skapa balans mellan underrättelse-, spanings-, utrednings- och brottsförebyggande arbete. 9.4 Beslut om planlagda insatser Efter beredning och samordning föredras beslutsunderlagen i respektive operativ ledningsgrupp där man beslutar vilka planlagda insatser som ska initieras på respektive nivå under nästkommande tertial. Mål, ansvarsförhållanden, resurs, tidsperspektiv osv. anges i beslutet. Vid regionala och nationella insatser ska det vid behov finnas ett tydligt beslutsmandat som inte tar hänsyn till ge o- 24 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion.

25 Joint Investigation Teams (JIT). 26 Operativ ledning Bedömande och beslutsfattande, Lednings- och fältstaber vid särskild händelse en handledning av Lars Nylén, februari 2006. 16 grafiska eller organisatoriska gränser. Vad gäller operativ ledning av planlagda insatser hänvisas till avsnitt 9. Vid beslut om regionala och nationella insatser bör man överväga att upprätta formella samverkansavtal i linje med de avtal som används då man bildar gemensamma utredningsgrupper vid internationellt rättsligt samarbete 25. Detta skulle bl.a. kunna tydliggöra ansvarsförhållanden och åtaganden för berörda parter. Det skulle också kunna underlätta internationellt samarbete eftersom formerna för bildandet av gemensamma utredningsgrupper skulle vara likartade både vid nationellt och internationellt samarbete. 9.5 Regionala mål och uppföljning De planlagda insatserna ska inriktas mot regionala mål som sammantaget leder till att de nationella effektmålen nås. Arbetet inom ramen för planlagda insatser ska följas upp veckovis. De operativa beslutsstödsfunktionerna tar fram, bereder och samordnar underlag för avvikelserapportering, uppföljning och beslut till de operativa ledningsgrupperna på respektive nivå. Bild 4. Veckoperspektiv nationell samordnings- och beslutsstruktur i fyra nivåer. 10. Operativ ledning av planlagda insatser 10.1 Allmänt Den ledningsstruktur som föreslås i detta avsnitt bygger i tillämpliga delar bl.a. på metodiken för att leda arbetet vid särskilda händelser 26, med tydliga

17 ledningsnivåer. Detta är grunden för en effektiv och lätthanterlig ledningsstruktur som under en insats kan växa från en ensam ledningsperson till en fullt utbyggd ledningsorganisation verksam på flera nivåer. Metodiken lägger också en gemensam grund för stabsverksamhet och betonar vikten av underrättelsestöd, uppföljning och utvärdering. En av grundprinciperna i arbetsmetodiken vid särskilda händelser är att verksamheten ska styra organisationen. Detta skulle kunna säkerställa att Polisens insatser mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet alltid anpassas efter den uppgift man bestämt sig för att lösa och i flera avseenden ge goda förutsättningar för en underrättelseledd operativ gränslös samverkan. Vilken nomenklatur som ska användas vid operativ ledning av planlagda insatser lämnar projektgruppen öppet. I det följande avsnittet har vi dock valt att beskriva några centrala funktioner utifrån den nomenklatur som används vid operativ ledning av särskilda händelser. I tillämpliga delar ska hänsyn också tas till Polisens metodstöd för utredning av grova våldsbrott (PUG) och vad som framgår av Polisens underrättelsemodell (PUM) beträffande planlagda insatser. 10.2 En funktion motsvarande kommenderingschef I samband med beslut om en planlagd insats utses en motsvarighet till kommenderingschef. Kommenderingschefen ansvarar för den övergripande operativa ledningen av insatsen och kan ha sin organisatoriska hemvist såväl inom polisregionerna 27 som inom Nationella operativa avdelningen. Kommenderingschefen ska ha en nära dialog med berörd operativ ledningsgrupp beträffande uppdrag, mål, tidsperspektiv, former för uppföljning, resursbehov etc. Kommenderingschefen beställer också nödvändiga beslutsunderlag från underrättelsetjänsten som bland annat ska innehålla uppgifter om vilka individer och nätverk man bör rikta insatsen mot. Utifrån uppdraget, tillgänglig resurs och beslutsunderlaget från underrättelsetjänsten fattar kommenderingschefen ett beslut motsvarande Beslut i Stort för insatsen. 10.3 En funktion motsvarande polisinsatschef Med utgångspunkt från den insats som ska genomföras utser kommenderingschefen en eller flera polisinsatschefer med ansvar för att leda den minutoperativa verksamheten i linje med kommenderingschefens Beslut i Stort. Antalet polisinsatschefer avgörs av uppdraget, aktuell underrättelseinformation och tillgänglig resurs. Polisinsatschefen ska vid behov ha mandat att fatta operativa beslut inom ramen för insatsen utan hänsyn till geografiska eller organisatoriska gränser. Polisinsatschefen kan ha sin organisatoriska hemvist såväl inom polisregionerna 28 som inom Nationella operativa avdelningen. 27 Inklusive polisområden och lokalpolisområden. 28 Inklusive polisområden och lokalpolisområden.

18 10.4 Beslutsstöd Underrättelsetjänsten är självklart ett mycket viktigt beslutsstöd vid planlagda insatser. Beroende på vilken uppgift som ska lösas kan det också uppstå behov av andra typer av beslutsstöd. Resurser för beslutsstöd säkerställs genom beslut av respektive operativ ledningsgrupp. Arbetsmetodiken som används vid särskilda händelser lägger en gemensam grund för en stabsverksamhet som också skulle kunna vara användbar i arbetet mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Kommenderingschefen avgör om uppgiften kräver en särskild ledningsstab. En sådan stab indelas i funktioner och anpassas utifrån uppgiften. 10.5 Operativ grundstruktur Med utgångspunkt från uppgiften bör kommenderingschefen, tillsammans med polisinsatscheferna, utse operativt ansvariga för exempelvis underrättelseverksamhet, utredningsverksamhet, spaningsverksamhet, operativa insatser och brottsförebyggande verksamhet. Organisationen för den nationella insatsen GUNDER är ett exempel på hur en planlagd insats kan organiseras: 11. Operativ ledning i ett 24-timmars-perspektiv 11.1 Allmänt Det nationella inriktningsbeslutet är vägledande för såväl underrättelsetjänsten som den operativa verksamheten mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet. Inriktningsbeslutet ska således vägas in även vid prioriteringar på kort sikt. Polisens förmåga till operativ ledning i 24-timmars-perspektivet (de enskilda arbetspassen) avgör möjligheterna att omedelbart omhänderta, värdera och prioritera underrättelser och framkalla operativa aktiviteter på rätt nivåer inom Polismyndigheten. Det är viktigt att fortlöpande prioritera mellan exempelvis planlagda insatser, behov av brådskande åtgärder mot grov, organiserad och gränsöverskridande brottslighet samt annan minutoperativ verksamhet.

19 Ytterst handlar det om att någon måste vidta rätt åtgärder, på rätt plats, i rätt tid. Tydliga och snabba beslutsvägar där man prioriterar ur ett helhetsperspe k- tiv snararare än inom ramen för olika verksamhetsgrenar bör öka förutsättningarna för detta. Ofta handlar det om behov av kortare ingripandespaning, samt fordons- och förarkontroller eller liknande. I princip är detta arbetsuppgifter som alla poliser ska klara av och det kräver i normalfallet inte den kompetens som den ytterst begränsade resursen med kvalificerade spaningsgrupper har. 11.2 Beslutsunderlag I 24-timmars-perspektivet krävs konkreta beslutsunderlag som är utformade så att de omedelbart kan ligga till grund för beslut om operativa åtgärder. Den operativa beslutsfunktionen 29 på respektive nivå är mottagare av dessa beslutsunderlag och avgör när en underrättelse är tillräckligt bra för att ligga till grund för beslut. Det är också beslutsfunktionen som inriktar underrättelseverksamheten och prioriterar arbetet i det korta tidsperspektivet. 11.3 Beredning och samordning mellan nivåerna En viktig förutsättning för effektiv operativ ledning är att fokusera på rätt s a- ker och filtrera bort bruset i det dagliga i informations- och underrättelseflödet. De operativa besluten ska fattas på lägsta ändamålsenliga nivå 30. Detta innebär att Polisen måste ha förmåga att snabbt identifiera vad man ska jobba med på den egna nivån samtidigt som man också måste ha förmåga att snabbt avgöra vilka beslut som bör fattas på en överliggande nivå. Bild 5. Dygnsperspektiv - nationell samordnings- och beslutsstruktur i fyra nivåer. 29 Se avsnitt 7.3.2 Operativ beslutsfunktion. 30 Se Genomförandekommitténs inriktningsbeslut.

20 I samordnings- och beredningsprocessen ska man inventera tillgänglig resurs samt göra operativa bedömningar och överväganden av olika slag. Vad gäller den operativa brotts- och underrättelsesamordningen finns flera viktiga beröringspunkter mot verksamheten vid PKC där det hanteras ett stort antal brottsanmälningar och underrättelseuppslag varje dygn. Den informationen måste utgöra en del av det operativa beslutsunderlaget i 24-timmarsperspektivet. När beslutsunderlagen från underrättelsetjänsten på respektive nivå är färdiga kompletteras de vid behov med annan information innan de föredras för beslut. Ansvaret för beredning och samordning mellan de olika nivåerna ligger på den operativa beslutstödsfunktionen 31 på respektive nivå. Beredning och samordning initieras i lokalpolisområdena där man vid korta dagliga möten (max 15 minuter) avgör vilka frågor som bör lämnas vidare till polisområdesnivån för bedömning och beslut. Därefter sker motsvarande beredning och samordning stegvis från polisområdesnivån till regional och nationell nivå i linje med fö l- jande arbetsrytm: Utgångspunkten ska vara att ansvaret för en viss åtgärd eller ett visst problem kan läggas på en högre nivå i Polismyndigheten om det bedöms leda till ökad kvalitet och effektivitet i brottsbekämpningen. 11.4 Operativa beslut Efter beredning och samordning föredras beslutsunderlagen för den operativa beslutsfunktionen på respektive nivå som avgör vilka åtgärder som ska genomföras och avdelar resurser för detta. 11.5 Uppföljning Verksamheten följs upp dygnsvis av beslutsstödsfunktionerna på re spektive nivå samt veckovis i respektive operativ ledningsgrupp. 31 Se avsnitt 7.3.3 Operativ beslutsstödsfunktion.